Sociale kwaliteit en de Omgevingswet

Transcriptie

1 Sociale kwaliteit en de Omgevingswet Vraagstelling Voor de taken en verantwoordelijkheden van de provincie Zuid-Holland is de toekomstige Omgevingswet van groot belang. De Omgevingswet bundelt een groot aantal bestaande wetten en regelingen en streeft tegelijk naar een nieuwe aanpak om tot een evenwichtige inrichting van de ruimte te komen. De provincie krijgt met de omgevingsvisie een belangrijk instrument in handen om regie te kunnen voeren op de inrichting van de ruimte, maar moet tegelijk samen met gemeenten, ondernemingen en burgers die inrichting ook weten waar te maken. Vanuit het traject sociale kwaliteit is de vraag gerechtvaardigd wat de impact is van de Omgevingswet en in hoeverre de Omgevingswet mogelijkheden biedt om de sociale kwaliteit in de provincie te versterken. In deze notitie wordt allereerst een schets gegeven van de Omgevingswet. Vervolgens wordt dit beschouwd vanuit de doelen en criteria van sociale kwaliteit en de rol van de provincie daarbij. De Omgevingswet: doel en inhoud De Omgevingswet behelst een omvangrijke wetgevingsoperatie waarin 26 bestaande wetten en een groot aantal regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving (waaronder de Wet ruimtelijke ordening) in één wet en enkele uitvoeringsregelingen ondergebracht worden. De reden voor deze grote operatie (de grootste sinds de wijziging van de Grond-wet in 1848) is kort gezegd het feit dat de Nederlandse ruimte is dichtgetimmerd met regels. Dit belemmert het functioneren van de samenleving. Het doel van de stelselherziening is om te komen tot eenvoudigere en meer efficiënte regeling, die ruimte biedt voor dynamiek, bescherming van burgers, duurzaamheid, regionale verschillen en een actieve uitvoering van de wet. Het doel van de wet zelf wordt in artikel 1.3 omschreven als: bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit; op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Om dit doel te bereiken beschrijft de wet zes instrumenten: 1 De omgevingsvisie, die voor het Rijk en provincies verplicht is en voor gemeenten facultatief. 2 Het programma, bestaande uit concrete maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving. 3 Gebiedsdekkende decentrale regelgeving; voor de gemeenten het omgevingsplan en voor provincies de omgevingsverordening. 4 Algemene rijksregels voor de omgeving. 5 De omgevingsvergunning voor concrete initiatieven. 6 Het projectbesluit, in te zetten voor complexe projecten waar het Rijk of provincies bij betrokken zijn. Postbus Anna van Saksenlaan AA Den Haag 2593 HW Den Haag info@tympaan.nl 070

2 Uit verschillende bijeenkomsten die het afgelopen jaar gehouden zijn, blijkt dat vertrouwen een sleutelbegrip is achter de totstandkoming van de Omgevingswet. Als er meer vertrouwen is tussen overheid, ondernemers en burgers, zijn er minder regels nodig. Omgekeerd: als er minder regels gesteld worden, kan het vertrouwen groeien. Een tweede sleutelbegrip is participatie of samenwerking. Inrichting van de ruimte is een samenspel tussen de verschillende belanghebbenden. Als men vroegtijdig met elkaar gaat overleggen is de kans veel groter dat de inrichting van de ruimte naar ieders tevredenheid zal plaatsvinden. Een derde sleutelbegrip van de Omgevingswet is flexibiliteit. De wet streeft naar het faciliteren van lokaal maatwerk bij de inrichting van de ruimte. Bij de indiening van het Wetsontwerp voor de Omgevingswet bij de Tweede Kamer in juli 2014 verwoordde de minister het belang van de wet aldus: De Omgevingswet houdt rekening met regionale verschillen, zoals stedelijke groei versus bevolkingskrimp. Provincies en gemeenten krijgen meer ruimte voor flexibiliteit