Voorwoord. Tot slot wil ik mijn familie, vrienden en vriendin bedanken die mij hebben gesteund of geholpen.

Transcriptie

1 RECLAMEBELEID Iggy Franken (801052) Masterscriptie Bestuurskunde, specialisatie Bestuur & Maatschappij Scriptiebegeleider: Dr. J.J.C. van Ostaaijen Tweede lezer: Prof. dr. F. Hendriks Tilburg, donderdag 28 april

2 Voorwoord Voor u ligt de masterscriptie die ik heb geschreven ter afronding van de masteropleiding Bestuurskunde aan Tilburg University. Deze masterscriptie is geschreven vanuit mijn afstudeerstage bij de gemeente Breda. In opdracht van de gemeente Breda is er een beleidsevaluatie gehouden over het reclamebeleid. Het eindproduct van deze scriptie bestaat uit een netwerkanalyse van het reclamebeleid en een onderzoek naar goed bestuur. Het doel van dit onderzoek is om vanuit een bestuurskundige invalshoek het huidige reclamebeleid te beoordelen. Hierdoor kan het Bredaas reclamebeleid meer vanuit een bestuurskundig perspectief bekeken worden. Daarnaast biedt deze scriptie de gemeente Breda een kader om ook andere beleidsspelen te beoordelen op goed bestuur. Het afgelopen jaar heb ik met veel plezier bij de gemeente Breda onderzoek gedaan. Dit onderzoek is het resultaat van bijna acht maanden hard werken waarin ik veel heb geleerd. Daarvoor wil ik een aantal mensen bedanken. Allereerst wil ik mijn begeleider Irma Dekker van de gemeente Breda bedanken voor de prettige samenwerking gedurende de beleidsevaluatie en feedback gedurende de periode van afstuderen. Ten tweede gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleider Julien van Ostaaijen vanuit Tilburg University voor de kritische inbreng op beslissende momenten en de begeleiding gedurende dit onderzoek. De overleggen en de feedback hebben mij erg geholpen om mijn scriptie uiteindelijk tot een succes te kunnen volbrengen. Tevens wil ik alle geïnterviewden vanuit de gemeente Breda bedanken. Dit zijn medewerkers van de diverse afdelingen en ook enkele externe adviseurs. Gedurende mijn afstudeerperiode heb ik ontzettend veel geleerd van hen en heb ik veel nieuwe kennis opgedaan over het bestuur en beleid in de praktijk. Tot slot wil ik mijn familie, vrienden en vriendin bedanken die mij hebben gesteund of geholpen. Ik hoop dat u deze masterscriptie met plezier leest. Iggy Franken, 13 januari

3 Inhoud Voorwoord... 2 Deel 1. Aanleiding, onderzoeksopzet, methoden van onderzoek en theoretisch kader Aanleiding Onderzoeksopzet Probleemstelling Vraagstelling Onderzoeksdoel Centrale onderzoeksvraag en deelvragen Centrale onderzoeksvraag Deelvragen Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie Methoden van onderzoek Doelpopulatie Methode van dataverzameling Literatuurstudie Documenten en publicaties Interview Overleg kerngroep Operationalisering deelvragen en dataverzamelingsmethoden Betrouwbaarheid en validiteit Conceptueel model Theoretisch kader Inleiding Wat is beleid? Manieren van kijken naar beleid Netwerkperspectief Stappenplan analyse netwerkperspectief Definitie reclame Soorten objecten reclame Wat is goed bestuur? Goed bestuur bekeken vanuit Korsten (2010; 2011) en het ministerie van BZK (2009) Goed bestuur bekeken vanuit Hendriks en Drosterij (2012)

4 4.5.3 Goed bestuur bekeken vanuit de Verenigde Naties (1977) en de Algemene Rekenkamer (2005) Goed bestuur bekeken vanuit Addink (2010,2011,) Goed bestuur bekeken vanuit de Graaf (2011), Doeveren en van der Wal (2011), van Montfort (2004), Hyden, Court en Mease (2002; 2004) Wat is goed bestuur voor het Bredaas reclamebeleid? Openheid en integriteit (democratisch en rechtstatelijk perspectief) Participatie (democratisch perspectief) Behoorlijke contacten met burgers/ondernemers (democratisch perspectief en rechtsstatelijk perspectief) Doelgerichtheid en doelmatigheid (democratisch perspectief en uitvoering) Legitimiteit (democratisch en rechtsstatelijk perspectief) Lerend en zelfreinigend vermogen (democratisch perspectief en rechtsstatelijk perspectief) Verantwoording (rechtstatelijk perspectief en democratisch perspectief) Deel 2 Empirische resultaten Hoe ziet het Bredaas reclamebeleid er uit bekeken vanuit het netwerkperspectief? Actoren Vergunningen en Voorzieningen Toezicht en Handhaving Wijkzaken Economie Cultuur en Onderwijs Erfgoed Welstand Ruimte Reclamebureaus Burgers en ondernemers Gemeenteraad en het College van Burgemeesters en Wethouders Netwerkanalyse Organisatiedoelen Identificeer (belangrijke) actoren in netwerk Analyseer actor posities Inventariseer interacties in netwerk Reconstrueer relevantie arena s Reconstrueer percepties van de actoren

5 5.2.7 Analyseer verloop en uitkomsten van beleidsspel Analyseer institutionele context Aan welke aspecten van goed bestuur voldoet het huidige reclamebeleid en aan welke niet? Openheid en integriteit Openheid in procedures en toegankelijkheid informatie (transparantie) Ontvankelijke houding en gewetensvol handelen Naleving wet- en regelgeving Participatie Betrokkenheid De betrokken partijen weten wat er leeft in de maatschappij Interactie Behoorlijke contacten met burgers/ ondernemers Behoorlijk contact vanuit de partijen/ afdelingen Behoorlijke contacten vanuit het bestuur Duidelijke verwachtingen naar burgers en ondernemers Doelgerichtheid en doelmatigheid Doelen organisatie Verantwoordelijkheden Interne afstemming doelen en vertaling in uitvoer beleid Inrichting organisatie Verantwoordelijkheid en aanspreekbaarheid Legitimiteit Lerend en zelfreinigend vermogen Lerend vermogen Controle en aanspreekbaarheid Klimaat gemeente Breda Verantwoording Zijn er bepaalde aspecten van het huidige beleid die noodzaak tot verbetering verdienen om te kunnen spreken van goed bestuur? Openheid en integriteit Participatie Doelgerichtheid en doelmatigheid Legitimiteit Lerend en zelfreinigend vermogen

6 7.7 Verantwoording Conclusie en reflectie Conclusie Centrale onderzoeksvraag Deelvragen Conclusie theorie over goed bestuur en het netwerkperspectief Reflectie op het verloop van de stage bij de gemeente Breda Reflectie op de theorie en de empirie Bibliography Bijlage Bijlage Bijlage Evaluatie reclamebeleid + opzet integrale visie Reclame mooi en slim Bijlage Terugkoppeling n.a.v. gesprek op 16 november jl. over reclamebeleid gemeente Breda Bijlage Bijlage Toelichting bij de beginselen (Ministerie van BZK, 2009)

7 Deel 1. Aanleiding, onderzoeksopzet, methoden van onderzoek en theoretisch kader In het eerste deel van deze masterscriptie komen de aanleiding, de onderzoeksopzet, methode van onderzoek en het theoretisch kader aan bod. Hierin wordt uitgelegd waarom dit onderzoek is gehouden en op welke manier het onderzoek is uitgevoerd. Daarnaast wordt de wetenschappelijke literatuur, welke relevant is voor dit onderzoek, behandeld door middel van een literatuurstudie. Deze literatuurstudie dient als kader ter beantwoording van de deelvragen. In het tweede deel van het onderzoek komen de resultaten vanuit de empirie aan bod. 7

8 1. Aanleiding In het vorige coalitieakkoord van (2010) is opgenomen dat de binnenstad van Breda van grote economische, culturele en recreatieve waarde is. De monumentale panden moeten herkend worden en er moet een stevige relatie zijn tussen architectuur, stedenbouw, kunst en openbare ruimte (Beleidsplan Buitenreclame 2020, p. 1). In opdracht van de afdeling Wijkzaken moet het beleid voor reclame in de openbare ruimte, waaronder de historische binnenstad worden herzien (Beleidsplan Buitenreclame 2020, pp. 9, 10). Reclame-uitingen zijn permanent of tijdelijk zichtbaar door de hele stad, zoals reclame bij terrassen, bewegwijzering, lichtreclames, led schermen, banieren, mupi s, reclame bij bushokjes, billboards, winkelreclame, gevelreclame, uitstallingen, wildplakplaatsen, reclames via wifi en overige reclame. Deze reclame-uitingen veranderen door de tijd heen. Waar voorheen vooral gevelreclame en driehoeks-borden populair waren, wordt tegenwoordig veel reclame via sociale media, zoals wifi en led schermen getoond. In het Beleidsplan Buitenreclame (2013) wordt geconcludeerd dat de regelgeving omtrent reclame niet altijd even duidelijk en versleuteld is in verschillende verordeningen en beleidsregels, zoals, bouwregelgevingen, provinciale verordening, het Beleidsplan Buitenreclame 2020, evenementenbeleid, APV (2014), BRV binnenstad (2005), reclamecontracten, contracten adoptie rotondes, welstandsnota (2004), monumentenwet en de structuurvisie (2009) (Beleidsplan Buitenreclame 2020, 2013). Het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) is begin 2013 vastgesteld door de gemeenteraad van Breda. Een van de uitganspunten in dit beleidsplan is, dat er eens in de twee jaar een evaluatie plaatsvindt over het reclamebeleid. Vanuit de aanbevelingen, beschreven in het Beleidsplan Buitenreclame 2020, is geconcludeerd dat op dit moment het reclamebeleid versnipperd is over diverse afdelingen en directies. Daarbij is de agendering, uitvoering en toetsing van het reclamebeleid bij drie directies weggelegd en zijn de regels omtrent toetsing (kwantiteit en kwaliteit) in het huidige reclamebeleid niet eenduidig (Beleidsplan Buitenreclame 2020, 2013). In opdracht van de gemeente Breda is vanuit mijn stage bij de afdeling Wijkzaken een evaluatie gehouden over het huidige reclamebeleid. Hierbij heb ik gedurende acht maanden een evaluatie gehouden en een afstudeeronderzoek geschreven over het reclamebeleid. Ter aanvulling op de evaluatie van het reclamebeleid is in deze scriptie vanuit een bestuurskundige invalshoek onderzoek gedaan naar het huidige reclamebeleid. Dit onderzoek bestaat daarbij uit een netwerkanalyse over het reclamebeleid en een onderzoek naar goed bestuur. Na een beschrijving van de netwerkanalyse wordt onderzocht of met het huidige reclamebeleid bij de gemeente Breda goed bestuur realiseerbaar is. Daarbij biedt deze scriptie de gemeente Breda een kader om het beleid te beoordelen op goed bestuur. Voor het onderzoek naar het beleid wordt het netwerkperspectief als meest geschikt ondervonden, omdat het reclamebeleid in een grote mate versnipperd is over de verschillende afdelingen. Om een zo objectief mogelijk beeld te krijgen is het nodig om vanuit verschillende actoren inzichten te verkrijgen. Binnen het netwerkperspectief staat niet het handelen van één publieke actor centraal, maar het gezamenlijk handelen van een netwerk van actoren (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002, p. 20). Deze netwerkbenadering biedt daarbij vooral een handvat om de complexiteit van de processen te analyseren. Kortom, er wordt eerst een analyse gehouden over het reclamebeleid, bekeken vanuit het netwerkperspectief (netwerkanalyse) en deze wordt naderhand getoetst aan de kwaliteitsnormen van goed bestuur, gebaseerd op meerdere theorieën (Addink, 2010; Hendriks & Drosterij, 2012; Korsten, 2011; Hyden, Court & Mease, 8

9 2002:2004; van Montfort, 2004; Rekenkamer, 2005; UNDP, 1977; Raad voor Europa, 2008; Ministerie van BZK, 2009). 9

10 2. Onderzoeksopzet 2.1 Probleemstelling In het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) is aangegeven, dat er eens in de twee jaar een evaluatie plaats moet vinden over het reclamebeleid. Vanuit het bestuur wordt geconcludeerd dat er behoefte is aan een evaluatie van het reclamebeleid. Tot op heden is het reclamebeleid versnipperd over diverse afdelingen en directies. Daarnaast zijn de regels omtrent toetsing kwantiteit en kwaliteit, visie en doelstellingen in het huidige reclamebeleid niet eenduidig. Om meer inzicht te krijgen in de huidige situatie waar het reclamebeleid zich in bevindt, is er behoefte aan een evaluatie. In dit onderzoek wordt met betrekking tot de evaluatie van het reclamebeleid, het reclamebeleid vanuit een bestuurskundige invalshoek onderzocht en beoordeeld. 2.2 Vraagstelling Gedurende dit onderzoek staat de vraagstelling centraal of met het huidige reclamebeleid sprake kan zijn van goed bestuur, bekeken vanuit het netwerkperspectief. 2.3 Onderzoeksdoel Het huidige reclamebeleid kan inhoudelijk en methodisch op verschillende manieren geanalyseerd worden. Op verschillende manieren vindt de besluitvorming met betrekking tot reclame-uitingen binnen de gemeente plaats. Omdat het voor de gemeente Breda interessant is om de evaluatie vanuit verschillende oogpunten te kunnen boordelen, wordt in deze scriptie het huidige reclamebeleid getoetst vanuit een bestuurskundige invalshoek. Daarbij is het belangrijk onderzoek te doen naar welke actoren er betrokken zijn bij het reclamebeleid. Methodisch wordt op basis van een netwerkanalyse getoetst of er sprake kan zijn van goed bestuur. Vanuit de netwerkanalyse kan het huidige reclamebeleid gekaderd worden en kan na de inhoudelijke analyse gekeken worden welke voorwaarden en aanpassingen mogelijk nodig zijn bij het reclamebeleid voor het realiseren van goed bestuur. Daarbij wordt onderzocht of verbetering wenselijk is. Het doel van dit onderzoek is om door middel van bestaande theorieën aan te duiden wat nu goed bestuur is en op welke wijze het reclamebeleid gebruikmakend van een netwerkanalyse wel of niet voldoet aan goed bestuur. De opdracht is dus als volgt: Beoordeel vanuit het netwerkperspectief of de kernwaarden van goed bestuur terug te zien zijn in het huidige reclamebeleid. 2.3 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen Centrale onderzoeksvraag Is er in de uitvoering van het huidige reclamebeleid in de gemeente Breda sprake van goed bestuur, bekeken vanuit het netwerkperspectief? Deelvragen 1. Wat is goed bestuur? 2. Wat is goed bestuur voor het Bredaas reclamebeleid? 3. Hoe ziet het Bredaas reclamebeleid er uit bekeken vanuit het netwerkperspectief? 4. Aan welke aspecten van goed bestuur voldoet het huidige reclamebeleid, en aan welke niet? 10

11 5. Zijn er bepaalde aspecten van het huidige beleid die noodzaak tot verbetering verdienen om te kunnen spreken van goed bestuur? 2.4 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie De wetenschappelijke relevantie van het onderzoek is de koppeling die gelegd kan worden tussen beleid en goed bestuur. Dit onderzoek kan gezien worden als een verbreding op andere onderzoeken over goed bestuur. Daarbij staat centraal of met de kwaliteitsnormen van goed bestuur het beleid getoetst kan worden, daarbij gebruikmakend van het netwerkperspectief. Dit onderzoek kan van waarde zijn voor de gemeente Breda, omdat er vanuit een bestuurlijke invalshoek gekeken wordt naar het huidige reclamebeleid. Het geeft een nieuwe inkijk op het reclamebeleid. Daarbij houdt het onderzoek rekening met de kwaliteitsnormen vanuit de verschillende onderzoeken over goed bestuur (Addink, 2010; Hendriks & Drosterij, 2012; Korsten, 2011; Hyden, Court, & Mease, 2002:2004; van Montfort, 2004; Rekenkamer, 2005; UNDP, 1977; Raad voor Europa, 2008; Ministerie van BZK, 2009). Verder probeert dit onderzoek rekening te houden met meerdere bestuurlijke systemen en arrangementen die op het reclamebeleid van invloed kunnen zijn. 11

12 3. Methoden van onderzoek In dit hoofdstuk worden verschillende onderdelen besproken die worden gehanteerd voor het onderzoek van het reclamebeleid. Gedurende de acht maanden dat er stage is gelopen bij de gemeente Breda was de opdracht vanuit de gemeente Breda om een beleidsevaluatie te houden over het reclamebeleid. Naast de evaluatie van het reclamebeleid (2015) is gedurende dit onderzoek getracht om het reclamebeleid vanuit een bestuurskundige invalshoek te beoordelen. In dit hoofdstuk komt eerst de doelpopulatie aan de orde van het Bredaas reclamebeleid. Met andere woorden er wordt vermeld welke onderzoekseenheden zullen worden onderzocht, hoe deze worden geselecteerd en waarom voor deze selectie gekozen is. In dit steekproefkader staat de gevalsstudie centraal. Vervolgens wordt ingegaan op de gekozen onderzoeksmethoden waarbij ook aandacht wordt besteed aan de validiteit en betrouwbaarheid. De wijze waarop de verzamelde gegevens van het onderzoek worden geanalyseerd, komt in dit hoofdstuk ook aan de orde. 3.1 Doelpopulatie De doelpopulatie bestaat uit (beleids)medewerkers en (beleids)adviseurs van verschillende afdelingen binnen de gemeente Breda die betrokkenheid hebben met reclame-uitingen. Hierbij wordt op correcte wijze informatie verzameld over de opvattingen en houdingen van deze verschillende partijen. In bijlage 1 is een lijst met namen opgesteld van personen die zijn geïnterviewd voor dit onderzoek. 3.2 Methode van dataverzameling Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is gebruik gemaakt van gegevens die verkregen zijn op basis van triangulatie. Dit houdt in dat er meerdere methoden en technieken gebruikt zijn om een onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden (Thiel, 2010). Tijdens het onderzoek is er gebruik gemaakt van de volgende methodes: Literatuurstudie Een deel van het onderzoek is bestudeerd vanuit de literatuur over goed bestuur, beleid en het netwerkperspectief. Het theoretisch kader omvat definities van goed bestuur en het netwerkperspectief, bekeken vanuit meerdere theorieën. Naderhand zijn de verschillende theorieën van goed bestuur uitgewerkt in een kader, die ter toetsing dienen van het reclamebeleid Documenten en publicaties De gemeente Breda heeft naast het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) nog vele andere documenten, zoals de Algemene Plaatselijke Verordening (2014), Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013), Buitenruimteverordening Binnenstad Breda (2005), ErfgoedVisie Breda (2008), Visie Openbare Ruimte Breda (2009), Welstandsnota gemeente Breda (2004). Gedurende de stage bij de gemeente Breda heeft er naast het onderzoek ook een evaluatie van het reclamebeleid (2015) plaatsgevonden. Deze documenten geven meer kennis en inzicht in de definities, processen en de structuur van het reclamebeleid. Met behulp van dit materiaal kon er een situatieschets worden beschreven van het reclamebeleid. Hierdoor is er ook meer inzicht verkregen in de deelprocessen, de communicatie-instrumenten en de stakeholders die betrokken zijn bij het reclamebeleid Interview Voor dit onderzoek zijn semigestructureerde diepte-interviews (Thiel, 2010) afgenomen met verschillende (beleids)medewerkers en (beleids)adviseurs van de afdelingen Vergunningen & 12

13 Voorzieningen, Toezicht en Handhaving, Wijkzaken, Economie, Cultuur & Onderwijs, Erfgoed, Welstand en Ruimte, die betrokken zijn bij het reclameproces. Daarnaast zijn enkele oriënterende interviews afgenomen met personen extern. Zo is er gesproken met meerdere gemeenten (Eindhoven, Maastricht en Den Haag), het kennisinstituut Insector en een aantal externe adviseurs. De diverse onderwerpen die ter sprake kwamen tijdens de interviews zorgen ervoor dat de resultaten verweven zijn in alle onderdelen van dit onderzoek. Deze interviews dienden ter evaluatie van het reclamebeleid (2015) en het onderzoeksrapport. In bijlage 1 is een lijst met namen opgesteld van personen die zijn geïnterviewd voor dit onderzoek Overleg kerngroep Voor de evaluatie van het reclamebeleid is er een kerngroep opgesteld. Gedurende de evaluatie van het reclamebeleid en het beleids- en uitvoeringstraject van het reclamebeleid vond er wekelijks een overleg plaats met deze kerngroep. In deze kerngroep waren de afdelingen Wijkzaken, Ruimte, Vergunningen en Voorzieningen en Toezicht en Handhaving betrokken. Daarnaast werd gedurende het beleids- en uitvoeringstraject eens per maand een overleg of workshop eraan toegevoegd. Dit overleg of deze workshop werd vooral gezien als een brainstormsessie over hoe het nieuwe reclamebeleid vorm zou moeten krijgen. Hierbij werden niet alleen de eerstgenoemde afdelingen opgeroepen, maar ook de overige partijen/afdelingen, zoals Economie Cultuur en Onderwijs, Welstand en Erfgoed. Al deze betrokkenen hebben zowel mondeling als schriftelijk hun inbreng geleverd. Na de evaluatiefase (2015) zijn dezelfde partijen betrokken gebleven bij het beleid- en uitvoeringstraject. 3.3 Operationalisering deelvragen en dataverzamelingsmethoden Omdat er voor dit onderzoek bij het beschrijven van de werkelijkheid rekening gehouden moet worden met verschillende partijen die deelnemen aan het proces en de context waarin gebeurtenissen zich voordoen, worden er kwalitatieve gegevens verzameld en geanalyseerd. Kwalitatief onderzoek is noodzakelijk, omdat dit onderzoek moeilijk in getallen is uit te drukken (Thiel, 2010). Kwalitatieve data worden verzameld en geordend op basis van de veronderstellingen in het theoretisch kader en op basis van de operationalisaties. Door middel van interviews en een documentenanalyse, bekeken vanuit het netwerkperspectief, wordt het huidige reclamebeleid beschreven. Naderhand wordt vanuit het netwerkperspectief bekeken in welke mate de kernwaarden of beginselen van goed bestuur hier in voorkomen. Samenvattend de netwerktheorie is vooral beschrijvend van aard. Vanuit de theorie wordt er een netwerkanalyse over het huidige reclamebeleid beschreven. Daarna wordt vanuit de netwerkanalyse bekeken of het voldoet aan de kernwaarden van goed bestuur. Daarbij wordt er gekeken naar de organisatorische processen van het reclamebeleid en of het een voorbeeld is van goed bestuur. 3.4 Betrouwbaarheid en validiteit Om het onderzoek van het reclamebeleid voldoende betrouwbaar en valide te laten zijn, zijn er in het onderzoek zoveel mogelijk verschillende soorten databronnen gebruikt en verschillende partijen met betrekking tot het reclamebeleid geïnterviewd. Verder zijn er om de betrouwbaarheid en validiteit te vergroten, meerdere onderzoeksmethoden (literatuurstudie, documentenanalyse en interviews) toegepast. Daarnaast zijn alle geanalyseerde en verzamelende databronnen en informatie nauwkeurig bijgehouden. 13

14 De bevindingen van de analyse van het reclamebeleid zijn in termijnen voorgelegd aan de kerngroep. Deze was speciaal opgericht voor de evaluatie van het reclamebeleid om de tussentijdse bevindingen te bespreken. Daarnaast is met betrekking tot het reclamebeleid gesproken met meerdere gemeenten (Eindhoven, Maastricht en Den Haag) en externen (het kennisinstituut Insector en de adviseurs Leon Grunberg en Mark Wichman). Elk interview is gedurende het onderzoek opgenomen en naderhand uitgewerkt in een gesprekverslag. Zo kan het gesprek nader geanalyseerd worden. Om de gemeente Breda aanbevelingen te kunnen geven voor het optimaliseren van het reclamebeleid levert de gevalsstudie een meerwaarde op, omdat het ten eerste een rijkdom aan empirische informatie oplevert en ten tweede kan leiden tot een verbreding van de bestaande theorievorming. 3.5 Conceptueel model Zoals eerder in het onderzoeksdoel is aangegeven is het doel van het onderzoek het huidige reclamebeleid te toetsen aan goed bestuur. Aan de hand van de beschreven netwerkanalyse wordt bepaald in welke mate er sprake is van de kernwaarden van goed bestuur en in hoeverre goed bestuurlijk optreden mogelijk is. Dit wordt in het onderstaande model als volgt weergegeven. Figuur 1: Conceptueel model Reclamebeleid (OV) Netwerkperspectief (OV) Reclamebeleid (AV) Goed bestuur OV: Onafhankelijke variabele AV: Afhankelijke variabele 14

