Nota Grondbeleid. actief en betrokken. dewolden.nl

Transcriptie

1 Nota Grondbeleid actief en betrokken

2 Inhoudsopgave 1 Samenvatting Samenvatting beleidsregels Inleiding Aanleiding nieuwe nota Doel grondbeleid Grondbeleid ingekaderd Europese regelgeving Landelijk beleid De Wet ruimtelijke ordening (Wro) Grondexploitatiewet (GrexWet) Grondbeleid en de gemeente Structuurvisie Volkshuisvesting Woonplan Programma en doelgroepenverordening Economisch beleid Marktontwikkelingen Uitvoering gemeentelijk beleid Winst en verlies Overwegingen Uitvoering Grondbeleid Rollen in grondbeleid Actief grondbeleid Verwerving Faciliterend grondbeleid Kostenverhaal Privaatrechtelijk spoor Planschade Publiekrechtelijke spoor Publiek-Private Samenwerking Conclusie gemeentelijk grondbeleid Uitgiftebeleid Grondprijs Gronduitgifte Pagina2van36

3 Inhoudsopgave (vervolg) 7 Financiële beheersing Commissie BBV Waardering Exploitatieopzetten Risicobeheersing Winst- en verliesneming Tussentijds winst nemen Verwerking van verliezen Budgetvaststelling Reserves en voorzieningen Omvang Reserve Bouwgrondexploitatie Praktijk van de reserve in de tijd Samenwerken met ontwikkelaar Concessiemodel Doelstelling concessie - bouwenvelop Waardebepaling en selectiecriteria Selectie en of aanbesteding...35 Pagina 3 van 36

4 Samenvatting 1 Samenvatting De nota Grondbeleid moet elke vier jaar worden herschreven. De vorige nota uit 2008 is opgesteld tijdens een hoogconjunctuur. Het beleid van de gemeente ging uit van actieve grondverwerving en zelf exploiteren. Niet alleen om voldoende bouwgronden te produceren, maar ook om op de exploitatie winst te maken. Op basis van het Woonplan en de regionale woonvisie heeft de gemeente De Wolden voor de periode een woningbouwopgave van 473 woningen. Hiervan dient 50% in de sociale sector te worden gerealiseerd. Gelet op de lopende plannen en initiatieven is er ruim voldoende bouwgrond voorhanden, wellicht te ruim, en is er de komende vier jaar geen directe noodzaak om grond bij te kopen. Samengevat zal de keuze voor het grondbeleid afhankelijk zijn van de voorgenomen bouwproductie aan woningen en bedrijventerreinen. Hierbij zijn de kernvragen: Komt de ontwikkeling ook tot stand zonder ingrijpen van de gemeente? Voldoet het woningaanbod (nieuwbouw) van corporaties en particulieren (ontwikkelaars) aan het volkshuisvestingsbeleid? Is de gemeente bereid de risico s van een eventuele actieve opstelling te dragen? Het uitgangspunt van de gemeente De Wolden is het voeren van faciliterend grondbeleid, waarbij de gemeente vooral de marktpartijen ondersteunt bij hun initiatieven, als deze passen in het ruimtelijk beleid. Het instrument voor dit beleid is de (anterieure) exploitatieovereenkomst. De huidige exploitaties op basis van vastgestelde bestemmingsplannen worden voortgezet en zullen, indien nodig, herijkt worden op het woonplan. Als een voorgenomen ontwikkeling niet of onvoldoende tot stand kan komen, het volkshuisvestingsbeleid een actieve opstelling van de gemeente vereist en de risico s te dragen zijn, dan zal de gemeente over gaan tot actief grondbeleid. De marktontwikkelingen dwingen om veel scherper te zijn op de beheersing van de grondexploitaties en het inzichtelijk maken van de risico s. Risico s waarvoor voldoende weerstandsvermogen moet zijn in de Reserve Bouwgrondexploitatie. De gemeente De Wolden heeft altijd al een voorzichtig waarderingsbeleid gevoerd wat in deze nota wordt voortgezet. De risico s van actief grondbeleid worden nu eens in de vier jaar bepaald. Dat is nu niet meer toegestaan. Voortaan moet de gemeente elk jaar de risico s van het grondbeleid berekenen aan de hand van actuele scenario s. In de nota wordt aangegeven op welke wijze de gemeente dat gaat doen en hoe risico s vertaald worden in benodigd weerstandsvermogen. Nu er minder op grote schaal gebouwd zal worden en vaker maatwerk nodig is, zal de gemeente de markt uitnodigen om oplossingen te vinden voor specifieke doelgroepen of locaties. Van rijkswege wordt hiervoor het concessiemodel aangereikt, Pagina4van36

5 Samenvatting dat ook nu op bescheiden schaal wordt gebruikt. In het laatste hoofdstuk van deze nota is een transparante procedure opgenomen over de wijze waarop de gemeente tot een uitnodiging aan de markt kan komen. Pagina5van36

6 Samenvatting beleidsregels 2 Samenvatting beleidsregels In deze nota grondbeleid is een flink aantal beleidsregels opgenomen. De beleidsregels zijn hieronder nog eens bij elkaar gezet, waarmee een soort van samenvatting van de beleidsregels ontstaat. Voor de achtergronden bij de beleidsregels wordt verwezen naar de teksten in de nota zelf. Bij de keuze tussen de verschillende grondbeleidsinstrumenten wordt de volgende afweging gemaakt: 1. Komt de ontwikkeling ook tot stand zonder ingrijpen van de gemeente? 2. Voldoet het woningaanbod van corporaties en particulieren aan het volkshuisvestingsbeleid? 3. Is de gemeente bereid de risico s van een eventuele actieve opstelling te dragen? De gemeente De Wolden volgt bij inzet van actief grondbeleid een projectmatige aanpak en stelt haalbaarheids- en/of risicoanalyses op. Bij een locatieontwikkeling waarbij de voorgenomen ontwikkeling slechts door actief grondbeleid realiseerbaar is, kiest de gemeente de voor een bij die situatie best passende verwervingsstrategie en instrumenten. Bij faciliterend grondbeleid wordt ingezet op het afsluiten van een anterieure overeenkomst met de ontwikkelende partij. Bij het voorbereiden en vaststellen van het bestemmingsplan wordt indien het kostenverhaal nog niet is zeker gesteld met anterieure overeenkomst(en) tevens een exploitatieplan voorbereid en vastgesteld om kostenverhaal zeker te stellen bij vergunningverlening. De gemeentelijke grondprijzen worden minimaal jaarlijks geactualiseerd en opnieuw vastgesteld door het college. Uitgangspunt voor het uitgiftebeleid van de gemeente is dat bouwgrond in beginsel in volledige eigendom wordt uitgegeven, tenzij om strategische en/of maatschappelijke redenen voor een andere uitgiftevorm wordt gekozen. Pagina6van36

7 Samenvatting beleidsregels NIEGG gronden worden gewaardeerd tegen maximaal 3,-/m². Voor NIEGG gronden waarvoor de raad heeft besloten tot ontwikkeling over te gaan mag de waardering door activering van kosten oplopen tot maximaal 12,-/m². Voor de projecten waarbij de gemeente actief grondbeleid voert, worden onderbouwde exploitatieberekeningen gemaakt, die jaarlijks, bij het opstellen van de jaarrekening, worden geactualiseerd. De aan de gemeente overblijvende risico s uit de overeenkomsten van faciliterend grondbeleid worden jaarlijks herijkt en bij de jaarrekening vermeld. Als er sprake is van een gemeenschappelijke grondexploitatie met andere partijen, worden de financiële risico s en consequenties voor de gemeente expliciet gemaakt. De grondexploitatie wordt jaarlijks, bij het opstellen van de jaarrekening, geactualiseerd. De exploitatieopzet en bijbehorende risicoanalyse wordt opgenomen in de jaarrekening van de grondexploitaties. Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel en het realisatiebeginsel. De winstneming vindt plaats tot het verschil tussen de boekwaarde (opbrengsten minus kosten) en de behoedzaam geraamde nog te maken kosten. Winstnemingen uit het verleden worden expliciet vermeld. Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Als sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan wordt die gepresenteerd als een waardecorrectie op de post Bouwgrond in exploitatie. Als er sprake is van een onherstelbaar verlies, dan wordt deze onherstelbaar afgeboekt. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren. Verliezen uit het verleden worden expliciet vermeld. Handhaven van de huidige systematiek waarin de raad de budgetten autoriseert van de grondexploitatiebegrotingen van het betreffende jaar in de reguliere begroting, programma 11. Pagina7van36

