WERKDOCUMENT. NL In verscheidenheid verenigd NL

Transcriptie

1 EUROPEES PARLEMENT Commissie constitutionele zaken WERKDOCUMENT over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het enquêterecht van het Europees Parlement en tot intrekking van het besluit van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 19 april 1995 (95/167/EG, Euratom, EGKS) Commissie constitutionele zaken Rapporteur: Ramón Jáuregui Atondo DT\ doc PE v01-00 In verscheidenheid verenigd

2 Inleiding Het recht van het Europees Parlement om tijdelijke enquêtecommissies in te stellen om "vermeende inbreuken op het Gemeenschapsrecht of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het Gemeenschapsrecht te onderzoeken" is tot primair recht verheven door het Verdrag van Maastricht betreffende de Europese Unie (artikel 138, letter c), dat van kracht werd op 1 november Dit artikel voorziet in één specifieke beperking op de enquêtecommissies, namelijk dat ze geen feiten mogen onderzoeken die bij een rechtbank in behandeling zijn. Het artikel verplicht het Parlement ook om het werkingskader van de enquêtecommissies op te stellen in samenwerking met de Raad en de Commissie. Op 19 april 1995 werd een interinstitutioneel besluit inzake vaststelling van de wijze van uitoefening van het enquêterecht van het Europees Parlement overeengekomen en getekend (Besluit 95/167/EG, Euratom, EGKS) 1 en dat is nog steeds van kracht. Dit akkoord legde de regels vast waaraan alle enquêtecommissies zich moeten houden. Het Europees Parlement kan op verzoek van een kwart van zijn leden te allen tijde een enquêtecommissie instellen om vermeende inbreuken op het Gemeenschapsrecht of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het Gemeenschapsrecht te onderzoeken. De bepalingen van dit Interinstitutioneel Akkoord omvatten de volgende sleutelelementen: De leden van de commissie hebben een geheimhoudingsplicht met betrekking tot vertrouwelijke informatie. De hoorzittingen geschieden in het openbaar behalve bij zaken waarin een kwart van de leden, de Gemeenschap of de betrokken nationale overheid om vertrouwelijke behandeling verzoeken, de informatie vertrouwelijk van aard is of getuigen daarom verzoeken. Een enquêtecommissie kan geen feiten onderzoeken die het voorwerp van een nationale of communautaire gerechtelijke procedure uitmaken. De enquêtecommissie kan getuigen oproepen van een EU-instelling of van de autoriteiten van een lidstaat, die het recht hebben om de ambtenaren of andere functionarissen aan te wijzen en te laten verschijnen. Deze ambtenaren of andere functionarissen spreken namens hun regering of instelling volgens daartoe ontvangen richtlijnen. De commissie kan overige personen oproepen als dit in de uitoefening van haar taken past. Inlichtingen die in vertrouwen zijn verkregen zullen niet openbaar worden gemaakt, zeker niet wanneer zij gegevens bevatten die onder de geheimhoudingsplicht vallen dan wel vertrouwelijk zijn of wanneer bij naam genoemde personen in het geding zijn. 1 PB L 113 van PE v /7 DT\ doc