15 4. Theoretisch kader 4.1 Inleiding Voordat wordt overgegaan tot het onderzoek is het belangrijk om een theoretisch kader te vormen. Het doel van dit hoofdstuk is om een kader te ontwikkelen waarmee het reclamebeleid getoetst kan worden op goed bestuur binnen de gemeente Breda. Het is essentieel om eerst meer inzicht te krijgen in beleid en goed bestuur. Om het reclamebeleid te kunnen beoordelen, moet eerst inzicht worden verkregen in het reclamebeleid. Voor het beoordelen van het reclamebeleid dient een kader voor goed bestuur ontwikkeld worden. Allereerst wordt in paragraaf 4.2 het begrip beleid besproken. Om te bepalen of er sprake is van goed bestuur is het noodzakelijk om het beleid te kunnen toetsen. Het is daarbij mogelijk de processen van beleid via verschillende invalshoeken te onderzoeken. Om de complexiteit van het reclamebeleid te begrijpen wordt er gedurende dit onderzoek gebruik gemaakt van de beleidsnetwerkbenadering, ook wel het netwerkperspectief genoemd. Deze beleidsnetwerkbenadering wordt in paragraaf 4.3 nader uitgewerkt. Omdat het onderzoek over reclame-uitingen in de openbare ruimte gaat, zijn in paragraaf 4.4 ter verduidelijking de begrippen van reclame beschreven. Vervolgens wordt in paragraaf 4.5 ter verkenning het begrip goed bestuur besproken. Vele wetenschappers hebben zich beziggehouden met wat precies de kwaliteitsnormen zijn die overheidsbestuur goed maken. Deze worden weer weergeven in verschillende kwaliteitsnormen vanuit verschillende theorieën, zoals Hendriks en Drosterij (2012), Korsten (2011), ministerie van BZK (2009), van Montfort (2004), Addink (2010), Hyden e.a. (2002) en de Graaf e.a. (2011). Vervolgens wordt vanuit de criteria opgesteld in paragraaf 4.6 het Bredaas reclamebeleid getoetst op goed bestuur. 4.2 Wat is beleid? Binnen de beleidswetenschap zijn veel boeken geschreven over de vraag Wat is beleid?. In dit onderzoek ligt de nadruk vooral op de analyse van het reclamebeleid bekeken vanuit het netwerkperspectief. In dit hoofdstuk wordt het begrip beleid beschreven. Binnen bestuurskundig Nederland is de kern van beleid volgens Bovens e.a. (2007): Een overheid die bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen wil sturen, moet van geval tot geval bepalen op welke manier deze sturing vorm dient te krijgen (Bovens, 't Hart, & Twist, 2007, p. 82). Deze beschrijving van het begrip beleid wordt door bestuurlijke instanties gebruikt voor alle keuzes, voornemens en acties voor de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling. Volgens Bovens e.a. worden er binnen overheidsinstellingen voortdurend maatschappelijke en politieke afwegingen gemaakt. Bij deze maatschappelijke en politieke afwegingen spelen waarden, normen, ideologische overtuigingen en onderhandelingen tussen partijen met uiteenlopende belangen een cruciale rol (Bovens, 't Hart, & Twist, 2007, p. 99). Achter iedere beleidsvorm, en dus ook achter het reclamebeleid, zijn verschillende actoren betrokken, zoals beleidsmakers en beleidsmedewerkers, diensten en bureaus, advieslichamen en politieke specialisten. Daarnaast is veel beleid bij wet geregeld, onderwerp van speciale organisaties en publicaties of doelwit van belangengroeperingen. Verder beschrijven Abma en t Veld (2001) dat de term beleid achter bijna iedere menselijke activiteit, sociale categorie of maatschappelijke sector kan worden gevoegd en dat het aantal onderverdelingen eindeloos lijkt. Het beleid legt impliciet of expliciet ook bepaalde sociale waarden vast. Deze sociale waarden (waarden en normen) gaan het 15

16 handelen van beleidsactoren bepalen. Deze worden ook door Abma & t Veld als een vanzelfsprekendheid gezien (Abma & 't Veld, 2001, p. 15) Manieren van kijken naar beleid Er zijn meerdere manieren of mogelijkheden om te kijken naar (reclame)beleid. Voor een praktijkgerichte beleidsanalyse is het mogelijk om als hulpmiddel eenvoudige verklarende modellen te gebruiken. Het gepraktiseerde perspectief bepaalt hierbij hoe het onderzoek wordt gedaan, welke concepten worden gehanteerd om de beleidsprocessen te verklaren en welk soorten resultaten worden bereikt. De beleidsanalyse wordt volgens Abma & t Veld (2001) door het gebruik van verklarende modellen theorie gestuurd en minder afhankelijk van toevallige omstandigheden die zich in het beleid hebben voorgedaan (Abma & 't Veld, 2001, p. 57). Er worden vijf perspectieven van kijken naar beleid onderscheiden, te weten het rationeel perspectief, het institutioneel perspectief, het normatief perspectief, het netwerkperspectief en het sociaal-constructivistische perspectief (Abma & 't Veld, 2001, p. 23). Elk van deze perspectieven zal een ander antwoord geven op het reclamebeleid. Deze perspectieven geven ieder hun eigen verschillende verklaringen op het verloop van het beleidsproces. Abma en t Veld (2001) geven aan dat de beleidswetenschap zich vaak ten doel stelt de beleidspraktijken te optimaliseren en uiteindelijk de beleidsproblemen te verminderen dan wel op te lossen. Deze praktijken zijn vaak complex en ingewikkeld en kunnen niet worden begrepen vanuit één bepaalde disciplinaire benadering (Abma & 't Veld, 2001). Hoppe (1998) beschrijft dat het gaat over het in staat zijn te bemiddelen tussen meerdere wetenschappelijke disciplines (Hoppe, 1998, p. 1). Echter blijkt het in de praktijk vaak niet haalbaar om alle mogelijke theoretische kaders en perspectieven binnen een onderzoek te combineren. Zo stellen Abma en t Veld dat: Het situeren en adequaat toepassen van de eigen aanpak alsmede het zich bewust zijn van de beperkingen verbonden aan de eigen aanpak is meestal het maximaal haalbare (Abma & 't Veld, 2001, p. 21). Daarbij geven Abma en t Veld (2001) aan dat iedere organisatie, hiermee dus ook de gemeente Breda, zijn eigen bepaalde beleidscultuur met eigen ideologische uitgangspunten, gedeelde waarden en normen heeft. Als het over het reclamebeleid gaat, moeten de overtuigingen die binnen de gemeente Breda en het reclamebeleid met elkaar gedeeld worden, leiden tot een visie over het beleid en de perceptie van het achterliggend beleidsprobleem worden bepaald. Vanuit deze visie komt uiteindelijk een bepaalde beleidsvoorkeur tot uiting. Deze beleidsvoorkeur bestaat uit verschillende doeleinden die de organisatie gerealiseerd wil zien via de inzet van bepaalde middelen. Die doeleinden worden geoperationaliseerd aan de hand van specifieke beleidsbeslissingen die op een beleidsterrein worden genomen. De beleidsvoorkeur van een organisatie wordt gekenmerkt door twee variabelen: 1. De beleidspositie die de organisatie inneemt op een beleidsbeslissing Denk aan het vergroten van de haalbaarheid, uitvoerbaarheid van maatregelen, het ondersteunen van de eigen doelgroepen, of het streven naar effectiviteit en legitimiteit van het voorgenomen beleid. 2. Het belang dat de organisatie hecht aan de beleidsbeslissing 16

17 Het belang dat een organisatie hecht aan een beleidsbeslissing is de mate waarin de organisatie verwacht dat de beslissing een effect heeft op het bereiken van zijn doeleinden (Abma & 't Veld, 2001, pp. 59,60). Doordat de verschillende netwerken en actoren binnen het reclamebeleid van de gemeente Breda zo complex en ingewikkeld zijn, wordt ter analyse het netwerkperspectief als meest geschikt ondervonden om meer inzicht te verwerven in het reclamebeleid. Binnen de gemeente Breda zijn vele partijen betrokken bij het reclamebeleid. Zij hebben allen hun eigen manier van werken met verschillende visies en belangen. Om een zo objectief mogelijk beeld te krijgen van het reclamebeleid is het nodig om vanuit verschillende actoren inzichten te verkrijgen. Daarbij wordt onderzocht of het gezamenlijk netwerk van actoren die betrokken zijn bij het reclamebeleid optimaal functioneert. In het volgende hoofdstuk wordt het netwerkperspectief nader uitgelegd. 4.3 Netwerkperspectief In deze paragraaf wordt aangegeven wat het netwerkperspectief inhoudt. Er kan geconstateerd worden dat er vele definities van het netwerkperspectief kunnen worden onderscheiden. Deze paragraaf geeft antwoord op: 1. Wat is het netwerkperspectief? 2. Waar wordt er naar gekeken, bekeken vanuit het netwerkperspectief? Vanspeybroek (2015) geeft in haar masterpoef Europese samenwerking op het vlak van veiligheid: een netwerkanalyse van Europol aan dat volgens de Bruijn, Kickert en Koppenjan (1993) en Devos e.a. (2010) de beleidsnetwerken hun oorsprong vinden in de beleidswetenschappen, politieke wetenschappen en de organisatiewetenschappen. Deze onderzoekers hebben meerdere definities van netwerken geconstateerd. Zo wordt er in Devos e.a. (2010) aangegeven dat de meest populaire definitie van netwerken die van Bensen (1982) in A Framework for Policy Analysis is, namelijk a cluster or complex of organisations connected to each other by resource dependencies and distinguished from other clusters or complexes by breaks in the structure of resource dependencies (Devos e.a. 2010). De definitie van de Bruijn e.a. over beleidsnetwerken is: Beleidsnetwerken worden opgevat als patronen van interactie tussen wederzijds afhankelijke actoren die zich formeren rondom beleidsproblemen of beleidsprogramma s (Bruijn, Kickert, & Koppenjan, 1993; Devos, Wilde, Lannoo, Rommel, & Liefferinge, 2010; Klijn & Koppenjan, 2012; Vanspeybroeck, 2015). Bij de komende analyse staan de onderzoeken van Abma en t Veld (2001), Klijn & Koppenjan (2004) en Klijn e.a. (2002) centraal. Uit deze onderzoeken wordt, vanuit het netwerkperspectief/ beleidsnetwerkbenadering, beleid vooral gezien als: de uitkomst van een proces tussen onderling van elkaar afhankelijke partijen (actoren). Het netwerkperspectief onderscheidt daarbij drie kenmerken die gedurende het (beleids)netwerk van het reclamebeleid naar voren komen: 1. Een wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren. 2. De interactieprocessen tussen partijen worden gekenmerkt door een complexiteit en verwevenheid van doeleinden. 3. Het duurzame karakter van de relatiepatronen tussen actoren (Abma & 't Veld, 2001; Klijn & Koppenjan, 2004; Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002) 17

18 Het netwerkperspectief gaat uit van het feit dat het beleid tot stand komt door middel van complexe interactieprocessen tussen een groot aantal actoren. Actoren hebben ieder hun eigen doelstellingen en zijn wederzijds in meer of mindere mate afhankelijk van elkaar om zo hun eigen doelstellingen te kunnen realiseren (Abma & 't Veld, 2001, p. 181; Klijn & Koppenjan, 2004). Om de eigen doelstellingen te kunnen bereiken spelen spelmanagement en netwerkconstituering een nadrukkelijk rol. Bij spelmanagement gaat het erom dat er duidelijke afspraken worden gemaakt over op welke wijze de actoren samen beleid gaan vormen en welke regels daarbij gehanteerd worden. Bij netwerkconstituering is het van belang dat er wordt vastgelegd welke actoren bij het netwerk betrokken worden en waarom zij daarvan deel uitmaken. Deze actoren kunnen duidelijk van elkaar onderscheiden worden. Volgens Klijn e.a. (2002) hebben ze als belangrijkste kenmerk dat ze zich opstellen als een handelende partij in de interacties die plaatsvinden binnen het netwerk. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden naar het soort actoren. Zo zijn er individuen, organisaties of delen van organisaties te onderscheiden (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002, p. 21). Abma & t Veld (2001) geven aan dat de beleidsprocessen die plaatsvinden (binnen het reclamebeleid) kunnen worden opgevat als complexe spelen tussen verschillende actoren. Het reclamebeleid met de verschillende betrokken afdelingen (Vergunningen & Voorzieningen, Toezicht en Handhaving, Wijkzaken, Economie, Cultuur & Onderwijs, Erfgoed, Welstand en Ruimte) kunnen ook gezien worden als complexe spelen en worden hierbij gedurende het onderzoek ook ondervraagd naar het proces van het reclamebeleid. Zo wordt er aan de actoren gevraagd naar de problemen binnen het reclamebeleid en welke oplossingen zij mogelijk zien. Zo geven Abma & t Veld hierbij aan hoe de verschillende actoren hierop kunnen reageren: De verschillende actoren hebben elk hun eigen perceptie over de aard van het probleem, de gewenste oplossingen en de andere actoren in het netwerk. Op basis van die percepties kiezen ze hun strategieën in het spel. Uitkomsten van het spel zijn een gevolg van de interacties van strategieën van verschillende spelers in het spel (Abma & 't Veld, 2001, pp. 181,182). In hoofdstuk 5 wordt hier nader op ingegaan. Binnen het verloop van het netwerkperspectief kan er vanuit gegaan worden dat er meerdere processen zullen voorkomen binnen het (reclame)beleid. Deze kunnen bestaan uit een rationele, cognitieve, politieke en sociale processen. Deze processen kunnen vaak gekenmerkt worden als grillig. Ze verlopen niet in fasen, maar in ronden. Wanneer men werkt vanuit het netwerkperspectief gaat men er meestal van uit dat de uitkomst van het besluitvormingsproces moeilijk te voorspellen is (Abma & 't Veld, 2001). Omdat de uitkomst van het besluitvormingsproces vaak moeilijk te voorspellen is, wordt er voornamelijk bij dergelijke onderzoeken een beschrijvende of verklarende analyse gehouden. Dit is bij het reclamebeleid ook het geval. Als verklaring voor falend beleid wordt door Abma & t Veld (2001) aangegeven dat actoren elkaar niet onderkennen van elkaars wederzijdse afhankelijkheden en onvermogen vertonen om samen te werken met elkaar (Abma & 't Veld, 2001, pp. 183,185). Kortom, bij de verschillende actoren met hun eigen verschillende strategieën hoort en moet een grote mate van vrijwilligheid en wederzijdse overeenstemming ontstaan. De afwezigheid van een besef van wederzijdse afhankelijkheden, belangentegenstellingen, interactiekosten en interactierisico s worden vaak als een van de belangrijkste verklaringen gezien voor het mislukken van een totstandkoming van een gezamenlijk beleid. Hierbij geven Abma & t Veld ook aan dat regels als een van de belangrijkste pijlers wordt gezien, waarop het vertrouwen berust. Het blijft echter wel een probleem dat actoren bestaande informele en formele regels kunnen schenden, omdat voor hen de 18

19 opbrengsten mogelijk interessant kunnen zijn. Het proces moet zo geïnterpreteerd en geformuleerd worden dat er rekening gehouden wordt met de externe omstandigheden van de netwerken en de strategische keuzes van de actoren (Abma & 't Veld, 2001, pp. 186,188). Voor de bestuurskundige netwerkanalyse van het reclamebeleid is gekozen om de richtlijnen van Klijn & Koppenjan (2004) te volgen. Daarbij gaat de aandacht naar de actoren, de context en de besluitvorming van het netwerk. Daarbij onderscheiden Klijn & Koppenjan een actoranalyse, gameanalyse en een netwerkanalyse. Volgens deze auteurs leiden de drie analyses tot een duidelijk overzicht van de voorwaarden en de omstandigheden waarin complexe besluitvormingsprocessen plaatsvinden (Klijn & Koppenjan, 2004, p. 136,137) Stappenplan analyse netwerkperspectief Voor de analyse van het Bredaas reclamebeleid, op basis van het netwerkperspectief, wordt er gebruik gemaakt van het stappenplan van Klijn e.a. (2002). Dit stappenplan wordt als handvat gebruikt en geeft schematisch weer hoe een netwerkanalyse opgebouwd kan worden. De patronen van de actoranalyse, gameanalyse en netwerkanalyse van Klijn & Koppenjan (2004) zijn hierin terug te vinden. Eerst worden de centrale concepten en begrippen die centraal staan binnen het netwerkperspectief beschreven. Deze worden vervolgens schematisch in tabel 1 (p. 22) weergegeven. In tabel 2 (p.22) wordt vervolgens beschreven hoe de analyse vanuit het netwerkperspectief stapsgewijs plaats gaat vinden. Hierin wordt beschreven welke stappen er genomen moeten worden om een netwerkanalyse tot uiting te laten komen. De netwerkbenadering bouwt daarbij voort op theoretische tradities uit zowel de beleids- als de organisatiewetenschap (Abma & 't Veld, 2001). Dit stappenplan analyseert zowel het proces als de context van het reclamebeleid. Zo ontstaat er meer zicht op het dynamische netwerk van betrokkenen binnen het Bredaas reclamebeleid. Centrale concepten netwerkperspectief In dit hoofdstuk worden eerst de theoretische concepten besproken. Om tot een analyse kader van het onderzoek te komen is het van belang dat de betekenis van ieder centraal concept duidelijk. De volgende concepten die centraal staan bij de netwerkanalyse worden eerst vanuit de theorie beschreven en zullen nader in de netwerkanalyse over het reclamebeleid nader geanalyseerd worden: Netwerk Een netwerk is een patroon van sociale relaties tussen actoren. Hierbij kan het in het Bredaas reclamebeleid gaan om interacties, ruilrelaties, regels etc. (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002). Actoren De actoranalyse heeft te maken met het achterhalen wie de betrokken actoren zijn bij een bepaalde probleemsituatie en wat hun positie of rol in het netwerk is (Vanspeybroeck, 2015, p. 13). Actoren zijn duidelijk te onderscheiden eenheden waarvan het belangrijkste kenmerk is, dat ze zich opstellen als een handelende partij in de interacties die binnen een netwerk plaats vinden. Actoren kunnen individuen zijn, maar in het netwerkperspectief zijn het meestal organisaties of delen van organisaties, zoals afdelingen van een departement. (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002, p. 21) 19

20 Volgens Poorthuis (2006) kunnen actoren meerdere posities innemen en kunnen die posities ook verschuiven. De posities die actoren in kunnen nemen, worden door Poorthuis (2006) letterlijk in het kort toegelicht: Initiatiefnemers nemen het initiatief, benoemen het vertrekpunt, en nodigen uit. Partners dragen het initiatief en doen er alles aan om het zichtbaar te maken, te realiseren en zelf voorbeeld te zijn. Schakels leggen relaties, maken verbindingen met andere netwerken, wijzen de weg vanuit bepaalde invalshoeken, zijn ambassadeurs, sleutelfiguren, netwerkbouwers en schakels in kennis en informatie. Leveranciers leveren een bijdrage aan het netwerk, dit geldt voor iedere betrokkene. Daarnaast zijn er specialistische bijdragen. Gebruikers gebruiken van het netwerk, dit geldt voor iedere betrokkene. Daarnaast zijn er specifieke gebruikers zoals klanten. (Poorthuis, 2006, p. 3) Middelen en hulpbronnen Binnen het beleidsnetwerkperspectief zijn actoren van elkaar afhankelijk. Het uitganspunt hiervan is dat de verschillende actoren hun doelen niet kunnen bereiken zonder de middelen en handelingen van andere actoren. Door Klein e.a. (2002) wordt geconcludeerd dat netwerken, interacties en ruilrelaties niet alleen ontstaan vanuit altruïsme, maar ook omdat dat de verschillende actoren elkaar nodig hebben. Zo zijn bijvoorbeeld voor het oplossen van problemen binnen het reclamebeleid bepaalde actoren afhankelijk van de middelen van andere actoren. Klijn e.a. heeft hierbij verschillende middelen of hulpbronnen kunnen onderscheiden waar actoren over kunnen beheersen. Deze zijn bevoegdheden, deskundigheden, financiële middelen, politieke legitimiteit of steun (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002). In paragraaf 5.2 wordt hier nader op ingegaan. Netwerkregels Netwerkregels dienen als kader waarbinnen actoren moeten handelen binnen het reclamebeleid. Dit kunnen formele en informele regels zijn. Regels bepalen wie toegang heeft tot een netwerk en welke actoren met elkaar de interactie kunnen aangaan, en specificeren welke handelingen beloond en welke bestraft worden. Ook status, positie en bevoegdheden zijn vaak vastgelegd in regels. Netwerkregels zorgen voor een zekere stabiliteit en voorspelbaarheid van het strategisch handelen van actoren, zonder dat handelen overigens te determineren. Actoren kunnen natuurlijk altijd regels breken. (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002, p. 21) Beleidsspelen Bij beleidsspelen gaat het om de reeksen van interacties tussen actoren rondom bepaalde kwesties. Deze beleidsspelen kunnen gericht zijn op bijvoorbeeld beïnvloeding van probleemformuleringen, maar ook op oplossingen en werkwijzen voor een bepaald vraagstuk. Deze beleidsspelen kunnen zich afspelen in één arena, maar ook in meerdere arena s tegelijk (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002). Arena s Klijn e.a. (2002) beschrijven arena s als volgt: 20

21 Arena's zijn eigenlijk de actieve delen van een netwerk, waar een deel van de actoren uit dat netwerk met elkaar interacteert rondom concrete beleidsvraagstukken. Een arena wordt met andere woorden gevormd door een set van actoren, de besluitvormingssituatie waarin zij zich bevinden en de organisatorische arrangementen die daarbij horen (zoals overlegplatforms). (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002, p. 21) Percepties Percepties gaat over hoe iemand iets waarneemt. Bij het reclamebeleid staat centraal welke beelden de verschillende actoren hebben over de werkelijkheid. In een bepaald netwerk kunnen de beelden over de werkelijkheid (het reclamebeleid) tussen de verschillende actoren vaak grote verschillen vertonen (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002, p. 24). Strategieën Een strategie is een reeks van samenhangende handelingen van een actor waarmee hij zijn eigen ambities en handelingsmogelijkheden in verband brengt en koppelt aan de ambities en mogelijkheden van andere actoren (Klijn & Teisman, 1992, p. 6). Op basis van de percepties die een actor heeft over het reclamebeleid, kunnen ze kiezen voor bepaalde strategieën om hun doelen te bereiken. Een strategie kan ook beschreven worden als een handelingsplan waarmee een actor zijn ambities koppelt aan de ambities van andere actoren. Op basis van verschillende onderzoeken over het netwerkperspectief kan er een onderscheid gemaakt worden naar verschillende mogelijke strategieën die gehanteerd kunnen worden gedurende een beleidscyclus. Deze onderlinge verschillen tussen de strategieën doen er toe. Zo kan per situatie een actor beslissen welke strategie het effectiefst werkt (Klijn & Teisman, 1992; Klijn & Koppenjan, 2004). Voor het analyseren van de strategieën van de verschillende actoren binnen de gemeente Breda wordt er gebruikt gemaakt van het onderzoek van Klijn en Koppenjan (2004). Klijn en Koppejan onderscheidt vijf typen strategieën, letterlijk geciteerd vanuit het onderzoek van Matthijsse & Pentury (2009), gedurende het beleidsspel, namelijk: Solostrategie: Eén actor probeert, ondanks zijn afhankelijkheden, op eigen kracht het door hem geformuleerde doel te bereiken. Conflictstrategie: Deze strategie wordt door actoren gebruik om te voorkomen dat oplossingen worden ingevoerd of beleidsmaatregelen worden genomen die door slechts één actor gewenst worden. Vermijdingsstrategie: In deze strategie wordt een bepaalde oplossing niet tegengewerkt. Partijen zijn passief of vermijden conflicten hierover. Dit kan zijn omdat ze niet echt geïnteresseerd zijn of omdat ze niet mee willen betalen aan de oplossing. Samenwerkingstrategie: Actoren erkennen in deze strategie hun onderlinge afhankelijkheid. Zij betrekken anderen bij hun plannen en proberen tot gewenste resultaten te komen door onderhandelen. Faciliterende strategie: Deze strategie is gericht op het bij elkaar brengen van partijen, op het bemiddelen in conflicten etc. Dit soort strategieën kunnen voortkomen uit het belang van een actor bij de inhoud van het probleem, het beperken van de kosten of een verantwoordelijkheidsgevoel voor het verloop van het spel in een arena. (Matthijsse & Pentury, 2009, pp. 24,25) 21

22 Dynamiek Onder dynamiek wordt de wisselwerking van strategieën bedoeld die kunnen ontstaan door (onverwachte) effecten. De doelen van de verschillende actoren in een netwerk kunnen veranderen en de ambitieniveaus kunnen voortdurend worden bijgesteld, evenals de percepties op de werkelijkheid. Zo geven Klijn e.a. (2004) ook aan dat de wederzijdse afhankelijkheden en de verdeling van bronnen continu aan verandering onderhevig zijn. Er valt van tevoren niet te overzien hoe een bepaald proces zal verlopen. Dit komt mede door de dynamiek in de actornetwerken (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002, p. 24). Uitkomsten De resultaten van de interacties in het beleidsspel worden de uitkomsten genoemd. Uitkomsten in het beleidsspel kunnen bijvoorbeeld inhoudelijke besluiten, gewijzigde spelsituaties (doorbraken, stagnaties) en institutionele veranderingen zijn (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002). Tabel 1 Centrale concepten netwerkperspectief (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002, p. 26) Netwerk Actoren Middelen/hulpbronnen Netwerkregels Beleidsspelen Arena s Percepties Strategieën Dynamiek Uitkomsten Patroon van sociale relaties tussen actoren (interacties, ruilrelaties, regels etc.) Handelende eenheden Beschikbare bronnen Formeel en informeel gevormde regels die in netwerk geldend zijn. Reeksen van interacties tussen actoren rondom issues Actiesituatie, set van actoren, besluitvormingssituatie, organisatorische arrangementen Beelden van actoren over de werkelijkheid (probleemsituatie, oorzaken van problemen, oplossingen, belang probleem, andere actoren) Handelingsplan van actor (doelmiddelcombinatie gekoppeld aan die van andere actoren) dynamisch! Wisselwerking van strategieën en (onverwachte) effecten daarvan, en grilligheid die er door ontstaat Resultaten (proces of inhoud), voortgang of stagnatie, concrete inhoudelijke besluiten of resultaten Tabel 2: Netwerkanalyse in stappen (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002) Stap Bedoeling Vragen 1. Organisatiedoelen In kaart brengen eigen doelstellingen maakt ook duidelijk welk deel van de omgeving belangrijk is Welke doelen zijn belangrijk in eigen organisatie? Is er overeenstemming over die doelen? Veranderen doelen tijdens het 2. Identificeer (belangrijke) actoren in netwerk Met welke actoren moet rekening gehouden worden beleidsspel? Wie zijn als handelende eenheden te onderscheiden? Welke actoren in netwerk zijn belangrijk voor het realiseren van eigen doelen of beleidsinitiatieven? 22

