RAPPORTAGE ONDERZOEK SAMENWERKING INKOOP&AANBESTEDING

Transcriptie

1 RAPPORTAGE ONDERZOEK SAMENWERKING INKOOP&AANBESTEDING Rekenkamercommissie Wijk bij Duurstede Mei 2011 Definitief 1

2 1. Inleiding Inkoopbeleid en Inkoopproces Inleiding Inkoop versus aanbesteden Organisatie inkoopfunctie Aanleiding en achtergrond van de samenwerking Resultaten samenwerking Inkoopconsulent Ontwikkeling Inkoopbeleid De organisatie van het inkoopproces De resultaten van de samenwerking Rechtmatigheid Conclusies en Aanbevelingen Reactie van het College van Burgemeester en Wethouders Nawoord van de rekenkamercommissie...21 Bijlage 1. Intentieverklaring...22 Bijlage 2. Notitie VIP-project...24 Bijlage 3. Doelstellingen inkoopbeleid gemeente Wijk bij Duurstede...29 Bijlage 4. Uitgangspunten voor het inkoopbeleid Bijlage 5. Beschrijving inkoopproces gemeente Wijk bij Duurstede...31 Bijlage 6. Inkoopactiviteiten Wijk bij Duurstede en Bunnik Bijlage 7. Overzicht drempelbedragen...34 Bijlage 8. Kraljic-Matrix

3 1. Inleiding De gemeente Wijk bij Duurstede werkt op een aantal terreinen samen met andere gemeenten. Redenen voor die samenwerking zijn onder andere het behalen van schaalvoordelen of het waarborgen van de continuïteit van uitvoering van taken. De gemeente Bunnik en Wijk bij Duurstede hebben in 2002 een intentieverklaring getekend waarin zij uitspreken te willen samenwerken op het gebied van het inkoopbeleid, de gezamenlijke inkoop van goederen en diensten en de aanstelling van een inkoopconsulent 1. De rekenkamercommissie Wijk bij Duurstede heeft een onderzoek uitgevoerd naar de samenwerking met de gemeente Bunnik op het terrein van inkoop en aanbesteden. De rekenkamercommissie wil weten hoe het daarbij staat met de doelmatigheid en doeltreffendheid van die samenwerking. Wat betreft de gemeente Wijk bij Duurstede wil de rekenkamercommissie nagaan in hoeverre inkoop en aanbesteding rechtmatig gebeurt. Meer in het bijzonder wil de commissie proberen de volgende vragen te beantwoorden: 1. Wat zijn de aanleiding en achtergrond van de samenwerking met de gemeente Bunnik op het gebied van inkoop? 2. Is de samenwerking met de gemeente Bunnik wat betreft inkopen en aanbesteden doeltreffend? Welke schaalvoordelen zijn gerealiseerd en welke zijn te verwachten? 3. Is de uitvoering voor zover het de gemeente Wijk bij Duurstede betreft rechtmatig? Om de eerste vraag te kunnen beantwoorden is het nodig na te gaan of een (gezamenlijk) inkoopbeleid is geformuleerd en vastgesteld en welke (gezamenlijke) doelstellingen zijn bepaald. Zo mogelijk wordt tevens nagegaan of het gezamenlijk inkoopvolume sinds de samenwerking is toegenomen, welke inkopen gezamenlijk plaats vinden en wat de voornemens op dit gebied voor de toekomst zijn. Hierna is in hoofdstuk 2 kort uiteen gezet wat inkoopbeleid en inkoopproces inhouden. Daarna wordt in hoofdstuk 3 nader ingegaan op het ontstaan van samenwerking met de gemeente Bunnik op het terrein van inkoop en aanbesteden. In hoofdstuk 4 is in kaart gebracht welke inkoop- en aanbestedingsactiviteiten gezamenlijk met de gemeente Bunnik hebben plaats gevonden. In dat hoofdstuk is ook de rechtmatigheid van de inkoopactiviteiten door de gemeente Wijk bij Duurstede aan de orde. De rekenkamercommissie heeft contact gezocht met haar collega s in Bunnik met het voorstel het onderzoek gezamenlijk uit te voeren. De rekenkamercommissie Bunnik heeft aangegeven dat een onderzoek naar de samenwerking bij inkoop/aanbesteding thans niet in haar programma paste. Aangezien tijdens de loop van het onderzoek bleek dat het aantal gezamenlijke inkoopactiviteiten van beide gemeenten (nog) gering was in verhouding tot het totale inkoopvolume, heeft de rekenkamercommissie besloten verder af te zien van onderzoek naar de samenwerkingsaspecten en de aandacht te verleggen naar het inkoopbeleid en de inkoopfunctie bij de gemeente Wijk bij Duurstede vanaf de start van de samenwerking tot Intentieverklaring Samenwerkingtussen de gemeente Bunnik en Wijk bij Duurstede op het gebied van inkoopbeleid en cetrale inkoop, d.d. 1 maart 2002 (zie bijlage 1). 3

4 2. Inkoopbeleid en Inkoopproces 2.1. Inleiding Inkoopbeleid is, evenals het beleid voor de overige middelenfuncties (financiën, personeel), bedoeld om een bijdrage te leveren aan het realiseren van gemeentelijke doelstellingen. In bedrijfsmatige termen: het moet bijdragen aan het realiseren van de ondernemingsstrategie en is daar tot op zekere hoogte ook een afgeleide van. Inkoopbeleid heeft betrekking op het inkopen of aanbesteden van leveringen, diensten of werken. Op inkopen en aanbesteden is diverse regelgeving van toepassing, zoals onder ander de Europese aanbestedingsrichtlijn 2004/18/EC voor leveringen, diensten en werken. Inkopen en aanbestedingen kenmerken zich door het feit dat zij een verplichting en een factuur genereren en er op enig moment betaald moet worden. Inkoop- en aanbestedingsbeleid spelen zich op drie niveaus af. Zoals in onderstaande figuur is aangegeven. Tactische en operationele inkoop samen worden aangeduid als het standaard inkoopproces, dat, naar Van Weele, in het volgende schema is weergegeven. De beschrijving van het inkoopproces Wijk bij Duurstede is opgenomen in bijlage 4. 4

