Proefschrift. De rechtsbasis van besluiten van de Europese Unie

Transcriptie

1 Proefschrift In de rubriek Proefschrift vertellen recentelijk gepromoveerden en promovendi, waar hun stellingen in de kern op neerkomen. Deze keer: mr. R.H. van Ooik. Hij promoveerde op 29 september 1999 aan de Universiteit Utrecht op het proefschrift De keuze der rechtsgrondslag voor besluiten van de Europese Unie (Kluwer, Deventer 1999, Serie Europese Monografieën, nr. 63). Promotoren waren prof.dr. D.M. Curtin en prof.mr. K.J.M. Mortelmans. De beoordelingscommissie bestond uit prof.mr. F.H.J.J. Andriessen, prof.mr. R. Barents, prof.dr. K. Lenaerts en prof.mr. R.J.G.M. Widdershoven. Ronald van Ooik is als docent en onderzoeker verbonden aan het Europa Instituut van de Universiteit Utrecht. De rechtsbasis van besluiten van de Europese Unie Ronald van Ooik 1 Inleiding Op verzoek van de redactie beoogt deze bijdrage enkele belangrijke aspecten van mijn proefschrift over de rechtsbasis van besluiten van de Europese Unie (EU) op beknopte wijze uiteen te zetten. Daartoe wordt eerst ingegaan op de vraag wat bedoeld wordt met het rechtsbasisvraagstuk in Europeesrechtelijke context en wordt het belang van de materie geschetst (paragraaf 2). Daarna volgt aandacht voor de wijze waarop de instellingen (Commissie, Raad, Europees Parlement) de rechtsgrondslag van hun besluiten moeten vaststellen, gelet op de vereisten die het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (EG) in dit verband stelt (paragraaf 3). Indien een bepaalde belanghebbende het niet eens is met de gemaakte keuze, dan kan het Hof van Justitie gewoonlijk worden gevraagd om een uitspraak te doen over de rechtsbasis (paragraaf 4). Tot slot volgen enkele opmerkingen over de toekomst van het rechtsbasis-vraagstuk, gelet op de Intergouvernementele Conferentie (IGC) over institutionele hervormingen in verband met de uitbreiding van de EU (paragraaf 5). 2 Aanduiding en belang van het rechtsbasis-vraagstuk In de context van het recht van de EU wordt met de rechtsbasis of rechtsgrondslag bedoeld het artikel uit het EU-Verdrag dat de instellingen (Commissie, Raad, Europees Parlement) aan een door hen vastgesteld besluit, bijvoorbeeld een verordening of een richtlijn, ten grondslag leggen. Soms worden deze communautaire (of unie) besluiten op meerdere verdragsartikelen gebaseerd. Het is echter lang niet altijd duidelijk op welk verdragsartikel, of welke verdragsartikelen, een stuk secundaire regelgeving gebaseerd moet worden. Deze vraag naar de meest geschikte rechtsbasis, is vaak in het Brusselse besluitvormingscircuit van eminent belang. Het gekozen verdragsartikel (veelal door de Commissie in haar voorstel voor wetgeving) bepaalt namelijk het verdere verloop van het besluitvormingsproces. Zo is de invloed van het Europees Parlement in sterke mate afhankelijk van deze rechtsbasiskeuze. Ook de meerderheid waarmee de Raad het definitieve besluit kan of moet vaststellen (gewone meerderheid, gekwalificeerde meerderheid, eenparigheid van stemmen) wordt in feite bepaald door de rechtsbasis. De gevolgde procedure kan vervolgens weer een belangrijke invloed hebben op de inhoudelijke bepalingen van het uiteindelijke communautaire of uniebesluit, waarmee burgers en bedrijven al dan niet via omzetting in nationaal recht geconfronteerd worden. Een recent voorbeeld kan het belang van de materie illustreren. Nederland had ernstige bezwaren tegen de inhoud van een (ontwerp-)richtlijn over het octrooieren van biotechnologische uitvindingen, met name tegen het idee om het octrooieren van dieren- en plantenrassen mogelijk 496 AA 49 (2000) 6