23 3. Analyseer actor posities Welke posities nemen actoren in het netwerk in en hoe afhankelijk zijn actoren van elkaar? 4. Inventariseer interacties in netwerk 5. Reconstrueer relevante arena s 6. Reconstrueer percepties van de actoren 7. Analyseer (verloop en uitkomsten) van beleidsspel In kaart brengen van frequentie en diversiteit van interacties van actoren in het netwerk Onderkennen van coherente groepen van actoren en interactiesituaties rondom afgebakende beleidsissues en/of initiatieven die van betekenis zijn voor initiatief en of beleidsspel In kaart brengen van beelden van actoren die hun kijk op de wereld en hun strategie domineren Inventariseren van initiatieven, beslissingen, strategieën, en uitkomsten om zo beeld van beleidsspel te krijgen Over welke middelen beschikken verschillende actoren? Hoe belangrijk zijn die middelen en kunnen die middelen ergens anders vandaan gehaald worden (vervangbaarheid)? Is er sprake van eenzijdige afhankelijkheid of wederzijdse afhankelijkheid? Welke actoren interacteren veel en weinig met elkaar? Welke actoren hebben een gevarieerd contactenpatroon en welke niet? Welke zijn als centraal en als perifeer te beschouwen in het netwerk gezien hun contactenpatroon? Waar worden beslissingen genomen die voor initiatief/beleidsspel dat wordt geanalyseerd van belang zijn? Welke actoren interacteren daarbij met elkaar en in welk kader (sector, beleidsinhoud, ad hoc etc.)? Hoe coherent zijn deze groepen van actoren? Hebben deze groepen van actoren relaties met elkaar of niet (koppelingen)? Welke beelden hebben actoren over aspecten als aard van probleem, oorzaken, oplossingen en (competentie van) elkaar? In hoeverre verschillen deze percepties, zijn er duidelijke groepen te onderscheiden? Welke obstakels zouden verschillen in percepties kunnen veroorzaken? Welk initiatief of beleidsvoorstel brengt beleidsspel op gang? 23

24 8. Analyseer institutionele context Inventariseer formele en informele spelregels en andere organisatorische arrangementen in netwerk die voor beleidsspel relevant zijn Welke strategieën kiezen actoren in spel, in hoeverre conflicteren deze strategieën of vullen ze elkaar aan? Wat zijn de belangrijkste beslissingen en hoe hangen ze samen met strategieën? Wat zijn de belangrijkste uitkomsten? Welke formele regels en juridische procedures zijn van toepassing? Welke informele spelregels zijn te onderscheiden (bijv. ten aanzien van informatieverschaffing, toetreding van actoren, professionele codes, status en positie van actoren etc.)? Welke overleg- en consultatieprocedures of andere organisatorische constructies kent het netwerk die het beleidsspel structureren? 4.4 Definitie reclame Omdat het onderzoek zich richt op het reclamebeleid is het van belang om te weten waar het beleid zich nu op richt. Het reclamebeleid gaat over alle reclame-uitingen binnen de gemeente Breda. Er worden twee typen definities van reclame verondersteld, namelijk gevelreclame en reclame in de openbare ruimte. Deze gegevens zijn letterlijk overgenomen vanuit het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013): Gevelreclame is: Elke actuele aanduiding van commerciële of niet-commerciële aard, in de vorm van een opschrift, aankondiging en/of mededeling al dan niet in combinatie met een bouwkundige uitbreiding of attentie-element, voor zover deze van de openbare straat in, op, aan of rondom gebouwen zichtbaar is. Reclame in de openbare ruimte is: Elke actuele aanduiding van commerciële of niet-commerciële aard in de vorm van een opschrift, aankondiging en/of mededeling al dan niet in combinatie met een attentie-element (object of een uitstalling) voor zover deze in de openbare ruimte is geplaatst. (Beleidsplan Buitenreclame 2020, 2013) Soorten objecten reclame In het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) zijn verschillende soorten uitingen van reclame opgenomen. Deze objecten van reclame-uitingen worden in het Beleidsplan Buitenreclame 2020 ingedeeld naar vijf categorieën: 1. Objecten die op basis van een overeenkomst tussen reclame-exploitanten en de gemeente in de openbare ruimte zijn geplaatst: voornamelijk billboards, vitrines (MUPI s), abri-reclames, evenementreclame (Driehoeks borden), lichtmastreclames en sponsoraanduidingen op rotondes. 24

25 2. Losse, door individuele ondernemers op de stoep geplaatste uitstallingborden of andere attentieobjecten, maar ook reclameborden, verwijzingsborden, vlaggen etc. die vast in het openbaar groen zijn geplaatst. De stoepborden zijn binnen de uitstallingszone toegestaan, alle overige objecten zijn illegaal geplaatst. 3. Verlichte en onverlichte reclame aan gevel, op dak of vrijstaand op eigen grond, maar zichtbaar vanaf de openbare weg. Deze reclame is doorgaans door een ondernemer aangebracht. 4. Binnenreclame, bijvoorbeeld een verlicht bord in een etalage. 5. Neveneffecten van sommige reclame-uitingen in de vorm van licht en geluid. (Beleidsplan Buitenreclame 2020, 2013) 4.5 Wat is goed bestuur? Ter voorbereiding van dit onderzoek wordt het begrip goed bestuur vanuit verschillende theorieën bestudeerd. Deze verschillende denkbeelden over goed bestuur liggen ten grondslag aan de beoordeling van het reclamebeleid. Gezamenlijk vormen deze theorieën een kader om het reclamebeleid te kunnen beoordelen op goed bestuur. Deze theorieën moeten bijdragen aan het verkrijgen van meer inzicht in hoe het reclamebeleid beoordeeld kan worden op goed bestuur. In het belang hiervan kunnen eventuele aanpassingen gedaan worden op het huidige reclamebeleid Goed bestuur bekeken vanuit Korsten (2010; 2011) en het ministerie van BZK (2009) Volgens Korsten (2011) bestaat goed bestuur uit een aantal belangrijke kwaliteitsnormen die richtinggevend moeten zijn voor het bestuurlijk handelen in de democratische rechtsstaat. Uit de onderzoeken van Korsten (2010; 2011) wordt meerdere keren naar de beginselen van de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur van het ministerie van BZK (2009) verwezen. Deze zijn letterlijk als volgt geformuleerd: Openheid en integriteit: Het bestuur is open en integer en maakt duidelijk wat het daaronder verstaat. Het bestuur geeft in zijn gedrag het goede voorbeeld, zowel binnen de organisatie als daarbuiten. Participatie: Het bestuur weet wat er leeft in de maatschappij en laat zien wat het daarmee doet. Behoorlijke contacten met burgers. Het bestuur zorgt ervoor dat hijzelf en de organisatie zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers. Doelgerichtheid en doelmatigheid: Het bestuur maakt de doelen van de organisatie bekend en neemt de beslissingen en maatregelen die nodig zijn om de gestelde doelen te behalen. Legitimiteit: Het bestuur neemt de beslissingen en maatregelen die het mag nemen en die in overeenstemming zijn met geldende wet en regelgeving. De beslissingen zijn te rechtvaardigen. lerend en zelfreinigend vermogen: Het bestuur verbetert zijn prestaties en die van de organisatie, en richt de organisatie hier op in. Verantwoording: Het bestuur is bereid zich regelmatig en ruimhartig jegens de omgeving te verantwoorden. (Ministerie van BZK, 2009, p. 9) 25

26 Korsten (2011) geeft de nodige kritiek op de metingen/analyses van goed bestuur en geeft aan dat deze vaak een vertekend beeld geven. Zo geeft hij aan dat de interacties tussen college van B&W, gemeenteraad en tussen college het ambtelijke apparaat vaak buiten beschouwing blijven en het zijn vaak momentopnames. Dit leidt tot een te abstract beeld van de werkelijkheid. Dit vertekende beeld kan mogelijk ook van toepassing zijn op het reclamebeleid. De interacties die waargenomen worden binnen het reclamebeleid zijn vooral intern gericht tussen de verschillende afdelingen. Interacties tussen college van B&W, gemeenteraad en tussen college het ambtelijke apparaat worden buiten beschouwing gelaten (Korsten, 2011). Zoals eerder werd aangegeven, worden deze beginselen gehanteerd door het ministerie van BZK (2009). Bij het ministerie van BZK wordt deze code van beginselen gezien als een informeel instrument dat een beroep doet op de eigen verantwoordelijkheid van besturen om een gewetensvolle invulling te geven aan hun taken en verantwoordelijkheden in het openbaar bestuur. Deze code moet leiden tot zelfreflectie en het bestuur uitnodigen tot een vertaling naar de dagelijkse praktijk (Ministerie van BZK, 2009, pp. 3,13) Goed bestuur bekeken vanuit Hendriks en Drosterij (2012) Goed bestuur wordt door Hendriks en Drosterij (2012) gedefinieerd als een bestuur dat om bepaalde redenen als goed gekwalificeerd wordt. Daarbij is het van belang dat de werkzame arrangementen van de publieke vraagstukken goed worden uitgewerkt ten opzichte van de essentiële kwaliteitsnormen. Zo geven Hendriks en Drosterij ook aan dat er rekening gehouden moet worden in hoeverre die werkzame arrangement doorwerken op de kwaliteitsnormen. Hendriks en Drosterij hebben hierbij vanuit verschillende instanties onderzocht wat die essentiële kwaliteitsnormen dan moeten zijn (Hendriks & Drosterij, 2012, p. 25). Meerdere instanties, zoals het ministerie van BZK (2009), De Raad van Europa (2008) en de Verenigde Naties (1977) hebben aan het begrip goed bestuur verschillende kwaliteitsnormen opgesteld. Zo heeft het ministerie van BZK een Code Goed Bestuur opgesteld, bestaande uit de volgende kwaliteitsnormen: openheid en integriteit, goede dienstverlening, participatie, doelgerichtheid en doelmatigheid, rechtmatigheid en rechtvaardigheid, zelfreinigend vermogen en lerend vermogen, verantwoording. De Raad van Europa heeft als doel om de democratie en de mensenrechten in heel Europa te bevorderen. Daarbij richten zij zich voornamelijk op de lokale en regionale democratie. De Raad voor Europa heeft hiervoor Twelve Principles of Good Democratic Governance at Local Level opgesteld, namelijk: conduct of elections, representation and participation, responsiveness, efficiency and effectiveness, openness and transparency, rule of law, ethical conduct, competence and capacity, innovation and openness to change, sustainability and long-term orientation, sound financial management, human rights, cultural diversity and social cohesion and accountability (Raad voor Europa, 2008). Bij de Verenigde Naties draait goed bestuur vooral om politieke representativiteit, het afleggen van verantwoording en transparantie. De kwaliteitsnormen die daarvoor gehanteerd worden zijn: participation, strategic vision, rule of law, transparancy, responsiveness, consensus orientation, equity building, accountability, effectiveness and efficiency (UNDP, 1977; United Nations, 2015). Zo kan hieruit geconcludeerd worden dat iedere instantie verschillende kwaliteitsnormen hanteert met betrekking tot goed bestuur (Hendriks & Drosterij, 2012;Ministerie van BZK, 2009;Raad voor Europa, 2008; UNDP, 1977; United Nations, 2015). 26

27 Op basis van verschillende onderzoeken over goed overheidsbestuur, zoals Bovaird, 2005; Mulgan, 2006; van Montfort, 2006; Drosterij, 2008; Pierre, 2009; Zouridis, 2009; Hendriks, 2010 hebben Hendriks en Drosterij (2012) onderzoek gedaan en een aantal kernwaarden voor goed bestuur opgesteld. Deze kernwaarden zijn responsiviteit, effectiviteit, behoorlijkheid, veerkracht en tegenwicht (Hendriks & Drosterij, 2012, p. 26). Deze kernwaarden zijn gebaseerd op informatie uit de stedelijke praktijk en door het denken vanuit democratische en rechtstatelijke perspectieven. Aan ieder van deze kernwaarden hebben zij een aantal kwaliteitseisen verbonden: Responsiviteit en effectiviteit (democratisch perspectief) Een besturingsmodel kan responsief worden genoemd naar de mate waarin en de wijze waarop representatie, participatie, medezeggenschap, toegankelijkheid en openheid georganiseerd zijn. Een besturingsmodel kan effectief worden genoemd naar de mate waarin en de wijze waarop het handelend en probleemoplossend vermogen toont en doeltreffend en doelmatig optreedt. Behoorlijkheid (rechtsstatelijk perspectief) Er wordt vaak gesproken over proceswaarden die invulling geven aan behoorlijk bestuur, namelijk: zorgvuldigheid, transparantie en navolgbaarheid, rekenschap, integriteit en betrouwbaarheid. Veerkracht en tegenwicht (democratisch perspectief) In een deel van de democratietheorie wordt veel waarde gehecht aan de veerkracht, het zelfregulerend vermogen, de weerbaarheid, adaptiviteit en dynamische stabiliteit van het democratisch systeem. Zo geven Hendriks en Drosterij (2012) aan dat de discussie omtrent de waarden van goed bestuur de neiging heeft naar verschillende kanten uit te waaieren. Er worden veel waarden genoemd over goed bestuur, maar hoe deze zich tot elkaar verhouden is niet altijd duidelijk. Daarom hebben Hendriks en Drosterij een waardecatalogus (figuur 2) opgesteld van hoe de verschillende waarden zich tot elkaar verhouden. Deze catalogus onderscheid input, output, rechtsstatelijke waarden, democratische systeemwaarden en waarden op het vlak van evenwicht van de vijf machten. Legitimiteit wordt niet specifiek vernoemd tot een van de kernwaarden bij Hendriks en Drosterij (2012). Deze wordt echter wel als kernwaarde meegenomen in dit onderzoek, omdat deze indirect van toepassing zijn op het gehele proces van goed bestuur. Legitimiteit is gebaseerd op een sociaal klimaat waarin overheidsbeslissingen als acceptabel gezien worden. Als je dit uitgangspunt neemt dan is het dus niet noodzakelijk dat elke afzonderlijke beslissing door alle burgers of zelfs maar door een meerderheid van hen gesteund wordt. Overheidsbeleid wordt als legitiem gezien als burgers de besluitvormingsprocedures en de besluitvormers accepteren (Ostaaijen & Schaap, 2012). Aan dit begrip zijn drie aspecten ontleend: Inputlegitimiteit hierbij gaat het om zaken als mogelijkheden tot burgerparticipatie, kwaliteit van de representatie van belangen, preferenties door de vertegenwoordigers en openheid van de agenda. Troughputlegitimiteit hierbij gaat het om de manier van besluitvorming (aggregatie of integratie van voorkeuren) en de kwaliteit van participatie, de checks and balances ter bescherming van minderheidsposities. 27

28 Outputlegitimiteit hierbij draait het om de organisatie van prestaties en verantwoording, dat zij effectief en efficiënt zijn (Ostaaijen & Schaap, 2012). De verschillende aspecten van legitimiteit staan niet los van elkaar en zij sluiten elkaar niet uit; ze zijn eerder elkaars voorwaarden. Of de legitimiteit groter wordt of kleiner wordt bij samenwerkingsverbanden hangt sterk af van de vraag over welk aspect van legitimiteit je het hebt (Ostaaijen & Schaap, 2012). Figuur 2 Waardecatalogus van goed bestuur (Hendriks & Drosterij, 2012, p. 26) Inputwaarden (de voorkant van het proces) Democratie als responsief bestuur door het volk Kernwaarde: Responsiviteit Outputwaarden (de achterkant van het proces) Democratie als effectief bestuur voor het volk Kernwaarde: Effectiviteit Systeemwaarden (de constitutie van het systeem) Democratie als duurzaam bestuur van het volk Kernwaarde: Veerkracht Gerelateerde inputwaarden: Representatie, rapport participatie, toegang, openheid Rechtsstaat als rule of law rule by the law rule for the law Kernwaarde: Behoorlijkheid Gerelateerde outputwaarden: Productiviteit, efficiency, slagvaardigheid, toegevoegde waardecreatie Gerelateerde proceswaarden: Zorgvuldigheid, transparantie en navolgbaarheid, rekenschap, integriteit en betrouwbaarheid, fatsoenlijke, gelijke en onpartijdige behandeling, proportionaliteit en fair play, reciprociteit Gerelateerde systeemwaarden: Zelfregulerend vermogen, weerbaarheid, adaptiviteit, samenredzaamheid Rechtsstaat als duurzaam evenwicht van machten Kernwaarde: Tegenwicht Gerelateerde systeemwaarden: Countervailing powers, checks & balances, macht en tegenmacht, bestuur en toezicht Op basis van verschillende onderzoeken in Breda, Den Haag, Dordrecht, Tilburg, Zwolle, Eindhoven, Amsterdam en Almere concludeert Hendriks (2012) dat het streven naar goed bestuur : tot op zekere hoogte gefixeerd is op legitimiteit en effectiviteit (input- outputwaarden) en veel minder op veerkracht, tegenwicht (systeemwaarden) en behoorlijk bestuur gericht is. Hierbij geeft hij Hendriks aan dat het belang van behoorlijk bestuur, maatschappelijke veerkracht en geïnstituonaliseerde tegenmacht onderschat wordt (Hendriks, 2012) Goed bestuur bekeken vanuit de Verenigde Naties (1977) en de Algemene Rekenkamer (2005) De Verenigde Naties is een intergouvernementele organisatie en komt op voor internationale vrede en veiligheid. Het is een mondiale organisatie, bestaande uit meerdere overheden die samenwerken op het gebied van de mondiale veiligheid, internationaal recht, humanitaire rechten, de ontwikkeling van de wereldeconomie en het onderzoek naar sociaal-maatschappelijke en culturele ontwikkelingen 28

29 (Europa Nu, 2016; United Nations, 2015). De Verenigde Naties onderscheidt acht kenmerken van goed bestuur. Deze kenmerken hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het functioneren en het presteren van het openbaar bestuur (Algemene Rekenkamer, 2005, p. 4). De Verenigde Naties heeft als doel dat corruptie wordt geminimaliseerd, de standpunten van de minderheden wordt gehoord en dat de stem van de meest kwetsbaren in de samenleving wordt meegenomen in de besluitvorming. Daarbij tracht het ook in te spelen op de huidige en toekomstige behoeften van de samenleving. Deze acht kenmerken zijn participatief, rechtszekerheid, transparantie, vraaggerichtheid, consensusgerichtheid, onpartijdig en open, effectiviteit en efficiëntie en publieke verantwoording (Algemene Rekenkamer, 2005; United Nations, 2015) In het werk van de Algemene Rekenkamer (2005) staat goed openbaar bestuur centraal. Hierbij hecht de Algemene Rekenkamer veel belang aan een aantal geformuleerde normen van goed bestuur opgesteld door de Verenigde Naties. De Algemene Rekenkamer richt zichvoornamelijk op het functioneren en het presteren van het openbaar bestuur. De vier kenmerken van goed openbaar bestuur die daarbij horen zijn publieke verantwoording, transparantie effectiviteit en efficiëntie, en vraaggerichthteid (responsiviteit) (Algemene Rekenkamer, 2005, p. 4). In het onderstaande zijn deze kenmerken nader uiteengezet. 1. Transparantie De besluiten die genomen, toegepast en gehandhaafd worden gaan volgens afgesproken procedures. Relevante informatie moet voor belanghebbenden toegankelijk zijn. Deze informatie is vrij verkrijgbaar en direct toegankelijk voor diegene te maken hebben met deze besluiten. De begrotingen en jaarverslagen zijn deugdelijk beschreven. De informatie in de begrotingen is, overeenkomstig internationaal gangbare standaarden voor externe informatieverstrekking, relevant (inclusief tijdig en actueel), betrouwbaar, vergelijkbaar en begrijpelijk. De stukken zijn ingericht conform de toepasselijke regelgeving (Algemene Rekenkamer, 2005, p. 5). 2. Publieke verantwoording Er wordt op rechtmatige basis publieke verantwoording afgelegd over het beheer en de besteding van publieke middelen. Daarbij wordt er verantwoording afgegeven over de effectiviteit en efficiency van beleid en over hoe de publieke taken behartigd worden. Publieke organisaties laten zien hoe zij de kwaliteit van de prestaties en de bedrijfsvoering borgen. Er wordt gedurende de bedrijfsuitvoering aandacht besteed aan integriteit van de organisatie en haar medewerkers en daar wordt ook verantwoording in afgelegd. De organisatie toont lerend vermogen en in de verantwoording laten organisaties tevens zien dat ze in control zijn. Het in control zijn betekent dat het management ervoor zorgt dat in voldoende mate sturing en beheersing van de primaire en ondersteunende bedrijfsprocessen plaatsvindt (Algemene Rekenkamer, 2005, pp. 8,9). 3. Effectiviteit en efficiëntie Beleid is zorgvuldig voorbereid, uitvoerbaar en handhaafbaar en wordt effectief (doeltreffend) en efficiënt (doelmatig) uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer (2005) citeert effectiviteit en efficiëntie verder als volgt: De beleidsvoorbereiding geschiedt zorgvuldig. De overheid en daarmee verbonden organisaties gaan bij de totstandkoming van beleid na of het beleid uitvoerbaar (ook in tijd) en handhaafbaar 29

30 is. De doelen worden volgens het acroniem smart-c geformuleerd: Specifiek, Meetbaar, Afgestemd, Realistisch en Tijdgebonden. Deze elementen worden in onderling verband uitgewerkt. De doelen zijn daarmee (intern) consistent. Bovendien zijn de doelen niet strijdig met de doelen van ander beleid, dus (extern) consistent. Tegenstrijdige doelen frustreren de effectiviteit van het overheidsbeleid. Het beleid, de tijd, de mensen en de middelen (onder meer geld) zijn met elkaar in balans. De doelen kunnen gerealiseerd worden binnen de afgesproken tijd met de beschikbare mensen en middelen. Als dat niet zo is bestaat reeds voor de start van de uitvoering de kans op een slechte aansluiting, zo niet kloof, tussen beleidsambities en uitvoeringspraktijk. Het presteren blijft dan waarschijnlijk achter bij hetgeen eerder in het vooruitzicht is gesteld. (Algemene Rekenkamer, 2005, p. 11) 4. Vraaggerichtheid Het beleid wordt gebaseerd op vragen vanuit de samenleving en deze sluit aan op de ervaren behoeften en problemen. Publieke organisaties verbeteren hun prestaties door te leren. Maatschappelijke acceptatie wordt belangrijk geacht binnen organisaties die publieke taken uitvoeren. Er wordt goed geluisterd naar de problemen en behoeften van burgers en klanten en de dialoog met de maatschappelijke omgeving wordt aangegaan. Verder is er sprake van een transparant beleid en zijn ze transparant over de afwegingen die gemaakt worden. Organisatiesluisteren naar signalen uit hun omgeving en leren van eventuele fouten (Algemene Rekenkamer, 2005, p. 12) Goed bestuur bekeken vanuit Addink (2010,2011,) Uit onderzoek van Addink (2010) bestaan de normen van goed bestuur enerzijds uit gedragsregels die door de VROM van (beleids)regelgeving zijn ontwikkeld en die door het (toezichthoudend) bestuur zelf worden toegepast en anderzijds uit regels die in het kader van de handhaving van het bestuursoptreden door van buiten het bestuur staande instituties worden opgelegd, zoals de rechter, de ombudsman en de rekenkamer (Addink, 2010, p. 19). Daarnaast is volgens Addink (2010) het concept van goed bestuur onvoldoende helder en is er sprake van een benadering vanuit meerdere rechtswetenschappen, die bestaat uit de beleids- en bestuurswetenschappen en de economische wetenschappen (Addink, 2010). Addink (2010) heeft op basis van onderzoek, wetgeving, jurisprudentie en literatuur zes beginselen onderscheiden voor goed bestuur die binnen het Nederlands bestuursrecht gehanteerd zouden kunnen worden. Volgens Addink vormen deze beginselen van goed bestuur : een interpretatief concept, waarmee de discretionaire ruimte kan worden ingevuld bij de toepassing van juridische instrumenten (Addink, 2010, p. 28). 1. Behoorlijk bestuur 2. Transparant bestuur 3. Participatief bestuur 4. Effectief en efficiënt bestuur 5. Verantwoordend bestuur 6. Mensenrechten en bestuur De beginselen van goed bestuur staan volgens Addink (2011,2012) niet los van elkaar, maar ze dienen te worden gelezen en uitgelegd in samenhang met de beginselen van de rechtsstaat en de 30

