De keuze der rechtsgrondslag voor besluiten van de Europese Unie. Dr. R.H. van Ooik

Transcriptie

1 De keuze der rechtsgrondslag voor besluiten van de Europese Unie Dr. R.H. van Ooik KLUWER- DEVENTER-1999

2 INHOUDSOPGAVE Voorwoord Inhoudsopgave Lijst van afkortingen v vii xix Inleiding tot de studie 1. Centraal object van onderzoek 1 2. Methodologische aanpak Deel A: Algemene aspecten Deel B: Wijze van vaststelling van de rechtsbasis Deel C: Gevolgen van de rechtsbasis-keuze Deel D: Controle door het Hof van Justitie Deel E: Rechtsbasis-conflicten in de Europese Unie 7 3. Vier perioden van Europese integratie De eerste periode: van Verdrag van Rome naar Europese Akte De tweede periode: van Europese Akte naar Maastricht De derde periode: van Maastricht naar Amsterdam De vierde periode: het huidige post-amsterdam tijdperk De verdere toekomst van het Europese integratieproces Rechtspraak van het Hof in de vier perioden 12 DEEL A ALGEMENE ASPECTEN VAN HET RECHTSBASIS-VRAAGSTUK. 13 Hoofdstuk 1 Het rechtsbasisbeginsel in het Europese recht 1. Inleiding Ontwikkeling van de rechtsbasis-problematiek op hoofdlijnen De rechtsbasis in Brussel De rechtsbasis in Straatsburg De rechtsbasis in Luxemburg Het begrip rechtsgrondslag in verschillende betekenissen Rechtsbasis in het recht der internationale organisaties Rechtsbasisbeginsel in de VN Toespitsing op de Europese Unie Rechtsbasis en verdragsartikel Rechtsbasis-karakter van verdragsartikelen Negatieve en positieve integratie Rechtstreekse werking en rechtsgrondslagen Verdragsgrondslagen en secundaire rechtsgrondslagen 31

3 vjji INHOUDSOPGAVE 5. Het besluit als resultaat van bevoegdheidsuitoefening Bindende en niet-bindende besluiten Wetgevende en bestuurlijke maatregelen Externe en interne 'werking' De auteurs van secundaire regelgeving Instellingen van de EG Organen van de EU? Rechtsbasisbeginsel en attributiebeginsel Uitdijen van communautaire (en unie)competenties Horizontaal versus verticaal bevoegdheidsvraagstuk Rechtsbasisbeginsel en subsidiariteitsbeginsel Doel en functie van het subsidiariteitsbeginsel Verhouding tot het rechtsbasisbeginsel Bestaan en uitoefenen van communautaire bevoegdheden Conclusies bij het hoofdstuk " DEEL B WIJZE VAN VASTSTELLING VAN DE RECHTSGRONDSLAG Hoofdstuk 2 De objectieve rechtsbasismethode 1. Inleiding Objectieve vaststelling van de rechtsbasis ^ 3. Het bevoegdheidsbereik onder verdragsgrondslagen Criteria ter vaststelling van het rechtsbasis-karakter van verdragsbepalingen Bevoegdheden en taakomschrijvingen Invloed van ongebruikelijke procedurevoorschriften Niet-rechtsgrondslagen Bereik van verdragsgrondslagen: een casuistische benadering Verdragsbasis en concreet onderwerp 7i 3.4 Verdragsbasis en doelverwezenlijking 7^ Reikwijdte van artikel 308 EG (restbevoegdheid) 7^ Reikwijdte van artikel 95 EG (interne markt) Overige rechtsgrondslagen ter doelverwezenlijking 'Verkapte' wijziging van het bevoegdheidsbereik Onderwerp of doelverwezenlijking? Positieve en negatieve omschrijving van het bevoegdheidsbereik Doel en inhoud van het besluit. 83