2 te maken. In de Raad werd deze lidstaat echter door een grote meerderheid (van veertien lidstaten) overstemd. Dit was mogelijk doordat de Commissie haar voorstel op artikel 95 EG over de interne markt had gebaseerd, een rechtsbasis die de medebeslissingsprocedure van toepassing verklaart, en daarmee stemmen bij meerderheid mogelijk maakt. Daarmee restte voor Nederland nog slechts een beroep tot nietigverklaring bij het Hof, in het kader waarvan wordt gesteld dat artikel 308 EG als rechtsbasis gebruikt had moeten worden. 1 Indien het Hof dit beroep gegrond verklaart, dan zal Nederland zich alsnog kunnen verzetten tegen de vaststelling van de (nieuwe) richtlijn, of althans belangrijke amendementen kunnen afdwingen. Artikel 308 EG vereist namelijk eenparigheid van stemmen in de Raad, zodat de Nederlandse medewerking vereist is. 3 Wijze van vaststelling van de rechtsgrondslag Volgens het Hof van Justitie zijn de bij het besluitvormingsproces betrokken Europese instellingen niet vrij om zo maar een bepaald verdragsartikel te kiezen als rechtsbasis voor hun besluiten. Juist omdat de keuze van de rechtsgrondslag belangrijke gevolgen kan hebben voor de te volgen procedure, en daarmee voor de inhoud van het uiteindelijke besluit, dienen zij hun keuze te baseren op objectieve gegevens. Het Hof wordt daardoor in staat gesteld om deze rechtsbasis-keuze achteraf te controleren Elementen van de objectieve methode Tot deze objectieve gegevens behoren, volgens het Hof, in het bijzonder het doel en de inhoud van het besluit waarvan de rechtsbasis dient te worden vastgesteld. 3 De bedoeling is om uit doel en inhoud af te leiden waar het besluit in essentie om gaat, ook wel aangeduid als de vaststelling van het zwaartepunt van het betrokken besluit. 4 In zaken waarin de rechtsbasis-keuze centraal staat, ziet men dan ook vaak dat het Hof in zijn arrest een aantal overwegingen wijdt aan de analyse van de doelstellingen van het bestreden besluit (veelal vervat in de preambule en in het eerste artikel van het besluit), verder betreft een aantal overwegingen de (overige) artikelen van het besluit en tot slot stelt het Hof vast wat naar zijn mening de harde kern van het besluit is. Behalve een dergelijke analyse op secundair niveau, zal ook, op primair niveau, moeten worden vastgesteld tot hoe ver de bevoegdheden reiken onder bepaalde concrete verdragsartikelen (met rechtsbasis-karakter). Dit levert relatief weinig problemen op indien een verdragsgrondslag zijn materiële werkingssfeer op nauwkeurige wijze omschrijft. Zo geeft artikel 19 EG aan de Raad de bevoegdheid om nadere regels te stellen over het redelijk concrete onderwerp actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen voor EU-burgers die in een andere lidstaat verblijven. Andere rechtsgrondslagen daarentegen omschrijven hun werkingssfeer op aanmerkelijk vagere wijze. Zo somt artikel 71 lid 1 EG eerst een aantal redelijk concrete aspecten op van vervoerbeleid, doch geeft vervolgens aan de instellingen de bevoegdheid om ook alle overige dienstige bepalingen vast te stellen. Artikel 37 lid 2 EG in de titel over De landbouw geeft evenmin een nauwkeurige omschrijving van het materiële bereik, doch het Hof heeft verduidelijkt dat deze kwantitatief en kwalitatief uiterst belangrijke rechtsbasis gebruikt dient te worden indien het betrokken secundaire besluit de productie en verhandeling van landbouwproducten betreft (als bedoeld in bijlage I bij het EG-Verdrag) en dit besluit gericht is op het verwezenlijken van een of meer van de landbouwdoelstellingen van artikel 33 EG. 5 Een complicatie bij de analyse van verdragsbevoegdheden treedt op, indien twee verschillende rechtsgrondslagen elkaar overlappen. Dan zal moeten worden vastgesteld welke van de twee het meest specifieke karakter heeft, aangezien 1 Zaak C-377/98, Nederland/Raad en Europees Parlement (EP) (Pb C 378/13), waarin Richtlijn 98/44/EG betreffende de rechtsbescherming van biotechnologische uitvindingen (Pb L 213/13) centraal staat. 2 Zie bijv. zaak 45/86, Commissie/Raad, Jur. 1987, p (Algemeen Preferentieel Stelsel). In r.o. 11 stelt het Hof: In het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap mag de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling niet alleen afhangen van de opvatting van een instelling omtrent het nagestreefde doel, maar moet zij berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. 3 Zaak C-300/89, Commissie/Raad, Jur. 1991, p. I-2867, r.o. 10 (Titaandioxide). 4 Zie bijv. zaak C-42/97, EP/Raad, Jur. 1999, p. I-869, r.o. 43 (Taalverscheidenheid). 5 Zaak 68/86, Verenigd Koninkrijk (VK)/Raad, Jur. 1988, p. 855, r.o. 14 (Hormonen). AA 49 (2000) 6 497