5 2.2. Inkoop versus aanbesteden Inkopen en aanbesteden zijn vergelijkbare activiteiten, maar er is een duidelijk onderscheid. Inkopen is het van externe bronnen betrekken van goederen en diensten die nodig zijn voor de uitvoering van de bedrijfsprocessen, bij voorkeur tegen de meest gunstige voorwaarden. Kenmerk van inkopen is dat het tot gevolg heeft dat er verplichtingen ontstaan en het (op termijn) facturen van derden genereert. Aanbesteden is een vorm van inkopen waarbij de opdrachtgever zijn eisen specificeert en op transparante en objectieve wijze mogelijke leveranciers benadert. Uit de mogelijke leveranciers selecteert de opdrachtgever degene die het best voldoet aan zijn eisen oftewel de beste aanbieding heeft gedaan. Gegund wordt aan de leverancier of aannemer die de economisch meest voordelige aanbieding of Laagste Prijs heeft aangeboden. Dit zijn de zogenaamde gunningcriteria bij aanbesteden. Deze leverancier krijgt vervolgens de opdracht voor de levering van de (leveringen, diensten of werken)goederen of diensten, in de regel voor een langere periode veelal onder het regime van een raamcontract. Aanbesteden is zo een gestructureerde en geformaliseerde vorm van inkopen. Hierna zal steeds de term inkopen worden gebruikt ook wanneer de term aanbesteden is bedoeld. Om dezelfde reden wordt met het begrip leverancier ook dienstverlener of aannemer bedoeld. Daarnaast wordt in deze rapportage het begrip inkoopfunctie gebruikt en omvat het inkoopen aanbestedingsbeleid en het inkoopproces Organisatie inkoopfunctie De organisatie van inkopen en aanbesteden kent op hoofdlijnen drie varianten. 1. Een centraal model waarbij alle taken en activiteiten bij één organisatieonderdeel zijn ondergebracht en dat in de regel ook beschikt over het benodigde budget voor het doen van de inkopen. 2. Een decentraal model waarbij wat betreft inkoop het decentrale management verantwoordelijk is voor alle taken en activiteiten en de manier waarop die worden uitgevoerd en over het benodigde budget beschikken. 3. Het coördinatie model waarbij wat betreft de inkoop het decentrale management binnen centraal vastgestelde kaders verantwoordelijk is voor de uitvoering van taken en activiteiten en over het benodigde budget beschikt. Daarbij kan het decentrale management voor advies en ondersteuning een beroep doen op een inkoopcoördinator of adviseur (vgl. de financiële- en personele functie). Boven een bepaald drempelbedrag is een advies van de inkoopcoördinator of adviseur veelal verplicht. In dit model beschikt de inkoopcoördinator of adviseur zelf niet over een budget. Wel is hij verantwoordelijk voor het onderhouden van de centrale kaders, bijvoorbeeld door deze aan te passen aan nationale of Europese wetgeving. Het gecoördineerd inkoopmodel is veruit dominant bij gemeenten in Nederland. 5

6 3. Aanleiding en achtergrond van de samenwerking Aanleiding voor de samenwerking tussen de gemeenten Wijk bij Duurstede en Bunnik is voor een deel het gevolg van ontwikkelingen bij de gemeente Bunnik. Daar vond in januari 2001 een inkooponderzoek plaats dat er toe leidde dat het college van B&W van die gemeente het besluit nam het inkoopproces verder vorm te geven onder andere door het aanstellen van een inkoopconsulent. In Bunnik was bekend dat ook in Wijk bij Duurstede het professionaliseren van de inkoop in de belangstelling stond. Gelet op de schaalgrootte van de gemeente Bunnik en de overeenkomstige problematiek 2 zocht Bunnik samenwerking met Wijk bij Duurstede om het inkoopproces verder gestalte te geven. Wat betreft de schaalgrootte was van belang dat geen van beide gemeenten over voldoende budget beschikte om een voltijds inkoopconsulent aan te stellen. Een aanleiding voor de samenwerking was dus ook gelegen in het personeelsbeleid. Bestuurlijke en ambtelijke contacten leidden tot de conclusie dat samenwerking op het terrein van inkoop gewenst was. De afdelingshoofden facilitaire zaken van beide gemeenten kregen de opdracht een advies voor beide colleges op te stellen over de wenselijke inkoopstructuur, de profielschets voor een inkoopconsulent en de gewenste samenwerking tussen beide gemeenten. Het advies, in de vorm van een notitie, met als titel Verbetering Inkoop Performance (VIP), is deels als een projectopdracht op te vatten en bevat voor beide gemeenten een korte beschrijving van de bestaande en de gewenste situatie met daarnaast een voorstel voor de organisatie van het inkoopproces, de rol van de inkoopconsulent daarin, en een doelstelling en planning van het VIP-project (zie bijlage 2). Verder bevat het advies een taakomschrijving voor de inkoopconsulent en de taken van de budgethouders/vakspecialisten. Op 22 januari 2002 bespreekt het college van Wijk bij Duurstede de aanstelling van een inkoopfunctionaris in samenwerking met de gemeente Bunnik. Het college besluit in te stemmen met het aangaan van een samenwerkingsverband met Bunnik ten behoeve van een tijdelijke aanstelling van een inkoopfunctionaris en aan de raad voor te stellen de noodzakelijke budgetten beschikbaar te stellen ten behoeve van het samenwerkingsproject Verbetering Inkoop Performance. De hiervoor genoemde VIP-notitie is, naast andere documenten, als bijlage bij het collegevoorstel gevoegd. In de samenvattende toelichting op het voorstel aan het college wordt over de notitie opgemerkt: Het gaat m.i. te ver om de notitie inhoudelijk verder te bespreken. Waar het vooral om gaat is het aangeven, dat inkoopbeleid tot fikse voordelen kan leiden (..) en hoe we daarbij als gemeenten iets gezamenlijks kunnen opzetten. 3 Het college stelt de VIP-notitie niet expliciet vast maar stemt wel in met het samenwerkingsproject VIP zoals dat in de notitie is beschreven. Het collegebesluit leidt tot een raadsvoorstel van het college van Wijk bij Duurstede en op 26 februari 2002 besluit de raad om gezamenlijk met de gemeente Bunnik een inkoopfunctionaris aan te trekken voor een proefperiode van 2 tot 3 jaar. De raad stelt ,- beschikbaar voor het wervings- en selectietraject en het realiseren van een extra werkplek. In de toelichting op het voorstel stelt het college het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat de samenwerking beperkt blijft tot Bunnik en Wijk bij Duurstede en dat er is gekozen voor een 2 Eind jaren 90 van de vorige eeuw is in Wijk bij Duurstede de Nota Aanbestedingsbeleid vastgesteld. Vervolgens is in 1998 een notitie inkoop opgesteld die in 2000 door het MT werd vastgesteld. 3 Collegevoorstel d.d , afd. Middelen/FZ, pag 2. 6