4 INHOUDSOPGAVE j x 4.1 Vaststelling van het besluit-zwaartepunt Zwaartepunt-theorie in de rechtspraak Gevolgen van de zwaartepunt-theorie Bezwaren tegen de zwaartepunt-theorie? Spanningen tussen doel en inhoud Uitsluitend doel en inhoud bepalen het zwaartepunt Accessoire delen Bijkomstige producten en diensten Neveneffecten op het functioneren van de interne markt Overige accessoire delen Meerdere zwaartepunten Uitkomsten van de objectieve rechtsbasismethode Oorzaken voor twijfel omtrent de rechtsbasis-conclusie Enkelvoudige rechtsgrondslagen Dubbele en meervoudige rechtsgrondslagen Enkele of dubbele rechtsgrondslag? Impliciete en externe bevoegdheden Expliciete externe bevoegdheden Impliciete externe bevoegdheden Impliciete interne bevoegdheden Enkele toepassingen van de ontwikkelde theorie Vrij verkeer en verblijfsrecht van werknemers Openbare orde Coordinate sociale zekerheid Diploma-erkenning Conclusies bij het hoofdstuk 119 Hoofdstuk 3 Algemene en specifieke rechtsgrondslagen 1. Inleiding Ontbreken van overlappingen Bestaan en gevolgen van overlappende bevoegdheden Lex specialis derogat lex generalis Inkrimping bevoegdheidsbereik onder de lex generalis Interdependent bevoegdheidsbereik Invoeging van specifiekere rechtsgrondslagen Herziene interpretaties Volledige overlappingen: verzameling en deelverzameling De lex specialis als enkelvoudige rechtsgrondslag 137

5 x INHOUDSOPGAVE 4.2 De lex specialis en de lex generalis als dubbele rechtsgrondslag De lex generalis als enkelvoudige rechtsgrondslag Communautaire versus nationale bevoegdheden Negatieve voorwaarde en artikel 308 EG Bevoegdheidsruimte voor artikel 308 EG Positieve voorwaarde en artikel 308 EG Samenkomst Gedeeltelijke overlappingen Criteria en hulpmiddelen ter vaststelling van de juiste specialiteitsverhouding Prioriteitsclausules Tweezijdige prioriteitsclausules Meerzijdige prioriteitsclausules Terugtred-clausules Tweezijdige terugtred-clausules Meerzijdige terugtred-clausules Terugtred van artikel 95 EG Terugtred van artikel 308 EG Integratieclausules Inventarisatie Doeleinden van integratieclausules Integratieclausules en zwaartepunt-theorie Zwaartepunt buiten een integratiepolitiek Zwaartepunt binnen een integratiepolitiek 'Omgekeerde' integratieclausule Onderlinge verhoudingen tussen de hulpinstrumenten Complementaire clausules Conflicterende clausules Overlappingen bij het ontbreken van clausules i7^ 11. Rangorde tussen reeksen van verdragsgrondslagen 11.1 Verhoudingen tussen de algemenere rechtsgrondslagen Uitbouw met specifiekere rechtsgrondslagen I Landbouw, milieu en algemenere rechtsgrondslagen... I Fiscale harmonisatie en algemenere rechtsgrondslagen Terughoudendheid bij het aannemen van overlappingen * Losstaande verzamelingen als hoofdregel * 7 ** l Terughoudendheid in recente rechtspraak i7 l

6 INHOUDSOPGAVE xi 13. Een specialiteitsverhouding tussen de drie communautaire verdragen? Conclusies bij het hoofdstuk 184 Hoofdstuk 4 Niet-relevante factoren bij de vaststelling der rechtsgrondslag 1. Inleiding De 'gewone' rechtsbasis-praktijk Rechtsbasis-praktijken voor ingrijpen door het Hof Orientatie op eerdere rechtspraak Een eenvoudige praktijk in secundair gemeenschapsrecht De procedurele methode ter vaststelling van de rechtsbasis Een procedurele methode in rechtsbasis-arresten? Een impliciete procedurele methode? Vermindering van het democratisch deficit via de rechtsbasis Soepelere besluitvorming via de rechtsbasis Onaanvaardbaarheid van de procedurele methode Nauwe inhoudelijke verbondenheid tussen twee besluiten Vervanging van eerdere besluiten Wijzigingen van oorspronkelijke besluiten Interne en externe maatregelen Financiele beslissingen Conclusies bij het hoofdstuk 205 D E E L C GEVOLGEN VAN D E KEUZE DER RECHTSGRONDSLAG Hoofdstuk 5 Rechtsgrondslag en besluitvormingsprocedures 1. Inleiding Enkelvoudige rechtsgrondslagen Het gebruikelijke systeem Praktisch belang van de keuze der rechtsgrondslag Het 251-conglomeraat Rechtsbasis-conflicten binnen het 251-conglomeraat Rechtsbasis-conflicten met het 251-conglomeraat Het beginsel van minimumvoorschriften Alternatieve besluitvormingsprocedures 221