3 volgens het Hof aan de lex specialis voorrang gegeven dient te worden boven de lex generalis. 6 Zo moet artikel 308 EG als een lex generalis worden aangemerkt in relatie tot iedere andere rechtsbasis in het EG-Verdrag, hetgeen blijkt uit de zinsnede zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet. Indien derhalve de kern van een besluit (bijvoorbeeld een richtlijn over het verblijfsrecht van studenten) valt onder het bereik van een andere, meer specifieke, rechtsbasis, dan mag artikel 308 EG niet worden gebruikt Enkelvoudige en dubbele rechtsgrondslagen Na deze analyses op primair en secundair niveau die in rechtsbasis-arresten van het Hof vaak behoorlijk door elkaar heen lopen zal tot slot het betrokken besluit onder één of meer verdragsgrondslagen geschaard moeten worden, om zo tot een conclusie over de meest geschikte rechtsbasis te komen. Recent vatte het Hof de mogelijke rechtsbasis-uitkomsten nog eens op duidelijke wijze samen: voor het bepalen van de passende rechtsgrondslag moet worden nagegaan, of de betrokken maatregel voornamelijk betrekking heeft op één gebied van actie en voor andere beleidsgebieden slechts bijkomende gevolgen heeft, dan wel of beide aspecten van het besluit even belangrijk zijn. In het eerste geval volstaat het gebruik van een enkele rechtsgrondslag. In het andere geval is dit onvoldoende en is de instelling gehouden de handeling vast te stellen op basis van de twee bepalingen waarop haar bevoegdheid berust. 8 Derhalve volstaat het gebruik van een enkele rechtsbasis indien het betrokken besluit voornamelijk betrekking heeft op één gebied van actie, ook al heeft dit besluit voor andere beleidsgebieden bepaalde bijkomende gevolgen. In de rechtspraak ziet men dat het Hof vrij vaak aanneemt dat het bestreden besluit inderdaad de nodige effecten heeft op andere terreinen, doch het toevoegen van een tweede rechtsbasis wordt niet nodig geacht. Deze effecten worden namelijk als slechts bijkomstig of ondergeschikt aangemerkt. Zo heeft een richtlijn over het verminderen van afvalstoffen volgens het Hof ook wel bepaalde gevolgen voor het functioneren van de interne markt, maar de hoofddoelstelling blijft liggen op het terrein van milieubescherming. Bijgevolg vormde volgens het Hof artikel 130 S EEG (thans, na wijziging, artikel 175 EG), een voldoende rechtsbasis voor een dergelijke richtlijn. 9 Anderzijds geeft de rechtspraak ook voorbeelden van zaken waarin juist de milieu-component van een besluit als slechts bijkomstig werd gezien. Een verordening over bescherming tegen de invoer van radioactief besmette landbouwproducten vanuit derde landen, is volgens het Hof voornamelijk een handelspolitieke maatregel, ook al heeft een dergelijke verordening mogelijk wel bepaalde effecten voor de gezondheid en het milieu. 10 Indien één en hetzelfde besluit evenwel meerdere, even belangrijke, onderdelen bevat die onder de werkingssfeer van verschillende verdragsartikelen vallen, dan dient een dubbele (of zelfs meervoudige) rechtsbasis te worden gebruikt. Zo bepaalde het Hof in het Erasmus-arrest dat een dubbele rechtsbasis noodzakelijk was, aangezien een deel van het bestreden besluit over de uitwisseling van studenten ging, terwijl een ander, even belangrijk, deel van datzelfde Erasmus-besluit betrekking had op wetenschappelijk onderzoek. 