7 proefperiode zonder daar andere gemeenten reeds op voorhand bij te betrekken. Ook geeft het college aan dat er na afloop van de proefperiode een evaluatie van het project zal plaats vinden. Wat betreft de kostenbesparing stelt het college als meetpunt bij de evaluatie voor dat bij gelijk blijvend volume en dezelfde kwaliteit, de budgetten structureel kunnen worden verlaagd c.q. minder hoeven te worden verhoogd dan de prijsindex. In eerste instantie leggen de gemeenten hun plannen voor samenwerking in een intentieverklaring vast die nader wordt uitgewerkt in een raamovereenkomst centrale inkoop waarin de verdeling van kosten, beëindiging overeenkomst e.d. zijn geregeld en een detacheringsovereenkomst voor de inkoopconsulent. De inkoopconsulent treedt per 1 januari 2003 in dienst bij de gemeente Bunnik en werkt 18 uur per week voor de gemeente Wijk bij Duurstede Vanaf de start van de samenwerking heeft de inkoopconsulent in beide gemeenten dezelfde functieomschrijving en taken en bevoegdheden. Tot op heden is het consulentschap door twee functionarissen vervuld. De grondslag voor de samenwerking vormt nog steeds de hiervoor genoemde raamovereenkomst centrale inkoop en de inkoopconsulent van Bunnik werkt nog steeds op detacheringsbasis voor Wijk bij Duurstede. De inkoopconsulent krijgt, conform punt 10 van de intentieverklaring een projectopdracht zoals die is opgenomen in het advies Verbetering Inkoop Performance. Het project kent drie fasen waarin met name tijdens de derde fase voornemens tot uitvoering moeten komen. In de notitie Verbetering Inkoop Performance is voor deze fase het volgende stappenplan opgenomen 4 : 1. Vanaf september 2002 het opstellen van een inkoopplan, waaronder: Het verankeren van de inkoopethiek in een gedragscode; Het opstellen van algemene inkoopvoorwaarden; Het opstellen van en werken met standaard inkoopcontracten; Het structureren van een programma van eisen; Het profiel van de `ideale leveranciers'; De opzet van een offerteaanvraag; Handreiking voor het beoordelen van offertes. 2. Vaststellen prioriteiten in artikelgroepen; 3. Inventarisatie komende aanschaffingen en/of lopende contracten; 4. Opzeggen lopende contracten (in overleg met budgethouders); 5. Opstellen inkoopactieplan per artikelgroep, (het verder uitwerken van het VIP-project); 6. Vaststellen functionele specificaties t.b.v. raamcontracten; 7. Afsluiten raamcontracten; 8. Opstellen inkoophandboek; 9. (doorlopend) Afsluiten eenmalige contracten. Het stappenplan bevat alle noodzakelijke elementen om, volgens de theorie, inkoopbeleid te realiseren en de inkoopfunctie vorm te geven. Uit de notitie blijkt niet of het uitvoeren van het stappenplan een activiteit van beide gemeenten gezamenlijk zou zijn dan wel dat elke gemeente afzonderlijk dit stappenplan zou doorlopen. In paragraaf 4.3. is aangegeven welke van de in het stappenplan genoemde onderdelen tot op heden zijn gerealiseerd. 4 Concept B&W Notitie Het VIP-project (Verbetering Inkoop Performance), 2001, pag. 4. 7