3 Het contact met de openbare overheid van een lidstaat verloopt via de permanente vertegenwoordiging bij de EU van die lidstaat. De bevoegdheden van deze commissies zijn gebaseerd op de bepalingen inzake de wijze waarop het enquêterecht van het Europees Parlement wordt uitgeoefend, zoals vastgesteld in artikel 198 en Bijlage VIII van het Reglement. Voortbouwend op de lessen die uit voormalige enquêtecommissies 1 zijn getrokken, waren de Europarlementsleden van mening dat de huidige beperkte onderzoeksbevoegdheden van het Europees Parlement geen recht doen aan het politieke gewicht van het Parlement en niet tegemoetkomen aan zijn behoeften en bevoegdheden en daarom versterkt zouden moeten worden zodat het vermeende inbreuken op het Gemeenschapsrecht of gevallen van wanbeheer van het Gemeenschapsrecht kan onderzoeken. Het Verdrag van Lissabon Het evenwicht tussen de instellingen van de Unie werd gewijzigd en het EP kreeg meer politiek gewicht bij het Verdrag van Lissabon, waarin uitdrukkelijk is bepaald dat het Parlement politieke controle uitoefent (artikel 14 VEU). De procedure voor het vaststellen van het afgeleid recht betreffende de uitoefening van het enquêterecht is ook gewijzigd bij dit Verdrag. Artikel 226 kent het EP het initiatiefrecht toe 2. Nu de procedure is gewijzigd, heeft het Parlement (door een verslag van David Martin 3 ) een nieuwe verordening voorgesteld, in plaats van slechts wijzigingen aan te brengen in het oude besluit. Belangrijkste punten van het voorstel 1 Sinds 1995, toen de onderzoeksbevoegdheid in haar huidige vorm werd ingevoerd, heeft het Parlement drie enquêtecommissies ingesteld: TRANSIT om vermeende btw-fraude en fraude met douanerechten in het kader van het communautair douanevervoer te onderzoeken (1997), ESB1 inzake de aanpak van de gekkekoeienziekte (1997) en EQUI inzake het financiële debacle bij de verzekeringsmaatschappij Equitable Life (2007). Zie: 2 Artikel 226 VWEU (het vroegere artikel 193 van het EG-Verdrag). "In het kader van de vervulling van zijn taken kan het Europees Parlement op verzoek van eenvierde van de leden waaruit het bestaat een tijdelijke enquêtecommissie instellen om, onverminderd de bij de Verdragen aan andere instellingen of organen toegedeelde verleende bevoegdheden, vermeende inbreuken op het recht van de Unie of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het recht van de Unie te onderzoeken, behalve wanneer de vermeende feiten het voorwerp van een gerechtelijke procedure uitmaken en zolang deze procedure nog niet is voltooid. De tijdelijke enquêtecommissie houdt op te bestaan zodra zij haar verslag heeft ingediend. De nadere bepalingen betreffende de uitoefening van het enquêterecht worden volgens een bijzondere wetgevingsprocedure bij verordeningen vastgesteld door het Europees Parlement, na goedkeuring door de Raad en de Commissie." 3 A7-0352/2011 DT\ doc 3/7 PE v01-00

4 Het uitgangspunt van het voorstel van het Europees Parlement was de overtuiging dat alle bevindingen van een enquête alleen mogen berusten op elementen die bewijskracht hebben. Volgens de voorgestelde verordening kunnen de enquêtecommissies van het EP dan ook elk type onderzoek uitvoeren, waarbij voor de belangrijkste typen onderzoek uitvoerige bepalingen van kracht zijn, d.w.z.: - onderzoeken ter plaatse verrichten - documenten opvragen - toegang hebben tot alle informatie die hun werk kan vergemakkelijken - ambtenaren en overige personeelsleden van de Unie of van de lidstaten ondervragen - getuigen oproepen en deskundigenverslagen aanvragen - in passende sanctiemaatregelen voorzien ingeval geen gevolg wordt gegeven aan deze verplichtingen. Goedkeuring van het voorstel en de verordening van het EP Het verslag Martin, zoals aangenomen in de plenaire vergadering van 23 mei 2012, probeerde tot enkele compromisovereenkomsten te komen, en in plaats van over de wetgevingsresolutie te stemmen, werd de voorkeur eraan gegeven het oplossen van het voornaamste twistpunt over te laten aan de trialoogonderhandelingen op politiek en technisch vlak. De voornaamste punten van zorg van de Raad hadden betrekking op: - de werkingssfeer van het enquêterecht in artikel 1 (relatie tussen de enquêtes uitgevoerd door de enquêtecommissies en door de Commissie); - de sub judice-uitzondering, artikel 5, lid 2 (de bevoegdheid van het EP om te onderzoeken, ook als er al een gerechtelijke procedure over dezelfde feiten is opgestart, lijkt niet te stroken met het principe van de scheiding der machten); - de onderzoeksresultaten, artikel 10, lid 3 (nationale gerechtelijke autoriteiten die gedwongen worden door een enquêtecommissie onderzochte feiten te behandelen) - de onderzoeksmiddelen, artikel 11, lid 1 (als een niet-limitatieve lijst) en de aard van de onderzoeksmiddelen (semirechterlijke bevoegdheden) - de toegang tot documenten, artikel 14 (uitzonderingen nodig uit hoofde van de EU- en nationale wetgeving in verband met geheimhouding) - het oproepen van ambtenaren van de EU en de lidstaten, artikel 17, lid 2 (in overeenstemming brengen met EU-personeel) en artikel 17, lid 3 (voor getuigenissen door ambtenaren van lidstaten gelden uitzonderingen en beperkingen uit hoofde van nationale wetgeving) - de sancties, artikel 20 (de verplichting van de lidstaten om strafrechtelijke sancties op te leggen, gaat de bevoegdheden van artikel 226 VWEU te buiten) PE v /7 DT\ doc