31 democratie. Deze beginselen vloeien in elkaar over. De afzonderlijke beginselen hebben een harde kern en worden als afzonderlijk beschouwd, maar aan de randen overlappen ze veelal met andere beginselen. Verder geeft Addink aan dat er ook rekening gehouden moet worden met de inhoud van de afzonderlijk beginselen en dat er naar de positie van de afzonderlijke beginselen ten opzichte van elkaar gekeken moet worden (Addink, 2011; 2012). 5.5 Goed bestuur bekeken vanuit de Graaf (2011), Doeveren en van der Wal (2011), van Montfort (2004), Hyden, Court en Mease (2002; 2004) In het artikel van de Graaf e.a. (2011) is er gekeken naar de concepten van (goed) bestuur en naar de (publieke) waarden. De Graaf e.a. spreekt van goed bestuur als het in de essentie gaat over: het nastreven van of handelen in overeenstemming met bepaalde waarden waarvan we veronderstellen dat deze bijdragen aan goed bestuur (Graaf, Doeveren, Reynaers, & Wal, 2011, p. 5). In de voorgaande paragrafen zijn meerdere theorieën op het gebied van goed bestuur aan de orde gekomen waar verschillende waarden of kwaliteitsnormen aan goed bestuur zijn verbonden. Hyden, Court en Mease (2002; 2004) hebben op basis van meerdere onderzoeken zes kwaliteitsnormen van goed bestuur kunnen onderscheiden waar wereldwijde consensus over zou bestaan. Deze kwaliteitsnormen zijn participatie, deugdelijkheid, eerlijkheid, verantwoording, transparantie en efficiëntie en worden als volgt gedefinieerd: Participatie: eigen inbreng en betrokkenheid van stakeholders is mogelijk binnen het politieke systeem. Eerlijkheid: iedereen is gelijk en voor iedereen zijn dezelfde regels van toepassing, ongeacht welke achtergrond. Deugdelijk: de regels die worden gevormd en verwerkt zijn zonder nadelige gevolgen voor bepaalde groepen mensen. Verantwoording: het bestuur kan worden gezien als waarnemend, verantwoord en responsief. Transparantie: de besluiten die genomen worden zijn helder en open. Efficiëntie: de personele en financiële middelen worden op een verantwoordelijke en verstandige manier gehanteerd (Hyden e.a., 2002;2004). In paragraaf 4.6 is een vergelijking gemaakt van de verschillende theorieën over goed bestuur. Hier kan op basis van de vergelijking ook geconcludeerd dat de kwaliteitsnormen van Hyden, Court en Mease (2002; 2004) ook grotendeels terug te vinden zijn in de andere theorieën. In een onderzoek van van Montfort (2004) wordt aangegeven dat bestuur niet alleen plaatsvindt door lokale en nationale overheden, maar ook door andere (publieke) organisaties. Het besturen berust niet alleen op de verantwoordelijkheid van de overheid, maar op allen die in het publieke domein actief zijn. Goed bestuur bestaat uit vier dimensies. De eerste dimensie democratische controle bestaat uit participatie, verantwoording, publieke rekenschap, reflectie en deliberatie. De tweede dimensie rechtmatigheid en wetmatigheid omvat rechtsstatelijkheid, rechtmatigheid en integriteit. De derde dimensie doeltreffendheid en handelingsvermogen omvat kwaliteit, doelmatigheid, en het voorzien in de maatschappelijke vraag. De laatste dimensie gemeenschappelijkheid betekent dat beleid moet aansluiten bij de gedeelde waarden en uitvoering (Montfort, 2004). 31

32 De Graaf e.a. (2011) ontdekken hierbij een aantal duidelijke paralellen wanneer de kwaliteitsnormen van Hyden e.a. (2002;2004) en de dimensies van van Montfort (2004) naast elkaar worden gelegd: Ten eerste onderschrijven ze allen het belang van participatie, deliberatie en verantwoording van bestuurders. Ten tweede vinden zij the rule of law, billijkheid, integriteit, rechtmatigheid en de kwaliteit van wetten belangrijk. Ten derde staat bij allen ook het belang van de uitvoering centraal: deze moet transparant, effectief, efficiënt en onkreukbaar zijn. (Graaf, Doeveren, Reynaers, & Wal, 2011, p. 7). Hoe deze verschillende kwaliteitsnormen van goed bestuur zich ten opzichte van elkaar verhouden, is niet altijd even duidelijk. In het artikel van de Graaf e.a. (2011) is uiteengezet dat door deze verschillende normen soms conflicterende spanningen kunnen ontstaan. Zo beschrijft Habermas (1996) dat de genoemde kwaliteitsnormen altijd in relatie tot andere kwaliteitsnormen staan en daarbij normatieve afwegingen genomen moeten worden tussen de verschillende kwaliteitsnormen. Ten aanzien van hoe politici, ambtenaren en managers kunnen omgaan met spanningen tussen de verschillende publieke kwaliteitsnormen onderscheidt Koppenjan, Charles en Ryan (2008) drie benaderingen, namelijk: 1. De universele benadering 2. De stakeholder benadering 3. Het institutioneel perspectief De universele benadering gaat er vanuit dat publieke waarden gegeven en absoluut zijn en dat zij door de overheid moeten worden beschermd. Trade-offs tussen publieke waarden worden voorgesteld als een zero-sum situatie waarin de bescherming van de ene waarde ten koste gaat van de bescherming van andere waarden. Om publieke waarden te beschermen en te waarborgen worden formele wetten en controlemechanismen in het leven geroepen. (Koppenjan et al., 2008). (Graaf, Doeveren, Reynaers, & Wal, 2011, p. 9) In de stakeholder-benadering wordt de totstandkoming en betekenis van publieke waarden niet als statisch en absoluut voorgesteld, maar als een politiek proces tussen betrokken actoren. Over het belang en de betekenis van waarden wordt onderhandeld. Omdat publieke waarden als dynamische concepten worden opgevat, wordt niet gepleit voor de waarborging van publieke waarden maar voor het faciliteren van workable trade-offs via een mix van wetgeving, markt en netwerken (Charles et al., 2007, p. 7; Koppenjan et al., 2008). Wetten fungeren als algemeen kader waarbinnen voldoende ruimte blijft bestaan voor onderhandeling en contextafhankelijke betekenisgeving. Marktmechanismen zoals contracten vormen bovendien een alternatief voor formele wetten. (Graaf, Doeveren, Reynaers, & Wal, 2011, p. 9) Volgens het institutionele perspectief beïnvloedt de institutionele context de keuze voor bepaalde waarden en de manier waarop hier invulling aan wordt gegeven. Publieke waarden zijn noch universeel noch verkrijgen zij betekenis via onderhandelingsprocessen alleen. Ten aanzien van de borging van publieke waarden, gaat het institutionele perspectief er vanuit dat er geen generiek model is voor het waarborgen van publieke waarden maar dat de vraag hoe publieke waarden gewaarborgd moeten worden, afhankelijk is van de institutionele praktijk en waardesystemen. (Charles et al., 2007, p. 9). (Graaf, Doeveren, Reynaers, & Wal, 2011, pp. 9-10) 32

33 Wat de Graaf e.a. (2011) in het artikel Goed bestuur als management van spanningen tussen verschillende publieke waarden concluderen, is dat heldere definities en operationalisaties van goed bestuur van groot belang zijn. Dit vanwege de vele mogelijkheden en verschillende interpretaties die aan goed bestuur kunnen worden gegeven. Daarbij ook rekening houdend met de onderlinge relaties. Door de complexiteit van het reclamebeleid zijn heldere definities hierdoor mede ook vereist om een goede beoordeling tot stand te laten komen. Als er aan deze voorwaarden wordt voldaan, bieden de definities en operationalisaties meer inzicht in de publieke bestuursprocessen en bieden beide concepten een toegevoegde waarde. Iedereen is het erover eens dat goed bestuur rechtmatig, zakelijk, democratisch en behoorlijk moet zijn en dat waarden kunnen botsen in het bestuurs- en beleidsproces. Er moet een hanteerbare en werkbare balans gevonden worden tussen de van belang zijnde waarden in de dagelijkse werkprocessen, op werkvloeren, in bestuurskamers en in de relaties die daartussen bestaan (Graaf, Doeveren, Reynaers, & Wal, 2011, p. 10). 4.6 Wat is goed bestuur voor het Bredaas reclamebeleid? In de voorgaande paragrafen is op basis van verschillende onderzoeken en instanties onderzoek gedaan naar goed bestuur en aangegeven wat goed bestuur voor hen betekent op basis van de opgestelde kwaliteitsnormen. Het toetsen van het Bredaas reclamebeleid wordt gedaan op basis van kwaliteitsnormen van goed bestuur. Omdat iedere kwaliteitsnorm vanuit verschillende invalshoeken geïnterpreteerd en bekeken kan worden, wordt er in dit hoofdstuk een vergelijking gemaakt tussen de verschillende instanties en onderzoekers. Zo geeft Van der Staak (2014) ook aan dat goed bestuur op verschillende manieren beantwoord en geïnterpreteerd kan worden (Staak, 2014, p. 21). Op basis van deze vergelijking wordt een kader beschreven op welke wijze het reclamebeleid getoetst gaat worden op goed bestuur. Voor de vergelijking en het onderzoek naar het Bredaas reclamebeleid op goed bestuur worden eerst alle indicatoren vanuit het theoretisch kader in het onderstaande overzicht weergegeven. Tabel 3 Overzicht 'Goed bestuur' Hendriks & Drosterij (2012) 1. Responsiviteit 2. Effectiviteit 3. Behoorlijkheid 4. Veerkracht 5. Tegenwicht Het ministerie van BZK (2009) 1. Openheid & integriteit 2. Goede dienstverlening 3. Participatie; 4. Doelgerichtheid en doelmatigheid 5. Rechtmatigheid en rechtvaardigheid; 6. Zelfreinigend vermogen en lerend vermogen 7. verantwoording Korsten (2011) 1. Openheid en integriteit 2. Participatie 3. Behoorlijke contacten met burgers 4. Doelgerichtheid en doelmatigheid 5. Legitimiteit 6. Lerend en zelfreinigend vermogen 7. Verantwoording De Raad voor Europa (2008) 1. Fair Conduct of elections, Representation and participation 2. Responsiveness 3. Efficiency and Effectiveness 4. Openness and Transparency 5. Rule of law 6. Ethical Conduct 7. Competence and Capacity 33

34 8. Innovation and Openness to Change 9. Sustainability and Long-term orientation 10. Sound Financial Management 11. Human rights, Cultural diversity and social cohesion 12. Accountability Addink (2010) 1. Behoorlijk bestuur 2. Transparant bestuur 3. Participatief bestuur 4. Effectief en efficiënt bestuur 5. Verantwoordend bestuur 6. Mensenrechten en bestuur Hyden et al (2002; 2004) 1. Participatie 2. Deugdelijkheid 3. Eerlijkheid 4. Verantwoording 5. Transparantie 6. Efficiëntie Verenigde Naties (UNDP, 1977) De Algemene Rekenkamer (2005) 1. Participation 2. Strategic vision 3. Rule of law 4. Transparancy 5. Responsiveness 6. Consensus orientation 7. Equity building 8. Accountability 9. Effectiveness and efficiency 1. Transparantie 2. Publieke verantwoording 3. Effectiviteit en efficiëntie 4. Vraaggerichthteid Van Montfort (2004, 2008) 1. Wet en Recht 2. Uitvoering 3. Democratie 4. Gemeenschappelijkheid Naar aanleiding van het overzicht wordt er nu een vergelijking gemaakt. Eerst zal worden aangegeven op basis van welke gedachtegang de verschillende instanties en onderzoekers de kwaliteitsnormen van goed bestuur hebben bepaald. Korsten (2011) geeft aan dat de kwaliteitsnormen van goed bestuur richtinggevend moeten zijn voor het bestuurlijk handelen in het belang van de democratische rechtsstaat. Het ministerie van BZK (2009) heeft daarvoor de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur opgesteld, waarbij zeven beginselen van goed bestuur centraal staan. Deze beginselen/kwaliteitsnormen van de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur dienen vooral als instrument voor het openbaar bestuur om een gewetensvolle invulling te geven aan hun taken en verantwoordelijkheden. De kernwaarden van goed bestuur van Hendriks en Drosterij (2012) zijn gebaseerd op informatie uit de stedelijke praktijk en horen daarbij bekeken te worden vanuit democratisch en rechtsstatelijk perspectief. De principes van de Verenigde Naties (1977) zijn ook gebaseerd op democratische en rechtstatelijke perspectieven. Daarbij wordt er bij deze instantie rekening gehouden naar het functioneren en presteren van het openbaar bestuur. De Algemene Rekenkamer (2005) hanteert dezelfde normen als de Verenigde Naties, maar daar ligt vooral de nadruk op het functioneren en presteren van het openbaar bestuur, bekeken vanuit hun wettelijke taak en missie. Addink (2012) geeft aan dat sommige kwaliteitsnormen gebaseerd zijn op 34

35 het rechtsstaatsperspectief en andere weer op het democratisch perspectief. Daarnaast onderscheidt hij ook nieuwe kwaliteitsnormen (effectiviteit en efficiëntie) van goed bestuur. Hij spreekt over de democratische rechtsstaat en goed bestuur. De Raad van Europa (2008) heeft als doel om de democratie en de rechten van de mens in heel Europa te bevorderen. Daarbij richten zij zich bij goed bestuur voornamelijk op de lokale en regionale democratie. De Verenigde Naties is een internationale organisatie en houdt zich voornamelijk bezig met de vrede en veiligheid. De kwaliteitsnormen die hierbij centraal staan kunnen vanuit mijn inziens vooral gezien worden vanuit een rechtsstatelijk, democratisch en economisch perspectief (UNDP, 1977; UNDP, 2010; United Nations, 2015). van Montfort (2004) geeft aan dat bestuur niet alleen plaatsvindt door lokale en nationale overheden, maar ook door andere (publieke) organisaties. Het besturen berust niet alleen op de overheid, maar op alle organisaties die in het publieke domein actief zijn (Montfort, 2004). De kwaliteitsnormen, benoemt door van Montfort (2004), komen voort uit de combinatie van de principes van De Verenigde Naties, van andere internationale organisaties en van de hedendaagse debatten over het publieke en bedrijfsmatige domein. Volgens van Montfort moet goed bestuur aan de volgende uitgangspunten voldoen: democratische controle, doeltreffendheid en handelingsvermogen, rechtmatigheid en wetmatigheid, en er moet een duidelijke beeld van de kwaliteitsnormen en verwachtingen zijn voor de uitvoeringsorganisaties (Montfort, 2004). Tot slot hebben Hyden e.a. (2002; 2004) op basis van hun onderzoek een onderscheid gemaakt naar zes kwaliteitsnormen waar wereldwijde consensus over zou bestaan. Deze principes zijn: participatie, deugdelijkheid, eerlijkheid, verantwoording, transparantie en efficiëntie. De eerste drie kwaliteitsnormen hebben voornamelijk te maken met de manier waarop het bestuur met de burgers omgaat. De laatste drie zeggen iets over hoe het bestuur zich hoort te gedragen naar haar functie (Hyden, Court, & Mease, 2002;2004). Op basis van de beginselen van het ministerie van BZK (2009) worden de verschillende theorieën over goed bestuur met elkaar vergelijken. Vanuit deze beginselen (zie bijlage 6) wordt bekeken of deze verschillende kwaliteitsnormen ook aanwezig zijn bij de andere theorieën. Komen de kwaliteitsnormen overeen of zijn er verschillen? Ontbreken er bepaalde kwaliteitsnormen bij verschillende instanties/onderzoekers? Om de vergelijking te maken, ga ik van ieder beginsel van het Ministerie van BZK na of het overeenkomsten of verschillen vertoont met de andere theorieën en tot elkaar. Hierbij wordt vanuit de toelichting over de beginselen (bijlage 6) na gegaan of deze raakvlakken vertonen in vergelijking met de opgestelde kwaliteitsnormen van de andere onderzoeken. Zodra er geen raakvlakken gevonden kunnen worden, blijft het veld leeg. Zodra er wel raakvlakken gevonden worden, wordt de betreffende kwaliteitsnorm in het vak ingevuld. Deze vergelijking wordt doormiddel van het onderstaande schema (tabel 4) weergegeven: 35

36 Tabel 4 Schematisch overzicht vergelijking goed bestuur (Ministerie van BZK, 2009) Openheid en integriteit (Hendriks & Drosterij, 2012) Responsiviteit, Behoorlijkheid (UNDP, Governance for Sustainable Human Development, 1977) Transparant, Onpartijdig en open, Rechtszeker, Vraaggericht (Algemene Rekenkamer, 2005) Transparant, Vraaggericht (Addink, 2010) (Montfort, 2004) (Hyden, Court, & Mease, 2002; 2004) Behoorlijk bestuur, Transparant bestuur Democratische controle, Rechtmatigheid en wetmatigheid Eerlijkheid, deugdelijkheid, Transparantie (Raad voor Europa, 2008) Responsiveness, Openness and Transparency, Human rights, cultural diversity and social cohesion Participatie Responsiviteit Participatief Participatief bestuur Democratische controle Participatie Fair Conduct of Elections, Representation and Participation Behoorlijke contacten met burgers Behoorlijkheid, Responsiviteit Gericht op draagvlak en consensus Behoorlijk bestuur Democratische controle Verantwoording, Deugdelijkheid, eerlijkheid Fair Conduct of Elections, Representation and Participation Doelgerichtheid en doelmatigheid Legitimiteit Effectiviteit Effectief en efficiënt Effectief en efficiënt Effectief en efficiënt bestuur Veerkracht, Behoorlijkheid, Responsiviteit Gericht op draagvlak en consensus, rechtszeker Mensenrechten en bestuur Doeltreffendheid en handelingsvermogen Efficiëntie Efficiency and Effectiveness, Sustainability and Long-term Orientation, Sound financial management Gemeenschappelijkheid Deugdelijkheid Rule of Law, Ethical conduct Lerend en zelfreinigend vermogen Veerkracht, Tegenwicht Publieke verantwoording (accountable) Vraaggericht Verantwoordend bestuur Democratische controle Verantwoording Competence and Capacity, Innovation and Openness to Change Verantwoording Behoorlijkheid, Responsiviteit Publieke verantwoording Publieke verantwoording Verantwoordend bestuur Democratische controle Verantwoording Accountability 36

37 Na vergelijking van deze verschillende kwaliteitsnormen valt het op dat deze in grote lijnen overeenkomsten vertonen in vergelijking tot elkaar. Het is niet dat dat de toelichting van iedere kwaliteitsnorm letterlijk overeenkomt, maar in de samenhang vertoont het grote raakvlakken. Hoewel de onderzoekers verschillende termen gebruiken voor goed bestuur en het ene onderzoek dieper ingaat op de kwaliteitsnormen dan het andere onderzoek, vertonen de kwaliteitsnormen over het algemeen weinig verschillen. Bekeken vanuit de beginselen van het ministerie van BZK (2009) zijn deze kwaliteitsnormen ook allen terug te vinden in de andere theorieën over goed bestuur en andersom. Alleen de Algemene Rekenkamer (2005) wijkt af in tegenstelling tot de rest. Deze afwijking is te verklaren, aangezien de Algemene Rekenkamer aangeeft zich vooral te richten op het functioneren en het presteren van het openbaar bestuur en minder op de rechtsstaat en democratie. Daarnaast valt op dat de Raad voor Europa (2008) uitgebreider ingaat op democratie, de rechten van de mens op lokaal en regionaal gebied, de levensvatbaarheid en meer op een gezond financieel beleid. De Verenigde Naties gaat daarbij nadrukkelijker in op de vrede en veiligheid. Er kan geconcludeerd worden vanuit de diverse theorieën dat er duidelijk parallellen te onderscheiden zijn op het gebied van het democratisch en rechtsstatelijk perspectief en de uitvoering. De verschillende theorieën die gebruikt zijn gedurende het onderzoek voor goed bestuur zijn voor verschillende doeleinden opgesteld. Zo kunnen de kwaliteitsnormen van goed bestuur voor lokaal, landelijk of voor globaal overheidsbestuur bedoeld zijn of meer gericht zijn op bedrijfsmatig of publiek domein. Van der Staak (2014) geeft in zijn onderzoek Wat te doen in de doe-democratie? Een onderzoek naar goed lokaal overheidsbestuur aan dat de kwaliteitsnormen die gelden voor het nationaal overheidsbestuur in het algemeen ook van toepassing zijn bij lokaal overheidsbestuur (Staak, 2014, p. 22). Naar aanleiding van de vergelijking, opgesteld in tabel 5, is ook geconstateerd dat op basis van internationaal, landelijk en lokaal niveau dezelfde kwaliteitsnormen gehanteerd worden. Omdat als basis voor de vergelijking van de verschillende theorieën de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur van het ministerie van BZK (2009) is gehanteerd, de algemene kwaliteitsnormen uit de verschillende onderzoeken vele raakvlakken vertonen en het onderzoek gericht is op lokaal (reclame)beleid, is er voor gekozen deze code ook als handvat te hanteren voor het toetsen van het reclamebeleid. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden naar het democratisch en rechtstatelijk perspectief en de uitvoering. In de Nederlandse code van goed openbaar bestuur (2009) is uitgebreid een toelichting beschreven over de beginselen met betrekking tot het optreden van een deugdelijk bestuur (zie bijlage 6). Deze toelichting is echter nogal abstract, diffuus en teveel gericht op het beoordelen van bestuur. Omdat het onderzoek zich richt op het Bredaas reclamebeleid en niet op bestuur wordt getracht om de verschillende kwaliteitsnormen zo nodig te versmallen en aan te passen, zodat het mogelijk is om het Bredaas reclamebeleid op basis van de kwaliteitsnormen van goed bestuur te beoordelen. Ten slotte gaat het bij het toetsen van het Bredaas reclamebeleid om beleid en niet om bestuur. In de onderstaande paragrafen wordt stapsgewijs toegelicht waar het Bredaas reclamebeleid op getoetst gaat worden. Omdat gedurende het onderzoek naar het Bredaas reclamebeleid niet alle beginselen nadrukkelijk naar voren zijn gekomen en het vooral gaat om het toetsen van beleid en niet om het toetsen van openbaar bestuur, komen sommige beginselen minder expliciet aan bod. Voornamelijk de kwaliteitsnormen Publieke verantwoording en Behoorlijke contacten kwamen gedurende de interviews en overleggen weinig tot uiting. De voornaamste reden hiervoor is dat het 37

38 college van B&W en de gemeenteraad niet getoetst zijn op goed bestuur gedurende het onderzoek en het reclamebeleid vooral intern onderzocht is op basis van de netwerkanalyse. Kortom vanuit de toelichting hieronder beschreven, wordt het reclamebeleid van de gemeente Breda getoetst op goed bestuur Openheid en integriteit (democratisch en rechtstatelijk perspectief) 1. De verschillende partijen betrokken bij het reclamebeleid zijn open naar elkaar over de procedures en besluiten die genomen worden. 2. De informatie van de verschillende partijen/afdelingen is toegankelijk voor elkaar en wordt gedeeld (transparantie). 3. Er is spraken een ontvankelijke houding; dat wil zeggen dat de partijen ontvankelijk zijn voor signalen uit de omgeving en de eigen organisatie (partijen/afdelingen en burgers/ondernemers) en dat het laat zien wat het met die signalen doet. 4. De verschillende partijen/afdelingen binnen gemeente Breda doen op correcte wijze de wet- en regelgeving naleven. 5. Er wordt binnen het reclamebeleid door de diverse partijen gewetensvol gehandeld Participatie (democratisch perspectief) 1. De verschillende partijen/afdelingen van de gemeente Breda weten wat er leeft in de maatschappij en laten zien wat het daarmee doet. 2. Binnen het reclamebeleid worden burgers/ondernemers en andere belangrijke partijen uit de omgeving betrokken bij het vormen of bijstellen van beleid. 3. Er is sprake van interactie en er wordt daadwerkelijk geluisterd naar vragen en ideeën van betrokkenen over een concreet onderwerp met betrekking tot reclame en verantwoorden zich tegenover hen wat het daarmee heeft gedaan Behoorlijke contacten met burgers/ondernemers (democratisch perspectief en rechtsstatelijk perspectief) 1. De partijen/afdelingen gedragen zich behoorlijk in contact naar de burgers/ondernemers 2. Het is duidelijk wat de burgers en ondernemers mogen verwachten van de dienstverlening van de gemeente Breda op het gebied van reclamebeleid Doelgerichtheid en doelmatigheid (democratisch perspectief en uitvoering) 1. De doelen van de organisatie op het gebied van reclame zijn bekend en de beslissingen en maatregelen die nodig zijn om de gestelde doelen te behalen, worden genomen. 2. De verantwoordelijke partijen/afdelingen zorgen voor het behalen en waar nodig bijstellen van de gestelde doelen. De partijen betrokken bij het reclamebeleid nemen de verantwoordelijkheden die het heeft en werken doelgericht samen met elkaar. 3. De partijen intern zorgen voor afstemming van de doelen in en om de organisatie en vertalen de doelen in uitvoerbaar en handhaafbaar beleid. 4. Binnen het reclamebeleid is duidelijk wie verantwoordelijk is voor welke doelen. 5. De verschillende partijen/afdelingen richten de organisatie van het reclamebeleid effectief in op het bereiken van de doelen en zijn daarop aanspreekbaar. 38