8 Samenvatting beleidsregels Type exploitatie Risico per exploitatie Bouwgrond in exploitatie (BIE) De hoogste van - Scenarioanalyse 75% van het risico - Rekenkundig 10% over boekwaarde en nog te maken kosten (met inflatie). NIEGG De hoogste van: - Scenarioanalyse 100% van het risico - Rekenkundig 25% van de waarde boven 3,-/m2 Gecontracteerde bouwexploitaties De hoogste van: - Scenarioanalyse 100% van het risico - Rekenkundig 25% van: de nog te verhalen kosten minus verstrekte (bank-)garanties Exploitatiewinsten worden afgedragen aan de reserve bouwgrondexploitatie. Afboekingen bij grondaankopen worden ten laste van de reserve bouwgrondexploitatie gebracht. Verliezen worden voorzien ten laste van de reserve bouwgrond exploitatie. Definitieve verliezen worden onherstelbaar afgeboekt ten laste van de reserve bouwgrondexploitatie. De rentekosten van de NIEGG worden ten laste van de reserve gebracht. De benodigde reserve bouwgrondexploitatie wordt jaarlijks berekend. De risico s in BIE (lopende exploitatie), NIEGG (gronden in bezit met het oog op een bestemmingswijziging) worden in aanmerking genomen voor het bepalen van de omvang van de reserve bouwgrondexploitatie. Overschotten en tekorten in de Reserve Bouwgrondexploitatie worden verrekend met de Algemene Reserve. Er is sprake van een overschot of te kort, indien de werkelijke omvang van de reserve bouwgrondexploitatie meer dan 15% af wijkt van de benodigde omvang. Voorstellen voor verrekeningen van de reserve bouwgrondexploitatie met de algemene reserve worden niet eerder gedaan, dan dat er een doorrekening over de komende vijf jaar is opgesteld. Voorstellen voor verrekening worden met het vijfjaren perspectief gemotiveerd Pagina8van36

9 Inleiding 3 Inleiding 3.1 Aanleiding nieuwe nota De vorige nota Grondbeleid is vier jaar oud en wettelijk toe aan herziening. Dit is echter niet de belangrijkste aanleiding om een nieuwe nota Grondbeleid op te stellen. De belangrijkste reden is naast de veranderde wet- en regelgeving de verslechterde onroerendgoedmarkt. De omstandigheden in 2008, toen de vorige nota werd geschreven, zijn onvergelijkbaar met Nadat in 2009 de huizenprijzen een absoluut hoogtepunt bereikten en in Nederland onbeperkte aflossingsvrije hypotheken voor historisch lage renten werden verstrekt, lijken thans de prijzen in een vrije val te zijn beland, moeten nieuwe hypotheken volledig worden afgelost en zijn de banken terughoudend met hypotheekverstrekking als gevolg van de toegenomen risico s in de markt. De consumenten zelf zien al enige jaren hun netto besteedbaar inkomen dalen als gevolg van omvangrijke bezuinigingen. Het gevolg is dat de bouwproductie en de omzet in woningen een historisch dieptepunt heeft bereikt. Aangezien grondbeleid een afgeleide is van het ruimtelijk, volkshuisvestelijk en economisch beleid mag duidelijk zijn dat de grotere bouwopgaven van 2008 en de eventueel verwachtte winsten op grondexploitaties nu niet meer aan de orde zijn. Er moeten andere keuzes gemaakt worden. 3.2 Doel grondbeleid De doelstellingen van de gemeente De Wolden op het gebied van voorzieningen, wonen, economie, infrastructuur et cetera, hebben elk hun eigen vertaling in een bepaald ruimtegebruik, c.q. ruimtelijk beleid. Het ruimtelijk beleid is vastgelegd in de structuurvisie en in bestemmingsplannen. Grondbeleid is een middel om dat ruimtelijk beleid op een zo doeltreffend en doelmatig mogelijke wijze te realiseren. Door gronden aan te kopen, te exploiteren of met eigenaren van gronden contracten af te sluiten over de realisatie van het bestemmingsplan. Het grondbeleid, het hebben van grond, is geen doel op zich. De Nota Grondbeleid is een kaderstellende beleidsnota waarbij op hoofdlijnen is aangegeven op welke wijze de gemeente met het grondbeleid invloed wil uitoefenen op de ruimtelijke ordening. Daarbij is aangegeven welk instrumentarium ter beschikking staat en op welke manier verantwoording en beheersing plaatsvindt. Met het opstellen van de Nota Grondbeleid wordt de transparantie van het grondbeleid vergroot. Met deze Nota Grondbeleid wordt een aantal zaken beoogd: de gemeente maakt haar grondbeleid kenbaar aan de buitenwereld ; het gemeentelijk grondbeleid wordt aangepast aan nieuwe wetgeving en jurisprudentie; verheldering van de bevoegdheden van het College en gemeenteraad ten aanzien van het grondbeleid; schetsen van de kaders waarbinnen ruimtelijke ontwikkelingen kunnen worden gerealiseerd. Pagina9van36

10 Inleiding Deze nota geeft de hoofdlijnen van het beleid weer. In deze nota worden geen gedetailleerde regelingen opgenomen, zoals grondprijzen voor specifieke functies op concrete locaties. Voor het opstellen en actualiseren daarvan dient deze nota wel als leidraad. Deze nota biedt als het ware een gereedschapskist voor het door de gemeente De Wolden te voeren grondbeleid. Pagina10van36

11 Grondbeleid ingekaderd 4 Grondbeleid ingekaderd Het grondbeleid in de gemeente wordt niet alleen beïnvloed door de (ontwikkelingen in de) gemeente zelf, maar ook door regelgeving vanuit Europa, rijksoverheid en provincie. In het navolgende zijn de belangrijkste kaders genoemd die van invloed zijn op het gemeentelijk grondbeleid. 4.1 Europese regelgeving Europese regelgeving speelt in toenemende mate een rol bij het grondbeleid van overheden. Europa kent onder andere regelgeving op het gebied van staatssteun, aanbesteding en transparantie. Die regelgeving heeft vooral consequenties voor de wijze van uitvoeren en minder op het beleid zelf. 4.2 Landelijk beleid Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) met de daarin begrepen Grondexploitatiewet van kracht geworden. Deze wet heeft samen met de onder meer de Onteigeningswet (Ow) en de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) grote invloed op het gemeentelijk grondbeleid. Daarnaast heeft het Kabinet-Rutte I initiatieven genomen voor een nieuwe Omgevingswet. Het is nog afwachten wat het nieuwe Kabinet-Rutte II daar mee doet De Wet ruimtelijke ordening (Wro) In de Wro wordt bepaald dat rijk, provincie en gemeente(raad) voor hun grondgebied een structuurvisie moeten vaststellen. In deze structuurvisie worden de hoofdlijnen van een integrale ruimtelijke ontwikkeling vastgelegd. Behalve richtinggevend voor het ruimtelijke beleid kan een structuurvisie ook een juridische basis zijn voor de vestiging van een voorkeursrecht. Naast deze structuurvisie zijn er voor het hele grondgebied bestemmingsplannen van kracht. Deze worden minimaal eens per tien jaar herzien. Het bestemmingsplan vormt het juridische kader voor het toegestane ruimtegebruik Grondexploitatiewet (GrexWet) In de Wet ruimtelijke ordening is ook de Grondexploitatiewet (hoofdstuk 6 van de Wro) opgenomen. Met de nieuwe Grondexploitatiewet is de regiefunctie van de gemeente versterkt als zij de grond niet in handen heeft. De wet heeft de mogelijkheden vergroot om de kosten voor ruimtelijke ontwikkelingen te verhalen op de ontwikkelaar. Uitgangspunt van de wet is dat de gemeente kostenverhaal moet toepassen. De doelstellingen van de Grondexploitatiewet zijn meerledig: duidelijke wettelijke inkadering privaatrechtelijk kostenverhaal (overeenkomsten); verbetering publiekrechtelijk kostenverhaal (exploitatieplan); mogelijkheid tot bovenwijkse verevening (vereveningsbijdragen) op basis van de structuurvisie; Pagina11van36

12 Grondbeleid ingekaderd wettelijke basis voor het stellen van locatie-eisen; de mogelijkheid tot het stellen van eisen aan sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap. Naast de Wro en de Grexwet bevat de volgende regelgeving ook belangrijke kaders voor de uitvoering van het grondbeleid: Onteigeningswet; Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg); Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV); Gemeentelijke financiële verordening ex. Art 212 van de Gemeentewet. 4.3 Grondbeleid en de gemeente Ook op gemeentelijk niveau zijn er beleidsvelden die van invloed zijn op hoe het gemeentelijk grondbeleid wordt gevoerd. Relevant in dit kader zijn onder meer: de structuurvisie 2011; volkshuisvestingsprogramma woonplan ; economisch beleid; marktontwikkelingen Structuurvisie 2011 In de structuurvisie wordt melding gemaakt van de trend dat de samenleving aan het veranderen is. Door onder andere vergrijzing en bevolkingskrimp wijzigt de bevolkingssamenstelling in de gemeente. Dit heeft ook gevolgen voor de woningvoorraad in de gemeente. Er is een toenemende behoefte aan flexibiliteit en maatwerk op kleine faciliterende schaal. De consequenties van de demografische ontwikkelingen zijn vertaald naar het woonplan. Om de gewenste nieuwe ontwikkelingen in de visie goed op elkaar af te stemmen, de initiatieven te stroomlijnen en te voorkomen dat ongewenste ontwikkelingen zullen plaatsvinden, wil de gemeente bij de uitvoering van de structuurvisie meer als regisseur optreden (faciliterend naar de markt) en minder als uitvoerder (actieve producent) Volkshuisvesting Woonplan De raad heeft in juni 2012 het Woonplan vastgesteld. Dit plan is leidend voor het grondbeleid. Speerpunten van het woonbeleid zijn: concentratie in kerndorpen; onevenwichtigheid verminderen door meer sociale bouw; accent op senioren en jongeren; gerichte aandacht voor het ontwikkelen van nultreden woningen en zorgwoningen, deels ook in de sociale sector; collectief particulier opdrachtgeverschap faciliteren in kleine kernen; in de periode maximaal 600 nieuwe woningen toevoegen aan de woningvoorraad (toegewezen contingent door provincie). Dit aantal woningen is naar beneden bijgesteld. In het woonplan staan 525 woningen (conform onderstaande tabel), echter is in de regionale woonvisie het aantal teruggebracht naar 473 woningen tussen 2010 en Pagina12van36