5 Tijdens de bespreking van het verslag Martin in de plenaire vergadering van 23 mei 2012, lichtte de bevoegde commissaris Maroš Šefčovič, vicevoorzitter van de Commissie, het standpunt van de EC toe. Zij is van mening dat de veranderingen die met het Verdrag van Lissabon in artikel 226 zijn aangebracht enkel betrekking hebben op de procedure en de soort handeling, en niet op het mandaat van een enquêtecommissie, die eerder een politiek instrument is dan een rechtsinstrument, ter beschikking van het Parlement om politieke controle uit te oefenen. Daarom was de EC van mening: - dat de in het verslag van het Parlement voorgestelde onderzoeksmiddelen nog steeds vrij buitensporig lijken; - en dat in artikel 17 van het voorstel, over het horen van ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie en de lidstaten, de verschillende behandeling van nationale en EU-ambtenaren niet objectief kan worden gerechtvaardigd. Nadat de onderhandelingen waren opgestart maar in de wetenschap dat het onmogelijk zou zijn tot een akkoord te komen, kwam het onderhandelingsteam tijdens de bijeenkomst van 6 november 2013 tot de vaststelling dat dit dossier waarschijnlijk niet voor het einde van de zittingsperiode zou kunnen worden afgerond, ondanks de onbetwistbare vooruitgang die werd geboekt, met name met betrekking tot de vertrouwelijkheid en de behandeling van gerubriceerde informatie. Teneinde te vermijden dat het voorstel zou komen te vervallen, werd voorgesteld dat het Parlement de wetgevingsresolutie voor het einde van de zittingsperiode zou aannemen. De onderhandelaars benadrukten eveneens dat het van groot belang was de bereikte vooruitgang veilig te stellen en de onderhandelingen na de verkiezingen van 2014 met het nieuwe Parlement voort te zetten. Deze benadering werd eerst goedgekeurd door de AFCO-commissie en vervolgens in de plenaire zitting die op 16 april 2014 de wetgevingsresolutie goedkeurde met 532 stemmen voor en 81 tegen bij 7 onthoudingen. Bijgevolg werden de Commissie en de Raad verzocht "de onderhandelingen voort te zetten met het nieuw gekozen Parlement, en hierbij rekening te houden met de vooruitgang die geboekt is tijdens de afgelopen onderhandelingen op politiek niveau en tijdens de informele contacten op technisch niveau, met name met betrekking tot de kwestie van de vertrouwelijkheid en de verwerking van gerubriceerde en andere gegevens." Standpunt van de Commissie en de Raad Enkele dagen voor de stemming gaven zowel de secretaris-generaal van de Raad (Uwe Corsepius) als die van de Commissie (Catherine Day) per brief van 4 april 2014 aan de secretaris-generaal van het EP te kennen "dat er juridische en institutionele bezorgdheden zijn", die een overeenkomst tussen de instellingen in dit dossier erg moeilijk kunnen maken. En om een constructieve institutionele samenwerking op weg te helpen, deelden ze de positieve resultaten van het werk van de juridisch deskundigen formeel mee. Het gaat hier om de volgende zaken: - Onverenigbaarheid, artikel 5, - Vertrouwelijkheid, artikel 8, DT\ doc 5/7 PE v01-00