8 In het kader van dit onderzoek is aan de functionaris, die tot 2008 als inkoopconsulent optrad, de vraag voorgelegd of, en in hoeverre, het bovenstaande stappenplan is uitgevoerd. Tijdens een gesprek op 3 maart heeft hij aangegeven zich niet te kunnen herinneren dat de notitie- VIP, en dus zijn projectopdracht, aan hem is overhandigd; in ieder geval heeft hij de notitie niet herkend als sturingsinstrument. Zijn opdracht was primair de budgethouders te ondersteunen en te adviseren bij hun inkoopactiviteiten Ook voor de huidige inkoopadviseur geldt dat hij niet met de notitie VIP met stappenplan bekend was, maar er pas in het kader van dit onderzoek door de rekenkamercommissie kennis van heeft genomen. 4. Resultaten samenwerking 4.1. Inkoopconsulent Het eerste resultaat van de samenwerking is de aanstelling van een voor beide gemeenten werkzame inkoopconsulent per 1 januari Wat Wijk bij Duurstede betreft ondersteunt en adviseert hij de budgethouders (materiedeskundige ambtenaren) bij de eerste fasen van het inkoopproces, nl. specificeren, selecteren en contracteren; in termen van figuur 1 hiervoor het tactisch niveau. De inkoopconsulent koopt zelf niet(s) in. Daarnaast is de inkoopconsulent verantwoordelijk voor de actualisatie van het inkoopbeleid onder andere met het oog op externe ontwikkelingen zoals EU-regelgeving, de Aanbestedingswet en duurzaam inkopen. Zoals hiervoor is opgemerkt verschilt deze situatie niet van die in Bunnik. In het raadsvoorstel uit 2002 om tot het aanstellen van een inkoopconsulent over te gaan was de clausule opgenomen dat na een proefperiode van twee a drie jaar de samenwerking zou worden geëvalueerd. Na de proefperiode heeft echter geen formele evaluatie plaats gevonden. De inkoopconsulent heeft gedurende de proefperiode ieder kwartaal gerapporteerd aan het toenmalige MT over onder andere de behaalde besparingen (begrote uitgaven versus gerealiseerde inkoopprijzen) als gevolg van zijn activiteiten. Uit die rapportages bleek dat de gerealiseerde besparingen groter waren dan de kosten van de inkoopconsulent. Het bestaansrecht van de inkoopfunctionaris was op die manier voldoende aangetoond en de samenwerking werd gecontinueerd. Dat was tevens aanleiding om zoals in het raadsvoorstel was aangegeven de budgetten minder of niet te corrigeren voor de stijging van de prijsindex. Met andere woorden de budgetten samenhangend met inkoop werden afgeraamd Ontwikkeling Inkoopbeleid De samenwerking tussen de gemeenten Bunnik en Wijk bij Duurstede heeft vooralsnog niet geleid tot een gemeenschappelijk, door beide betrokken colleges vastgesteld 5, inkoopbeleid. Voor de afzonderlijke gemeenten is door de colleges het inkoopbeleid vastgesteld. Bij de start van de samenwerking zijn geen productgroepen (bijv. bedrijfskleding, kantoorinrichting of -artikelen, voedingsmiddelen, koeriersdiensten) gedefinieerd die vanaf dat moment gezamenlijk zouden worden ingekocht. Beide gemeenten hebben een eigen inkoopbeleid. In Wijk bij Duurstede is dat het laatst in 2005 vastgesteld en per 1 januari 2006 geactualiseerd. Op hoofdlijnen komt het inkoopbeleid van beide gemeenten overeen, maar er zijn enkele verschillen. In 2008 zijn, als onderdeel van 5 De vaststelling van het inkoopbeleid in de gemeente Wijk bij Duurstede is, ingevolge art. 25 van de Financiële Beheersverordening 2006 gemeente Wijk bij Duurstede een bevoegdheid, van het college van B&W. 8

9 het inkoopbeleid, door het college van B&W de algemene inkoopvoorwaarden gemeente Wijk bij Duurstede vastgesteld die van kracht zijn bij leveringen en diensten. Sinds die datum zijn zowel de adviesdrempel, de drempel waarbij inschakeling van de inkoopconsulent noodzakelijk is, de laagste drempel van het inkoopbeleid en de Europese drempelbedragen per december 2008 gewijzigd. Per 1 december 2008 is dit drempelbedrag bij collegebesluit verhoogd van ,- naar ,-. 6 Belangrijke reden voor de aanpassing van het drempelbedrag is de borging van de rechtmatigheid van handelen op advies van de accountant van Wijk bij Duurstede en daarnaast de beschikbare capaciteit van de inkoopconsulent; bij een laag drempelbedrag stijgt de werkvoorraad van de inkoopconsulent aanzienlijk. Een en ander betekent dat inkopen tot een bedrag van ,- niet worden getoetst, in het kader van rechtmatigheid en automatisch rechtmatig zijn; de budgethouder is bevoegd. Hij dient uiteraard wel te voldoen aan de eisen en uitgangspunten van het inkoopbeleid (zie bijlage 3), en is verantwoordelijk voor het inkoopproces, het inkoopdossier en de bewaking van het contract. De kaderstellende documenten (het inkoopbeleid c.a.) zijn voor medewerkers van de gemeente te raadplegen via Binnennet, het gemeentelijk intranet 7. Daar is ook de beschrijving van het inkoopproces te vinden zoals die is opgenomen in bijlage 4. Voor het onderdeel contractbeheer is begin 2011 een procesbeschrijving in concept afgerond. In het Wijkse inkoopbeleid zijn geen concrete doelstellingen opgenomen over te realiseren kostenvoordelen of efficiencywinst. Wat dit aspect betreft luidt de doelstelling: streven naar een hoge mate van uniformiteit, efficiency en effectiviteit 8 en is deze verder niet gekwantificeerd. De centrale coördinatie beperkt zich formeel tot inkopen/aanbestedingen met een waarde van meer dan ,- waar de inschakeling van de inkoopconsulent verplicht, en goedkeuring door het college noodzakelijk, is. Wanneer niet aan die voorwaarden is voldaan, is sprake van een onrechtmatige inkoop. Budgethouders kunnen uiteraard bij bestedingen lager dan het drempelbedrag de inkoopconsulent inschakelen. Voor de jaren 2009 en 2010 is er een registratie van de inkoop-/aanbestedingstrajecten waarbij het verplicht is de inkoopconsulent in te schakelen verplicht, wordt ingeschakeld. Er is geen registratie van verzoeken om advies/ondersteuning bij inkopen beneden het drempelbedrag. in Excel vanaf De gemeente Bunnik heeft deze gedragslijn gevolgd en het drempelbedrag per 1 januari 2009 verhoogd tot ,-. 7 Daarnaast zijn daar de volgende documenten te raadplegen: Algemene Inkoopvoorwaarden gemeente Wijk bij Duurstede Besluit Aanbestedingsregels Overheidsopdrachten Inkoopbeleid Uitgangspunten inkoopbeleid Inkoophandreiking Checklist voor projectondersteuning Wanneer advies inkoopconsulent verplicht? Handreiking Duurzaam inkopen Aanbestedingsreglement voor Werken, ARW Zie voor de overige doelstellingen en uitgangspunten bijlage 1. 9