13 Grondbeleid ingekaderd De volgende tabel uit het Woonplan gaat nog uit van 525 woningen: Figuur 1: Tabel pagina 20 Woonplan De verlaging naar 473 woningen wordt bereikt door de nieuwbouw opgave met 52 stuks te verminderen. De verdeling 50%-50% voor sociaal vrije sector blijft gehandhaafd. De Wolden heeft ruim woningen. De groei van het aantal woningen komt neer op ongeveer 0,5% per jaar. Conclusie Woonplan Het Woonplan zet sterk in op samenwerking met de markt door initiatieven te stimuleren en te faciliteren, zonder hierbij een grondpositie in te nemen. Het eigen grondbeleid, de eigen exploitatie, is daaraan onder- of nevengeschikt. Het woonbeleid gaat uit van een fors aandeel sociale bouw. Nultredenwoningen en zorgwoningen krijgen extra aandacht Programma en doelgroepenverordening In een bestemmingsplan kunnen percentages voor sociale koop en huur worden opgenomen, alsook voor het verkopen van kavels voor particulier opdrachtgeverschap. Het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) bepaalt dat de percentages voor sociale bouw gelden voor de in de gemeentelijke verordening aangewezen doelgroep. In de gemeentelijke verordening geeft de gemeente aan voor welke (inkomens- )groepen welke sociale huur- en koopwoningen bedoeld zijn, alsook wat onder een sociale koopwoning wordt verstaan (maximale prijs). Deze inkadering is nodig om een omgevingsvergunning, overeenkomst of exploitatieplan hierop te kunnen toetsen of juridisch te effectueren. Aangezien het volkshuisvestingsbeleid ook gericht is op sociale bouw, wordt dit instrument aan het grondbeleid toegevoegd Economisch beleid. Met de provincie is overeengekomen dat de bedrijventerreinen binnen de gemeente De Wolden alleen mogen voorzien in de lokale behoefte. Met de aanleg van het terrein Slagenweg in Zuidwolde heeft de gemeente voor de komende jaren voldoende bedrijventerrein. Pagina13van36

14 Grondbeleid ingekaderd Marktontwikkelingen Bij het opstellen van de nota zijn tevens de opvattingen van de markt betrokken 1. Daarnaast zijn er met de in de gemeente actieve corporaties, de makelaars en met projectontwikkelaars ronde tafel gesprekken gevoerd. Op het moment dat deze gesprekken plaatsvonden was nog niet duidelijk wat het kabinetsbeleid op het gebied van hypotheekrenteaftrek zou worden. Inmiddels, december 2012, is duidelijk dat de voorwaarden zodanig worden gewijzigd dat met hetzelfde inkomen een fors mindere geldlening kan worden verkregen. Conclusie marktconsultatie Alle partijen geven aan niet meer risicodragend te kunnen of te willen participeren in een nieuwbouwproject. Men wil eerst de zekerheid hebben dat het te realiseren vastgoed wordt verhuurd of verkocht. Echter, deze zekerheid heeft men pas als vooraf alle betrokkenen (de initiatiefnemer, gemeente, aannemer, bank, makelaar en belegger/huurder/koper) overeenstemming hebben bereikt. Alleen in het goedkoopste koopsegment zit nog beweging. De doelgroep voor dit segment zijn de starters en huishoudens met een inkomen net boven de sociale huurgrens. De verwachting is dat deze markt nog wel enkele jaren zo blijft. Ontwikkelaars en corporaties geven aan dat een ander gevolg van dalende woningprijzen is dat de residuele grondwaarde voor een goed verkopende nieuwbouwwoning steeds meer onder druk komt te staan. De Rabobank geeft aan dat de gemiddelde reële prijs van een woning inmiddels (oktober 2012) terug is op het niveau van voor de eeuwwisseling. Nominaal liggen de prijzen op het niveau van 2004 en is er nog steeds een sterke daling waar te nemen. Zelfs de bouw van sociale huisvesting, het enige waar wel vraag naar is, staat onder druk. 4.4 Uitvoering gemeentelijk beleid Winst en verlies Voor 2008 kon door de fors stijgende verkoopprijzen eenvoudig winst worden gemaakt op de exploitatie van bouwgrond. Zoveel zelfs, dat ontwikkelaars grote risico s namen door gronden eerder aan te kopen, al voordat de gemeente wist dat zij deze gronden in de toekomst nodig zou kunnen hebben. In de nota s Grondbeleid van het afgelopen decennium, was dit één van de redenen om hier op te anticiperen door het voeren van actief grondbeleid. Echter, na 2009 dalen de prijzen en neemt de vraag naar vrije sector woningen af en ontstaat er een toenemende behoefte aan sociale bouw. Met deze verschuiving van de vraag is in de bestemmingsplannen en grondexploitaties geen rekening mee gehouden. Het resultaat is dat geprognosticeerde winsten omslaan in verliezen. Het produceren van bouwgrond is van oudsher een overheidstaak, als logisch uitvloeisel van de volkshuisvestingsdoelstellingen. Dat betekent dat er altijd grondbeleid nodig is om deze doelstellingen te halen, maar dat goed nagegaan moet worden of en op welke wijze er zicht blijft op kostendekkende exploitaties Overwegingen De gemeente zal voor de komende vier jaar inzichtelijk moeten maken hoe ze op haar grondgebied het woningbouwbeleid het beste kan uitvoeren en met welke financiële consequenties. De prognoses geven aan dat er nog woningen bij kunnen. Procentueel is er nog ruimte voor circa 0,5% groei per jaar. In absolute aantallen betekent dit dat er tot 2020 nog ongeveer 473 bij gebouwd kunnen worden. Hiervan zal ongeveer de helft 1 Bron Kwartaalberichten Woningmarkt Rabobank 10 februari 2012, 12 mei 2012, 11 oktober Pagina14van36

15 Grondbeleid ingekaderd beschikbaar moeten komen voor het sociale segment. De bestemmingsplannen en de grondexploitaties worden waar nodig aangepast op deze nieuwe opgave. Het nieuwe woonplan vraagt tevens om gerichte inzet van verschillende grondbeleidsinstrumenten, anders dan het actieve beleid van aankopen en exploiteren. Er kan niet op voorhand worden aangegeven of dat faciliterend of actief beleid zal zijn. Dat verschilt per situatie en hangt van de actuele opgave af. Per situatie dient er een afweging te worden gemaakt. Bij de keuze tussen de verschillende grondbeleidsinstrumenten wordt de volgende afweging gemaakt: 1. Komt de ontwikkeling ook tot stand zonder ingrijpen van de gemeente? 2. Voldoet het woningaanbod van corporaties en particulieren aan het volkshuisvestingsbeleid? 3. Is de gemeente bereid de risico s van een eventuele actieve opstelling te dragen? Pagina15van36

16 Uitvoering Grondbeleid 5 Uitvoering Grondbeleid 5.1 Rollen in grondbeleid Grondbeleid is het samenhangende geheel van handelingen betreffende grondtransacties en -ontwikkeling. Grondbeleid is het actieve sturingsinstrument om gemeentelijk huisvestingsbeleid te realiseren. De mate van gemeentelijke interventie bevindt zich tussen actief en faciliterend grondbeleid. Hierbij horen verschillende grondbeleidsinstrumenten. In onderstaande tabel zijn de vormen en bijbehorende instrumenten toegelicht. Actief grondbeleid De gemeente verwerft, maakt bouwen woonrijp en geeft de grond zelf uit aan derden Instrumenten (Actieve) verwerving Wet Voorkeursrecht Gemeenten Onteigening Tijdelijk Beheer Bouw- en woonrijp maken Gronduitgifte Concessie verlening Faciliterend (passief) grondbeleid De gemeente beperkt zich tot haar regulerende taak en geeft kaders aan voor de particuliere sector. De aankoop en exploitatie van grond wordt overgelaten aan private partijen Instrumenten Ruimtelijk instrumentarium (bestemmingsplan, omgevingsvergunning) Stedenbouwkundig plan Anterieure overeenkomst Kostenverhaal 5.2 Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid heeft of verwerft de gemeente de grond. De gemeente produceert bouwgrond door deze bouwrijp te maken. De uitvoering van de grondexploitatie en de daaraan verbonden risico s komen voor rekening van de gemeente. De gemeente is in deze gevallen verantwoordelijk voor het aanleggen van riolering, bouwwegen, et cetera. Nadat de grond bouwrijp is gemaakt, worden de bouwkavels uitgegeven aan corporaties en particuliere kopers die binnen de grenzen van het bestemmingsplan tot ontwikkeling kunnen overgaan. Ook kan de gemeente de ontwikkeling van een specifiek programma in concessie geven aan een geselecteerde marktpartij. Na realisatie van de bebouwing verzorgt de gemeente het woonrijp maken, dat is de definitieve inrichting van het openbaar gebied. Bij een actief grondbeleid zijn de volgende punten van belang: de gemeente voert zelf de grondexploitatie en heeft zelf invloed op de plankwaliteit, kosten en opbrengsten; alle opbrengsten worden door de gemeente ontvangen en gebruikt voor de dekking van de productiekosten binnen en buiten het exploitatiegebied; eventuele mee- en tegenvallers zijn voor rekening van de gemeente. Voorwaarde voor een actief grondbeleid is dat kennis en kunde aanwezig is om grondexploitaties te voeren. Dat is in gemeente De Wolden het geval en er wordt projectmatig gewerkt. Met een actief grondbeleid heeft de gemeente een maximaal Pagina16van36