en eigen afwegingen. Een belangrijk element in het wetsvoorstel is de betrokkenheid van burgers en bedrijven bij besluitvorming over projecten. Degenen die wonen en werken in een gebied kunnen participeren, waardoor de kwaliteit van de besluitvorming verbetert. Die betrokkenheid wordt ook gestimuleerd bij besluitvorming over plannen en visies. Ook maakt de wet het mogelijk om beter in te spelen op actuele ontwikkelingen, zoals het aanpakken van leegstand. Het huidige Nederlandse omgevingsrecht staat soms innovatieve en duurzame initiatieven in de weg. De Omgevingswet biedt straks meer ruimte, met onder andere de experimenteerbepaling. Met de Omgevingswet wordt het stelsel van ruimtelijke regels volledig herzien. Het vraagt om een andere werk- en denkwijze van overheden, burgers en bedrijven. Samenhangend, flexibel, uitnodigend en innovatief zijn daarbij de kernwoorden. Hierop vooruitlopend doen overheden nu al ervaring op met de filosofie achter de Omgevingswet, onder de noemer Nu al Eenvoudig Beter. Op 17 juni 2014 is het Wetsontwerp voor de Omgevingswet ingediend bij de Tweede Kamer. Vermoedelijk zal de Omgevingswet na parlementaire goedkeuring vanaf 2018 in fasen worden ingevoerd. Toetsing aan criteria sociale kwaliteit Voor een analyse van het sociale gehalte van de Omgevingswet is allereerst gekeken naar het Wetsontwerp zelf en de Memorie van Toelichting. Maatschappelijke doelen van de Omgevingswet: beschermen en zinvol benutten De wet heeft allereerst een expliciet maatschappelijk doel, zoals vastgelegd in artikel 1.3 (zie hierboven). Dit wordt ook in de Memorie van Toelichting erkend: Opname van expliciete maatschappelijke doelen in de wetstekst is een vernieuwing (p. 72 MvT). Over de interpretatie van dit maatschappelijk doel van de Omgevingswet geeft de Memorie van Toelichting de volgende overwegingen: De Omgevingswet dient ruimte te laten voor private en publieke initiatieven en een fysieke leefomgeving te bewerkstelligen die veilig, gezond en prettig is om in te leven (p. 20). Duurzame ontwikkeling is het kerndoel en dus ook een verbindend element. Het expliciet opnemen van dit oogmerk in artikel 1.3 beklemtoont dat bij de toepassing van de Omgevingswet niet alleen de behoeften van de huidige generatie, maar ook die van toekomstige generaties van belang zijn (p. 62). 2

3 De Omgevingswet is in ieder geval gericht op veiligheid en gezondheid van de mens (p. 62). Omdat de maatschappij meer verwacht van de fysieke leefomgeving dan veiligheid en gezondheid is een goede omgevingskwaliteit opgenomen in de centrale doelstelling. Dit duidt op het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap. Het gaat daarbij zowel om de menselijke beleving van de fysieke leefomgeving als om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden en aan dier- en plantensoorten (p. 63). Het andere doel van artikel 1.3 is het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. In dit doel staat een goede manier van benutting van de fysieke leefomgeving door de mens centraal (p. 63). Het begrip maatschappelijke functies omvat alle functies die de fysieke leefomgeving heeft voor menselijk gebruik. Het betreft dus niet alleen de harde economische functies. Zo kan bij activiteiten in de fysieke omgeving toegankelijkheid voor mensen met een handicap een rol spelen. Het begrip is dus veel breder dan de term maatschappelijke functies die in bestemmingsplannen veel gebruikt wordt voor de functies onderwijs, zorg en welzijn, cultuur, levensbeschouwelijke doeleinden en openbaar bestuur (p. 63). Een ander voorbeeld waar de twee doelen (bescherming en benutting van de leefomgeving) samengaan is recreatie in de natuur: de maatschappelijke functie