10 In het kader van dit onderzoek is geprobeerd, onder meer om na te gaan welke zaken wel en niet in concurrentie - waarbij meer dan twee offertes zijn aangevraagd - ingekocht, wat voor het jaar 2010 de verhouding is tussen inkopen met een waarde boven respectievelijk beneden het drempelbedrag van ,-. In het eerste geval is sprake van concurrentie en in het tweede niet (zie bijlage 3). De crediteurenadministratie van de gemeente Wijk bij Duurstede maakt echter geen onderscheid naar het type betaling, zodat het in veel gevallen niet direct duidelijk is of de betaling een bijdrage aan een gemeenschappelijke regeling, een subsidie, representatiegelden, belasting, contributie of de factuur van een leverancier betreft. Het handmatig uitsplitsen van de bijna 1500 betalingen in 2010 zou in het kader van dit onderzoek onevenredig veel tijd hebben gekost. Daarom is van deze exercitie afgezien. Een registratie van afgesloten contracten op één plaats binnen de organisatie (vergl. de personeelsadministratie) ontbreekt waardoor geen sprake is van een systematisch contractbeheer (zie ook par. 4.3.). Dat heeft tot gevolg dat er onvoldoende inzicht en overzicht bestaat in de momenten waarop contracten expireren, aantallen leveranciers, etc. Dit geldt zowel binnen de gemeente Wijk bij Duurstede als in het samenwerkingsverband met Bunnik. Inmiddels is met de gemeente Bunnik een werkgroep ingesteld om het contractbeheer te systematiseren. In 2010 zijn alle contracten geïnventariseerd. Het voornemen is thans om medio 2011 met behulp van de extra module contractbeheer in bestaande reeds gebruikte applicatie Topdesk binnen de gemeente alle contracten en hun kenmerken (type, expiratiedatum, etc.) te registreren De organisatie van het inkoopproces De organisatie van het inkoopproces in de gemeente Wijk bij Duurstede is in formele zin die van het gecoördineerd inkoopmodel. Het inkoopbeleid 2006 zegt hierover: Conform de gemeentelijke budgetregeling mogen uitsluitend bevoegde ambtenaren geld uitgeven. In het licht van professioneel inkopen worden ambtenaren beschouwd als de materiedeskundigen. en De gemeente heeft gekozen voor een inkoopconsulentschap. De inkoopconsulent koopt niet(s) zelf in maar adviseert de materiedeskundigen. De inkoopconsulent oefent geen rechtstreekse invloed op budgetten uit. In ieder adviestraject waar het protocol op van toepassing is wordt stelselmatig getoetst op doelmatigheid en wetgeving. Deze organisatie van het inkoopproces sluit zo naadloos aan op de keuze van de gemeente voor het integraal management als besturingsfilosofie waarbij binnen centrale kaderstelling (het inkoopbeleid) en coördinatie de integrale manager en budgethouders verantwoordelijk zijn voor, onder andere, de feitelijke inkoop. De budgethouders beheren dan ook het inkoopdossier en de contracten met leveranciers. In de praktijk is het gecoördineerd inkoopmodel dus alleen van toepassing op inkopen die een bedrag van ,- te boven gaan. Het decentraal model (zie par. 2.3.) is van toepassing voor inkopen beneden het drempelbedrag van ,-. Overigens zijn er wat betreft de hoogte van de drempelbedragen en de bijbehorende voorwaarden aanzienlijke verschillen tussen gemeenten. In bijlage 6 is een overzicht opgenomen van drempelbedragen die een aantal willekeurig gekozen gemeenten hanteert. 10