17 Uitvoering Grondbeleid sturende rol in locatieontwikkelingen en worden de gemaakte kosten optimaal verhaald via de gronduitgifte. Actief grondbeleid brengt financiële risico s met zich mee en het kunnen dekken van de te maken kosten is afhankelijk van de marktomstandigheden. Actief grondbeleid vereist dan ook inzicht in de risico s en voldoende financiële armslag van de gemeente. Dit vooral voor investeringen en rentelasten en voor het afdekken van financiële risico s. De gemeente De Wolden volgt bij inzet van actief grondbeleid een projectmatige aanpak en stelt haalbaarheids- en/of risicoanalyses op. De gemeente De Wolden heeft gronden in eigendom en voert momenteel een actief grondbeleid met haar eigen grondexploitaties op basis van vastgestelde bestemmingsplannen. Ook heeft de gemeente nog gronden in eigendom waarop ontwikkeling kan worden voorgenomen Verwerving Grond moet verworven worden voor bouwproductie, voor aanleg van infrastructurele werken en maatschappelijke voorzieningen. De instrumenten die de gemeente kan gebruiken bij het verwerven van grond zijn: Minnelijke grondverwerving Gemeentelijk voorkeursrecht Onteigening De gemeente heeft voldoende gronden om haar woonprogramma te realiseren. Grootschalige verwervingsinspanningen worden de komende jaren niet voorzien. Voor infrastructurele werken liggen er nog wel verwervingsopgaven (actueel: fietspaden). Per instrument wordt hierna summier aangegeven wat het inhoudt, welke strategische overwegingen ten grondslag kunnen liggen aan toepassing van het instrument en hoe de gemeente De Wolden er mee omgaat. Minnelijke grondverwerving Uitgangspunt bij verwerving is om minnelijk te verwerven, voor wonen, infrastructuur en andere doelstellingen. Minnelijke grondverwerving betekent dat de gemeente ernaar streeft om op vrijwillige basis een koopovereenkomst met de eigenaar te sluiten. In een minnelijk traject kan de gemeente in plaats van geld ook materiële compensatie bieden, bijvoorbeeld een ander perceel uit de eigen voorraad. Indien een ontwikkeling niet onder tijdsdruk staat, is dit instrument te verkiezen. Strategisch verwerven, bewust op voorhand gronden aankopen die vrijwillig worden aangeboden zonder dat er zekerheid is over de bestemming, is gelet op het woonprogramma, niet meer aan de orde. Gemeentelijk voorkeursrecht De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) geeft gemeenten de mogelijkheid een voorrangspositie te verkrijgen bij de verwerving van gronden en opstallen in een gebied waar ruimtelijke ontwikkelingen gaan plaatsvinden. Door een voorkeursrecht te vestigen op het grondeigendom van derden, verkrijgt de gemeente een recht van eerste koop. Eigenaren die hun bezit te koop willen aanbieden, moeten dit dan eerst aan de gemeente aanbieden. Hiermee wordt voorkomen dat de gronden aan een speculant worden verkocht. Er is in de huidige markt en met het huidige programma, geen aanleiding om te veronderstellen dat de gemeente dit instrument nodig heeft. Pagina17van36

18 Uitvoering Grondbeleid Onteigening Bij onteigening is sprake van gedwongen eigendomsovergang van de eigenaar naar de gemeente om redenen van volkshuisvesting en/of algemeen belang. Hierbij is een uitermate zorgvuldige wettelijke procedure van toepassing. De procedure begint met de eis dat eerst wordt getracht minnelijk te verwerven. Indien minnelijke verwerving niet mogelijk is dan wordt overgegaan tot onteigening. Onteigening is echter niet mogelijk wanneer de eigenaar kan aantonen dat hij zelf in staat en bereid is om de bestemmingen uit het bestemmingsplan te realiseren (zelfrealisatie). Of het nodig, mogelijk en wenselijk is om gebruik te maken van het onteigeningsinstrumentarium, is afhankelijk van de concrete omstandigheden van een project. Het instrument van onteigening zal alleen worden ingezet wanneer de verwerving noodzakelijk is uit oogpunt van algemeen of volkshuisvestelijk belang en er redelijkerwijs geen andere mogelijkheden tot verwerving meer voorhanden zijn. Conclusies verwerving De keuze van het instrument is sterk afhankelijk van het project. Indien er gewichtige redenen zijn om over de gronden te beschikken zal de gemeente haar strategie daar op afstemmen. Er zijn echter op korte termijn geen grote aankopen te verwachten. Bij een locatieontwikkeling waarbij de voorgenomen ontwikkeling slechts door actief grondbeleid realiseerbaar is, kiest de gemeente de voor een bij die situatie best passende verwervingsstrategie en instrumenten. 5.3 Faciliterend grondbeleid Van faciliterend grondbeleid wordt gesproken als de gemeente het verwerven van onroerend goed en het produceren en uitgeven van (bouw)grond overlaat aan derden. De gemeente tracht de ruimtelijk gewenste situatie te realiseren, zonder daarbij de beschikkingsmacht over de grond te hebben. De gemeente schept randvoorwaarden waarbinnen de marktpartij de gewenste ontwikkeling kan uitvoeren. De gemeente stelt eisen aan de kwaliteit van het openbaar gebied en maakt afspraken over het toekomstige beheer. Gemeente De Wolden legt bij voorkeur zelf de eigen openbare voorzieningen aan. De mogelijkheden van de gemeente om eisen te stellen aan de ontwikkeling zijn opgenomen in de Wro (afd grondexploitatiewet). Hiermee kan vrijwel het gehele volkshuisvestingsbeleid worden opgelegd. Ook kan de gemeente al haar kosten verhalen. Wanneer de ontwikkelende partijen niet bereid zijn een voor de gemeente bevredigende overeenkomst te sluiten, wordt een exploitatieplan opgesteld, zodat bij vergunningverlening voor de bouw de exploitatiebijdrage aan de gemeente zeker is gesteld. In een exploitatieplan legt de gemeente het kostenverhaal en de precieze uit te voeren werken publiekrechtelijk vast. Ook het sociale bouwprogramma en de fasering kunnen in het exploitatieplan worden opgelegd. Voordelen van faciliterend grondbeleid: Beperkt risico voor de gemeente, de financiële risico s van de grondexploitatie liggen bij externe marktpartijen; Financieel en organisatorisch beslag ligt grotendeels bij derden. Het sociale bouwprogramma kan verplichtend worden opgelegd. Pagina18van36