7 xjj INHOUDSOPGAVE 3. Meervoudige rechtsgrondslagen: cumulatie van procedurele aspecten Beslissingsbevoegde instelling Stemmodaliteiten in de Raad Participate van het Europees Parlement Maximale EP-participatie in de rechtspraak Bezwaren tegen de alternatieven Initiatie van het wetgevingsproces door de Commissie Rol van adviesorganen Meervoudige rechtsgrondslagen: cumulatie van besluitvormingsprocedures Raadplegingsprocedure en stemmodaliteiten in de Raad Samenwerkingsprocedure en stemmodaliteiten Medebeslissing en stemmen in de Raad Medebeslissing en eenparigheid Medebeslissing en overige stemmodaliteiten Keuze tussen onverenigbare verdragsgrondslagen Externe betrekkingen en besluitvormingsprocedures Rol van het Europees Parlement Stemmodaliteiten in de Raad Besluitvorming op extern terrein Het gebruikelijke regime Institutionele invloeden op de keuze der rechtsgrondslag Exclusief initiatiefrecht van de Commissie Rechtsbasis in het oorspronkelijke Commissievoorstel Rechtsbasis in het gewijzigde Commissievoorstel De macht van een eenparige Raad De onmacht van een verdeelde Raad De onmacht van het Europees Parlement " Conclusies bij het hoofdstuk 257 Hoofdstuk 6 Rechtsbasis-keuze en rechtsinstrumenten 1. Inleiding Schets van een ontwikkeling Vrije keuze van het rechtsinstrument Gebruik van algemene verzamelbegrippen Wanneer keuzevrijheid? Afwezigheid van een duidelijke verzamelterm Specifieke maatregelen 267

8 INHOUDSOPGAVE xiii Verordeningen ter harmonisatie van wetgeving? Gevolgen van de keuzevrijheid Keuze van het rechtsinstrument bij wijziging van bestaande besluiten Begrenzingen aan het beschikbare rechtsinstrumentarium Uitsluitend bindende rechtsinstrumenten Uitsluitend niet-bindende instrumenten Inadequaat rechtsinstrumentarium: terugval op andere rechtsgrondslagen? Rechtsinstrument-restricties en enkelvoudige rechtsgrondslagen Rechtsinstrument-restricties en meervoudige rechtsgrondslagen Soepele en strikte benadering Aanwijzingen in rechtspraak en besluitvormingspraktijk Toepassing van de theorie Rechtsinstrumenten en verdragen met derden Conclusies bij het hoofdstuk 290 Hoofdstuk 7 Rechtsbasis-keuze en harmonisatie van nationale regelgeving 1. Inleiding Harmonisatievrijheid Harmonisatievrijheid op primair niveau Welke harmonisatievorm? Plicht tot minimumharmonisatie Inventarisatie Toepasselijkheid Minimumharmonisatie en enkelvoudige rechtsgrondslagen Minimumharmonisatie en meervoudige rechtsgrondslagen Uitleg van minimumharmonisatie-clausules Spanningen als gevolg van minimumclausules Strijd met verdragsrechtelijke minimumclausules Terugval op een tweede keuze-rechtsbasis Verbod van harmonisatie Inventarisatie Toepasselijkheid Harmonisatieverbod en enkelvoudige rechtsgrondslagen Harmonisatieverbod en meervoudige rechtsgrondslagen Spanningen als gevolg van harmonisatieverboden 312

9 xj v INHOUDSOPGAVE 5. Afwijkingen van harmonisatiemaatregelen inzake de interne markt Toepasselijkheid Ontsnappingsclausules en enkelvoudige rechtsgrondslagen Ontsnappingsclausules en meervoudige rechtsgrondslagen Uitleg van de ontsnappingsclausules Noodzaak van een beroep op de ontsnappingsclausules Welke lidstaten kunnen afwijkende regelgeving handhaven of introduceren? Conclusies bij het hoofdstuk 321 DEELD CONTROLE DOOR HET HOF VAN JUSTITIE 323 Hoofdstuk 8 Rechterlijk toezicht op de keuze der rechtsgrondslag 1. Inleiding Beroep tot nietigverklaring Rechtsgrondslag en aangevochten besluit Communautaire kaderbesluiten Besluiten van instellingen zonder EG-Verdragsbasis Overige bijzondere besluiten Locus standi Beroep door de Commissie Beroep door lidstaten Beroep door het Europees Parlement Beroep door adviesorganen? Het beroepsrecht van particulieren Rechtsbasis en beroepsgronden De beroepstermijn Gevolgen van veraietiging in rechtsbasis-zaken Nietigheidsberoep en exceptie van onwettigheid Onwettigheid wegens de rechtsbasis-keuze Exceptie, waartegen? Exceptie, door wie? De rechtsgrondslag van akkoorden met derden Adviesprocedure en rechtsbasis van ontwerp-akkoorden Nietigheidsberoep en de rechtsbasis van in werking getreden akkoorden Rechtsbasis en prejudiciele procedure 351