recreatie profiteert van de bescherming van natuur en landschap en zorgt voor draagvlak daarvoor, terwijl het contact met de natuur van belang is voor de gezondheid en de ontwikkeling van kinderen (p. 64). De Omgevingswet gaat niet alleen over de fysieke leefomgeving, maar ook over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (p. 61). Sommige interpretaties van de Omgevingswet beschrijven het doel kortweg als gezondheid 1, maar duidelijk is dat de ruimtelijke inrichting dienend moet zijn aan de samenleving, niet andersom. Vertrouwen en participatie bevorderen Een van de sleutelbegrippen van de Omgevingswet is, zoals eerder al genoemd, vertrouwen, met name tussen burgers en overheid. Dit wordt een- en andermaal aangehaald in de Memorie van Toelichting: De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen (p. 7). De samenleving verwacht een overheid die snel kan reageren op initiatieven van burgers en bedrijven en wil daarbij niet geconfronteerd worden met tegenstrijdige regels en procedures die nodeloos ingewikkeld zijn en lang duren. Tegelijkertijd verwacht de samenleving dat de overheid zorgt voor voldoende betrokkenheid van burgers bij besluitvorming, voor voldoende rechtsbescherming en voor bescherming van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dit leidt tot inherente spanning in een dichtbevolkt land met mondige burgers (p. 14). Voor niet-deskundige burgers is het soms onduidelijk in welk van de besluiten hun belangen aan de orde zijn (p. 17). Versterking van de positie van private partijen in het omgevingsrecht vraagt in de eerste plaats om een verandering van bestuurlijke cultuur. Wetgeving heeft daar maar beperkte invloed op. Parallel aan de implementatie van de Omgevingswet zal daarom ook op gedragsverandering worden ingezet. Naar voorbeeld van de ontwikkelingen in het sociale domein, kan in het omgevingsrecht veel meer worden uitgegaan van het oplossend vermogen 1 Bijvoorbeeld tijdens de inleiding door Arjan Nijenhuis, plaatsvervangend directeur Eenvoudig Beter, tijdens de informatiedag over de Omgevingswet op 26 juni 2014 in stadion Galgenwaard in Utrecht. 3

4 van private partijen. De rol van de overheid zou dan beperkt kunnen blijven tot het bieden van een vangnet waar dat vermogen ontbreekt (p. 25). Bij de vormgeving van het wetsvoorstel en zijn uitvoeringsregelgeving staan de gebruikers voorop. Dat zijn enerzijds initiatiefnemers - van burgers die een dakkapel willen bouwen tot ministers die een Deltaprogramma willen uitvoeren - anderzijds burgers en organisaties die opkomen voor hun belang of willen participeren in de besluitvorming over een activiteit of project. Al deze gebruikersgroepen moeten voordeel hebben van de nieuwe wetgeving (p. 31). Belangen van de burger bij een veilige en gezonde leefomgeving zijn de reden dat er sprake is van regulering. Burgerschap gaat echter over meer dan het individuele belang. Veel burgers zijn betrokken bij hun directe leefomgeving en willen meedenken over de ontwikkeling ervan. De burger participeert in organisaties die op een hoger schaalniveau belangen behartigen in de fysieke leefomgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld om wijkorganisaties, belangenorganisaties van recreanten en om natuur- en milieuorganisaties (p. 41). De Omgevingswet kan een bescheiden bijdrage leveren aan het herstel van vertrouwen in de overheid door het faciliteren van burgerparticipatie, betere besluitvorming over projecten, inzichtelijkere procedures en regelgeving en beter beschikbare informatie over de fysieke leefomgeving. Een deel van de burgers vertrouwt de overheid niet, of althans niet bij voorbaat. Die burger wil begrijpen hoe tot keuzen wordt gekomen (p. 46). Het primaire belang is echter het betrekken van de burger in het besluitvormingsproces. Dat bevordert dat de informatiezoekende burger vertrouwen heeft in de rechtvaardigheid van het besluit. De waargenomen rechtvaardigheid van besluiten levert op zijn beurt een belangrijke bijdrage aan het vertrouwen dat burgers hebben in de overheid (p. 47). Bescherming van gezondheid en veiligheid Zoals eerder gesteld is een van de belangrijkste doelen van de wet de bescherming van de gezondheid en veiligheid van de burger. Dit wordt op allerlei manieren bevestigd in de Memorie van Toelichting: Een belangrijk deel van het huidige omgevingsrecht is voortgekomen uit wetgeving die primair is ontstaan uit de behoefte het lokale milieu en de burger te beschermen tegen hinder en verontreiniging. Duurzaamheid is het waarborgen van de bestaansmogelijkheden van alle mensen op aarde, hier en nu, elders en later (p. 12). In de eerste plaats draagt de overheid zorg voor een veilige en gezonde leefomgeving voor de burger en een goede omgevingskwaliteit (p. 21). Uitgangspunt van de regering is dat het beschermingsniveau van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit gelijkwaardig blijft aan het huidige niveau (p. 38). Handhavend optreden draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving dat verlangt dat regels worden nageleefd, dat gegeven vertrouwen niet wordt beschaamd en dat geen onherstelbare inbreuken worden gepleegd op een veilige, schone en gezonde fysieke leefomgeving of de omgevingskwaliteit (p. 48). Artikel 21 van de Grondwet draagt de overheid op om te zorgen voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu (p. 49). 4

5 Regionaal maatwerk Een belangrijke aanleiding voor de totstandkoming van de Omgevingswet is gelegen in de behoefte om lagere overheden meer mogelijkheden te geven om achterstandsregio s te hulp te komen, indien nodig: Landelijke gebieden die aantrekkelijk zijn voor (gepensioneerde) welgestelden onderscheiden zich qua bevolkingssamenstelling en inkomensposities steeds meer van het perifere agrarische platteland waar kansarmen en lagere inkomens achterblijven (p. 13). Toetsing aan criteria voor sociale kwaliteit Als deze beschouwingen worden afgezet tegen de criteria van sociale kwaliteit zoals die zijn geformuleerd door EFSQ 2, dan kunnen de volgende conclusies getrokken worden: De Omgevingswet draagt allereerst bij aan sociale en fysieke omgevingskwaliteit (gezondheid en veiligheid) en schept de voorwaarden voor adequate huisvesting en zorg in de buurt voor wat betreft de infrastructuur daarvoor. Dit zijn allemaal criteria van het domein sociaal-economische zekerheid. De Omgevingswet moet bijdragen aan meer vertrouwen in de overheid; dit wordt gezien als een onderdeel van het domein sociale cohesie. De Omgevingswet schept de fysieke voorwaarden (infrastructuur) voor openbare dienstverlening (onderwijs, huisvesting, gezondheidszorg en maatschappelijke ondersteuning) en commerciële dienstverlening (winkels, horeca, vervoer, vrijetijdsbesteding en financiële dienstverlening). Dit zijn allemaal onderdelen van het domein sociale inclusie. De Omgevingswet moet bijdragen aan toegankelijkere en transparante beleidsinformatie en meer betrokkenheid en deelname van de burger bij processen in de leefomgeving. Dit zijn weer onderdelen van het domein social empowerment. De conclusie kan niet anders zijn dan dat de Omgevingswet in potentie veel kansen biedt voor de bevordering van sociale kwaliteit. Over de rol van de provincie bij de Omgevingswet In de Omgevingswet krijgt de provincie (opnieuw) een duidelijke taak bij de inrichting van de ruimte. Hoewel het primaat van de Omgevingswet bij de gemeente