39 4.6.5 Legitimiteit (democratisch en rechtsstatelijk perspectief) 1. De partijen/afdelingen nemen de beslissingen en maatregelen die het mag nemen en die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving. De beslissingen zijn te rechtvaardigen. 2. De partijen/afdelingen nemen beslissingen en maatregelen die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving en waartoe zij bevoegd zijn. 3. Elke beslissing vraagt haar eigen afweging. De beslissingen en maatregelen zijn inhoudelijk en procedureel te rechtvaardigen Lerend en zelfreinigend vermogen (democratisch perspectief en rechtsstatelijk perspectief) 1. De verschillende partijen/afdelingen die betrokken zijn bij het reclamebeleid verbeteren hun prestaties door te leren van eventuele fouten en andere ervaringen en richten de organisatie hierop in. 2. De verschillende partijen laten zich controleren op hun functioneren en zijn daar op aanspreekbaar. 3. Er heerst een klimaat waarin de organisatie kan leren van eventuele fouten en andere ervaringen. Zoals ervaringen van andere (overheids-)organisaties of andere Verantwoording (rechtstatelijk perspectief en democratisch perspectief) 1. De partijen/afdelingen die betrokken zijn bij het reclamebeleid, zijn bereid zich regelmatig en ruimhartig jegens de omgeving en naar elkaar te verantwoorden. 39

40 Deel 2 Empirische resultaten In dit deel van het onderzoek worden de overige drie deelvragen beantwoord aan de hand van de empirie. In het vorige deel is door middel van de literatuurstudie duidelijk geworden wat onder goed bestuur wordt verstaan en hoe het reclamebeleid binnen de gemeente Breda getoetst gaat worden op goed bestuur. In dit deel worden de overige drie deelvragen beantwoord, namelijk: 1. Hoe ziet het Bredaas reclamebeleid er uit, bekeken vanuit het netwerkperspectief? 2. Aan welke aspecten van goed bestuur voldoet het huidige reclamebeleid en aan welke niet? 3. Zijn er bepaalde aspecten van het huidige beleid die noodzaak tot verbetering verdienen om te kunnen spreken van goed bestuur? Om deze empirische deelvragen te kunnen beantwoorden, wordt aan de hand van de documentenanalyse, interviews en meerdere overleggen het Bredaas reclamebeleid nader geanalyseerd. Eerst wordt het Bredaas reclamebeleid beschreven, bekeken vanuit het netwerkperspectief en als laatste wordt het reclamebeleid getoetst op goed bestuur vanuit de kwaliteitsnormen/beginselen opgesteld in paragraaf

41 5. Hoe ziet het Bredaas reclamebeleid er uit bekeken vanuit het netwerkperspectief? Voor de analyse van het reclamebeleid wordt er gebruik gemaakt van het netwerkperspectief (Abma & 't Veld, 2001;Klijn & Koppenjan, 2012,2004;Klijn & Teisman, 1992; Klijn e.a, 2002;Koppenjan e.a 2008). In dit hoofdstuk worden eerst alle actoren vermeldt die betrokken zijn bij het reclamebeleid. Daarna volgt de netwerkanalyse. Deze beschrijving van de netwerkanalyse wordt stapsgewijs uitgewerkt aan de hand van het stappenplan van Klijn e.a. (2002). In de dagelijkse praktijk blijken de stappen van de netwerkanalyse door elkaar heen te werken. Hierbij moet rekening gehouden worden dat sommige stappen ook verweven zijn in de andere stappen van het onderzoek. De netwerkanalyse is opgesteld aan de hand van de gehouden interviews (2015), verschillende overleggen en het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013). 5.1 Actoren Met betrekking tot de analyse vanuit het netwerkperspectief zijn verschillende actoren bij het reclamebeleid betrokken. Deze actoren zijn weergegeven in het volgende overzicht: Figuur 3 Overzicht actoren reclamebeleid Economie, Cultuur en Onderwijs Vergunningen en Voorzieningen Toezicht en Handhaving Raadsleden Wijkzaken Wethouders Reclame-uitingen Reclamebureaus Ruimte Burgers Welstand Ondernemers Erfgoed 41

42 De netwerkanalyse zal zich enkel richten op afdelingen die betrokken zijn bij het reclamebeleid. De overige actoren, zoals burgers, ondernemers, raadsleden en wethouders komen minder aan bod gedurende de netwerkanalyse Vergunningen en Voorzieningen De afdeling Vergunningen en Voorzieningen is verantwoordelijk voor de toetsing bij de aanvraag van reclame-uitingen, voor het wel of niet goedkeuren van het plaatsen van een reclame-uiting in een bepaalde omgeving. Om te toetsen of bepaalde reclame-uitingen wel of niet geplaatst mogen worden, maken zij gebruik van de Algemene Plaatselijke Verordening (2014), het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) en de Buitenruimteverordening Binnenstad Breda (2005) (Interviews Reclamebeleid, 2015) Toezicht en Handhaving De afdeling Toezicht en Handhaving is verantwoordelijk voor het toezicht op illegale reclame-uitingen in de buitenruimte. De afdeling Toezicht en handhaving maakt gebruik van de Algemene Plaatselijke Verordening (2014) en de Buitenruimteverordening Binnenstad Breda (2005) (Interviews Reclamebeleid, 2015) Wijkzaken De afdeling Wijkzaken houdt zich op verschillende manieren bezig met het reclamebeleid. Hierbij kan het gaan om een beleidsmedewerker gericht op de techniek en ontwikkeling van reclame, een procescoördinator, een beleidsmedewerker ter evaluatie van het reclamebeleid en een wijkmanager die contacten onderhoudt met ondernemers, bijvoorbeeld op het gebied van reclame-uitingen en de kwaliteit van de binnenstad (Interviews Reclamebeleid, 2015) Economie Cultuur en Onderwijs Het team Economische Zaken bij de afdeling Economie, Cultuur en Onderwijs kan vooral worden gezien als een intakeloket voor vragen vanuit ondernemers. Met betrekking tot reclame-uitingen houden zij zich bezig met de invoer van reclame-belastingen en het ondernemersfonds. Deze projecten bevinden zich op dit moment nog vooral in de beginfase. Het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) is voor hun nogal een onbekend terrein. Daarnaast zijn verschillende medewerkers bezig met het ontwikkelen van Smart City voor de stad Breda. Hiervoor zou wellicht in de toekomst met deze nieuwe innovatieve ideeën en technieken een koppeling gelegd kunnen worden met reclameuitingen (Interviews Reclamebeleid, 2015) Erfgoed De afdeling Erfgoed wordt op bepaalde momenten ingeschakeld als het gaat om een aanvraag van reclame-uitingen op bepaalde karakteristieke monumenten. Deze afdeling toetst of een bepaalde reclame-uiting toegestaan kan worden op een bepaald karakteristiek gebouw. Dit doen zij door gebruik te maken van de Welstandsnota (2004) en de ErfgoedVisie Breda (2008) (Interviews Reclamebeleid, 2015) Welstand De beleidsmedewerker Welstand wordt betrokken bij het reclamebeleid als de reclame-uiting te maken heeft met welstand en/of monumenten. Deze medewerker houdt bij een aanvraag rekening met de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving en adviseert op het gebied van landschap en architectuur op het gebied van welstand en monumenten. Deze maakt daarbij gebruik van het 42

43 Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) en de Welstandsnota gemeente Breda (2004). Als de toetsing niet past binnen de huidige regelgeving, kan de commissie Ruimtelijke kwaliteit ingeschakeld worden om een oordeel te geven. De commissie Ruimtelijke kwaliteit (voorheen Welstand) is een onafhankelijke adviescommissie, waarin verschillende architecten en projectmedewerkers zitting hebben. De commissie ruimtelijke kwaliteit toetst en adviseert op het gebied van landschap en architectuur en op het gebied van welstand en monumenten Ruimte De afdeling Ruimte en Ontwikkeling kan ter advies worden gevraagd, zodra bepaalde aanvragen van reclame-uitingen afwijken van het bestemmingsplan. Aan de hand van het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) en het bestemmingsplan wordt door een ruimtelijke kwalitatieve beoordeling bepaald of een bepaalde reclame-uiting wel of niet geschikt is voor de betreffende situatie (Interviews Reclamebeleid, 2015) Reclamebureaus Met betrekking tot het plaatsen van reclame-uitingen lopen er vijf contracten met reclamebureaus. Dat zijn Driehoek buitenreclame Benelux B.V., JCDecaux Nederland B.V., CBC Outdoor B.V., NPB B.V. en RBL Telecom B.V. De afdeling Wijkzaken is verantwoordelijk voor het contract met JCDecaux Nederland B.V. Voor de overige contracten is de afdeling Vergunningen en Voorzieningen verantwoordelijk. Deze reclamebureaus hebben contracten voor een bepaald termijn (tussen de één en twintig jaar) afgesloten met de gemeente Breda op om bepaalde plaatsen in de openbare stad van Breda reclame-uitingen te plaatsen (Interviews Reclamebeleid, 2015) Burgers en ondernemers Burgers en ondernemers hebben dagelijks te maken met reclame-uitingen in de stad. Zij kunnen aangeven wat hun mening is omtrent reclame-uitingen en of bepaalde uitingen benodigd zijn en of het wel of niet wenselijk is voor de stad. Binnen het reclamebeleid moet nadrukkelijk rekening worden gehouden met de houding van de Bredase burgers ten opzichte van reclame. Dit onderzoek gaat echter alleen over de analyse van de gemeente intern en niet de burgers Gemeenteraad en het College van Burgemeesters en Wethouders De politieke leiding van een gemeente bestaat uit de Gemeenteraad en het College van Burgemeester en Wethouders. Het College van Burgermeester en Wethouders houdt zich bezig met het dagelijks bestuur en de Gemeenteraad stelt hiervoor de kaders, controleert het bestuur en vertegenwoordigt de burgers. Deze bestuursleden bepalen de richting van de stad. De richting en de visie van de wethouder(s) die verantwoordelijk of betrokken zijn voor reclame-uitingen in de stad, bepalen de richting van het reclamebeleid (Dictus, 2006). 5.2 Netwerkanalyse In deze paragraaf wordt stapsgewijs de netwerkanalyse uitgewerkt. Voor de analyse wordt het stappenplan van Klijn e.a. (2002) aangehouden. Daarbij zullen eerst de doelen van de gemeente Breda op het gebied van reclame beschreven worden. Daarna worden de actoren beschreven, die betrokken worden bij de netwerkanalyse. Vervolgens worden de posities van de betrokken actoren onderzocht, de interacties in de netwerken en relevante arena s en percepties van de actoren geconstrueerd. Als laatste wordt het verloop en uitkomsten van het beleidsspel geanalyseerd. 43

44 5.2.1 Organisatiedoelen Binnen het reclamebeleid zijn verschillende beleidsdoelen opgesteld. In het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) zijn verschillende aanbevelingen en doelen opgesteld die ten grondslag liggen aan het creëren van een nieuw reclamebeleid (Beleidsplan Buitenreclame 2020, 2013, pp. 10,11). In het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) is opgenomen dat ondernemers wat betreft reclameuitingen en winkeluitstallingen niet weten waar ze nu aan toe zijn. Daarnaast lijken de procedures soms nodeloos ingewikkeld. Dat komt omdat het beleid nogal beperkend is, maar ook versnipperd is over verschillende beleidsdocumenten/verordeningen. Door een gebrek aan handhaving blijven enerzijds kansen liggen om het beleid duidelijk te maken en ontstaat er anderzijds een vorm van rechtsongelijkheid. Er is een integraal reclamebeleid nodig om te bewerkstelligen dat reclame de sociale, economische en ruimtelijke kwaliteit van de stad ondersteunt. Gelet op de vele ontwikkelingen die elkaar in steeds hoger tempo lijken op te volgen, moet het beleid ook rekening houden met deze ontwikkelingen. (Beleidsplan Buitenreclame 2020, 2013) In evaluatie van het reclamebeleid (2015) en in het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) is geconstateerd dat er behoefte is aan een integraal reclamebeleid met een daaraan aangepaste regelgeving. Het huidige reclamebeleid richt zich op de volgende doelstellingen: - De kwaliteit van de openbare ruimte vergroten door buitenreclame zorgvuldig in te passen - Eenvoudige regelgeving, zodat ondernemers weten waar ze aan toe zijn - Optimaliseren van gemeentelijke opbrengsten Het nieuwe reclamebeleid moet daarbij aansluiten op de waarden die genoemd zijn in de Visie Openbare Ruimte Breda 2020, namelijk gedeeld, herkenbaar en duurzaam (Visie Openbare Ruimte Breda 2020, 2009). Naast de problemen en doelen die worden genoemd in het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) zijn er voor dit onderzoek ook interviews gehouden met de verschillende betrokken partijen/afdelingen bij het reclamebeleid. Tot op heden kan er geconcludeerd worden vanuit diverse interviews dat er binnen de organisatie nog geen concrete en duidelijk visie heerst over reclame. Is de ruimtelijke kwaliteit van de stad belangrijk? Of gaat het om de economische kwaliteit? Binnen het bestuur is meer duidelijkheid vereist naar de grondhouding ten opzichte van reclame. Deze visie is bepalend en richtinggevend voor de benadering van buitenreclame (Evaluatie reclamebeleid, 2015). Ondanks dat er in het Beleidsplan buitenreclame 2020 (2013) is aangegeven dat er behoefte is aan een integraal beleid, is er uit vanuit de interviews (2015) geconstateerd dat er binnen de verschillende afdelingen nog steeds andere visies met betrekking tot reclame-uitingen heersen. Binnen de afdelingen heersen op dit moment tegenstellingen over de mogelijkheden om reclame wel of niet toe te staan in de openbare ruimte. De ene partij is meer gericht op de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving en de andere partij meer op winstgevendheid en de ondernemer. Daarbij zien niet alle afdelingen (Toezicht en Handhaving en Vergunningen en Voorzieningen) het nut nu in van verandering van het huidige beleid. Genoeg partijen moeten van mening zijn dat er sprake is van een probleem en dat dit probleem slechts ter samenwerking oplosbaar is. Een oordeel op basis 44

45 van een sense of urgency vanuit het college Burgermeesters & Wethouders is gewenst (Evaluatie reclamebeleid, 2015). In het algemeen zijn alle partijen (Vergunningen & Voorzieningen, Toezicht en Handhaving, Wijkzaken, Economie, Cultuur & Onderwijs, Erfgoed, Welstand en Ruimte) binnen de gemeente Breda, na meerdere overleggen, het er over eens dat er een integrale visie benodigd is, zodat ieder gezichtspunt één kant op staat. De schijnbare tegenstrijdige of ogenschijnlijk afwijkende beschouwingen, begrippen en praktijken moeten meer samengebracht worden. De problemen die naar voren zijn gekomen uit de interviews met de verschillende actoren vertonen vele overkomsten in vergelijking de aanbevelingen en geschetste problemen uit het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013). Vanuit de evaluatie van het reclamebeleid (2015) is geconcludeerd dat er gedurende het beleidsspel, de doelen van de verschillende partijen op enkele na, weinig veranderd is Identificeer (belangrijke) actoren in netwerk In hoofdstuk 6.1 is reeds een onderverdeling gemaakt van de verschillende actoren die betrokken zijn bij het reclamebeleid. In het kort wordt hier nog eens beschreven welke actoren in het netwerk belangrijk zijn. Dat zijn de afdelingen Vergunningen en Voorzieningen, Toezicht en Handhaving, Wijkzaken, Economie Cultuur en Onderwijs, Erfgoed en Welstand en Ruimte. Iedere actor heeft een eigen rol of functie binnen het reclamebeleid. Zo zijn er verschillende afdelingen/partijen betrokken bij het proces bij de aanvraag van een reclame-uiting. Deze processen lopen vaak kriskras door elkaar, waar moeilijk een beginpunt en eindpunt in is te zien (Evaluatie reclamebeleid, 2015). Naast de processen zijn ook afdelingen betrokken bij de ontwikkeling van beleid en uitvoering. Doordat het reclamebeleid zo dynamisch is en verdeeld is over meerdere afdelingen, is afstemming tussen verschillende afdelingen benodigd om het uiteindelijke doel te bereiken. Omdat het voor alle partijen onduidelijk is wat het bestuur nu eigenlijk wil (van zowel het nieuwe en oude college van B&W), en het huidige reclame reclamebeleid veel beleidsvrijheid toelaat, volgt iedere partij/afdeling haar eigen visie en belangen omtrent reclame-uitingen (Evaluatie reclamebeleid, 2015). Om alle partijen dezelfde richting te laten kijken, is het van belang dat het bestuur de prioriteitsdoelstellingen aangeeft. Het college van B&W bepaalt uiteindelijk welke doelen het belangrijkst zijn. Na meerdere overleggen is door de partijen geconstateerd dat er een noodzaak is tot een integraal beleid, omdat er iets moet veranderen aan het huidige reclamebeeld. Om dit te bereiken is een besluit vanuit hogerhand wenselijk, namelijk om het bestuur duidelijkheid te laten creëren in de doelen van het toekomstig reclamebeleid (Evaluatie reclamebeleid, 2015). Echter lagen de prioriteiten van het bestuur gedurende dit onderzoek bij andere onderwerpen dan het reclamebeleid. Ten aanzien van het huidige coalitieakkoord zijn er met betrekking tot het reclamebeleid nog geen directe kaders opgenomen. Redenen hiervoor zijn dat er op dit moment vanuit de gemeentelijke organisatie nog geen voorstel is voorgelegd en dat recent het college van B&W is gevallen, waardoor het reclamebeleid nog geen prioriteit heeft gehad en ter discussie is komen te staan. Omdat er nog geen prioriteit aan wordt gegeven is de afdeling Wijkzaken aan de hand van de evaluatie reclamebeleid een beleids- en uitvoeringstraject intern opgestart voor het reclamebeleid Analyseer actor posities In dit hoofdstuk wordt uitgelegd welke posities de actoren innemen in het netwerk en in welke mate de actoren afhankelijk van elkaar zijn. Gedurende de aanvraag van een reclame-uiting kunnen er 45

46 meerdere actoren betrokken worden bij het proces. Om een beeld te krijgen van de posities van de verschillende actoren is in de onderstaande tabel een overzicht weergegeven van de middelen en hulpbronnen waarover de betrokken actoren beschikken (Klijn, Jong, Riet, Noordegraaf, & Weggeman, 2002). Voor iedere actor is aangegeven in hoeverre zij over bepaalde middelen beschikken. Deze middelen/hulpbronnen zijn ingedeeld naar bevoegdheden, deskundigheden, financiële middelen en politieke legitimiteit. Tabel 5 Middelen/ hulpbronnen betrokken actoren Vergunningen en Voorzieningen Bevoegdheden Deskundigheden Financiële middelen X x x Wijkzaken X x x Economie, Cultuur en Onderwijs X x Erfgoed X x Welstand X x Ruimte X x Toezicht en handhaving X x Bestuur xx xx Politieke legitimiteit Tabel 5 laat zien dat er sprake is van wederzijdse afhankelijkheid tussen de verschillende actoren op het gebied van deskundigheid en bevoegdheden. Iedere afdeling heeft een eigen gecreëerde deskundigheid en bevoegdheid m.b.t. reclame-uitingen, echter worden er door de diverse afdelingen vaak nog zelfstandig, zonder inmenging van andere partijen beslissingen genomen. Een voorbeeld hierbij uit een workshop/overleg over de vorming van een integrale visie over het reclamebeleid, ging over een reclamebord dat geplaatst is op het einde van de Halstraat in het centrum van Breda. Tussen de afdeling Wijkzaken en de reclame-exploitant (in dit geval JCDecaux) zijn doorlopende contracten voor vastgestelde plekken in de stad afgesloten. Echter de huidige plaatsing van het bord, zie figuur 4, is vanuit een stedenbouwkundig oogpunt (afdeling Ruimte) ongewenst omdat het winkelgebied dient door te lopen naar het Molsterrein. Het huidige bord veronderstelt nu een beëindiging van het winkelgebied. 46

47 Figuur 4 Reclamebord JCDecaux (Het reclamebord aan het einde van de linkerzijde van de straat) Om het doel van een integrale visie te bereiken in het reclamebeleid is het gewenst dat partijen hun bevoegdheden en deskundigheid koppelen en gezamenlijk hun gemeenschappelijke verantwoordelijkheid op zich nemen. Vanuit een overleg werd geconstateerd dat voor veranderingen, de partijen ook afhankelijk zijn van het bestuur. Om krachtig te staan naar het bestuur is het belangrijk dat alle partijen een overeenstemmend plan creëren om het bestuur te overtuigen van verandering. De kracht is aan het bestuur om van bovenhand te laten zien waar nu die visie ligt. Tabel 5 laat zien dat het bestuur over de financiële en politieke middelen beschikt. Zonder de financiële en politieke middelen van het bestuur zullen de problemen in het huidige reclamebeleid niet aangepakt worden. Een voorbeeld hierbij is de aanpak van illegale reclameuitingen. De wijkmanager constateert steeds meer illegale reclame-uitingen in de binnenstad en geeft dit aan bij de afdeling Toezicht en Handhaving (Wijkmanager centrum Breda, 2015). Echter de afdeling Toezicht en Handhaving geeft aan dat het op dit moment andere prioriteiten heeft vanuit het bestuur en over te weinig financiële middelen beschikt om toezicht te houden op illegale reclame-uitingen (Leidinggevende E Toezicht en Handhaving, 2015). Hierdoor gebeurt er nu niets (Interviews Reclamebeleid, 2015). Dit betekent dat de partijen sterk afhankelijk zijn van de richting van het bestuur om iets te veranderen. Dit komt sterk naar voren gedurende de beleids- en uitvoeringstraject voor het nieuwe reclamebeleid. Ter vernieuwing van het reclamebeleid moet het bestuur ook overtuigd worden van de noodzaak tot vernieuwing ( sens of urgency ). Van belang is om het bestuur te overtuigen dat er binnen de verschillende afdelingen een zelfde soort visie moet heersen anders gaat het huidige reclamebeleid weinig tot niet veranderen. Daarentegen is het bestuur weer afhankelijk van de bevoegdheden en deskundigheden van de verschillende partijen welke visie het meest geschikt is voor de stad Breda. Daarbij moet er een gezamenlijke verantwoordelijkheid ontstaan bij de verschillende betrokken partijen om iets te doen aan het reclamebeleid (Evaluatie reclamebeleid, 2015). 47

48 Inventariseer interacties in netwerk In deze paragraaf worden de interacties geïnventariseerd van het reclamebeleidsnetwerk. Binnen het reclamebeleid is er sprake van een grote diversiteit aan onderwerpen die iets te maken hebben met reclame-uitingen. Vanuit de interviews is duidelijk geworden dat het bijvoorbeeld kan gaan om reclame voor evenementen, tijdelijke reclame-uitingen, illegale reclame-uitingen, reclame vanuit reclamebureaus, losse reclame-uitingen, licht en geluid. Per onderwerp verschillen de frequenties van interacties en welke actoren daarbij betrokken worden in het netwerk. Het onderzoek naar de interacties in het netwerk is in dit onderzoek vooral gericht op het proces bij een aanvraag van een reclame-uiting tot het uiteindelijk wel of niet goedkeuren van een aanvraag. Door middel van alle interviews naast elkaar te leggen is getracht de interacties van de verschillende partijen/ afdeling van de gemeente Breda in kaart te brengen. Interacties aanvraag reclame-uiting De frequentie van een aanvraag van een reclame-uiting en het daarachterliggende proces van de verschillende actoren is op basis van de gehouden interviews en overleggen schematisch weergegeven in het onderstaande figuur (Figuur 5 Processchema reclame-uitingen). Figuur 5 laat zien dat er meerdere mogelijkheden en ingangen vanuit verschillende actoren zijn voor de aanvraag van een reclame-uiting. Daarnaast is te zien welke actoren hier met elkaar interacteren. Het reclamebeleid is zo omvangrijk dat alleen het proces van een aanvraag van een reclame-uiting is meegenomen in de analyse. Tijdelijke reclame-uitingen, reclame voor evenementen en illegale reclame-uitingen zijn buiten het onderzoek gehouden. 48

49 Figuur 5 Processchema reclame-uitingen (Evaluatie reclamebeleid, 2015) Commissie Ruimtelijke kwaliteit Met betrekking onduidelijkheid reclameuiting ADVIES Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Erfgoed Erfgoednota Advies Overleg reclameuiting JA/NEE Welstand Welstandsnota Aanvraag geaccepteerd JA/NEE Aanvraag geaccepteerd JA/NEE Bestemmingsplan Beleidsplan buitenreclame Welstandsnota Erfgoednota Ruimte Bestemmingsplan Beleidsplan buitenreclame Aanvrager reclame-uiting Aanvraag Vergunning reclame-uiting Vergunningen en Voorzieningen APV Beleidsplan buitenreclame NEE Aanvraag past niet binnen of valt buiten de regelgeving Verwijdering reclame-uting JA/NEE Controle en handhaving illegale reclame Publiekrecht Privaatrecht Wethouders Wijkzaken Aanvraag geaccepteerd JA/NEE Op basis van?? Aanvraag geaccepteerd JA/NEE APV RVV Wegenverkeerswet Beleidsplan buitenreclame Handhaving en toezicht APV BRV Economie, Cultuur en Onderwijs Zoals beschreven in het processchema reclame-uitingen, kan in de beginfase van een aanvraag, een reclame-uiting terechtkomen bij meerdere of verschillende actoren. De voornaamste uitgangspositie is dat een aanvraag terechtkomt bij de afdeling Vergunningen en Voorzieningen. Vergunningen en Voorzieningen beoordeelt een aanvraag van een reclame-uiting volgens de vooropgestelde regels. Als de aanvraag niet past binnen de regelgeving, worden de afdelingen van Erfgoed, Welstand of Ruimte ingeschakeld. Deze drie afdelingen interacteren regelmatig over een bepaalde reclameaanvraag of deze past binnen de regelgeving en de ruimtelijke omgeving van de stad. Daarnaast is het mogelijk om voor ingewikkelde kwesties advies te vragen bij de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit. Verschillende experts, met betrekking tot architectuur, de ruimtelijke kwaliteit en de omgeving, geven daarbij hun advies over een bepaalde aanvraag van een reclame-uiting. 49