11 4.4. De resultaten van de samenwerking De resultaten van de samenwerking tussen beide gemeenten betreffen zowel de gezamenlijke inkoopactiviteiten van Bunnik en Wijk bij Duurstede als de verdere ontwikkeling van het inkoopproces bij de gemeenten zelf. Gezamenlijke inkoopactiviteiten Wat betreft de gezamenlijke inkoopactiviteiten zijn deze ten behoeve van dit onderzoek door de inkoopconsulent in kaart gebracht vanaf het jaar Uit het overzicht blijkt dat in de periode acht gezamenlijke inkooptrajecten hebben plaats gevonden. Bij de helft van deze trajecten waren meer gemeenten dan Bunnik en Wijk bij Duurstede betrokken, zoals bijvoorbeeld in het geval van de inkoop van energie dat in BRU verband heeft plaats gevonden. De regie van het aanbestedings- of inkoopproces is in die gevallen door een van de betrokken gemeenten of het samenwerkingsverband gevoerd. Van een exclusieve samenwerking Bunnik/Wijk bij Duurstede was in vier gevallen sprake en het betrof steeds een Europese aanbesteding met uitzondering van de aanschaf van de contractenmodule. Daarnaast zijn in breder verband regionaal gezamenlijk aanbestedingen uitgevoerd zoals kantoorartikelen, leerlingenvervoer en schoonmaak. Hiervoor is aangegeven dat het bepalen van het inkoopvolume van de gemeente Wijk bij Duurstede voor één jaar omslachtig en tijdrovend is. Dit geldt des te meer wanneer het de inkoopvolumes van beide gemeenten voor meerdere jaren betreft. De vraag naar de toename van het gezamenlijke inkoopvolume sinds de start van de samenwerking kan daarom in het kader van dit onderzoek niet worden beantwoord. Tot welke besparingen de gezamenlijke inspanningen tot op heden wat betreft de prijs en inkoopkosten hebben geleid kan slechts in enkele gevallen, en dan nog bij benadering, worden aangegeven. In het geval van de aanbesteding van de hulp in de huishouding in het kader van de WMO was overigens niet de prijs, maar een aantal kwaliteitscriteria bepalend bij de keuze voor een leverancier. In het geval van het onlangs afgesloten contract voor drukwerk (zie bijlage 2.) is een prijsvoordeel van 40% behaald door gezamenlijk aan te besteden en de gezamenlijke (Europese) aanbesteding van energie heeft geresulteerd in een naar schatting 30% lager tarief voor gas en elektriciteit in vergelijking met de standaardtarieven. En bij de gezamenlijke regionale aanbesteding kantoorartikelen is een prijsvoordeel van 80% behaald. In bovenstaande gevallen geldt uiteraard wel dat de gerealiseerde besparing tevens afhankelijk is van het feitelijk verbruik. Daarnaast zijn genoemde producten ook duurzaam ingekocht, volgens de duurzaamheidcriteria die door de rijksoverheid zijn vastgesteld. Doordat in het geval van gezamenlijk inkopen/aanbesteden niet iedere gemeente zelfstandig het inkoopproces behoeft te doorlopen treden eveneens besparingen op, maar daar staan kosten tegenover zoals die in verband met het afstemmen van de diverse programma s van eisen. Hier geldt uiteraard dat hoe meer gemeenten deelnemen des te groter het aantal bespaarde ambtelijke uren. Met name de Europese aanbestedingen zoals schoonmaak en energie kunnen 9 Zie bijlage 2 voor een overzicht van de gezamenlijke inkoopactiviteiten in de periode

12 veel ambtelijke capaciteit vragen (opstellen bestek, aankondigen, beantwoorden vragen leveranciers, etc.). Tijdens een Bestuursoverleg op 21 april 2008 hebben beide gemeenten de wens uitgesproken om de gezamenlijke inkoopsamenwerking verder te verbreden en te verdiepen. Een eerste aanzet daartoe is opgenomen in het Plan van Aanpak Synergie inkoopsamenwerking tussen Wijk bij Duurstede en Bunnik. Het plan bevat 6 hoofdactiviteiten om de inkoopsamenwerking te verbeteren en te verdiepen plus een aantal randvoorwaarden, (o.a. commitment van bestuur, management en organisatie, contractbeheer) om synergievoordelen uit de inkoopsamenwerking te realiseren. Eén van de hoofdactiviteiten uit genoemd plan van aanpak betreft het laten uitvoeren van inkoopdiagnose om zo meer inzicht te krijgen in de effecten en (kansen) van de inkoopsamenwerking tussen beide gemeenten en in de gemeenschappelijkheid en het verbeterpotentieel. Deze inkoopdiagnose is in opdracht van beide colleges in 2009 uitgevoerd. Het betreft een zogenaamde Spend Analyse die betrekking heeft op het inkoopvolume van beide gemeenten samen in het jaar De opzet van deze analyse brengt met zich mee dat er voor beide gemeenten afzonderlijk geen conclusies aan kunnen worden verbonden. De rapportage over de Spend Analyse bevat vijf conclusies met betrekking tot de inkoopsamenwerking tussen beide gemeenten. Op basis van die conclusies zijn 5 aanbevelingen geformuleerd gericht op het realiseren van synergievoordelen. De conclusies en aanbevelingen zijn hierna weergegeven: 1. Een eerste conclusie is dat de inkoopquote van beide gemeenten samen vrij hoog is (42%). Dit onderkent het belang van de inkoopfunctie voor beide gemeenten en legitimeert verdere inspanningen op weg naar inkoopsamenwerking. Aanbeveling: Naar aanleiding van dit kwantitatieve onderzoek de mogelijkheden tot inkoopsamenwerking onderstrepen en verder onderzoeken aan de hand van een kwalitatief onderzoek. 2. Het percentage diensten in de gezamenlijke spend is zeer hoog. Een groot deel hiervan wordt veroorzaakt door de inhuur van adviezen (productgroep 8 t/m 31) en interim personeel. Aanbeveling: Voor de inhuur van personeel kan een dynamische aanbestedingsvorm worden gekozen. Hierbij kan samenwerking tussen beide gemeenten samen optrekken om synergievoordelen te realiseren. 3. De ABC-analyse geeft een enorm grote groep aan C-leveranciers aan. Om inkoopkosten te verminderen wordt aanbevolen om het aantal leveranciers binnen deze groep te reduceren. Hierbij kan samenwerking een rol spelen. 11 Aanbeveling: Het onderzoeken van de mogelijkheden om het bestand C-leveranciers te reduceren door middel van samenwerking. Standaardisatie en automatisering kan hierbij een rol spelen, zie ook punt De Kraljic-matrix geeft een redelijke groep leveranciers in het hefboomsegment weer. Binnen dit segment kunnen kostenbesparingen worden gerealiseerd door middel van concurrentiestelling Spend Analyse Gemeenten Wijk bij Duurstede en Bunnik. NIC B.V., oktober De grootste groep leveranciers (82%) die slechts 10% van het inkoopvolume vertegenwoordigen. De groep A- leveranciers daarentegen is gering in omvang, maar vertegewoordigt 72% van het inkoopvolume. B-leveranciers vormen een tussencatgorie. 12