10 INHOUDSOPGAVE xv 5.1 Prejudiciele geldigheidsvragen De TWD-beperking Uitbreiding van particuliere rechtsbescherming Nationale rechter en rechtsbasis Bevestiging van de rechtsbasis-keuze Ernstige twijfel aan de juistheid der rechtsbasis De rechtsbasis in het (kort) geding Gevolgen van ongeldigverklaring Het belang bij de betwisting der rechtsgrondslag Belangvereiste voor lidstaten en Commissie Belangvereiste voor het Europees Parlement Belangvereiste in nietigheidsberoepen tegen tertiaire handelingen Belangvereiste in prejudiciele zaken Conclusies bij het hoofdstuk 370 DEEL E RECHTSBASIS-CONFLICTEN IN DE EUROPESE UNIE 373 Hoofdstuk 9 Keuze der rechtsgrondslag en EU-pijlers 1. Inleiding Objectieve vaststelling van de rechtsbasis van EU-besluiten Bevoegdheidsbereik van EU-rechtsgrondslagen Bereik van GBVB-rechtsgrondslagen Bereik van PJSS-rechtsgrondslagen Vergelijking met EG-rechtsgrondslagen ter doelverwezenlijking Zwaartepunt-theorie en uniebesluiten EG-zwaartepunt, EU-accessoire delen EU-zwaartepunt, EG-accessoire delen EG-zwaartepunt en EU-zwaartepunt Algemene en specifieke rechtsgrondslagen in de EU-pijlers? EG- en GBVB-rechtsgrondslagen Economische sancties Uitvoering economische sancties EG- en PJSS-rechtsgrondslagen Overheveling van JBZ-pijler naar EG-immigratietitel Blijvende afbakeningsproblemen: drugs en racisme EU-rechtsgrondslagen en besluitvormingsprocedures Procedurele gevolgen binnen de GBVB-pijler 394

11 xvj INHOUDSOPGAVE GBVB-besluiten zonder nationale goedkeuring GBVB-Overeenkomsten met derden Procedurele gevolgen binnen de PJSS-pijler Geen nationale goedkeuring Twee soorten PJSS-Overeenkomsten Gelijktijdig gebruik van meerdere EU-pijlers? Procedurele bezwaren tegen communautaire uniebesluiten Splitsing van communautaire uniebesluiten EU-rechtsgrondslagen en rechtsinstrumenten GBVB-instrumenten PJSS-instrumenten Rechterlijk toezicht op de rechtsbasis van EU-besluiten Beroep tot nietigverklaring Prejudiciele procedure Rechtsbasis-keuze bij flexibele samenwerking De algemene flexibiliteitsclausules van het Verdrag van Amsterdam Gevolgen voor de rechtsbasismethode Conclusies bij het hoofdstuk 415 DEEL F CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 417 Hoofdstuk 10 Algemene conclusies bij de studie 1. Inleiding Het rechtsbasisbeginsel als algemeen beginsel van Unierecht Fundamentele betekenis van het objectiviteitsvereiste Het rechtsbasis-vraagstuk in relatie tot nationaal soevereiniteitsverlies Wordt de rechtsbasis op objectieve wijze vastgesteld? De belangrijkste complicaties bij de keuze der rechtsgrondslag Bestaan en gevolgen van specialiteitsverhoudingen Procedurele complicaties Praktische betekenis van de rechtsbasis-kwestie in de Europese Unie Ontwikkeling in de tijd Praktisch belang van de rechtsbasis-keuze post-amsterdam 429

12 INHOUDSOPGAVE Xvii 6. Rechterlijk toezicht op de rechtsbasis-keuze 430 Hoofdstuk 11 Aanbevelingen 1. Inleiding Dient de Titaandioxide-leer te worden verlaten? Praktische problemen De Verdragswetgever versus het Hof van Justitie Keuze tussen onverenigbare verdragsgrondslagen Opheffen van rechtsinstrument-beperkingen Vroegtijdige duidelijkheid over de rechtsbasis Motivering van de rechtsbasis-keuze in secundaire regelgeving Verandering van besluitvormingsprocedures Medebeslissing en eenparigheid van stemmen: de ideale tweede keuze De bijzondere positie van de EG-immigratietitel Verdere verbreding van de gewone medebeslissingsprocedure Harmonisatie van indirecte belastingen Landbouw en handelspolitiek Besluitvorming in de niet-communautaire pijlers De aanbevelingen op een rij 451 Uitleiding uit de studie Over de keuze der rechtsgrondslag en de Europese Burger 453 Summary 455 Bijlage 1: Overzicht rechtsbasis-arresten 461 Jurisprudentieregister 465 Trefwoordenregister 473