6 - Verrichten van onderzoek, artikel 12, en - Opvragen van documenten, artikel 14. Suggesties om de impasse te doorbreken Het uitwerken en goedkeuren van een verordening tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het enquêterecht komt uitdrukkelijk toe aan het Europees Parlement uit hoofde van artikel 226 van het Verdrag van Lissabon. Toen het Parlement het verordeningsvoorstel in kwestie op 16 april 2014 goedkeurde, handelde het binnen de grenzen van de bevoegdheden die het op dit gebied heeft en overeenkomstig de in het Verdrag vastgestelde procedures, voorwaarden en de doelstellingen. Het voorstel werd met zeer ruime meerderheid door het Europees Parlement aangenomen, waarbij het advies van de juridische dienst van het Europees Parlement opgevolgd werd. Het feit dat een parlement enquêtecommissies kan inrichten met reële bevoegdheden om getuigen op te roepen en documenten op te vragen, is inherent aan de aard van een wetgevend orgaan en een fundamentele voorwaarde voor de scheiding der machten en een degelijke democratie. De Commissie en de Raad hebben voorlopig nog niet hun goedkeuring gehecht aan dit voorstel dat de bevoegdheden van het Europees Parlement uitbreidt en het een mogelijkheid biedt die fundamenteel is voor zijn optreden. Vandaar dat een geactualiseerde verduidelijking, en in dit geval een dringende oplossing, nodig is. Desalniettemin zouden de "juridische en institutionele bezorgdheden" die de secretarissengeneraal van de Raad en de Commissie in hun brief van april 2014 aangaven op zichzelf geen onoverkomelijk obstakel mogen vormen. Volgens de rapporteur bestaan er alternatieve oplossingen en kunnen er flexibelere teksten worden opgesteld om deze verordening vlot te trekken en om het Parlement een eigen regelgeving toe te kennen voor meer zeggenschap in zijn optreden. In het geval van de hoorzittingen of de problemen in verband met het oproepen van getuigen om verklaringen af te leggen kunnen en moeten we bijvoorbeeld oplossingen zoeken die binnen de nationale wetgevingskaders van de lidstaten passen. Hetzelfde geldt voor de toegang tot documenten: het gebruik en de bewaring ervan kunnen gewaarborgd worden door middel van de institutionele akkoorden van het Europees Parlement. Om de standpunten nader tot elkaar te brengen en de dialoog te bevorderen, stelt de rapporteur derhalve voor om zich zo nodig soepeler op te stellen, maar in elk geval de nieuwe politieke rol van medewetgever op Europees vlak duidelijk te maken, wat inhoudt dat het Parlement democratische controle kan uitoefenen op elk geval dat verband houdt met de onjuiste toepassing van de verdragen en bijgevolg onderzoeksbevoegdheden heeft zoals eender welk wetgevend orgaan. De mate van geloofwaardigheid van het hele Europese integratieproces hangt mede af van het vermogen van een rechtstreeks door de Europese burgers verkozen instelling, om duidelijke, overtuigende en op ernstig onderzoek gebaseerde antwoorden te formuleren op vragen en PE v /7 DT\ doc

7 twijfels over de tenuitvoerlegging van de verdragen en over de werkzaamheden van de instellingen. Het komt er nu dus op aan zo snel mogelijk de trialoogonderhandelingen weer op te starten, eerst op politiek vlak en vervolgens op technisch vlak. Om die reden zouden ofwel de Raad en de Commissie officieel moeten antwoorden op het voorstel van het Parlement, waarbij ze hun alternatieve voorstellen toelichten (aangezien in artikel 226 is bepaald dat zij hun goedkeuring moeten verlenen); ofwel stelt de rapporteur voor dat de AFCO-commissie het Letse voorzitterschap en de Commissie verzoekt in trialoog samen te zitten om te beginnen spreken over de politieke kwesties die een snelle goedkeuring van deze bepalingen hebben verhinderd. Deze bepalingen over het enquêterecht vormen per slot van rekening een belangrijk onderdeel van het parlementair stelsel. DT\ doc 7/7 PE v01-00