50 Op dit moment is het echter dat er meerdere mogelijkheden en ingangen zijn voor de aanvraag van een reclame-uiting. Het komt voor dat een reclame-uiting eerst wordt aangevraagd bij een wethouder, een medewerker bij Economie, Cultuur en Onderwijs of Wijkzaken. In plaats van dat dit eerst bij de afdeling Vergunningen en Voorzieningen terechtkomt. Dit hoeft in principe niet tot een probleem te leiden. Echter de kanttekening aan dit verhaal is dat een beslissing voor het wel of niet toestaan van een reclame-uiting niet volgens de vooropgestelde regelgeving afgehandeld wordt. Her verloopt via andere processen, waardoor sommige regelgeving omgebogen en overgeslagen wordt. Zo komt het voor dat een wethouder een aanvraag van een reclame-uiting accepteert, maar op welke regelgeving het geaccepteerd is, blijft een vraagteken. Dit vergroot de kans op precedentwerking. Daarbij ontstaat niet altijd duidelijkheid waarom een bepaalde aanvraag wel of niet goedgekeurd is (Procescoördinator Wijkzaken, 2015). Overleg binnen het reclamebeleid Met betrekking tot het reclamebeleid vindt er weinig tot nihil structureel overleg plaats (Interviews Reclamebeleid, 2015). Sommige afdelingen wisten niet exact wat of welke afdelingen taken uitvoerden en waren niet op de hoogte van elkaars ontwikkelingen op het gebied van reclame. Zo reageerde de (beleids)medewerker vanuit de afdeling Vergunningen en Voorzieningen in een interview dat ze niet op de hoogte was van aanpassingen in de buitenruimteverordening binnenstad (2005), opgesteld door de afdeling Ruimte. Daarnaast was het voor de partijen Economie, Cultuur en Onderwijs, Wijkzaken en Toezicht en Handhaving niet bekend welke partijen er allemaal betrokken waren bij het reclamebeleid en sloten er gedurende het onderzoek steeds meer partijen aan. Daarnaast was het voor een (beleids)medewerker van de afdeling Economie, Cultuur en Onderwijs zelfs onbekend dat er een reclamebeleid was (Interviews Reclamebeleid, 2015). Vanuit een mederwerker Wijkzaken werd aangegeven, dat overleg weinig voorkomt en er geen verandering zichtbaar is binnen het reclamebeleid. Op het moment dat iets aandient, dan formeer ik een club en dan merk je dat heel veel mensen met de hakken in het zand gaan. Omdat ze iets hebben van ja dat hebben we zo nooit gedaan. Hoezo, zouden we dat nu ineens wel zo gaan doen. Leidinggevenden moeten natuurlijk wat de politiek beslist naar de beneden laten druppelen en op de werkvloer moet dat natuurlijk bekend worden, dat ze zo moeten gaan handelen. En als dat niet gebeurd, blijft iedereen op zijn eigen eiland zitten en eigen visie ontwikkelen. (Medewerker Techniek en ontwikkeling Wijkzaken, 2015). Daarnaast is er een gevarieerd contactenpatroon te onderscheiden. Vergunningen en Voorzieningen heeft regelmatig contact met Ruimte, Welstand en Erfgoed. Waarbij deze drie partijen doormiddel van consensus tot een uitspraak proberen te komen voor het toekennen van een reclame-uiting. Daarnaast kan naar aanleiding van sommige aanvragen, de aanvrager ook uitgenodigd worden. Hierbij wordt er onderhandeld met een aanvrager voor het uiteindelijk wel toestaan van een reclame-uiting. De aanvrager past bijvoorbeeld dan hun reclameplan aan en de gemeente Breda staat dingen toe ten opzichte van het bestemmingsplan. Dit gebeurt niet vaak, maar beargumenteerd kan er van het bestemmingsplan of het reclamebeleid afgeweken worden. Zo geeft de afdeling Ruimte ineen gesprek met de ondernemers van de woonboulevard als voorbeeld aan: Zo staat bij Ettense Bouw ook al een mast en gebouw dichtgeplakt met reclame en als daar nog meer bij komt, hadden wij gezegd het wordt te veel. En de manier hoe ze het doen verbeterd ook niet de kwaliteit van de boulevard, het doet afbreuk aan hoe het eruit ziet. En nader inzien vonden 50

51 ze dat zelf ook wel. Dus we geven ze de ruimte, maar het moet wel op een kwalitatieve manier. Die partij heeft dat ook ingezien. Maar kwalitatieve aanzicht van een gebied is niet alleen stedenbouwkundig vanuit mij, maar ook vanuit de bezoeker en de ondernemer. Die dachten misschien moeten we er ook meer uniformiteit in gaan aanbrengen. Naar aanleiding van een aanvraag hebben we ze uitgenodigd. Zij hebben hun reclameplan aangepast en wij hebben dingen toegestaan ten opzichte van het bestemmingsplan. Dit gebeurt niet vaak, meestal aan de hand van aanvragen. (Stedenbouwkundig adviseur Ruimte, 2015) Een (beleids)adviseur verantwoordelijk voor de Horeca en detailhandel van de afdeling Economie, Cultuur en Onderwijs geeft aan weleens gestructureerd overleg te hebben met ondernemingsverenigingen op het gebied van reclame, maar niet specifiek gericht op het huidige reclamebeleid (zie bijlage 2). Daarnaast wordt de informatie op het gebied van allerlei ontwikkelingen m.b.t. reclame vanuit Economie, Cultuur en Onderwijs ook niet met partijen binnen de gemeente Breda gedeeld. Vanuit de interviews (2015) wordt geconstateerd dat er op dit moment onvoldoende interactie plaats vindt tussen de verschillende partijen. Niet alle medewerkers van de verschillende afdelingen zijn op de hoogte van elkaars visie en de ontwikkelingen die plaats vinden in de stad Breda die te maken hebben met reclame. Na meerdere overleggen is dit probleem nu wel helder gemaakt en grotendeels opgelost gedurende het beleids- en uitvoeringstraject voor het nieuwe reclamebeleid Reconstrueer relevantie arena s Met betrekking tot het nemen van uiteindelijke beslissingen in het beleid voor de aanvraag van reclame-uitingen zijn verschillende arena s te onderscheiden. In de vorige hoofstukken van de netwerkanalyse zijn al meerdere samenwerkingsverbanden benoemd. Om een beter inzicht te krijgen in de relaties tussen de verschillende actoren, worden voor de verschillende beleidsbeslissingen die genomen worden en de verschillende onderwerpen die aan bod kunnen komen, verschillende arena s benoemd. Zoals eerder vermeldt in hoofdstuk 6.2.4, kunnen er in de beginstadia van een aanvraag van een reclame-uiting meerdere arena s mogelijk zijn. Er zijn voor een aanvrager meerdere ingangen mogelijk om een reclame-uiting binnen de gemeente aan te vragen. Vervolgens worden deze weer via verschillende afdelingen behandeld. Wat tegenstrijdig is dat iedere afdeling/ partij en wethouder al een eigen uitgangspositie en visie heeft over een bepaalde aanvraag van een reclame-uiting. Dit kan tot gevolg hebben dat een bepaalde aanvraag vanuit een bepaalde gekozen ingang al een voorsprong heeft op goedkeuring in vergelijking met een soort dezelfde aanvraag. De verschillende arena s voor de aanvraag van een reclame-uiting zijn in figuur 6 weergegeven: Figuur 6 Arena's Aanvraag reclame-uitingen Aanvraag reclame-uiting Aanvraag reclame-uiting Aanvaag reclame-uiting Aanvrager Aanvrager Aanvrager Vergunningen en Voorzieningen Wethouder Wijkzaken 51

52 Met betrekking tot de besluitvorming en faciliteren voor het wel of niet toestaan van een reclameuiting zijn daarnaast nog meerdere verschillende arena s te onderscheiden. Per onderwerp met betrekking tot reclame zijn verschillende arena s benoemd. De meeste arena s zijn ook terug te zien in het eerdere processchema, beschreven in hoofdstuk inventariseer interacties in het netwerk. Daarbij zijn het Loket ondernemersvragen en Contracten reclamebureaus er in figuur 7 aan toegevoegd. Figuur 7 geeft schematisch weer per onderwerp welke arena s er kunnen worden onderscheiden. Deze zijn ingedeeld naar een arena in besluitvorming van een aanvraag, een arena waarbij gefaciliteerd wordt ten behoeve van een aanvraag, een arena die dient als advies op een kwestie, een arena voor de verschillende overlegstructuren die mogelijk zijn, een arena die dient als loket voor ondernemersvragen en een arena voor de verschillende contracten die de gemeente Breda afsluit met reclamebureaus. Figuur 7 Arena's reclamebeleid per onderwerp Besluitvorming Faciliteren Faciliteren Advies Overleg Loket ondernemersvragen Contracten reclamebureaus Aanvrager Aanvrager Aanvrager Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Vergunningen en Voorziening en Economische Zaken Vergunnigen en Voorzieningen Erfgoed Wijkzaken Vergunning en Voorziening en Wijkzaken Ruimte/ Welstand/ Erfgoed Aanvrager Welstand Ruimte Onderneme r(s) Reclamebureaus Tekst en uitleg Arena s aanvraag reclame-uiting De afdeling Vergunningen en Voorzieningen worden binnen het netwerk en door de verschillende geïnterviewde actoren vooral gezien als de eerste en laatste schakel bij de aanvraag van een reclame-uiting en als verantwoordelijke voor het wel of niet toestaan van een aanvraag van een reclame-uiting. Voor het toetsen of reclame-uitingen wel of niet geplaatst mogen worden, maken zij gebruik van de Algemene Plaatselijke Verordening (2014) en Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013). Als de APV (2014) of Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) onvoldoende handvaten biedt, worden voornamelijk één of meerdere afdelingen van Erfgoed, Welstand, Ruimte of Commissie Ruimtelijke kwaliteit ingeschakeld ter advies. De afdeling vergunningen en voorziening heeft vooral een eenzijdige functie naar de aanvrager en is enkel er op gericht of het volgens de regels wel of niet is toegestaan om een reclame-uiting wel of niet te plaatsen. Zoals eerder aangegeven in hoofdstuk kan de aanvraag ook via een andere partij verlopen, waar uiteindelijk ook andere partijen 52

53 gedurende het proces bij betrokken worden. De aanvraag van een reclame-uiting loopt vaak zo complex uit elkaar dat de arena s beschreven in het bovenstaande overzicht niet allemaal op zich staan, vaak zijn deze gemixt in combinatie met nog een arena. Hoe uiteindelijk sommige aanvragen vergund worden, blijft bij sommigen nog steeds een vraagteken. Ondernemersloket Zoals eerder aangegeven houdt de afdeling Economie, Cultuur en onderwijs zich met de invoer van reclame-belastingen en het ondernemersfonds bezig. De afdeling Economische Zaken kan vooral worden gezien als een intake loket voor verschillende vragen vanuit ondernemers over ontwikkelingen binnen de stad Breda. Als er een aanvraag van een reclame-uiting komt vanuit een aanvrager wordt deze meestal doorverwezen naar de afdeling Vergunningen en Voorzieningen. Hierbij is bij Economie, Cultuur en onderwijs aangegeven, dat de ingang van een aanvraag bepaalt hoe snel het proces van een reclameaanvraag met succes verloopt. In het belang van de netwerkanalyse voor het proces van de aanvraag van reclame-uitingen wordt de afdeling Economie, Cultuur en Onderwijs vooral los gezien, omdat het zich vooral meer bezighoudt met andere projecten. De reclame-belasting en het ondernemersfonds waren voor de huidige evaluatie vooral nog onbekend terrein voor de verschillende afdelingen. Mogelijk is de invloed vanuit de Economie, Cultuur en Onderwijs door de invoering van de reclamebelasting vergroot gedurende het beleids- en uitvoeringstraject. Contracten reclamebureaus Met betrekking tot de reclamecontracten zijn er twee arena s te onderscheiden. De eerste arena bestaat uit de afdeling wijkzaken die verantwoordelijk is het voor het contract de contacten onderhoudt met het reclamebureau JCDecaux. De tweede arena is de afdeling Vergunningen en Voorzieningen die verantwoordelijk is voor de contracten met Driehoek buitenreclame Benelux bv, CBC Outdoor B.V., NPBB.V. en RBL Telecom BV en daarbij de contacten onderhoudt. Deze contracten worden door iedere afdeling zelfstandig beheerd en onderhouden. Overleg over de reclamecontracten tussen de afdelingen vindt niet plaats. Wijkzaken Binnen de afdeling Wijkzaken is er ook een medewerker techniek en ontwikkeling die een verbindingsschakel is voor aanvragers van reclame-uitingen. Deze medewerker faciliteert vooral op complexe aanvragen en nieuwe ontwikkelingen die gaande zijn op het gebied van reclame-uitingen Reconstrueer percepties van de actoren De verschillende actoren hebben ieder hun eigen percepties en ideeën over het reclamebeleid. De afhankelijkheden van hulpbronnen en middelen van andere actoren kunnen de huidige percepties beïnvloeden. In dit hoofdstuk zal een onderscheid gemaakt worden in overeenkomende percepties tussen de verschillende actoren en de percepties die in grote mate verschillen in vergelijking met andere actoren. In bijlage 2 is voor iedere geïnterviewde afzonderlijk nog eens weergegeven wat zij als hun belangrijkste oorzaken, oplossingen en problemen zien. Overeenkomende percepties 1. Beleidsplan buitenreclame 2020 (2013) Na een overleg met betrekking tot de evaluatie van het reclamebeleid (2015) zijn alle partijen (Vergunningen & Voorzieningen, Toezicht en Handhaving, Wijkzaken, Economie, Cultuur & 53

54 Onderwijs, Erfgoed, Welstand en Ruimte) binnen de gemeente Breda tot de conclusie gekomen dat er iets moet veranderen aan het reclamebeleid. Het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) is voor de meeste partijen geen bruikbaar en praktisch document. Iedere partij gebruikt vanuit hun eigen visie en inzicht het document. Het ontbreekt hier nogal aan handvaten. Daarnaast moet in het nieuwe Beleidsplan Buitenreclame 2020 meer duidelijkheid komen hoe omgegaan moet worden met nieuwe ontwikkelingen op het gebied van reclame. Het Beleidsplan Buitenreclame geeft op dit moment teveel ruimte voor de afdelingen om een eigen richting aan het beleid te geven om een aanvraag tot uitvoering te krijgen. Daarnaast geven de afdelingen Vergunningen en Voorzieningen, Ruimte, Wijkzaken, Welstand en Erfgoed aan dat op dit moment de toetsingskaders voor wat de stad Breda nu wilt uitstralen met betrekking tot reclame onduidelijk zijn (Interviews Reclamebeleid, 2015). Zo geeft een medewerker van de afdeling Ruimte aan: Er moet een visie zijn van hoe je reclame moet voeren. Ook hoe die kan bijdragen aan de kwaliteit van de stad. Hoe je met reclame omgaat. Dat als een aanvraag binnenkomt bij de afdelingen vergunningen, dat ze ook weten dat er een beleid is. Dat er duidelijk in is terug te lezen of de aanvraag daarin past of niet. Kan iets gelijk verleend worden of wie moet er iets van vinden. (Stedenbouwkundig adviseur Ruimte, 2015) 2. Visie binnen de gemeente Vanuit Wijkzaken (medewerker techniek en ontwikkeling) wordt geconstateerd dat er in het reclamebeleid van de gemeente Breda, het ontbreekt aan een visie, marktkennis en tools om iets te bereiken. Het ontbreekt binnen de gemeente aan een eenduidige koers/visie. Er ontbreekt op dit moment markinzicht op het gebied van reclame en nieuwe ontwikkelingen. Beide partijen (Wijkzaken en Vergunningen en Voorzieningen) die contracten beheren geven aan dat het ontbreekt aan marktinzicht. Daarnaast is er nu geen beleid gericht op innovatieve ideeën voor aanvragen vanuit exploitanten. Vanuit diverse overleggen en interviews, gehouden met de verschillende medewerkers van de verschillende afdelingen/partijen (een beleidsmedewerker van de afdeling Vergunningen en Voorzieningen, een medewerker techniek en ontwikkeling van de afdeling Wijkzaken, een wijkmanager van de afdeling Wijkzaken, een procescoördinator Wijkzaken, een beleidsadviseur Ruimte, een beleidsadviseur Welstand en Erfgoed) werd uiteindelijk geconcludeerd dat er een integrale visie ontbreekt. De verschillende statements kwamen gedurende de interviews naar voren over de integraliteit en visie: Er ontbreekt op dit moment een visie over reclame. Over wat er wel en niet op het gebied van reclame-uitingen mag worden toegestaan Beleidsmedewerker Vergunningen & Voorzieningen, 2015). Het reclamebeleid ontbreekt op dit in de gemeente Breda een visie, marktkennis en tools om iets te bereiken. Het ontbreekt binnen de gemeente om een eenduidige koers of visie te ontwikkelen (Medewerker techniek en ontwikkeling Wijkzaken, 2015). Er moet een gestructureerde visie zijn. Breda wordt bekeken vanuit de historische context en kwaliteit ((Beleids) Adviseur Erfgoed,2015). Er is op dit moment geen duidelijke visie. Reclamebeleid moet bestaan uit: visie van de stad, zonering qua wel of geen reclame, een kop reclame eigen terrein of bedrijfsterrein, een kop 54

55 reclame in de openbare ruimte wat wel en niet mag. Er moet een visie zijn van hoe je reclame moet voeren. Ook hoe die kan bijdragen aan de kwaliteit van de stad. Hoe je met reclame omgaat. Dat als een aanvraag binnenkomt bij de afdelingen Vergunningen en Voorzieningen, dat ze ook weten dat er een beleid is. Dat er duidelijk in is terug te lezen of de aanvragen daarin passen of niet. Kan iets gelijk verleend worden of wie moet er iets van vinden. (Stedenbouwkundig adviseur Ruimte, 2015) 3. Samenwerking Vanuit meerdere geïnterviewde partijen (Wijkzaken, Erfgoed en Welstand) en na het overleg op basis van de evaluatie reclamebeleid (2015) is geconstateerd dat meer structureel overleg gewenst is. Vanuit Vergunningen en Voorzieningen wordt aangegeven, dat meer terugkoppeling tijdens de totstandkoming van een nieuw beleid gewenst is. Daarnaast zouden bepaalde aanvragen die afgehandeld worden, eerder bij een andere partij gelegd mogen/kunnen worden. Door de afdelingen Vergunningen en Voorzieningen en Toezicht en Handhaving is wel aangegeven, wanner de juridischeen beleidsregels concreet en duidelijk zijn, minder structureel overleg benodigd is. Daarnaast geven alle partijen dat een meer integrale benadering gewenst is. Zo lijkt het erop dat in het Bredaas reclamebeleid sprake is van verkokering en in hokjesgeest denken. 4. Contractmanagement De contracten voor reclame met de reclamebureaus zijn verdeeld over de afdelingen Wijkzaken en Vergunningen & Voorzieningen, wat niet ten goede komt aan de kwaliteit van de contracten. Vanuit een overleg is geconstateerd dat het aan marktkennis ontbreekt bij deze afdelingen, maar ook binnen de gemeente Breda ontbreekt kennis op het gebied van reclame-uitingen. Deze partijen onderhouden hun eigen contracten. Overleg over de contracten vindt niet plaats. Hoe worden deze contracten beoordeeld? Waar worden deze contracten op gebaseerd? Vindt er overleg plaats voor deze contracten? Op deze vragen kunnen vanuit de afdelingen Vergunningen en Voorzieningen en Wijkzaken geen helder en beargumenteerd antwoord worden gegeven: Afdelingen sluiten nu de contracten zelf. Zou dat niet meer een integraal geheel moeten gaan vormen? Wie gaat daar nu eigenlijk over. JCDecaux ligt bij beheer. De rotonde specialist bij beleid. De Driehoek buitenreclame Benelux bv., CBC Outdoor B.V., NPBB.V. en RBL Telecom BV bij Vergunningen en Voorzieningen. Dat is een beetje raar. Er mag ook wel meer duidelijkheid in komen wie is verantwoordelijk voor de contracten en wie voor de buitenruimte. Weet niet of er vast moet worden gehouden aan het beleid, maar wel dat je er iets mee kan. De relatie met contracten mag steviger. (Beleidsmedewerker Vergunningen & Voorzieningen, 2015) Beiden partijen geven wel aan de relatie wat steviger mag zijn. Daarbij geeft de afdeling Wijkzaken ook aan dat er meer duidelijk moet komen wie verantwoordelijk is voor de reclamecontracten en wie voor de buitenruimte. Vanuit een stedenbouwkundig oogpunt zijn sommige contracten eigenlijk ook ongewenst (zie figuur 4, paragraaf ). Meer samenwerking op het gebied van de contracten wordt door de diverse partijen aangemoedigd. 55

56 Tegenstrijdige percepties 1. Ondernemers versus kwaliteit Vanuit Wijkzaken wordt geconstateerd dat de afdeling Vergunningen en Voorzieningen vooral op de rem zit, bij het toestaan van aanvragen. En dat er bij de beleidsuitvoering bij de afdeling Wijkzaken, dat vooral gericht is op tactisch niveau, meer wordt gekeken naar de mogelijkheden die er zijn voor de ondernemer. Daarnaast worden bij evenementen regelmatig aanvragen van reclame-uitingen goedgekeurd door inbreng of onder druk van de wethouder, terwijl het volgens de juridisch regels bijna onmogelijk is. Dit blijft voor meerdere aanvragen nogal een grijs gebied. Echter kan met het huidige beleid aanvragen zo juridisch omgebogen worden dat sommige aanvragen wel goedgekeurd worden. Hierbij wordt niet altijd rekening gehouden met de kwaliteit van de stad (Interviews Reclamebeleid, 2015). 2. Visie De visie m.b.t. het wel of niet toestaan van reclame-uitingen toont tegenstrijdigheden. Bij Wijkzaken heerst er de visie, het mag worden toegestaan, mits. Dit in tegenstelling tot de afdeling Vergunningen en Voorzieningen. Daar heerst eerder de visie van het mag niet worden toegestaan, mits. Daarnaast was voor de evaluatie van het reclamebeleid (2015) niet iedereen op de hoogte van elkaars visie. Binnen het reclamebeleid vindt er tussen de verschillende afdelingen onvoldoende interactie plaats. Daarnaast is de ene partij voor meer duidelijke regels, voornamelijk Vergunningen en Voorzieningen en de andere partij weer meer gericht op marktvrijheid, voornamelijk wijkzaken. 3. Samenwerking Vanuit de interviews wordt geconstateerd dat overleg ad hoc gebeurd. Op het gebied van reclame was er voor de evaluatie van het reclamebeleid (2015) vrijwel geen overleg. Op het moment dat iets aandient, wordt er een club van betrokkene geformeerd en dan merk je dat heel veel mensen met de hakken in het zand gaan, omdat ze iets hebben van ja dat hebben we zo nooit gedaan. Hoezo, zouden we dat nu ineens wel zo gaan doen. Leidinggevenden moeten natuurlijk wat de politiek beslist naar beneden laten druppelen. Hoe de betrokkenen moeten gaan handelen, moet op de werkvloer natuurlijk bekend worden. Echter als dat niet gebeurt, blijft iedereen op zijn eigen eiland zitten en een eigen gecreëerde visie uitbrengen (Medewerker techniek en ontwikkeling Wijkzaken, 2015). Daarbij blijkt uit de interviews, dat meer gecoördineerd overleg gewenst is. Na meerdere overleggen is geconstateerd dat iedereen bereid is tot meer samenwerking. Echter komt dit tot heden, naar mijn constatering, nog niet tot uiting in de praktijk. Verder is vanuit de wijkmanager centrum Breda geconstateerd dat er veel illegale reclame-uitingen aanwezig zijn in de binnenstad en het buitengebied van Breda. Vanuit een interview met de wijkmanager werd geconstateerd dat burgers zich in de binnenstad mateloos storen aan deze illegale reclame-uitingen en dat het de historische kwaliteit van de stad aantast. Echter krijgt het handhavings- en toezichtbeleid op illegale reclame-uitingen van de afdeling Toezicht en Handhaving weinig prioriteit. De reden die hiervoor wordt gegeven, is dat de urgentie en mankracht ontbreekt (Leidinggevende E Toezicht en Handhaving, 2015). Meerdere keren is dit vanuit de wijkmanager aangekaart bij de afdeling Toezicht en Handhaving, maar hieruit volgt geen terugkoppeling. Als oplossing wordt door de wijkmanager aangegeven, dat de problemen bestuurlijk geagendeerd zou 56