11 Bij deze laatste uitkomst vanwege doel en inhoud van het besluit is een dubbele rechtsbasis noodzakelijk kan echter een lastige procedurele complicatie optreden: indien de twee te combineren verdragsartikelen onverenigbare procedures voorschrijven, dan mogen de instellingen toch voor een enkelvoudige rechtsbasis kiezen. Uit het Titaandioxide-arrest blijkt dat van een dergelijke onverenigbaarheid sprake is indien de ene rechtsbasis de samenwerkingsprocedure (ar- 6 Zie bijv. zaak 68/86, VK/Raad, Jur. 1988, p. 855, waarin het Hof besliste dat artikel 43 EEG (thans artikel 37 EG) over landbouw, als een meer specifieke rechtsgrondslag moet worden gezien dan artikel 100 EEG (thans artikel 94 EG) over de gemeenschappelijke markt. 7 Vgl. zaak C-295/90, EP/Raad, Jur. 1992, p. I Gevoegde zaken C-164/97 en C-165/97, EP/Raad, Jur. 1999, p. I-1139, r.o. 14 (Bescherming van bossen). 9 Zaak C-155/91, Commissie/Raad, Jur. 1993, p. I-939, r.o Zie ook de vergelijkbare zaak C-187/93, EP/Raad, Jur. 1994, p. I-2857, r.o (Overbrengen van afvalstoffen). 10 Zaak 62/88, Griekenland/Raad, Jur. 1990, p. I-1527, r.o Zaak 242/87, Commissie/Raad, Jur. 1989, p. 1425, r.o. 37. De bedoelde dubbele rechtsbasis bestond uit de artikelen 128 en 235 EEG (oud). In andere onderwijs-zaken bepaalde het Hof echter weer dat de rechtsbasis voor beroepsopleiding (artikel 128 EEG, oud) als enkelvoudige rechtsbasis volstond. Zie bijv. zaak 56/88, VK/Raad, Jur. 1989, p (Petra). 498 AA 49 (2000) 6

4 tikel 252 EG) van toepassing verklaart, terwijl de andere rechtsbasis eenparigheid van stemmen in de Raad verlangt. 12 Hoewel de samenwerkingsprocedure na het Verdrag van Amsterdam zo goed als geheel uit het EG-Verdrag is verdwenen, blijft deze zogenoemde Titaandioxide-leer van groot belang. Uit de uitspraak kan men namelijk opmaken dat ook een combinatie van de medebeslissingsprocedure (in de ene rechtsbasis) met eenparige besluitvorming in de Raad (voorgeschreven in de tweede rechtsbasis) door het Hof wordt verworpen. Dit betekent dat een bepaalde richtlijn of verordening niet tegelijk op, bijvoorbeeld, artikel 95 EG (medebeslissing) en artikel 308 EG (unanimiteit) gebaseerd kan worden, ook al zou deze dubbele rechtsbasis, vanwege doel en inhoud van de betrokken richtlijn of verordening, noodzakelijk zijn Controle door het Hof van Justitie Met de hierboven besproken objectieve methode heeft men zeker geen middel in handen om in ieder concreet geval met zekerheid te bepalen welk verdragsartikel de meest geschikte rechtsbasis vormt. In feite geeft het Hof een bepaalde algemene methodologische aanpak, waarbij de uitleg van doel en inhoud van het betrokken besluit, alsmede de vaststelling van de reikwijdte van verdragsbevoegdheden, centraal behoren te staan. De toepassing van de methode in concrete gevallen laat echter vaak de nodige ruimte voor subjectieve (rechtsbasis-)oordelen. Zo zal het niet verbazen dat het Europees Parlement geneigd is een rechtsgrondslag te verdedigen die de medebeslissingsprocedure van toepassing verklaart, ook al gebeurt dit formeel met objectieve, inhoudelijke argumenten. In de recente Rundvlees-zaak erkenden het Parlement en de Commissie zelfs openlijk dat de wens om de medebeslissingsprocedure te volgen, een belangrijke reden was geweest om te kiezen voor artikel 95 (interne markt) en niet voor artikel 37 EG (landbouw). 14 De Raad is daarentegen vaker geneigd om een rechtsbasis te kiezen die aan het Europees Parlement slechts een recht van raadpleging verleent. Verder bestaat bij de Raad nogal eens een voorkeur voor een rechtsbasis die eenparigheid van stemmen verlangt, hoewel een rechtsbasis met gekwalificeerde meerderheid juist weer goed uitkomt indien een enkele recalcitrante lidstaat overstemd moet worden. Vanwege dit soort subjectieve invullingen van de objectieve methode, om zo bij de politiek meest gewenste rechtsbasis uit te komen, is het van het grootste belang dat uiteindelijk het Hof van Justitie het laatste woord heeft, en de bevoegdheid heeft om los van allerlei politieke belangen aan te geven wat nu echt de juiste rechtsbasis voor een bepaald besluit is. In de genoemde Rundvlees-zaak stelde het Hof dan ook uitdrukkelijk dat tot de objectieve gegevens waarop de rechtsbasis-keuze moet berusten, niet de wens behoort van een instelling (het Europees Parlement) om intensiever deel te nemen aan de vaststelling van het betrokken besluit. 