19 Uitvoering Grondbeleid Nadelen van faciliterend grondbeleid: Het primaat van het ontwikkelen ligt bij de particuliere eigenaar, de sturingsmogelijkheden zijn beperkter dan bij actief grondbeleid; Geen exploitatiewinst; Minder invloed op de planning en timing van gewenste locatieontwikkelingen; Bijzondere woonvormen, genoemd in het woonplan, zoals nultredenwoningen, kunnen niet worden afgedwongen Kostenverhaal Een van de belangrijkste vernieuwingen die de Wro heeft gebracht is het verplichtende karakter van het kostenverhaal. Een gemeente moet de gebiedseigen kosten verhalen en mag er niet meer van afzien. De nieuwe wet onderscheidt een tweetal instrumenten om kostenverhaal zeker te stellen: 1. Het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst waarbij de overheid met de particuliere partij een overeenkomst sluit waarin het kostenverhaal is verzekerd. De Wro onderscheidt 2 soorten overeenkomsten: De anterieure overeenkomst: de overeenkomst die een gemeente met één of meerdere particuliere eigenaren sluit op het moment dat er (nog) geen bestemmingsplan is. De posterieure overeenkomst: de overeenkomst die een gemeente met één of meer particuliere eigenaren sluit nadat de gemeente het bestemmingsplan met het exploitatieplan, heeft vastgesteld. 2. Het exploitatieplan: het kostenverhaal is vastgelegd in een exploitatieberekening en opgenomen als voorwaarde bij een te verlenen omgevingsvergunning. Het nemen van een besluit over het vaststellen van een exploitatieplan is een wettelijke verplichting bij het vaststellen van een bestemmingsplan, of daarmee gelijk gestelde ruimtelijke maatregel. Er kan alleen besloten worden geen exploitatieplan vast te stellen als ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan het kostenverhaal op andere wijze is verzekerd, zoals onder 1 genoemd. Actief grondbeleid is lang niet altijd aan de orde. De eigendomssituatie in het plan is leidend. Als de grond eigendom is van particuliere partijen die het bestemmingsplan zelf kunnen en willen realiseren, is het voor de gemeente niet mogelijk om actief grondbeleid te voeren. Gelet op de vele initiatieven in de dorpen van gemeente De Wolden, is faciliterend grondbeleid vaak aan de orde. Hierbij is het van belang dat de gemeente De Wolden de kosten die zij maakt ter realisatie van de ontwikkeling kan verhalen op ontwikkelaar(s). Het kostenverhaal is niet vrijblijvend, omdat er anders sprake is van verkapte staatssteun of subsidiëring. De Wro onderscheidt vier soorten kostenverhaal: 1. Gebiedseigen kosten; 2. Bovenwijkse voorzieningen; 3. Bovenplanse kosten/verevening; 4. Bijdragen in ruimtelijke ontwikkelingen. De eerste twee, gebiedseigen kosten en bovenwijkse voorzieningen zijn altijd te verhalen op de exploitant. Hetzij in een overeenkomst danwel in een exploitatieplan. Voorwaarde is dat het kostenverhaal beperkt blijft tot de kosten die een gevolg zijn van de ontwikkeling (toerekenbaar), waarvan het gebied profijt heeft en dan slechts naar rato (proportioneel). Bovenplanse kosten, bovenplanse verevening en bijdragen in ruimtelijke ontwikkelingen betreffen investeringen voor meerdere locaties die in een structuurvisie zijn opgenomen. Voor bovenplanse kosten en bovenplanse verevening moeten bestemmingsreserves worden ingericht en het kostenverhaal is verplicht bij een over- Pagina19van36

20 Uitvoering Grondbeleid eenkomst. Voor ruimtelijke ontwikkelingen horen voorzieningen te worden getroffen, welke bijdrage vrijwillig overeen gekomen kan worden. In de structuurvisie van De Wolden is daar aandacht aan besteed, met als conclusie dat voor een dergelijke onderbouwing te weinig gegevens bekend zijn: zodra meer duidelijkheid is over definitieve plannen en ontwikkeling/aanleg van locaties en voorzieningen kan de relatie tussen kostenverhaal en grondexploitatie ook goed worden gelegd. Dit zal zijn beslag krijgen door aanvulling, concretisering en actualisering van de structuurvisie, voorafgaand aan de vaststelling van de betreffende bestemmingsplannen of toepassing van de daarin opgenomen wijzigingsbevoegdheden Privaatrechtelijk spoor Het sluiten van een anterieure overeenkomst heeft een aantal voordelen. Ten eerste krijgt de gemeente al vroeg in het proces zekerheid over de (wijze van) ontwikkeling van de locatie en de hoogte van de te ontvangen bijdragen. In een anterieure overeenkomst kan een gemeente bovendien meer zaken regelen dan in een exploitatieplan of een daarop gebaseerde posterieure overeenkomst achteraf. Deze werkwijze komt zoveel voor, dat het college een interne nota Kostenverhaal heeft vastgesteld om gestandaardiseerd te kunnen werken Planschade Door bestemmingswijzigingen kunnen omwonenden planschade lijden. Vermogensen/of inkomensschade als gevolg van de wijziging. De planschade moet op voorhand inzichtelijk worden gemaakt door het opstellen van een planschaderisicoanalyse door de initiatiefnemer. Op grond van jurisprudentie is deze analyse openbaar. De schade zelf is voor rekening van de exploitant en zal door de gemeente verhaald worden door middel van een overeenkomst. De procedurekosten zijn voor de gemeente Publiekrechtelijke spoor De omvang van een bestemmingsplangebied wordt ingegeven door de ruimtelijke samenhang. Als gevolg daarvan kunnen er verschillende eigenaren in een gebied zijn waarop een ontwikkeling is voorgenomen. De eigenaren die niet mee werken aan een overeenkomst, moeten worden opgenomen in een exploitatieplan dat gelijk met het bestemmingsplan wordt vastgesteld. Dit bindt de eigenaar aan het kostenverhaal, woningbouwprogramma en de kwaliteit van de openbare ruimte. Omdat een exploitatieplan met het bestemmingsplan moet worden vastgesteld, doorlopen zij gezamenlijk de procedure. Anterieure overeenkomsten moeten daarom al voor de ter visie legging van het bestemmingsplan zijn afgesloten, of het exploitatieplan moet inmiddels gereed zijn en ook ter visie gaan. Een exploitatieplan kan ook noodzakelijk zijn indien niet alle (financiële) zekerheden afdoende in overeenkomsten zijn opgenomen. Zo zal bij een faillissement een overeenkomst eindigen, terwijl een exploitatieplan van kracht blijft, ongeacht de eigenaar. De eisen in het exploitatieplan worden bij vergunning opgelegd, inclusief financiële garantstellingen. Het exploitatieplan is het sluitstuk van het faciliterend grondbeleid, een instrument dat het volkshuisvestingsbeleid kan effectueren, zonder de gronden in bezit te hoeven hebben. Pagina20van36

21 Uitvoering Grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid wordt ingezet op het afsluiten van een anterieure overeenkomst met de ontwikkelende partij. Bij het voorbereiden en vaststellen van het bestemmingsplan wordt indien het kostenverhaal nog niet is zeker gesteld met anterieure overeenkomst(en) tevens een exploitatieplan voorbereid en vastgesteld om kostenverhaal zeker te stellen bij vergunningverlening. 5.4 Publiek-Private Samenwerking Actief en faciliterend grondbeleid zijn de uitersten van het grondbeleid. In de praktijk zijn er vele tussenvormen. Vaak op basis van een gedeeld grondbezit, maar steeds vaker een bewuste keuze. Soms is samenwerken met een marktpartij beter om het gewenste (beleids-) doel te bereiken. In deze nota wordt bij de bekendste vormen stil gestaan. Voordelen van de Publieke Private Samenwerking: Verdeling van de risico s; De gemeente is mede-initiatiefnemer en heeft daarmee mogelijkheden tot sturing en regie; Profijt van elkaars expertise. Nadelen van de Publieke Private Samenwerking: Positieve grondexploitatieresultaten worden gedeeld met de partners; Samenwerken is ook compromissen zoeken en sluiten, waarbij mogelijk niet alle ambities van de gemeente worden gehaald; Complexere besluitvormingsprocedures, afstemming en terugkoppeling met besturen/directies van alle partijen. Er zijn drie hoofdvormen van PPS-constructies, die onderling verschillen in de verdeling van risico en invloed tussen de partijen. Er zijn ook combinaties van deze modellen mogelijk. Hieronder zijn de drie hoofdvormen kort toegelicht. Bouwclaim-model Bij deze samenwerkingsvorm is de grond binnen een plangebied veelal geheel of gedeeltelijk in bezit van private partijen. Volgens dit model verkopen de marktpartijen grond aan de gemeente in ruil voor de plicht tot afname van bouwrijpe kavels al dan niet gekoppeld aan een bouwplicht. Tussen de gemeente en de marktpartijen worden vooraf afspraken gemaakt over het aantal en de prijs van de terug te leveren bouwkavels. De bouwkavels kunnen ook elders binnen de gemeente liggen. De meerwaarde van het bouwclaimmodel voor de gemeente is gelegen in het feit dat elke partij doet waar hij goed in is. Het bouwclaim-model was het meest gebruikte model van publiek-private samenwerking. Echter is er sinds het uitbreken van de crisis, geen belangstelling meer voor de afnameverplichting. Joint-venturemodel De meest uitgesproken vorm van PPS is de joint-venture waarbij gemeente en marktpartij(en) samen een rechtspersoon (grondexploitatiemaatschappij, afgekort GEM) oprichten voor de realisatie van een project waarin voor gezamenlijke rekening en risico de grondexploitatie wordt uitgevoerd. Bij een goed mandaat van de bestuurders is het een slagvaardig model, echter zijn de administratieve lasten niet te verwaarlozen. Pagina21van36