57 Faciliteren de strategie Samenwer kingsstrate gie Vermijding sstrategie Conflictstra tegie Solostrateg ie moeten worden (Beleidsmedewerk Wijkzaken, 2015). Dit zou tot meer slagvaardigheid moeten leiden Analyseer verloop en uitkomsten van beleidsspel In deze paragraaf worden de initiatieven, beslissingen, strategieën die plaats vinden binnen het beleidsspel geïnventariseerd. Om de strategieën van de verschillende actoren in kaart te brengen, is gebruik gemaakt van de netwerkstrategieën, beschreven in het boek van Klijn en Koppejan (2004). De bovenstaande strategieën komen in bepaalde mate bij alle actoren voor m.b.t. het reclamebeleid. Echter verschilt het per situatie en onderwerp welke en in hoeverre een strategie voorkomt bij een actor. Vanwege de complexiteit van het reclamebeleid worden in deze paragraaf enkel de strategieën beschreven die de partijen vertonen bij een aanvraag van een reclame-uiting. Hierbij is in figuur 8 een verdeling gemaakt naar de beginstadia van een aanvraag, welke strategieën die partijen dan vertonen en een verdeling na de evaluatie over het reclamebeleid (2015), welke strategieën de partijen na de evaluatie vertonen. Figuur 8 Netwerkstrategieën Proces Beginstadia: Aanvraag reclame-uiting vanuit de aanvrager Vergunningen en Voorzieningen Toezicht en Handhaving X x x x Wijkzaken X x x Economie, Cultuur en onderwijs x Erfgoed Welstand Ruimte x x x Bestuur X x Reclamebeleid na evaluatie Vergunningen en Voorzieningen x x x 57

58 Toezicht en Handhaving x x Wijkzaken x x x Economie, Cultuur en onderwijs x x x Erfgoed x x Welstand x x Ruimte x x Bestuur x x Zoals eerder aangegeven kunnen aanvragen via verschillende ingangen bij de gemeente terecht komen. Deze kunnen het op hun eigen manier proberen op te lossen of in samenwerking met andere partijen (zie hoofdstuk 6.2.4). Zo komt het bij een aanvraag voor dat verschillende partijen proberen te faciliteren of samen te werken. Het komt ook voor dat partijen op eigen kracht het probleem proberen op te lossen. Na een herziening van het reclamebeleid kwamen verschillen partijen tot de conclusie dat het reclamebeleid deels beleidsinhoudelijk veranderd moest worden. Dit heeft geleid tot verschillende overleggen met de partijen betrokken bij het reclamebeleid. Na een eerste evaluatie van (2015) van het reclamebeleid was iedereen het er over eens dat een integraal beleid gewenst was. Alle partijen zien de noodzaak van een samenwerkingsverband in. Hoe dit verloopt in het toekomstige beleids- en uitvoeringstraject valt nog te bezien. Echter valt tot nu op dat partijen wel samenwerkingsverdrag vertonen, maar niet de slagvaardigheid en daadkracht vertonen om werkelijk een verandering tot stand te laten komen. Daarnaast is er een beweging aan het ontstaan bij sommige partijen naar meer een vermijdingstrategie. Verschillende partijen sluiten aan bij het overleg en willen veranderingen, maar naar mijn mening verandert er uiteindelijk niets. Er wordt nu teveel gewacht totdat iemand in de organisatie de leiding op zich neemt. Het ondernemerschap is binnen de eigen organisatie m.b.t. tot reclame nog niet echt aangewakkerd Analyseer institutionele context De institutionele context gaat over de structurele kenmerken van het netwerk binnen de gemeente Breda. Verschillende instituties kunnen de regels, verwachtingen, normen en waarden van actoren beïnvloeden. In dit hoofdstuk worden de kenmerken aangegeven die de gemeente Breda vertoont met betrekking tot reclame. De cultuur van de gemeente Breda op het gebied van reclame wordt op dit moment gekenmerkt door een gebrek aan integrale visie en maatkracht. Dit komt tot uiting in het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) en de gehouden interviews (Interviews Reclamebeleid, 2015), zie ook paragraaf Tot op heden is het voor de verschillende partijen niet duidelijk wat het bestuur concreet voor ogen heeft en waar men met het reclamebeleid naartoe wil. Er zijn bijvoorbeeld geen concrete doelen opgesteld wat Breda als stad moet uitdragen. De verschillende partijen hebben geen helder beeld van de organisatiedoelen en in plaats van te gaan samenwerken, blijven de verschillende partijen vaak intern gericht opereren. Daarbij wordt ook door de gemeentesecretaris 58

59 aangegeven, dat de samenwerking niet goed verloopt door verkokering van de gehele organisatie, dus niet alleen binnen het reclamebeleid. Verkokering ontstaat heel algemeen doordat complexe taken binnen de overheid en/of publieke organisaties in kleinere delen worden verdeeld en onderling moeten worden afgestemd (Schillemans, 2007). Verkokering is een onvermijdelijk gevolg van complexe organisatiepatronen. Doordat de doelen niet concreet zijn opgesteld is er ook niet echt sprake van een effectieve en efficiënte uitvoering. Hierbij heeft de gemeentesecretaris aangegeven, dat we meer projectmatig en programma gestuurd moeten gaan werken. Zo geeft de gemeentesecretaris ook in zijn Nieuwjaars speech aan: Directeuren zijn niet langer alleen verantwoordelijk voor een directie. Maar vooral voor het realiseren van een begrotingsprogramma. Hoe directiesturing en programmasturing zich tot elkaar verhouden, gaan we in 2016 al doende ontdekken en leren. Ik geloof niet in blauwdrukken. Wel in principes waarop we de organisatie kunnen richten. We zijn één organisatie in denken en handelen. We zetten mensenkracht en middelen flexibel in naar gelang de opgaven. De bedrijfsvoering moet doelmatig zijn. En we zijn allemaal ondernemende werknemers die initiatief nemen en leren van ervaringen. (Vermeer, 2015) In een overleg heeft de wethouder wel aangegeven voor de binnenstad, reclame-uitingen op te willen nemen in de gebiedsprofielen. Hierbij is maatwerk het uitgangspunt, dat voor ieder gebied concreet wordt bepaald welke reclame-uitingen in dat gebied passen. Daarbij is geconstateerd dat de toetsing voor de aanvraag van een reclame-uiting via verschillende beleidstukken en verordeningen loopt, namelijk de APV (2014), de BRV (2005), de Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013), de Welstandsnota (2004) en de ErfgoedVisie (2008) (Interviews Reclamebeleid, 2015). De complexiteit van verschillende aanvragen bepaalt welke verordeningen en welke partijen/ afdelingen betrokken worden bij het proces. Iedere aanvraag wordt beoordeeld op basis van verschillende verordeningen en het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013). Op dit moment hebben de verschillende partijen vanuit het huidige beleid nog teveel beleidsvrijheid. Op grond van het Beleidsplan Buitenreclame 2020 kunnen vele regels omgebogen worden en naar eigen hand gezet worden. Gedurende het beleidsspel voor het aanpassen van het reclamebeleid zijn de burgers bijzonder weinig betrokken bij het reclamebeleid. Dit werd ook geconstateerd in het huidige reclamebeleid (2013). In plaats van dat partijen samen met burgers tot een integrale oplossing worden gestimuleerd, is de gemeente zelf te ijverig in het oplossen van problemen. Verder is er na de evaluatie van het reclamebeleid (2015) geconstateerd dat binnen de gemeente Breda in lichte mate sprake is van een vermijdingsstrategie. Vanuit meerdere overleggen is geconstateerd dat alle partijen dezelfde mening delen, dat er iets moet veranderen aan het huidige reclamebeleid. Deze veranderingen werden ook al deels geconstateerd in het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013). Echter is na de constatering in 2013 en na de huidige evaluatie van het reclamebeleid (2015) nog geen daadkrachtig en een slagvaardig beleids- en uitvoeringstraject tot stand gekomen dat moet leiden tot verbeteringen in het reclamebeleid. Dit betekent dat er wel een minimale bereidheid moet zijn bij de partijen om aan dit project te beginnen en er tijd voor vrij te maken. Aan de hand van de netwerkanalyse kan geconcludeerd worden dat de verschijnselen van verkokering, letterlijk overgenomen van Schillemans (2007), ook alle terug te vinden zijn binnen het reclamebeleid. 59

60 1. Publieke actoren die langs elkaar heen werken; 2. Publieke actoren die tegen elkaar in werken en tegengestelde interventies uitvoeren of conflicterende eisen stellen; 3. Publieke actoren die zich blind voor andere, betrokken publieke actoren richten op deelaspecten van problemen; 4. Publieke actoren die niet met elkaar communiceren; 5. Publieke actoren die tegenstrijdige doelen dienen; 6. Maatschappelijke drama s die zich voordoen zonder interventie van verschillende betrokken publieke actoren door communicatiegebreken was hen niet duidelijk geworden hoe alarmerend de informatie was waarin zij gezamenlijk actief waren. (Schillemans, 2007, p. 114) 60

61 6. Aan welke aspecten van goed bestuur voldoet het huidige reclamebeleid en aan welke niet? In dit hoofdstuk wordt het reclamebeleid beoordeeld op goed bestuur. Het reclamebeleid wordt beoordeeld op basis van de opgestelde kwaliteitsnormen in paragraaf 4.6. Deze worden afzonderlijk van elkaar getoetst op basis van de gehouden netwerkanalyse, interviews en overleggen. 6.1 Openheid en integriteit Bij het beoordelen van het reclamebeleid op openheid en integriteit staan de volgende criteria centraal: 1. De verschillende partijen betrokken bij het reclamebeleid zijn open naar elkaar over de procedures en besluiten die genomen worden. 2. De informatie van de verschillende partijen/afdelingen is toegankelijk voor elkaar en wordt gedeeld (transparantie). 3. Er is spraken een ontvankelijke houding; dat wil zeggen dat de partijen ontvankelijk zijn voor signalen uit de eigen organisatie en dat het laat zien wat het met die signalen doet. 4. De verschillende partijen/afdelingen binnen gemeente Breda doen op correcte wijze de wet- en regelgeving naleven. 5. Er wordt binnen het reclamebeleid door de diverse partijen gewetensvol gehandeld Openheid in procedures en toegankelijkheid informatie (transparantie) In het huidige reclamebeleid kan geconcludeerd worden dat de beginselen openheid en integriteit niet nadrukkelijk naar voren komen. Zo vond er voor de evaluatie van het reclamebeleid (2015) weinig overleg plaats (zie paragraaf 5.2.6). Besluiten die afzonderlijk genomen worden door een partij worden niet altijd gedeeld met andere betrokken partijen. De informatie van partijen is alleen toegankelijk als er door een andere partij naar gevraagd worden. Zodra een partij veranderingen doorvoert m.b.t. reclame-uitingen worden niet alle partijen tijdig geïnformeerd of op de hoogte gebracht. Daarnaast werden door diverse partijen andere standpunten gehanteerd m.b.t. reclamebeleid (zie paragraaf ). Verder is uit verschillende interviews (2015) geconstateerd dat relevante informatie van andere afdelingen niet erg toegankelijk is en niet vaak gedeeld wordt met elkaar. Deze constateringen zijn mede te verklaren door de verkokering die er heerst binnen het reclamebeleid (zie paragraaf 5.2.8). De samenwerkingsverbanden tussen diverse partijen lopen nog vaak langs elkaar heen. Intern is niet altijd duidelijk m.b.t. reclame wie over welke informatie beschikt en wat er mee gedaan wordt. De verkokering van het reclamebeleid is niet alleen merkbaar binnen het reclamebeleid, maar in de gehele organisatie. Zo waren bijvoorbeeld bij de afdeling Ruimte aanpassingen doorgevoerd die betrekking hadden op het reclamebeleid. De afdeling Toezicht en Handhaving was niet op de hoogte van deze veranderingen. Daarnaast was niet duidelijk welke partij verantwoordelijk was voor het reclamebeleid. Bij de afdeling Vergunningen en Voorzieningen werd na een overleg ook verkokering geconstateerd: De afdeling Vergunningen en Voorzieningen beheert een aantal reclamecontracten met meerdere reclamebureaus. Na een herziening van het reclamebeleid zouden deze contracten opnieuw behandeld en beoordeeld worden met diverse partijen. Echter waren er voor de voor de herziening 61

62 al nieuwe contracten ondertekend, zonder enige andere partijen hierbij tijdig op de hoogte van te stellen. (Wekelijks overleg, 2015) Hier was echter wel sprake van tijdsdruk vanuit de afdeling Vergunningen en Voorzieningen, omdat de contracten binnen zeer korte termijnen zouden aflopen. Dit wil nog niet verklaren dat informatie onderling niet gedeeld wordt met elkaar. Mede door de verkokering kan wel geconcludeerd worden dat partijen meer bezig zijn met hun eigen afdeling Ontvankelijke houding en gewetensvol handelen Op basis van de gehouden interviews is de indruk ontstaan dat alle medewerkers in hun gedrag wel het goede voorbeeld willen geven, zowel binnen de organisatie als daarbuiten. Vanuit de gehouden interviews (2015) en meerdere overleggen kan geconstateerd worden dat de verschillende partijen proberen te handelen naar wat goed is voor de stad Breda, burgers en ondernemers. Iedereen probeert vanuit hun eigen visie en handelswijze het beste te betekenen voor de stad Breda. De eerste constatering naar aanleiding van de beleidsevaluatie buitenreclame (2015) was dat iedereen open stond voor veranderingen. Iedereen besefte dat er iets moest veranderen aan het reclamebeleid. De partijen gaven aan dat ze open staan voor veranderingen in de procedures en besluiten. Zo was iedereen voordat de evaluatie van het reclamebeleid (2015) was gehouden bezig zijn eigen belangen te beschermen. (Evaluatie reclamebeleid, 2015). Naar mijn constatering is er echter gedurende het beleids- en uitvoeringstraject weer meer vermijdingsgedrag te zien. Verschillende partijen sluiten zich aan bij het overleg en willen veranderingen, maar vertonen naar mijn mening uiteindelijk niet echt de daadkracht en slagvaardigheid om iets te veranderen tijdens het beleids- en uitvoeringstraject. Een positieve constatering daarentegen is dat signalen door verschillende partijen aan elkaar kunnen worden afgegeven m.b.t een aanvraag van een reclame-uiting. Verschillende partijen, zoals Wijkzaken, Ruimte, Erfgoed, Welstand en de Commissie Ruimtelijke kwaliteit nemen geregeld samen deel aan onderhandelingen met aanvragers van ingewikkelde reclameaanvragen. Door middel van het aannemen van een open houding en consensus met de aanvragers, maar ook met partijen onderling, proberen zij tot een passende oplossing te komen (zie paragraaf 5.2.4) Naleving wet- en regelgeving De wet- en regelgeving m.b.t. reclame-uitingen wordt juist nageleefd aan de hand van de APV (2014), het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013), de BRV (2005), de Welstandsnota (2004) en de ErfgoedVisie (2008). De kanttekening aan dit verhaal is dat bij sommige aanvragen de regelgeving wel zo omgebogen en overgeslagen kan worden, dat er een discussie kan ontstaan of hier sprake is van gewetensvol handelen. Deze discussie wordt nader toegelicht in paragraaf 6.5. Legitimiteit. 6.2 Participatie Bij het beoordelen van het reclamebeleid op participatie staan de volgende criteria centraal: 1. Binnen het reclamebeleid worden burgers/ ondernemers en andere belangrijke partijen uit de omgeving betrokken bij het vormen of bijstellen van beleid. 2. De verschillende partijen/ afdelingen van de gemeente Breda weten wat er leeft in de maatschappij en laten zien wat het daarmee doet. 62

63 3. Er is sprake van interactie en er wordt daadwerkelijk geluisterd naar vragen en ideeën van betrokkenen over een concreet onderwerp m.b.t. reclame en verantwoorden zich tegenover hen wat het daarmee heeft gedaan Betrokkenheid Gedurende het beleidsspel voor het aanpassen van het reclamebeleid is geconstateerd, dat de burgers en ondernemers nauwelijks betrokken worden bij het vormen of bijstellen van het reclamebeleid. In plaats van dat partijen samen met burgers tot een integrale oplossing worden gestimuleerd, is de gemeente wellicht zelf te ijverig in het oplossen van problemen. In het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) werd eerder ook geconcludeerd dat burgers bijzonder weinig betrokken worden bij het reclamebeleid. Op dit moment worden de burgers en ondernemers nog niet nadrukkelijk bij het reclamebeleid betrokken of uitgenodigd om zelf actief invulling te geven aan het reclamebeleid. De projectleider heeft hierbij wel aangegeven dat burgers en belangrijke partijen in het nieuwe reclamebeleid meer betrokken gaan worden bij het vormen of bijstellen van het beleid. Gedurende het beleids- en uitvoeringstraject zal de gemeente in gesprek gaan met diverse externen, ondernemers- en belangenverenigingen. Naar mening hadden burgers en ondernemers nadrukkelijker voorafgaand aan het proces en meer interactief betrokken mogen worden bij het beleids- en uitvoeringstraject. Er heersen meerdere visies binnen de partijen die mogelijk met meer inbreng van de burgers sneller tot één gezamenlijke visie hadden geleid. Het draait naar mijn mening uiteindelijk om de wil van de maatschappij en niet om de wil van de diverse partijen binnen de gemeente Breda De betrokken partijen weten wat er leeft in de maatschappij De partijen die verantwoordelijk zijn voor het contact met de maatschappij tonen vormen van contact met de maatschappij. Zo hebben de wijkmanager en de sociaal en fysiek beheerders geregeld contact met de burgers en ondernemers van de stad om zo inzicht te krijgen wat er speelt binnen de stad (zie ook paragraaf 6.3). Hierbij wordt door de wijkmanager, de afdeling Ruimte en Vergunningen en Voorzieningen wel aangegeven, dat burgers/ondernemers niet nadrukkelijk bij het reclamebeleid betrokken hoeven te worden, omdat iedere burger/ondernemer iets anders zou willen met betrekking tot het reclamebeleid. Vanwege de complexiteit van het reclamebeleid, de openbare ruimte en het algemeen belang, geven zij aan dat het belangrijk is dat het beoordeeld wordt door experts Interactie Voor de burgers en ondernemers is het altijd mogelijk om bij het ondernemersloket van de afdeling Economie, Cultuur en Onderwijs vragen te stellen omtrent bepaalde onderwerpen, zo ook reclameuitingen. Daarbij zijn er voor aanvragen voor reclame-uitingen voldoende ingangen mogelijk om een aanvraag in te dienen (wethouder, ondernemersloket Economische Zaken, Vergunningen en Voorzieningen, Wijkzaken) (zie paragraaf 5.2.3). Gedurende het aanvraagproces van een reclameuiting worden door de partijen Ruimte, Welstand, Erfgoed en Wijkzaken meerdere keren onderhandelingen aangegaan, om mee te denken over bepaalde aanvraagkwesties. Zo kunnen ze tot een uiteindelijke oplossing komen voor beiden partijen (zie paragraaf en 5.2.4). Zo worden complexe aanvragen regelmatig opgelost door middel van overleg met diverse partijen. Hierbij een voorbeeld vanuit een interview met de afdeling Ruimte: 63

64 Onlangs heb ik met ondernemers vanuit de woonboulevard om de tafel gezeten. Deze hadden bepaalde reclameaanduidingen op daken die niet pasten in het Bestemmingsplan. Daarbij zijn wij een gesprek aangegaan waar wij hadden gezegd, we weten dat het een reclamezonestad is, de woonboulevard, is een plek per definitie waar reclame wordt gevoerd. maar we hebben al een mast bij de IKEA, waar heel groot woonboulevard staat aangegeven. Beetje overdreven, maar door alle vlaggen die er al staan kan je de boulevard niet meer zien zeg maar. Zo staat Bij Ettense Bouw ook al een mast met een gebouw dichtgeplakt met reclame en als daar nog meer bij komt, hadden wij gezegd het wordt te veel. En de manier hoe ze het doen verbeterd ook niet de kwaliteit van de boulevard, het doet afbreuk aan hoe het eruit ziet. En nader inzien vonden ze dat zelf ook wel. Dus we geven ze de ruimte, maar het moet wel op een kwalitatieve manier. Die partij heeft dat ook ingezien. Maar kwalitatieve aanzicht van een gebied is niet alleen stedenbouwkundig vanuit mij, maar ook vanuit de bezoeker en de ondernemer. Die dachten misschien moeten we er ook meer uniformiteit in gaan aanbrengen. Naar aanleiding van een aanvraag hebben we ze uitgenodigd. Zij hebben hun reclameplan aangepast en wij hebben dingen toegestaan ten opzichte van het bestemmingsplan. Dit gebeurt niet vaak, meestal aan de hand van aanvragen. (Stedenbouwkundig adviseur Ruimte, 2015) Echter kan niet zuiver beoordeeld worden of dit daadwerkelijk gebeurd bij aanvragen, omdat meningen van de burgers en ondernemers niet meegenomen zijn in het onderzoek. 6.3 Behoorlijke contacten met burgers/ ondernemers Bij het beoordelen van het reclamebeleid op behoorlijke contacten staan de volgende criteria centraal: 1. De partijen/ afdelingen intern gedragen zich behoorlijk in contact naar de burgers/ondernemers 2. Het is duidelijk wat de burgers en ondernemers mogen verwachten van de dienstverlening van de gemeente Breda op het gebied van reclamebeleid Behoorlijk contact vanuit de partijen/ afdelingen Gedurende het onderzoek zijn burgers en ondernemers niet ondervraagd over het contact met de diverse partijen met betrekking tot het reclamebeleid. Omdat er geen interviews met burgers en ondernemers zijn gehouden kan niet beoordeeld worden hoe het contact tussen de gemeente en de burgers en ondernemers verloopt. Naar aanleiding van de interviews en overleggen met de diverse partijen kan wel geconstateerd worden dat de gemeente Breda vormen vertoont van contact met de burgers en ondernemers. Zo geeft de wijkmanager aan regelmatig contact te hebben met burgers en ondernemers. Dit wordt mede op basis van het interview met wijkmanager geconcludeerd, waar hij de nodige kritiek uit op het huidige reclamebeleid: Mensen storen zich mateloos aan de reclame. Voorbeeld Kruidvat, borden op de stoep. Het leidt ook tot hinder voor bijvoorbeeld visueel gehandicapten. Deze borden worden ook weer gebruikt voor fietsen. Daardoor ontstaan structureel fietsplekken. Kledingbedrijven hebben paspoppen op straat. Dit tast de historische kwaliteit van de stad aan. Nog een voorbeeld is de verlichting van de donertent. Er zit geen beweging in ontwikkeling in het maken van gevelreclame. Reclame ligt nu ook nog bij verschillende afdelingen. (Wijkmanager centrum Breda Wijkzaken, 2015) 64

65 6.3.2 Behoorlijke contacten vanuit het bestuur Het onderzoek gaat verder ook niet in op het behoorlijke contact tussen het bestuur en de burgers en ondernemers. De prioriteiten van het bestuur lagen gedurende dit onderzoek bij andere onderwerpen dan het reclamebeleid. Ten aanzien van huidige coalitieakkoord zijn er m.b.t. tot het reclamebeleid nog geen directe kaders opgenomen. Redenen hiervoor zijn dat er op dit moment vanuit de gemeentelijke organisatie nog geen voorstel is voorgelegd en dat recent het college van B&W is gevallen, waardoor het reclamebeleid nog geen prioriteit heeft gehad. Daarbij is vanuit bestuur geen duidelijk beeld ontstaan wat de verschillende partijen willen m.b.t reclame en dus ook niet naar het contact met de burger en ondernemer. Wel heeft een wethouder voor de binnenstad aangegeven, dat de uitgangspunten voor reclame in de gebiedsprofielen van de stad moeten worden meegenomen en dat hij een dialoog met de stad wil aangaan over de verrommeling van de binnenstad, dat deels door reclame-uitingen veroorzaakt wordt (Projectleider Wijkzaken, 2015) Duidelijke verwachtingen naar burgers en ondernemers Gedurende het onderzoek is niet helder geworden of het voor de burgers en ondernemers duidelijk is wat ze mogen verwachten van de dienstverlening. 6.4 Doelgerichtheid en doelmatigheid Bij het beoordelen van het reclamebeleid op doelgerichtheid en doelmatigheid staan de volgende criteria centraal: 1. De doelen van de organisatie op het gebied van reclame zijn bekend en de beslissingen en maatregelen die nodig zijn om de gestelde doelen te behalen, worden genomen. 2. De verantwoordelijke partijen/ afdelingen zorgen voor het behalen en waar nodig bijstellen van de gestelde doelen. De partijen betrokken bij het reclamebeleid nemen de verantwoordelijkheden die het heeft en werken doelgericht samen met elkaar. 3. De partijen intern zorgen voor afstemming van de doelen in en om de organisatie en vertalen de doelen in uitvoerbaar en handhaafbaar beleid. 4. Binnen het reclamebeleid is duidelijk wie verantwoordelijk is voor welke doelen. 5. De verschillende afdelingen/ partijen richten de organisatie effectief in op het bereiken van de doelen en zijn daarop aanspreekbaar Doelen organisatie In het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) zijn de doelen van de organisatie en de visie van de stad beschreven. Op basis van de netwerkanalyse en de evaluatie reclamebeleid (2015) is geen duidelijkheid ontstaan wie de beslissingen en verantwoordelijkheden neemt binnen de organisatie om de gestelde doelen te halen. Daarnaast zijn de doelstellingen van het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) niet behaald en de beslissingen en maatregelen die nodig zijn niet genomen. In paragraaf volgt hierover meer Verantwoordelijkheden Er is geen duidelijkheid ontstaan, wie verantwoordelijk wordt gehouden voor de maatregelen, die nodig zijn om de gestelde doelen te behalen. De afdeling Wijkzaken heeft na de evaluatie Reclamebeleid (2015) uiteindelijk de verantwoordelijkheid op zich genomen om een projectleider aan te stellen voor de start van het beleids- en uitvoeringstraject om iets te veranderen aan het huidige reclamebeleid. Hoe dit zich vorm zal gaan geven, wordt duidelijker gedurende het beleids- en uitvoeringstraject. 65