ligt, zijn er toch goede redenen om ook de provincies een belangrijke rol te geven, temeer daar de Rijksoverheid op een aantal vlakken de afgelopen jaren een terugtrekkende beweging aan het maken is. Om te beginnen biedt het nieuwe stelsel bestuursorganen ruimte aan de voorkant van het beleidsproces om zelf aan hun rol op het gebied van de fysieke leefomgeving te geven. Deze ruimte komt tot uitdrukking bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden. Het stelsel biedt ruimte bij de vaststelling van beleid en bij de in te zetten instrumenten. Hiermee komt het politieke primaat van bestuursorganen bij het begrenzen van activiteiten tot uitdrukking (p. 39). De provincies hebben een belangrijke bestuurlijke rol bij het verbinden en regisseren van de opgaven in de fysieke leefomgeving, opdat het geheel meer is dan de som der delen. ( ) Ze zijn bijvoorbeeld bevoegd gezag voor initiatieven omwille van de schaalgrootte, het maatschappelijk belang, de gevolgen voor de fysieke leefomgeving of de bestuurlijke complexiteit (p. 43). 2 European Foundation on Social Quality. 5

6 De bestuursorganen van de provincie dragen een belangrijke verantwoordelijkheid voor de bescherming en de verbetering van de fysieke leefomgeving (p. 78). Op dit hogere schaalniveau zien de provincies erop toe dat de lokale ontwikkelingen en besluiten van afzonderlijke gemeenten en waterschappen op het geheel van de fysieke leefomgeving blijven passen in het grotere geheel (p. 78). Tot de kerntaken van de provincies kan ook cultureel erfgoed worden gerekend, waar dit de lokale belangen overstijgt. Het wetsvoorstel biedt de provincies de mogelijkheid voor een effectieve sturing op de onderdelen van de fysieke leefomgeving die van provinciaal belang zijn (p. 79). Daarnaast kunnen Provinciale Staten ook zelf oordelen dat er sprake is van een provinciaal belang, waarvoor het doelmatig en doeltreffend is om bij omgevingsvergunning instructieregels of instructies te geven. Provinciale Staten kunnen daarbij door het Rijk behartigde nationale belangen ook als provinciale belangen aanmerken. Die belangenbehartiging (al dan niet met het geven van instructieregels of een instructie) door de provincie kan dan alleen plaatsvinden voor zover deze geen strijd oplevert met de behartiging van het belang door het Rijk (p. 103). De omgevingsvisie is een integrale visie met strategische hoofdkeuzen van beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn (p. 114). Voorbeelden van nu al Eenvoudig Beter Vooruitlopend op de invoering van de Omgevingswet zijn een aantal gemeenten (en provincies) nu al aan het experimenteren met eenvoudigere regelgeving onder het motto: nu al eenvoudig beter. Dit wordt begeleid door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M). Recent is een boekje uitgegeven waarin vijftien personen, vooral wethouders, geïnterviewd worden die in hun eigen praktijk al eenvoudiger en beter werken 3. In dit boek komt onder andere een beleidsadviseur van het Ministerie van I&M aan het woord, die zich speciaal bezighoudt met burgerparticipatie. Het ministerie heeft daar ook een visie op ontwikkeld, getiteld Samenspel van een moderne overheid en de energieke samenleving. Daarmee wordt ingezet op een cultuuromslag bij de overheid door de maatschappelijke energie te erkennen en erop aan te sluiten. Het probleem daarbij is overigens niet zozeer de ambtelijke organisaties als wel de politiek, met name de landelijke politiek die steeds weer geneigd is om met regelgeving te komen als er ergens bij de ruimtelijke inrichting iets misgaat. Interessant vanuit het oogpunt van sociale kwaliteit in deze publicatie is dat wethouder Maarten van Poelgeest van Amsterdam een lans