22 Uitvoering Grondbeleid Dit model wordt verder niet behandeld omdat het met name bij meer grootschalige opgaven gebruikt wordt dan in De Wolden aan de orde zijn. Concessiemodel Bij de ontwikkeling van een plangebied kan een gemeente er ook voor kiezen zich te beperken tot het vooraf stellen van een aantal randvoorwaarden. Binnen deze randvoorwaarden wordt vervolgens de gehele planontwikkeling, zowel de grondexploitatie als de opstalexploitatie, overgelaten aan een private partij. De gemeente heeft aanvankelijk het initiatief. De gemeente nodigt projectontwikkelaars uit om hun plannen voor ontwikkeling van het plangebied in te brengen. Na selectie verleent de gemeente een concessie tot exploitatie. Dit model is met name interessant voor kleinschalige ontwikkelingen met een specifieke stedenbouwkundige of woningbouw opgave of voor ontwikkelingen op deelplanniveau. Juist omdat in dat geval de kans op onvoorziene ontwikkelingen die mogelijk om gemeentelijke bijsturing vragen, relatief klein is. Dit model wordt uitgewerkt in hoofdstuk 8, samenwerking met ontwikkelaar. In onderstaande beslisboom staan de overwegingen bij de keuze voor samenwerkingsvormen schematisch weergegeven. Samenwerkingsvormen Wie is grondeigenaar Gemeente Gedeeld Ontwikkelaar Heeft de gemeente zelfstandi g voldoende capaciteit en financiële draagkracht voor het project? Ja Nee Ja Nee Ja Nee Wil de gemeente risico'' dragen en/of kunnen sturen in het project? Wil de gemeente risico'' dragen en/of kunnen sturen in het project? Wil de gemeente risico'' dragen en/of kunnen sturen in het project? Ja Nee Ja Nee Ja Nee Gemeentelijke grondexploitatie Concessie Joint Venture Bouwclaim Exploitatie overeenkomst 5.5 Conclusie gemeentelijk grondbeleid. Samengevat zal de keuze voor het grondbeleid afhankelijk zijn van de voorgenomen bouwproductie aan woningen en bedrijventerreinen. Hierbij zijn de kernvragen: Komt de ontwikkeling ook tot stand zonder ingrijpen van de gemeente? Pagina22van36

23 Uitvoering Grondbeleid Voldoet het woningaanbod (nieuwbouw) van corporaties en particulieren (ontwikkelaars) aan het volkshuisvestingsbeleid? Is de gemeente bereid de risico s van een eventuele actieve opstelling te dragen? Het uitgangspunt is faciliterend beleid, waarbij de gemeente vooral de marktpartijen ondersteunt bij hun initiatieven, als deze passen in het ruimtelijk beleid. Het instrument daarvoor is de (anterieure) exploitatieovereenkomst. De huidige exploitaties op basis van vastgestelde bestemmingsplannen worden voortgezet en zullen, indien nodig, herijkt worden op het woonplan. Indien een voorgenomen ontwikkeling niet of onvoldoende tot stand kan komen, het volkshuisvestingsbeleid een actieve opstelling van de gemeente vereist en de risico s te dragen zijn, dan zal de gemeente overgaan tot actief grondbeleid. Voor specifieke invullingen kan de gemeente het concessiemodel gebruiken als aanvullend instrument op haar beleid. Pagina23van36

24 Uitgiftebeleid 6 Uitgiftebeleid 6.1 Grondprijs. Indien de gemeente actief grondbeleid voert dan bepaalt de gemeente zelf op welke wijze, aan wie en tegen welke prijs zij de gronden uitgeeft. Uitgangspunt bij het bepalen van de gronduitgifteprijzen door de gemeente is het berekenen van marktconforme grondprijzen. Marktconform betekent in overeenstemming met de heersende economische principes en regels van de vrije markt (systeem van vraag en aanbod). De marktconforme prijs wordt bepaald door van de V.O.N.-prijs van de woning, de stichtingskosten af te trekken. Wat over blijft is de prijs die voor de grond betaald kan worden. Dit is de zogenoemde residuele grondprijsbenadering. De grondprijs wordt jaarlijks berekend. Indien nodig vindt waardebepaling van de gronden plaats door een onafhankelijke taxateur. Dit is vooral van belang bij uitgifte aan een bedrijf of ontwikkelaar ter vermijding van een vermoeden van staatssteun. Volgens het huidige beleid wordt er door het college één prijs voor de hele gemeente vastgesteld. In de praktijk is gebleken dat zich tussen locaties en kavels verschillen voor doen qua programma, ligging en plankwaliteit. Voorgesteld wordt om per plan een marktconform niveau vast te stellen. Zo kan beter ingespeeld worden op de actuele omstandigheden. De nieuwe prijzen worden verwerkt in de geactualiseerde exploitatieopzet. De gemeente heeft geen zeggenschap over de grondprijzen die derden hanteren. De gemeentelijke grondprijzen worden minimaal jaarlijks geactualiseerd en opnieuw vastgesteld door het college. 6.2 Gronduitgifte Uitgangspunt voor het uitgiftebeleid van de gemeente is dat bouwgrond in beginsel in volledige eigendom wordt uitgegeven, tenzij om strategische en/of maatschappelijke redenen voor een andere uitgiftevorm wordt gekozen. De volgende uitgiftevormen kunnen worden onderscheiden: 1. verkoop; 2. erfpacht; 3. opstalrecht. Ad 1. Verkoop De uitgifte van bouwgrond geschiedt door middel van een verkoopovereenkomst. De algemene voorwaarden van de gemeente zijn van toepassing. Dit is de meest gebruikte vorm in gemeente De Wolden. Ad 2. Erfpacht In het geval van erfpacht wordt een erfpachtovereenkomst gesloten voor een bepaalde (langjarige) periode. De grond blijft in eigendom bij de gemeente, de erf- Pagina24van36

25 Uitgiftebeleid pachthouder krijgt het recht om opstallen te realiseren en te gebruiken overeenkomstig in de erfpachtovereenkomst is bepaald. De erfpachter betaalt elk jaar een canon, vergelijkbaar met huur. In een erfpachtovereenkomst kunnen gebruiksbeperkingen worden opgenomen die verder gaan dan bijvoorbeeld een bestemmingsplan. Slechts in gevallen waarin dat nodig is, zal de gemeente dit overwegen. Ad 3. Opstalrecht Het vestigen van een recht van opstal wordt toegepast als de gemeente haar eigendom niet wenst te verkopen maar geen eigenaar wil worden van de door de huurder op de gemeentegrond te stichten opstal. Door de juridische scheiding van het eigendom van de grond en de opstal blijft het gehele onderhoud van de opstal bij de opstalhouder. Voorts kan de gemeente in de opstalovereenkomst voorwaarden opnemen die verband houden met gebruik van de opstal en verkoop regulerende bepalingen opleggen. Van het recht van opstal wordt ook gebruik gemaakt als de gemeente voorzieningen van openbaar belang moet aanleggen in grond van particulieren die bereid zijn hun medewerking hieraan te verlenen. In die gevallen zijn de rollen omgedraaid en is de gemeente opstalhouder. Uitgangspunt voor het uitgiftebeleid van de gemeente is dat bouwgrond in beginsel in volledige eigendom wordt uitgegeven, tenzij om strategische en/of maatschappelijke redenen voor een andere uitgiftevorm wordt gekozen. Pagina25van36

26 Financiële beheersing 7 Financiële beheersing De middelen die gemoeid zijn met de uitvoering van grondbeleid zijn aanzienlijk. In de begroting van de gezamenlijke actieve grondexploitaties gaat een 10 miljoen aan uitgaven en opbrengsten om. Afwijkingen in de prognoses van de exploitatieopzetten werken door in de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen. Aan de uitvoering van grondbeleid zijn risico s verbonden. In dit hoofdstuk zijn de instrumenten beschreven, die bijdragen aan de financiële transparantie en beheersbaarheid. De financiële weerslag is te vinden in programma 11 van de gemeentebegroting. 7.1 Commissie BBV De Gemeentewet en de Provinciewet schrijven voor dat elke gemeente en elke provincie jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen. Het Besluit begroting en verantwoording (BBV) bevat de regelgeving daarvoor. In het BBV is opgenomen dat er een commissie voor het Besluit begroting en verantwoording (commissie BBV) is met als taak zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Dit doet de commissie BBV onder meer door het beantwoorden van praktijkvragen en het uitbrengen van richtinggevende notities. Voor het grondbeleid heeft de commissie BBV in februari 2012 een Notitie Grondbeleid (bijgesteld) 2 uitgebracht. Gemeenten worden dringend geadviseerd deze richtlijnen over te nemen en waar nodig een keuze te maken. Deze notitie ligt ten grondslag aan dit en het volgende hoofdstuk. 7.2 Waardering Gronden in eigendom van de gemeente worden onderscheiden in bouwgronden in exploitatie (BIE) en niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG). Het onderscheid is een vastgesteld bestemmingsplan. Voor BIE- gronden is een bestemmingsplan met een exploitatieopzet vastgesteld. Daarvan wordt de waarde in de balans (jaarrekening) opgenomen. NIEGG-gronden worden gewaardeerd tegen de verkrijgingsprijs en de vervaardigingskosten. De waarde mag echter niet hoger zijn dan de actuele marktwaarde. De marktwaarde wordt mede bepaald door de verwachting dat er een ontwikkeling plaats gaat vinden. Het BBV eist dat er pas kosten op de gronden geactiveerd mogen worden wanneer de raad heeft besloten tot ontwikkeling van de bouwlocatie. De voorraad gronden betreft veelal agrarische grond. Als zodanig in gebruik en bestemd. De gemeente De Wolden heeft als beleid dat NIEGG gronden gewaardeerd worden tegen de agrarische waarde, maximaal 3,-/m². Indien de gronden duurder aangekocht worden, worden ze meteen naar dit niveau afgewaardeerd. Mede daardoor hoeft er in deze crisistijd niet te worden afgeschreven op het bezit. Een veilige beleidslijn die voortgezet kan worden. Op gronden waarvoor de raad het besluit heeft genomen deze te ontwikkelen, en de verwachting is dat deze ontwikkeling nog altijd wordt gerealiseerd, worden er kosten geboekt tot een maximum van 12,-/m². Mocht de ontwikkeling niet door gaan, dan moet er weer worden afgeboekt tot 3,-/m². 2 Pagina26van36