13 Aanbeveling: Het analyseren van het leveranciersbestand en de lopende contracten binnen het hefboomsegment. Aan de hand van de uitkomsten het op nieuw in de markt zetten van deze inkoopgroepen, al dan niet door de gemeenten gezamenlijk. 5. De Kraljic-matrix geeft een grote groep productgroepen in het routinesegment weer. Doelstelling bij deze productgroepen is het minimaliseren van bestelkosten. Aanbeveling: Het bestellen van producten binnen het routinesegment op een geautomatiseerde en gestandaardiseerde wijze. Hierbij kunnen beide gemeenten samen optrekken, om uiteindelijk gebruik te maken van dezelfde systemen, om zo synergievoordelen te bereiken. 13 Tot op heden is aanbeveling 4 uitgewerkt voor wat betreft de inventarisatie en analyse van de contracten. Elementen van de overige aanbevelingen zijn uitgewerkt in een plan van aanpak Quick Wins en Investeringen Wijk bij Duurstede en Bunnik. Enkele daarin genoemde aanbestedingen zijn inmiddels uitgevoerd, andere zijn in voorbereiding. Inkoopactiviteiten Wijk bij Duurstede In welke mate het inkoopbeleid en het aanstellen van een inkoopconsulent, een gevolg van de samenwerking met de gemeente Bunnik, tot meer uniformiteit, efficiency en effectiviteit bij inkoop/aanbesteding bij de gemeente Wijk bij Duurstede hebben geleid valt moeilijk na te gaan. Hiervoor is al aangegeven dat geen sprake is van systematisch contractbeheer wat consequenties heeft voor inzicht en overzicht met betrekking kosten, leveranciers, etc. Ook wordt niet periodiek geëvalueerd, bijvoorbeeld aan de hand van een vergelijking van begroot budget voor aanschaffingen versus gerealiseerde inkoopprijzen, of het inkoopbeleid en de inzet van een inkoopconsulent effectief is (beter product/dienst tegen een lagere prijs). Hierna is aangegeven welke onderdelen van de in het stappenplan (zie pag. 8)beschreven producten zijn tot op heden zijn gerealiseerd. 1. Vanaf september 2002 het opstellen van een inkoopplan, waaronder: Het verankeren van de inkoopethiek in een gedragscode; Het opstellen van algemene inkoopvoorwaarden; gerealiseerd in Het opstellen van en werken met standaard inkoopcontracten; Het structureren van een programma van eisen; onderdeel van het Inkoophandboek Het profiel van de `ideale leveranciers'; De opzet van een offerteaanvraag; Handreiking voor het beoordelen van offertes; onderdeel van het Inkoophandboek Vaststellen prioriteiten in artikelgroepen; in het plan van aanpak Quick Wins en Investeringen Wijk bij Duurstede en Bunnik is een aantal artikelgroepen en investeringen gedefinieerd. 3. Inventarisatie komende aanschaffingen en/of lopende contracten; in 2008 is op basis van de meerjarenbegrotingen van Bunnik en Wijk bij Duurstede een gezamenlijk inkoopagenda voor 2009 en 2010 opgesteld; contracten zijn in 2010 geïnventariseerd. 12 De Kraljic-matrix is een instrument voor de analyse van het inkoopportfolio. Aan de hand van twee dimensies invloed op de winst en inkooprisico onderscheidt het instrument in een 2x2 matrix vier soort producten, nl. hefboomproducten, strategische producten, routineproducten en knelpuntproducten. Zie ook bijlage Spend Analyse Gemeenten Wijk bij Duurstede en Bunnik. NIC B.V., oktober 2009, pag