breekt voor overheidsingrijpen ten gunste van kansarme groepen: Ja, je moet oppassen dat je niet te gemakkelijk meegaat met initiatieven van goedgebekte hoger opgeleiden die weten wat goed valt en dat je te kritisch bent op initiatiefnemers die de mores niet zo goed kennen. Het is zeker niet zo dat zwakkere partijen of belangen beter afzijn met gelijke monniken gelijke kappen, maar ze zullen zich er vaker op beroepen. Het is wel zo dat als geld het enige criterium wordt, zwakke groepen uit de stad naar buiten zullen worden gedrukt. Je kunt gewenste ontwikkelingen en initiatieven dan ook best faciliteren, de participatiesamenleving moet geen zoek het maar uit samenleving worden. De provincies Gelderland en Overijssel hebben al een omgevingsvisie vastgesteld. Bij beide omgevingsvisies is het vernieuwende in ieder geval de interactieve aanpak en de bestuursfilosofie dat de provincie niet topdown, maar in cocreatie de ruimtelijke ontwikkelingen wil facili- 3 15x Nu al Eenvoudig Beter. Vernieuwers in de leefomgeving. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu,

7 teren. Bij een quick-scan van de Gelderse visie valt in ieder geval op dat de provincie gezondheid als een nieuw thema opneemt in het beleid: De provincie wil in gesprek met haar partners onderzoeken welke rol de provincie zou kunnen hebben bij een meer op gezondheid gerichte benadering van de kwaliteit van de leefomgeving. Hiermee denkt de provincie een betere aansluiting bij de belangen en de belevingswereld van de Gelderse inwoners te kunnen bereiken, ook in relatie tot de bevindingen van de PlanMER: Een gezonde en veilige leefomgeving. Voorlopige conclusies Waarschijnlijk ligt de belangrijkste directe bijdrage van de Omgevingswet aan sociale kwaliteit in het beschermen en bevorderen van gezondheid en veiligheid van de burger. Gezien vanuit sociale kwaliteit is dan een relevante vraag na te gaan van welke burgers de gezondheid en veiligheid het meest bedreigd worden door ruimtelijke ontwikkelingen en wat daaraan gedaan zou kunnen en moeten worden. Een heel belangrijke indirecte bijdrage van de Omgevingswet is het versterken van het vertrouwen tussen overheid en burgers en de maatschappelijke participatie. Daarbij moet wel aangetekend worden dat het de vraag is of alle groepen burgers hier in gelijke mate van kunnen profiteren. Hier zou vanuit sociale kwaliteit nader onderzoek naar gedaan kunnen worden. Ten slotte schept de Omgevingswet de voorwaarden voor sociale kwaliteit doordat de maatschappelijke functies ruimtelijk mogelijk gemaakt moeten worden. De Memorie van Toelichting geeft expliciet aan dat maatschappelijk breed opgevat moet worden en dat daarbij ook aan kwetsbare groepen gedacht kan worden. Vanuit sociale kwaliteit gezien is dan een relevant vraagstuk welke ruimtelijke ontwikkelingen sociaal gezien wenselijk of niet zijn. Vervolgens is het een politieke beslissing om die belangen af te wegen tegen andere belangen, zoals economische. De provincies blijven een belangrijke rol houden bij de omgeving, zoals ze nu ook al hebben. Het nieuwe van de Omgevingswet is om beleidsafwegingen en keuzen meer integraal te maken en daarnaast om de aanpak van het ruimtelijke beleid veel meer interactief te maken dan wellicht nu het geval is. Een belangrijk aandachtspunt voor provincies is het ondersteunen van krimpgebieden: de Omgevingswet biedt (in theorie) meer mogelijkheden dan nu om regionaal en lokaal maatwerk toe te staan en zodoende ongewenste ontwikkelingen in dunbevolkte gebieden tegen te gaan. Colofon december J.P. de Wit Tympaan Instituut Dit is een gratis uitgave van het Tympaan Instituut en is onder vermelding van 0670 te bestellen bij het Tympaan Instituut. 7