27 Financiële beheersing NIEGG gronden worden gewaardeerd tegen maximaal 3,-/m². Voor NIEGG gronden waarvoor de raad heeft besloten tot ontwikkeling over te gaan mag de waardering door activering van kosten oplopen tot maximaal 12,-/m². 7.3 Exploitatieopzetten Actief grondbeleid Bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan wordt een eerste onderbouwde grondexploitatie vastgesteld. Onderbouwd wil zeggen dat voor elke post in de exploitatie is aangegeven waar deze op is gebaseerd. In de exploitatieopzet wordt uitgegaan van de parameters voor rente uit de meerjaren begroting en een te verwachten inschatting van de inflatie. De gemeente gebruikt een exploitatieopzet naar dynamisch model. Dynamisch model wil zeggen dat rekening wordt gehouden met prijswijzigingen, de rentebijschrijving en met het verdelen van de kosten en opbrengsten over de looptijd. Het bestemmingsplan, programma en het grondgebruik, gebaseerd op de beleidsmatige en planologische uitgangspunten, vormen de basis voor de exploitatieopzet. De exploitatieopzet wordt jaarlijks geactualiseerd. Dit is ook nodig voor waarderingen die voor de jaarrekening relevant zijn. De diepgang van die jaarlijkse herziening kan verschillen. Voor zover het significante wijzigingen betreft, die niet meer tot de normale uitvoeringsdynamiek van een project kunnen worden gerekend, wordt de gemeenteraad expliciet geïnformeerd. De gemeenteraad wordt dan om hernieuwde vaststelling verzocht. Voor de projecten waarbij de gemeente actief grondbeleid voert, worden onderbouwde exploitatieberekeningen gemaakt, die jaarlijks, bij het opstellen van de jaarrekening, worden geactualiseerd. Faciliterend grondbeleid Bij projecten waarbij de gemeente faciliterend grondbeleid voert, wordt een exploitatieberekening gevraagd van de ontwikkelende partij. In geval van een wijziging van het bestemmingsplan is aantonen van de financiële haalbaarheid vereist. De kosten die de gemeente maakt om de ontwikkeling mogelijk te maken, komen voor rekening van de initiatiefnemer. In paragraaf is nader ingegaan op kostenverhaal. Ondanks dat het exploitatierisico bij de ontwikkelaar ligt, kunnen er ook andere risico s zijn, die gevolgen kunnen hebben voor de gemeente. De gemeente maakt daarom ook bij faciliterend grondbeleid een risico-inschatting die jaarlijks wordt geactualiseerd. De aan de gemeente overblijvende risico s uit de overeenkomsten van faciliterend grondbeleid worden jaarlijks herijkt en bij de jaarrekening vermeld. Samenwerkingsvormen Voor de voorbereiding en uitvoering van een ruimtelijk project kan de gemeente de samenwerking met één of meerdere marktpartijen of overheden aangaan. In dergelijke constructies deelt de gemeente de risico s en de regie. Er wordt over het algemeen één gezamenlijke grondexploitatie gevoerd. De gezamenlijke grondexploi- Pagina27van36

28 Financiële beheersing tatie van samenwerkende partijen heeft consequenties voor de eigen gemeentelijke begroting. Het betreft hier niet alleen financiële afspraken en resultaten, maar ook de risico s die de gemeente als partner draagt. Als er sprake is van een gemeenschappelijke grondexploitatie met andere partijen, worden de financiële risico s en consequenties voor de gemeente expliciet gemaakt. De grondexploitatie wordt jaarlijks, bij het opstellen van de jaarrekening, geactualiseerd. 7.4 Risicobeheersing Elke grondexploitatie houdt rekening met onvoorziene kosten. Maar een risico wordt gedefinieerd als het verschil tussen uitgangspunten en de afwijking op die uitgangspunten die zich, gegeven een bepaald reëel scenario, op termijn kan voordoen. Risicomanagement is een regelmatig, systematisch onderzoek naar risico s die de (financiële) haalbaarheid van een project bedreigen én de formulering en toepassing van maatregelen waarmee deze risico s zo doeltreffend mogelijk kunnen worden beheerst. Grondexploitatie is een risicodragende activiteit, die vraagt om een adequate analyse en beheersing van deze risico s. In het kader van risicomanagement is het van belang in welke mate de gemeente zelf een risico kan beïnvloeden. Indien de beïnvloedbaarheid groot is kan een gerichte strategie worden ingezet om een negatief risico te beperken of af te wenden. Indien de beïnvloedbaarheid gering is, is het van belang om tijdig over de omvang en het financiële gevolg te kunnen rapporteren. Deze rapportage vindt plaats in binnen de reguliere Planning en Control cyclus. Het kan leiden tot het bijstellen van ramingen en/of aanpassingen in het plan. Gelet op de bijzondere omstandigheden van nu, verdient het aanbeveling om per vastgestelde eigen grondexploitatie de volgende risico s te inventariseren. Daarbij wordt onderscheidt gemaakt naar: marktrisico; projectrisico; parameters. Het marktrisico is de waarschijnlijkheid van het realiseren van het programma tegen de in de exploitatie opgenomen prijzen en verkooptempo (fasering). Het projectrisico gaat over alle overige posten, de kosten, de techniek, als ook maatschappelijke en politieke risico s voor de uitvoering van het project. De afwijkingen in de parameters zijn de inflatie van de kosten, de opbrengsten en de rentevoet. Elk risico wordt doorgerekend naar het effect op het exploitatieresultaat als kans maal gevolg. De uitkomst is de som van deze risico s. Bij het opstellen van een exploitatieberekening wordt deze risicoanalyse opgesteld. Jaarlijks wordt bij actualisering van de exploitatieberekening van gemeentelijke exploitaties ook de risicoanalyse geactualiseerd. De uitkomst bepaalt mede het benodigde weerstandsvermogen. De exploitatieopzet en bijbehorende risicoanalyse wordt opgenomen in de jaarrekening van de grondexploitaties. Pagina28van36

29 Financiële beheersing 7.5 Winst- en verliesneming De Commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) heeft in de Notitie Grondexploitatie (bijgesteld) van februari 2012 een toelichting gegeven over het winst- en verlies nemen. Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel. Het voorzichtigheidsbeginsel brengt met zich mee dat winstrealisatie wordt uitgesteld tot voldoende zekerheid bestaat dat winst wordt gerealiseerd. Voorziene verliezen worden al in de jaarrekening opgenomen zodra zij bekend zijn. Positieve resultaten, ofwel winsten worden pas in de jaarrekening verwerkt als zij met voldoende zekerheid vaststaan en dus zijn gerealiseerd. Dit houdt in dat huidige voorziene verliezen in de jaarrekening niet kunnen worden gecompenseerd met de verwachte toekomstige winsten. Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van de winst moet worden uitgesteld totdat daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex Tussentijds winst nemen Naast het voorzichtigheidsbeginsel geldt ook een realisatiebeginsel. Dat houdt in dat de winst moet worden genomen als deze is gerealiseerd. Het is niet toegestaan om gerealiseerde winsten in de grondexploitatie te houden. Niet alleen ontstaat er dan een verleiding om deze middelen alsnog ergens voor aan te wenden in het exploitatiegebied, maar door de winst te nemen komen zij beschikbaar voor andere prioriteiten van de gemeente. De methode die in gemeente De Wolden wordt gehanteerd wordt eveneens door de commissie beschreven. Deze methode is dat er pas winst wordt genomen indien bijna alle kosten zijn gemaakt en geheel zijn gedekt door gerealiseerde verkopen én ook de behoedzaam geraamde nog te maken laatste kosten geheel zijn gedekt door gerealiseerde verkopen. Dat wil zeggen dat de winstneming plaatsvindt tot het niveau waarop nog voldoende middelen over blijven om de nog te maken kosten te voldoen. Bij het bepalen van het niveau van nog te maken kosten wordt niet enkel naar de exploitatiebegroting gekeken, maar worden daarbij ook de risico s in aanmerking genomen die aan de exploitatie en de nog te maken kosten verbonden zijn. Eenmaal genomen winsten worden blijvend vermeld bij de jaarlijkse actualisatie. Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel en het realisatiebeginsel. De winstneming vindt plaats tot het verschil tussen de boekwaarde (opbrengsten minus kosten) en de behoedzaam geraamde nog te maken kosten. Winstnemingen uit het verleden worden expliciet vermeld Verwerking van verliezen Door het beleid van de gemeente om grondaankopen gelijk af te waarderen naar agrarische waarde, zal bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet snel ook een verlies in de bijbehorende exploitatieopzet moeten worden genomen. Maar dat sluit niet uit dat deze aanvankelijk winstgevende prognose van een grondexploitatiebegroting omslaat naar een verliesgevende. Dit door onverwachte kosten als een archeologische vondst, of door achter blijvende opbrengsten. Pagina29van36