14 4. Opzeggen lopende contracten (in overleg met budgethouders); is niet zozeer een product als wel onderdeel van het reguliere inkoopproces. 5. Opstellen inkoopactieplan per artikelgroep, (het verder uitwerken van het VIP-project); zie punt 2 resp Vaststellen functionele specificaties t.b.v. raamcontracten; 7. Afsluiten raamcontracten; er is een aantal raamcontracten afgesloten. 8. Opstellen inkoophandboek; Inkoophandboek (doorlopend) Afsluiten eenmalige contracten, ); is niet zozeer een product als wel onderdeel van het reguliere inkoopproces Rechtmatigheid Op het punt van de rechtmatigheid van de inkopen/aanbestedingen verricht, als onderdeel van de jaarlijkse interne controle ten behoeve van de jaarrekening (de gemeente periodiek) onderzoek. Voor de laatste maal is in oktober 2010 aan de directie (het college) gerapporteerd over de rechtmatigheid bij inkoop. In het onderzoek zijn uitsluitend aanbestedingen groter dan ,- betrokken, immers inkopen tot een bedrag van ,- zijn per definitie rechtmatig. Aan de hand van 20 steekproeven had de controle betrekking op een bedrag van ,-. De geconstateerde onrechtmatigheden betroffen in totaal een bedrag van ,-, waarvan ,- betrekking had op de kosten van extern personeel. Het laatste vindt met name zijn oorzaak in het feit dat bij de start van de inzet van extern personeel niet duidelijk is (vastgelegd) hoe lang deze inzet zal duren en overeenkomsten worden verlengd waardoor het drempelbedrag van ,- ongemerkt wordt overschreden. Het onderzoek wordt met de volgende conclusies afgesloten: De controle geeft aan dat het inkoop- en aanbestedingsproces niet goed beheerst wordt. Het aantal geconstateerde afwijkingen van het inkoopbeleid geeft reden tot zorgen. De huidige beheersmaatregelen (o.a. verplicht gebruik van B&W-rapport sjablonen boven ) werkt nog niet afdoende. Ook het besef van de consequenties van overtreding inhuur personeel is bij de afdelingshoofden nog niet goed doorgedrongen. Tevens is het advies gegeven aan de betreffende budgethouders om middels een B&W besluit, de rechtmatigheidfouten te laten repareren. Dit is inmiddels gebeurd. In samenwerking met de Controller is een checklist rechtmatigheid Inkoop en Aanbesteden ontwikkeld, deze staat op het Binnennet. In dit verband valt een onderscheid te maken naar interne en externe sancties. Interne sancties zijn vrijwel uitsluitend het in corrigerende zin aanspreken van de betreffende budgethouder(s). Externe sancties kunnen onder andere zijn een oordeelsonthouding door de accountant wat betreft de rechtmatigheid of een claim van een potentiële leverancier die meent niet in de gelegenheid te zijn geweest om mee te dingen naar een opdracht voor levering van product of dienst. Indien de rechter een dergelijke claim toewijst kunnen de opgelegde boetes aanzienlijk zijn. Dit geldt des te meer in het geval van een Europese aanbesteding. 14

15 5. Conclusies en Aanbevelingen Conclusies en Aanbevelingen Het onderzoek naar het gemeentelijk inkoopbeleid, en de samenwerking daarbij met de gemeente Bunnik, is voor de rekenkamercommissie aanleiding voor de volgende conclusies. 1. De afgelopen jaren is het nodige gebeurd op het terrein van inkoop. Dit is terug te zien in de vorm van een vastgesteld inkoopbeleid, handboeken en procedures. Deze informatie is via het intranet voor alle medewerkers toegankelijk. 2. De gemeente Wijk bij Duurstede beschikt over een in 2005 door het college vastgesteld inkoopbeleid. De doelstellingen daarvan zijn weinig concreet geformuleerd wat de beoordeling van de doeltreffendheid ervan bemoeilijkt. Afgezien van enkele afzonderlijke gevallen kan de rekenkamercommissie daarover geen uitspraak doen, bijvoorbeeld over behaalde prijsvoordelen als gevolg van een groter inkoopvolume. 3. De gemeenten Wijk bij Duurstede en Bunnik hebben tot op heden geen gemeenschappelijk inkoopbeleid vastgesteld. 4. De door beide gemeenten gezamenlijk opgestelde VIP-notitie, waarvan de status onduidelijk is maar die wel in de getekende intentieverklaring is genoemd, noemt verscheidene voor het inkoopbeleid noodzakelijke onderdelen waarvan een aantal inmiddels is gerealiseerd. De rekenkamercommissie concludeert dat de realisatie, gerekend vanaf de start van de samenwerking, een lange periode in beslag heeft genomen, bijvoorbeeld het contractbeheer of het benoemen van inkooppakketten. 5. Hoewel dit onderdeel in het raadsvoorstel uit 2002 was opgenomen heeft geen evaluatie aan het einde van de proefperiode plaats gevonden. 6. In 2008 is, op basis van de meerjarenbegroting, een inkoop-/investeringsplanning voor de jaren opgesteld. Enkele onderdelen daarvan zijn gezamenlijk met Bunnik ingekocht/aanbesteed. Daarnaast hebben in samenwerking met diverse regiogemeenten aanbestedingen plaats gevonden. 7. De uitvoering en de resultaten van het inkoopbeleid worden niet gemeten en er worden geen periodieke overzichten gegenereerd en een overall overzicht van de prestaties wat betreft inkoop ontbreekt. 8. In vergelijking met andere gemeenten is het drempelbedrag voor onderhandse aanbesteden, en volstaan kan worden met één offerte, hoog. 9. Uit door het college ingesteld onderzoek naar de rechtmatigheid van inkopen blijkt dat met name bij het aantrekken van tijdelijk extern personeel het drempelbedrag wordt overschreden en er sprake is van onrechtmatigheid. Op basis van bovenstaande conclusies doet de rekenkamercommissie de volgende aanbevelingen aan het college van B&W. 1. Concretiseer de doelstellingen voor het inkoopbeleid, zodat monitoren op efficiency, effectiviteit en rechtmatigheid mogelijk is. 2. Onderzoek, vanuit de gedachte dat inkopen een vak is, voor 1 oktober 2011 of een andere organisatie van de inkoopfunctie doeltreffender kan zijn en tot meer besparingen kan leiden. Bijvoorbeeld door de verantwoordelijkheid van het contractbeheer wat betreft routineproducten bij de inkoopconsulent onder te brengen. 3. Houdt het contractregister actueel, zodat er adequaat bijgestuurd kan worden. 15

16 4. Ontwikkel nog dit jaar een systematiek om de rechtmatigheid bij het aanstellen van tijdelijk extern personeel te borgen. 5. Voeg aan de vereisten van het inkoopbeleid de verplichting toe dat bij onderhandse aanschaffingen boven ,- ten minste drie offertes worden aangevraagd. 6. Bepaal prestatieindicatoren en evalueer periodiek de prestaties op het gebied van inkoop en stuur bij waar nodig. 16

17 6. Reactie van het College van Burgemeester en Wethouders 17

18 18

19 19

20 20