15 Aangezien met de betwisting van de rechtsbasis de rechtmatigheid van secundair recht ter discussie wordt gesteld, vormt het beroep tot nietigverklaring (artikel 230 EG) het middel bij uitstek om de rechtsbasis van (bindende) besluiten te betwisten en het Hof daaromtrent een uitspraak te laten doen. Als eiser in dergelijke nietigheidsberoepen trad aanvankelijk vaak de Commissie op, zoals in de oudere rechtsbasis-zaken over landbouw en handelspolitiek. 16 In een latere fase trad ook het Europees Parlement steeds vaker als eiser op, bijvoorbeeld om de 12 Zaak C-300/89, Commissie/Raad, Jur. 1991, p. I-2867, r.o Een combinatie van artikel 130 S EEG (eenparigheid) en artikel 100 A EEG (samenwerking) werd door het Hof daarom niet geaccepteerd. In de Erasmuszaak speelde deze procedurele kwestie niet, aangezien de samenwerkingsprocedure nog niet bestond (want pas ingevoerd door de Europese Akte). 13 Vgl. zaak C-209/97, Commissie/Raad, arrest van 18 november 1999, waar de Commissie onder meer stelde dat de bestreden verordening, vanwege doel en inhoud, op de artikelen 95 en 308 EG gebaseerd had moeten worden. Onder verwijzing naar Titaandioxide, achtte de Commissie deze dubbele rechtsbasis echter toch weer niet mogelijk. 14 Zaak C-269/97, Commissie/Raad, arrest van 4 april 2000, met name r.o. 9 en Zaak C-269/97, r.o. 44. Het Hof bepaalde dat de Raad het bestreden besluit (Verordening 820/97/EG tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten; Pb L 117/1) terecht op artikel 43 (thans 37) EG had gebaseerd. 16 Vgl., wat betreft handelspolitiek, bijv. zaak 45/86, Commissie/Raad, Jur. 1987, p (Algemeen Preferentieel Stelsel) en zaak 165/87, Commissie/Raad, Jur. 1988, p (Nomenclatuur). Inzake landbouw, bijv. zaak 131/87, Commissie/Raad, Jur. 1989, p (Handel in organen) en zaak 11/88, Commissie/Raad, Jur. 1989, p (Bestrijdingsmiddelen). AA 49 (2000) 6 499

5 Raad te dwingen om maatregelen over transeuropese netwerken ook op de rechtsbasis over transeuropese netwerken te baseren. 17 Verder hebben lidstaten steeds rechtsbasis-zaken aanhangig gemaakt, voornamelijk wanneer zij eerder, gedurende de besluitvormingsfase, waren overstemd. Behalve het beroep van Nederland tegen de biotech-richtlijn, kan als voorbeeld het beroep van het Verenigd Koninkrijk tegen de arbeidstijdenrichtlijn worden genoemd. Door deze richtlijn op artikel 118 A EG (oud) over veiligheid en gezondheid van werknemers te baseren, konden de Britten worden verplicht om maximale werktijden voor werknemers in te voeren, ondanks hun opt-out zoals vastgelegd in het (vroegere) Protocol over de Sociale Politiek De toekomst van het rechtsbasis-vraagstuk Zoals bleek, zijn uiteenlopende procedurele voorschriften de belangrijkste oorzaak van het ontstaan van rechtsbasis-geschillen die eventueel tot voor de hoogste rechter, het EG-Hof, worden uitgevochten. Vooral het Verdrag van Amsterdam heeft deze procedures al meer naar elkaar laten toegroeien door het toepassingsgebied van de medebeslissingsprocedure aanzienlijk uit te breiden. Hierdoor is in een aantal gevallen het praktisch belang van de juiste horizontale bevoegdheidsafbakening aanzienlijk verminderd, dan wel tot nul gereduceerd. Zo is de destijds veelbesproken vraag milieu of interne markt? thans nauwelijks meer van belang, aangezien de relevante rechtsgrondslagen de medebeslissingsprocedure van toepassing verklaren. 