30 Financiële beheersing De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt dan een lagere, negatieve, waarde. Die lagere waarde kan in de verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren worden gepresenteerd, namelijk: via een (niet-herstelbare) afboeking; via het treffen van een voorziening die wordt afgetrokken van de waarde van het exploitatieresultaat (het zogeheten actief ). Een niet herstelbare afboeking ter grootte van het verlies, wordt als opbrengst in de exploitatie verantwoord. Hierna is de exploitatie weer sluitend. Een voorziening wordt niet in de boekwaarde van de exploitatie opgenomen, maar wordt gelijk met het exploitatieresultaat gepresenteerd. Zo heeft de exploitatie van Hoge Akkers een verlies van meer dan ,-. Hiertegenover staat een voorziening van dezelfde grootte. Beide worden, bij ongewijzigde omstandigheden, jaarlijks met de rente verhoogd totdat de exploitatie wordt opgeheven. Dan wordt het feitelijke verlies tegen de voorziening weggestreept. In BBV-termen : in feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen (dubieuze debiteuren), een waarde correctie op de actiefpost Bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en toegelicht in de toelichting van de balans. Indien het gaat om voorziene verliezen als gevolg van verwachte gebeurtenissen, kan de noodzakelijke waardecorrectie plaats vinden via het treffen van een voorziening. Het voordeel is dat er een automatische correctie plaatsvindt wanneer de gebeurtenis minder kostte of toch meer opbracht dan (letterlijk) was voorzien. Op deze wijze kan een eerder geleden of voorzien boekverlies mogelijk later weer als een soort tussentijdse winst naar voren komen waarna verrekening met de voorziening plaatsvindt. Indien de verwachting is dat het voorziene verlies niet meer kan worden goed gemaakt, dan wordt het op niet-herstelbare wijze afgeboekt. Op deze wordt voorkomen dat er een verwachting wordt gewekt als zou de voorziening ooit vrij kunnen vallen en opnieuw aanwendbaar zijn. Bij de jaarrekening zal worden aangegeven of het voorziene verlies definitief is geleden of dat het nog een voorzien verlies betreft. Afboekingen uit het verleden en getroffen voorzieningen worden altijd expliciet bij een samenvattend overzicht van een complex vermeld om de indruk te vermijden dat er al sprake is van een netto winstgevende exploitatie. Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Als sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan wordt die gepresenteerd als een waardecorrectie op de post Bouwgrond in exploitatie. Als er sprake is van een onherstelbaar verlies, dan wordt deze onherstelbaar afgeboekt. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren. Verliezen uit het verleden worden expliciet vermeld. Pagina30van36

31 Financiële beheersing Budgetvaststelling In gemeente De Wolden behoort het autorisatieproces dat het college machtigt om uitgaven te doen uit de grondexploitatiebegrotingen, tot de normale begrotingscyclus. Hiertoe wordt van de ieder jaar vastgestelde exploitatieopzet, de jaarschijf van het daarop volgende begrotingsjaar genomen, en in programma 11 van de reguliere begroting geplaatst. Het voordeel is dat de verantwoording integraal en in de normale cyclus plaatsvindt. De opgave is niet dermate omvangrijk of complex dat daarvoor apart ruimte moet worden gemaakt in de reguliere werkzaamheden. Voor eerste exploitatiebegrotingen, die bij een bestemmingsplan/-wijziging worden vastgesteld en (volledig) herziene begrotingen is dan een begrotingswijziging nodig om de uitgaven uit de exploitatieopzet te kunnen doen. Het alternatief is om in de eigen financiële verordening (ex art. 212 gemeentewet) op te nemen dat de exploitatiebegrotingen als zelfstandige begrotingen worden vastgesteld, buiten de reguliere cyclus om. Gelet op het bescheiden bouwprogramma van gemeente De Wolden is dat een te zwaar middel. Handhaven van de huidige systematiek waarin de raad de budgetten autoriseert van de grondexploitatiebegrotingen van het betreffende jaar in de reguliere begroting, programma Reserves en voorzieningen Een voorziening ter bestrijding van een verlies in een grondexploitatie, wordt ten laste gebracht van de Reserve Bouwgrondexploitatie. Deze reserve moet voldoende groot zijn om de risico s op te kunnen vangen Omvang Reserve Bouwgrondexploitatie Voor het bepalen van de omvang van de benodigde Reserve Bouwgrondexploitatie werd in de nota grondbeleid van 2008 eenmalig het risico benaderd voor de gehele komende vier jaar. Deze methodiek is niet meer in overeenstemming met het BBV, waarin is opgenomen dat het risico jaarlijks moet worden bepaald. De wijze waarop de gemeente risico s bepaalt en beheerst is in paragraaf 7.4. vastgesteld. Het omzetten van geïnventariseerde risico s naar bedragen gaat als volgt: Pagina31van36

32 Financiële beheersing Type exploitatie Risico per exploitatie Bouwgrond in exploitatie (BIE) De hoogste van - Scenarioanalyse 75% van het risico - Rekenkundig 10% over boekwaarde en nog te maken kosten (met inflatie). NIEGG De hoogste van: - Scenarioanalyse 100% van het risico - Rekenkundig 25% van de waarde boven 3,-/m2 Gecontracteerde bouwexploitaties De hoogste van: - Scenarioanalyse 100% van het risico - Rekenkundig 25% van: de nog te verhalen kosten minus verstrekte (bank-)garanties Ook in het geval er geen direct risico uit een scenario naar voren komt, wordt toch een rekenkundig risico aangehouden om de nu nog onbekende tegenvallers op te kunnen vangen. Het rekenkundig risico van 10% over de investeringen in de BIE staat ook wel bekend als de IFLO -norm. Deze norm is door de Inspectie Financiën Lagere Overheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken ontwikkeld, als indicatieve en minimale schatting van de risico s. Deze wordt als ondergrens aangehouden voor de in exploitatie genomen gronden. Voor de niet in exploitatie genomen gronden wordt 25% van de waarde boven de actuele marktwaarde (agrarisch) aangehouden als rekenkundig risico. Hetzelfde percentage geldt voor de grondexploitatieovereenkomsten voor die onderdelen die niet met een (bank-)garantie zijn afgedekt. De Reserve Bouwgrondexploitatie (RBE) is een bestemmingsreserve. Deze wordt gevoed door: het toevoegen van batige saldi van afgesloten grondcomplexen en uit tussentijdse winstnemingen vanuit lopende grondexploitaties; opbrengsten van verkopen van vastgoed binnen de Grondbedrijfsfunctie; mutaties in de reserves. Deze kunnen leiden tot het terugvloeien van middelen naar de Reserve Bouwgrondexploitatie. toevoegingen ten laste van de Algemene Dienst incidentele bijdragen uit de Algemene Dienst; Onttrekkingen aan de Reserve Bouwgrondexploitatie kunnen worden gedaan voor: het vormen van voorzieningen ter afdekking van negatieve exploitatiesaldi; onherstelbare afboekingen op lopende grondexploitaties; onherstelbare afboekingen op grondaankopen naar de in deze nota opgenomen maximale boekwaarde; (rente-)kosten van NIEGG die gewaardeerd zijn op hun maximum; mutaties naar andere reserves; afroming ten gunste van de Algemene Dienst; overige incidentele uitgaven ten behoeve van de Grondbedrijfsfunctie. De Reserve Bouwgrondexploitatie is niet bedoeld om de risico s van bouwgrondexploitaties van derden in grondexploitatieovereenkomsten op te vangen. Deze risico s behoren tot de risico s van bestemmingsplannen die onderdeel zijn van de gemeentelijke exploitatie. Deze worden opgevangen in de Algemene Reserve. Pagina32van36

33 Financiële beheersing Dit is als volgt gevisualiseerd: Systeem reserve bouwgrond exploitatie. Tussentijdse winstnemingen ALGEMENE RESERVE Winst afgesloten complex RESERVE BOUWGRONDEXPLOITATIE Overschot 15% Risico's BIE Risico's NIEGG Tekort 15% Verliesvoorzieningen Rentekosten NIEGG Risico's Exploitatie overeenkomsten Afwaarderingen Praktijk van de reserve in de tijd. Op basis van de voorgaande uitgangspunten is de benodigde omvang van de reserve bouwgrondexploitatie te bepalen. Ten eerste worden de bouwgrondexploitaties (jaarlijks) geactualiseerd. Op grond van de actualisatie worden de mutaties op de reserve en in de bouwgrondexploitaties verwerkt. Winsten worden toegevoegd aan de reserve en afgeboekt in de grondexploitatie. Verliezen worden genomen en aan de exploitatie toegevoegd. Hieruit volgt de actuele omvang van de Reserve Bouwgrondexploitatie. Hierna worden de risico s in de geactualiseerde exploitatieopzetten bepaald en op grond daarvan, een berekening van de benodigde omvang van de Reserve Bouwgrondexploitatie. De werkelijke omvang van de Reserve Bouwgrondexploitatie wordt naast de berekende omvang gelegd. Om het bufferende karakter van de Reserve Bouwgrondexploitatie gestalte te geven wordt er pas verrekend met de Algemene Reserve als Pagina33van36