19 Institutionele conflicten over de horizontale bevoegdheidsverdeling zouden echter pas volledig tot het verleden gaan behoren, indien over de volle breedte van de drie EU-pijlers dezelfde procedurele voorschriften zouden gelden. Een dergelijke procedurele uniformiteit zal ook de beoogde apotheose van de onlangs begonnen IGC over institutionele hervormingen, namelijk het Verdrag van Nice, niet brengen. Wel lijkt een verdere reductie van het aantal rechtsbasis-geschillen waarschijnlijk, aangezien de verdere verbreding van besluitvorming met een gekwalificeerde meerderheid in de Raad een van de belangrijkste aandachtspunten van de IGC-2000 vormt. Verder is van verschillende kanten het idee geopperd om aan het stemmen met een gekwalificeerde meerderheid (bijna) altijd de medebeslissingsprocedure te koppelen. 20 Dit zou onder meer betekenen dat de rechtsgrondslagen voor het landbouwbeleid (artikel 37 EG) en de gemeenschappelijke handelspolitiek (artikel 133 EG) de gewone medebeslissingsprocedure van toepassing gaan verklaren. 21 Indien deze ideeën en voorstellen inderdaad worden omgezet in verdragsteksten, dan zou het accent wel eens in sterke mate kunnen verschuiven naar de zogenoemde pijleroverstijgende rechtsbasis-conflicten. De Raad baseert zijn besluit op Titel V (gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) of Titel VI (politiële en justitiële samenwerking in strafzaken), terwijl bijvoorbeeld de Commissie of het Europees Parlement meent dat het EG-Verdrag een meer geschikte rechtsbasis bevat. 22 Binnen de communautaire pijler zou immers de medebeslissingsprocedure van toepassing zijn op nagenoeg alle terreinen van gemeen- 17 Vgl. zaak C-271/94, EP/Raad, Jur. 1996, p. I-6177 (Edicom) en zaak C-22/96, EP/Raad, Jur. 1998, p. I-3231 (IDA). In beide zaken stelde het Hof het Parlement in het gelijk: artikel 129 D EG (thans, na wijziging, artikel 156 EG) vormde een betere rechtsbasis voor de bestreden besluiten dan het door de Raad gekozen artikel 235 EG (thans artikel 308 EG). 18 Zaak C-84/94, VK/Raad, Jur. 1996, p. I Uitgebreider over deze zaak en de achtergronden: K.J.M. Mortelmans en R.H. van Ooik, Maximale arbeidstijden in de EG, ook in het Verenigd Koninkrijk, AA 1997, p Namelijk de artikelen 95 en 175, lid 1, EG. De afbakening met lid 2 van artikel 175 (eenparigheid en EP-advies) blijft echter van belang. Vgl. zaak C-36/98, Spanje/Raad (aanhangig; Pb C 113/7). 20 Zie bijv. de notitie van de Nederlandse regering, IGC- 2000: Een agenda voor de interne hervormingen van de Europese Unie (TK, , , nr. 101, p. 22) en het Dehaene-rapport (J. Dehaene, R. von Weizsäcker en D. Simon, De institutionele gevolgen van de uitbreiding, Brussel, 18 oktober 1999, p. 8). 21 Deze rechtsgrondslagen bepalen namelijk nu al dat de Raad met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan beslissen. Het adviesrecht van het EP zou derhalve automatisch worden vervangen door een recht van medebeslissing. Zie hierover ook pp van het proefschrift. 22 Voor een dergelijk, tot voor het Hof uitgevochten, pijleroverstijgend rechtsbasis-conflict, zie zaak C-170/96, Commissie/Raad, Jur. 1998, p. I-2763 (Luchthaventransit). Daarover: D.M. Curtin en R.H. van Ooik, Een Hof van Justitie van de Europese Unie?, SEW 1999, p. 24. Zie ook zaak T-349/99, Miskovic/Raad en zaak T- 350/99, Karic e.a/raad (Pb C 79, pp ). In de laatste zaken wordt gesteld dat Besluit 1999/612/GBVB (Pb. L 242/32) op Titel IV van het EG- Verdrag had moeten worden gebaseerd, aangezien het een inreisverbod voor bepaalde Joegoslaven bevat. 500 AA 49 (2000) 6

6 Boeken schapsbeleid, inclusief het Europese asiel- en immigratiebeleid. 23 Op de niet-communautaire terreinen daarentegen lijkt de medebeslissingsprocedure (en/of meerderheidsbesluitvorming van enige reële betekenis) vooralsnog niet haalbaar, ook niet na Nice. De daaruit voortvloeiende verscherping van procedurele tegenstellingen tussen EUpijlers, is een reden temeer om de rechtsbasiskwestie te beschouwen als een horizontaal leerstuk van Unierecht.