66 6.4.3 Interne afstemming doelen en vertaling in uitvoer beleid Na de evaluatie van het Reclamebeleid (2015) is geconstateerd dat er binnen de organisatie nog steeds onvrede heerst over de aandachtspunten die al eerder geconstateerd waren in het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013). De volgende doelen in het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) zijn niet uitgevoerd of gehandhaafd en het beleid is nog steeds versnipperd over meerdere afdelingen en arena s. 1. De kwaliteit van de openbare ruimte vergroten door buitenreclame zorgvuldig in te passen. Binnen de afdelingen heersen tegenstellingen over elkaars visies omtrent reclame-uitingen (zie paragraaf 5.2.6). Tevens ontstaan gedurende het proces van aanvragen nog vele vraagtekens over het verloop en de regels van het daadwerkelijke proces. Daarnaast is gedurende het onderzoek niet duidelijk geworden of de ruimtelijke kwaliteit of ondernemerschap belangrijker wordt geacht. Uit een recent overleg gedurende het beleids- en uitvoeringstraject bij de gemeente Breda is hier wel meer evenwicht in gevonden. Daarbij moet per gebied onderzocht worden in hoeverre en in welke mate de ruimtelijke kwaliteit belangrijk wordt geacht. Daarbij geven alle partijen wel aan dat er meer duidelijkheid moet komen over de visie van de stad en over wat er belangrijk is m.b.t. reclame in Breda, zie ook paragraaf (Interviews Reclamebeleid, 2015). 2. Eenvoudige regelgeving, zodat ondernemers weten waar ze aan toe zijn In het onderzoek zijn de meningen van ondernemers omtrent de regelgeving niet aan bod gekomen. Wel kan geconstateerd worden, dat de structuur van de verschillende partijen die betrokken zijn bij reclame-uitingen zo complex is, dat aanvragers vaak op verschillende manieren in contact komen met de organisatie. Vanuit het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013), maar ook vanuit de afdelingen Vergunningen en Voorzieningen en Ruimte wordt (nog steeds) aangegeven dat eenvoudige regelgeving benodigd is voor de organisatie om reclame-uitingen te kunnen toetsen. De afdeling Vergunningen en Voorzieningen geeft aan dat de regelgeving die nu geldt, verouderd en veranderd is. Hierdoor is sommige regelgeving, zoals de Buitenruimteverordening Binnenstad (2005) niet meer toepasbaar. Daarnaast mag het reclamebeleid van diverse partijen praktijkgerichter: Het beleid zou meer praktijkgericht mogen, met meer handvaten. Je vraagt je af wat moet je nu hier mee. Wat is nou reclame of bewegwijzering? Er is niet een duidelijke definitie. Ook niet in het Beleidsplan Buitenreclame. Er wordt op dit moment niet een bepaald begrip behandeld. (Beleidsmedewerker Vergunningen en Voorzieningen, 2015) Ik vind het reclamebeleid een heel onduidelijk document. Het zou veel meer to the point en op hoofdpunten gestructureerd je reclamenota moeten opzetten. Wat vinden wij, wat de hoofdpunten zouden moeten zijn. Het kan veel compacter, er zit heel veel tekst in die moeilijke teksten zijn over Breda, maar die niks zeggen met de manier hoe je een afweging maakt op het gebied van reclamebeleid. Ik denk dat de helft van het document weg kan vallen. Dus ik vind het een heel onduidelijk en onwerkbaar document. Waar ook regels in staan in de tekst in, in de alinea s die alles of veel dingen mogelijk lijken te maken, maar andere dingen suggereren weer het tegenovergestelde. (Stedenbouwkundig adviseur ruimte, 2015). 66

67 Alle partijen geven wel aan dat bij complexe vragen het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) altijd een bepaalde beleidsvrijheid moet houden, zodat er altijd een afweging gemaakt kan worden. Het huidige Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) biedt deze ook. 3. Optimaliseren van gemeentelijke opbrengsten De opbrengsten die gegenereerd worden bij de reclamebureaus zijn verdeeld over de afdelingen Wijkzaken en Vergunningen & Voorzieningen (Evaluatie reclamebeleid, 2015). Dit komt niet ten goede aan de kwaliteit van de contracten. Vanuit Wijkzaken wordt ook aangegeven dat het ontbreekt aan marktkennis binnen de afdelingen: Tools ontbreken, visie ontbreekt en een stuk marktkennis ontbreekt (Medewerker techniek en ontwikkeling Wijkzaken, 2015). De partijen Wijkzaken en Vergunningen en Voorzieningen onderhouden hun eigen contracten, zie paragraaf (Interviews Reclamebeleid, 2015). De contracten zijn daarbij vaak voor langere tijd afgesloten zonder enig overleg met andere partijen met soortgelijke contracten en het ontbreekt bij alle partijen aan marktkennis over reclame. Daarbij stelt de afdeling Toezicht en Handhaving als voordat er ook eens naar de langer termijn contracten, de bedragen en wat de reclamebureaus beloven, gekeken moet worden. Er moet commerciëler naar gekeken worden. Indexering in de gaten houden. En toezien wat ze (de reclamebureaus) beloven ook doen. Dat het volzit met reclame, op tijd vervangen, schoon maken. En dat ze op plaatsen staan die inderdaad ook handig zijn (Beleidsmedewerker Toezicht en Handhaving, 2015) Inrichting organisatie De verkokering binnen de organisatie heeft mogelijk ook een negatieve invloed op het doelgerichtheid en doelmatigheidsbeginsel. Zo blijkt dat beleidsmedewerkers vaak hun handen vol hebben aan de eigen dienst of afdeling. Daarbij is ook geconstateerd dat de beleidsmedewerkers zich primair richten op hun eigen sectoren. Zo geeft Aardema (2002) aan dat door verkokering afdelingen zaken gaan afschermen en soms met elkaar gaan concurreren. Het blijkt dat veel managementteams zich in de eerste plaats met de afstemming van het middelenbeleid bezighouden. Werkafspraken tussen sectoren en onderlinge afstemming van beleid komen minder aan de orde. Het bewaken van de samenhang van strategische ontwikkelingen nog het minst. Soms gaat de aandacht van het management voornamelijk uit naar het leveren van een inhoudelijke bijdrage aan de beleidsontwikkeling en het uitzetten van de koers in samenspel met de omgeving (Aardema, 2002, p. 338). Gedurende de beleidsevaluatie (2015) is niet gebleken dat afdelingen met elkaar concurreren, maar dat ze wel meer gericht zijn op hun eigen afdeling. Dit komt het nemen van beslissingen niet ten goede Verantwoordelijkheid en aanspreekbaarheid Na de evaluatie van het reclamebeleid (2015) is er meer besef ontstaan bij alle partijen dat er iets moet veranderen aan het reclamebeleid. Hierbij is ook het verantwoordelijkheidsgevoel bij de verschillende betrokkenen gegroeid. Partijen zijn meer bereid om doelgericht samen te werken voor de aanpak van het reclamebeleid. Er heerst echter nu nog onvoldoende afstemming bij de partijen om de doelen te vertalen in uitvoerbaar en handhaafbaar beleid. Naast dat het besef gegroeid is, vertonen sommige partijen ook weer vermijdingsgedrag (zie paragraaf 5.27). Er is nu wel meer duidelijkheid omtrent de doelen waar partijen zich voor inzetten, maar naar mijn idee is het huidige reclamebeleid nog niet organisatorisch genoeg ingericht dat het efficiënt te werk kan gaan in het bereik van deze doelen. 67

68 Het bestuur is tot op heden nog niet aangesproken over het reclamebeleid en heeft nog geen besluit genomen over de gestelde doelen. Hiervoor gelden dezelfde redenen als in paragraaf 6.3. Er is vanuit de gemeentelijke organisatie nog geen voorstel voorgelegd en het college van B&W is recent gevallen. Hierdoor heeft het reclamebeleid nog geen prioriteit gehad en is het nog niet ter discussie komen te staan. 6.5 Legitimiteit Bij het beoordelen van het reclamebeleid op legitimiteit staan de volgende criteria centraal: 1. De partijen/ afdelingen nemen de beslissingen en maatregelen die het mag nemen en die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving. De beslissingen zijn te rechtvaardigen. 2. De partijen/ afdelingen nemen beslissingen en maatregelen die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving en waartoe zij bevoegd zijn. 3. Elke beslissing vraagt haar eigen afweging. De beslissingen en maatregelen zijn inhoudelijk en procedureel te rechtvaardigen. De meeste beslissingen die door de verschillende partijen genomen worden zijn te rechtvaardigen door middel van de geldende wet- en regelgeving, zoals de APV (2014), het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013), de Buitenruimteverordening Binnenstad (2005) en de Welstandsnota (2004). Tijdens de interviews is echter wel geconstateerd dat sommige beslissingen op aanvragen gebaseerd zijn op eigen persoonlijke afwegingen. Deze beslissingen zijn meestal wel inhoudelijk, procedureel en juridisch te rechtvaardigen vanwege de beleidsvrijheid die ingekaderd is in het huidige Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013). De toetsingskaders zijn daarnaast nog niet zo duidelijk dat alles op dezelfde manier beoordeeld wordt. Op dit moment hebben de verschillende partijen in het huidige beleid mogelijk nog teveel beleidsvrijheid. Op grond van het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) kunnen veel regels omgebogen worden en naar eigen hand gezet worden (Evaluatie reclamebeleid, 2015). In de verschillende interviews komt naar voren dat de nodige kritiek op het reclamebeleid geuit wordt en dat het een onwerkbaar document is voor de beoordeling van aanvragen. Daarbij is ook geconstateerd dat door verschillende partijen op basis van andere regelgeving, gronden of richtlijnen reclame-uitingen beoordeeld worden. Deze constateringen komen niet ten goede aan de legitimiteit van het reclamebeleid: Het beleid zou meer praktischer mogen (praktijkgericht), met meer handvaten. Je vraagt je af wat moet je nu hier mee moet. Wat is nou reclame of bewegwijzering? Er is niet een duidelijke definitie. Ook niet in het beleidsplan. Er wordt op dit moment niet een bepaald begrip behandeld. Vorig jaar speelde dat billboards opnieuw aanbesteed moesten worden. Toen kwam bij mij naar voren, ja wat willen we nou? In combinatie van beleid met handhaving. Het mag allemaal wel wat duidelijker. Door het huidige beleid wordt het niet meer gezien hoe het nu precies werkt. Het APV is op dit moment de enige bruikbare document voor beoordelingen, maar welk wettelijk kader ligt eronder. (Beleidsmedewerker Vergunningen en Voorzieningen, 2015) Ik vind het reclamebeleid een heel onduidelijk document. Je zou veel meer to the point en op hoofdpunten gestructureerd je reclame nota moeten opzetten. Wat vinden wij wat de hoofdpunten zouden moeten zijn. Het kan veel compacter, er zit heel veel tekst in die moeilijke teksten zijn over Breda, maar die niks zeggen met de manier hoe je een afweging maakt op het 68

69 gebied van reclamebeleid. Ik denk dat de helft van het document weg kan vallen. Dus ik vind het heel onduidelijk en onwerkbaar document. Ik geef advies aan de afdelingen vergunningen en kijk naar het bestemmingsplan. En als het niet past binnen het bestemmingsplan dan komt het bij mij terecht. Dan gaat het ook vaak over mag ik een luifel aan de gevel hangen op de grote markt. Want die valt buiten de gevellijn. En dan denk ik van ja op stedenbouwkundig niveau is dat niet zo relevant, dan ga ik overleggen met Welstand. Goh wat doe je hiermee. En dan geef ik ruimtelijke goedkeuring al vooraf overlegd met Mark Buijs en Mark Berens voor de identiteit van het beschermend stadgebied het stadgezicht betreft. Welstand hanteert daarvoor het reclamebeleid. Ik baseer me op het bestemmingsplan en het reclamebeleid natuurlijk ook. Ik heb geen andere documenten om het voor mezelf op te baseren. (Stedenbouwkundig adviseur Ruimte, 2015) Het aparte is dat soms dingen door een wethouder worden geaccepteerd, terwijl dat door een vergunningverlener qua beleid niet geaccepteerd wordt. Aanvragen van reclame-uitingen bij evenementen komen nog weleens te vaak bij de wethouder, terwijl het juridisch eigenlijk niet mogelijk is, worden deze goedgekeurd. Juridisch kan je deze aanvragen eigenlijk zo ombuigen dat het uiteindelijk wel weer ruimte biedt. En bijvoorbeeld bij een ander document worden de regels wel weer strikt nageleefd. Hier blijf je je afvragen, wil je strikte regels of wil je die beleidsvrijheid daarin vrijhouden? (Proces coördinator Wijkzaken, 2015) Voor borden met Lichtuitstraling maak ik gebruik van een lux-richtlijn. Zo hebben we bij een eigenaar, waar er geklaagd werd over een fel bord, aangegeven dat het aantal lux terug moet. Dan moet het bord terug afgesteld worden. Bij het bedrijf van Dorst was hier sprake van. En dan is het probleem opgelost. Als hij dat niet doet, heb ik een probleem. Ik heb geen document of iets om het af te dwingen, want ik heb alleen een richtlijn. (Beleidsmedewerker Toezicht en Handhaving, 2015) Daarnaast wordt er door de afdeling Toezicht en Handhaving vooral reactief op illegale reclameuitingen gecontroleerd. Dit jaar staat er één enkele handhavingsactie op de agenda. Hierdoor komen houders van illegale reclame-uitingen er vaak mee weg, wat niet de legitimiteit van de gemeentelijke organisatie vergroot. Dit leidt weer tot een toename van illegale uitingen, wat tot een reactie kan leiden als: als mijn buurman niet wordt aangepakt met illegale uitingen, dan doe ik het ook. 6.6 Lerend en zelfreinigend vermogen Bij het beoordelen van het reclamebeleid op lerend en zelfreinigend vermogen staan de volgende criteria centraal: 1. De verschillende partijen/ afdelingen die betrokken zijn bij het reclamebeleid verbeteren hun prestaties door te leren van eventuele fouten en andere ervaringen en richten de organisatie hierop in. 2. De verschillende partijen laten zich controleren op zijn functioneren en zijn daar op aanspreekbaar. 3. Er heerst een klimaat waarin de organisatie kan leren van eventuele fouten en andere ervaringen. Zoals ervaringen van andere (overheids-)organisaties of andere Lerend vermogen Op basis van de evaluatie over het reclamebeleid (2015) kan geconstateerd worden dat de organisatie nu probeert te leren van elkaars ervaringen en visies omtrent reclame-uitingen. Men 69

70 probeert door middel van overleggen en workshops te leren van de problemen die er nu heersen. Omdat meerdere partijen betrokken zijn bij het reclamebeleid en diverse onderwerpen (reclame voor evenementen, tijdelijke reclame-uitingen, illegale reclame-uitingen, reclame vanuit reclamebureaus, losse reclame-uitingen, licht en geluid) verbonden zijn aan het reclamebeleid, wordt het probleem complexer om op te lossen. Hierbij wordt getracht om samen te leren van de bevindingen uit de evaluatie (2015), dat weer moet leiden tot integrale veranderingen. Ook is hierbij gekeken naar de werkprocessen, kennis en ervaringen van andere gemeenten (Eindhoven, Tilburg, Maastricht en Den Haag) en externe adviseurs Controle en aanspreekbaarheid Tegenwicht en controle op besluiten onderling m.b.t reclame is nu nog haast onmogelijk, omdat afdelingen langs elkaar werken, vermijdingsgedrag vertonen en niet op de hoogte zijn van elkaars besluiten (zie hoofdstuk 5). Het tegenwicht vindt vaak plaats achteraf. Besluiten van de partijen worden nog vaak autonoom genomen zonder enig ander overleg met een andere partij (Zie ook paragraaf figuur 4) Klimaat gemeente Breda Naar mijn mening heerst er binnen de gemeente een klimaat waar de organisatie kan leren van eventuele fouten en andere ervaringen. Zoals eerder aangegeven in paragraaf 6.6.1, probeert men nu te leren van de fouten en ervaringen uit de beleidsevaluatie (2015) en probeert men deze nu mee te nemen in het huidige beleids- en uitvoeringstraject. Tijdens een overleg is voorgesteld om een pilot te starten voor een aantal gebieden van de gemeen Breda m.b.t. reclame-uitingen. Deze pilot dient vooral als leerproces en om te kijken of deze eventuele nieuwe aanpak van reclame-uitingen een succes is en kan dienen als voorbeeld voor implementatie in meerdere gebieden van de gemeente Breda. 6.7 Verantwoording Bij het beoordelen van het reclamebeleid op verantwoording staan de volgende criteria centraal: 1. De partijen/ afdelingen die betrokken zijn bij het reclamebeleid, zijn bereid zich regelmatig en ruimhartig jegens de omgeving en naar elkaar te verantwoorden. De partijen die betrokken zijn bij het reclamebeleid, tonen vormen van verantwoording. Zo voelt de wijkmanager van Wijkzaken zich geroepen om iets te doen aan de verrommeling van de stad en de illegale reclame-uitingen. Hij geeft daarbij ook aan de burgers zich er mateloos aan storen (zie paragraaf 6.3). Daarbij proberen de verschillende partijen (Vergunningen en Voorzieningen, Ruimte, Welstand, Erfgoed en Wijkzaken) op een verantwoorde manier (vanuit stedenbouwkundig oogpunt en regelgeving) aan te geven waarom een aanvraag wel of niet goedgekeurd wordt. Simpele aanvragen kunnen vaak vanuit de regelgeving, zoals de APV (2014), het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013), de Buitenruimteverordening Binnenstad en de Welstandsnota (2005) verantwoord en snel beoordeeld worden. Complexe aanvragen kunnen doorgestuurd worden naar de commissie Ruimtelijke Kwaliteit. De commissie Ruimtelijke kwaliteit is een onafhankelijke adviescommissie, waarin verschillende architecten en projectmedewerkers zitting hebben. Deze commissie Ruimtelijke Kwaliteit toetst en adviseert op het gebied van landschap en architectuur en op het gebied van welstand en monumenten. Doordat deze commissie doormiddel van consensus, meerdere expertises en invalshoeken een aanvraag beoordeeld, kunnen we spreken van een verantwoord besluit. 70

71 Aan de achterkant van het proces m.b.t. het toezicht- en handhavingsbeleid van illegale reclameuitingen is gebleken dat deze niet op orde is. Hier kan niet gesproken worden over ruimhartige verantwoording. Zo komen houders van illegale reclame-uitingen er vaak mee weg en vind er geen handhaving plaats. wijkmanager volgt er geen terugkoppeling vanuit de afdeling Toezicht en wordt er niet consequent gehandhaafd (zie paragraaf 5.2.6). 71

72 7. Zijn er bepaalde aspecten van het huidige beleid die noodzaak tot verbetering verdienen om te kunnen spreken van goed bestuur? Op basis van de analyse in hoofdstuk 6 zijn de belangrijkste bevindingen in onderstaande tabel kort weergegeven (tabel 6). Hierbij is een onderscheid gemaakt in positieve aspecten (groen), negatieve aspecten (rood) en aspecten met zowel negatieve als positieve aspecten (oranje) voor het reclamebeleid. Daarnaast is er ook een aspect die niet zuiver te beoordelen is (blauw) aan toegevoegd. Sommige kwaliteitsnormen zijn gedurende het onderzoek niet of onvoldoende aan de orde gekomen, waardoor het niet zuiver te beoordelen is. Zo kan er niet altijd rekening gehouden worden met de behoeften van verschillende partijen die meespelen bij het reclamebeleid. Aan de hand van het onderstaande overzicht kan geconcludeerd worden, dat het overgrote deel uit pijnpunten (rood) bestaat of niet zuiver (blauw) te beoordelen zijn. Daarnaast zijn er bevindingen die positieve kanten laat zien, maar ook negatieve kanten. Aan de hand van de onderstaande tabel wordt nu per onderdeel de score aangegeven. In onderstaande paragrafen wordt beargumenteerd aangegeven waarom de bevindingen in het onderstaande overzicht deze score heeft gekregen en waarom het ene beginsel goed of slecht scoort. Op basis van hoofdstuk 6 en het onderstaande overzicht kan geconcludeerd worden dat vele aspecten noodzaak tot verbetering verdienen. 7.1 Openheid en integriteit Naar aanleiding van paragraaf 6.1 kan geconcludeerd worden dat op de gebieden van overleg, transparantie en samenwerking er nog zeker verbeterpunten zijn. Naar mijn inziens is er sprake van vermijdingsgedrag gedurende het beleids- en uitvoeringstraject. Echter kan ik dit niet zuiver beoordelen omdat het huidige beleids- en uitvoeringstraject nog in volle gang is en de resultaten nog moeten volgen. Met betrekking tot de regelgeving zijn er positieve en negatieve punten te onderscheiden. Echter is deze bevinding ook niet zuiver te beoordelen. Om dit object te kunnen beoordelen, is mijn informatie en kennis m.b.t. de wet- en regelgeving te gebrekkig en zou het beoordeeld moeten worden vanuit meerdere perspectieven, zoals het college, de raad, burgers en ondernemers, individuele bestuurders en externen. Daarnaast is dit een tijdsopname en zou het over meerdere jaren bekeken moeten worden Participatie Op basis van de analyse is duidelijk geworden dat burgers op dit moment nauwelijks betrokken worden bij het beleidsproces. Wel wordt door de projectleider aangegeven, dat burgers gedurende het beleidsproces later betrokken zullen worden bij het besluitvormingsproces. Dit is echter nu niet toetsbaar en ook dit zou over meerdere jaren bekeken moeten worden. Bij diverse partijen is duidelijkheid ontstaan of de gemeente Breda weet wat er leeft in de maatschappij m.b.t. reclame en dat er mogelijkheden zijn voor interactie. Echter zijn deze bevindingen ook niet zuiver te beoordelen, omdat burgers en ondernemers niet meegenomen worden in dit onderzoek en het alleen beoordeeld is vanuit de interne partijen. 72

73 Tabel 6 Schematisch overzicht goed bestuur Beginselen Openheid en integriteit Participatie Behoorlijke contacten met burgers/ ondernemers Doelgerichtheid en doelmatigheid Legitimiteit Lerend en zelfreinigend vermogen Verantwoording Bevindingen Transparantie Betrokkenheid burgers/ ondernemers gedurende beleidsspel Behoorlijk contact vanuit de partijen/ afdelingen Doelstellingen Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) Wet- en regelgeving Leergerichtheid Wet- en regelgeving Samenwerking Betrokkenheid burgers/ ondernemers in de toekomst van het beleids- en uitvoeringstraject Behoorlijke contacten vanuit het bestuur Toezicht en handhaving Veranderingsgerichtheid Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Vermijdingsgedrag De betrokken partijen weten wat er leeft in de maatschappij Duidelijke verwachtingen burgers en ondernemers Tegenwicht Toezicht en Handhaving Wet- en regelgeving Onderhandelingsmogelijkheden aanvraag (interactie) 73

74 7.4 Doelgerichtheid en doelmatigheid Op basis van de evaluatie van het reclamebeleid (2015) kan met zekerheid geconcludeerd worden dat de doelstellingen uit het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) niet behaald zijn. Deze kan als negatief beoordeeld worden. Daarnaast komen in paragraaf 6.4 vele bevindingen naar voren die de doelgerichtheid en doelmatigheid van het reclamebeleid niet bevorderd hebben. 7.5 Legitimiteit Alle beslissingen die genomen worden zijn te rechtvaardigen door middel van de geldende wet- en regelgeving, zoals de APV (2014), het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013), de Buitenruimteverordening Binnenstad (2005) en de Welstandsnota (2004). Tijdens de interviews is echter wel geconstateerd dat sommige beslissingen op aanvragen gebaseerd zijn op eigen persoonlijke afwegingen. Deze beslissingen zijn meestal wel inhoudelijk, procedureel en juridisch te rechtvaardigen vanwege de beleidsvrijheid die ingekaderd is in het huidige Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013). De toetsingskaders zijn daarnaast nog niet zo duidelijk dat alles op dezelfde manier beoordeeld wordt. Aan deze bevindingen zitten zowel positieve en negatieve kanten. Daarom is er voor de bevinding wet- en regelgeving de kleur oranje gekozen. Echter kan hier ook de discussie ontstaan of dit zuiver te beoordelen is. Om dit goed te kunnen beoordelen, ontbreekt het mij aan een hoeveelheid informatie en kennis m.b.t. de wet- en regelgeving voor dit onderzoek. In tegenstelling tot paragraaf 7.1 heb ik vanwege de beleidsvrijheid die hier toegekend wordt toch gekozen voor oranje. Toezicht en handhaving is rood aangegeven, omdat het bij deze afdeling ontbreekt aan een terugkoppeling aan interne afdelingen en er niet consequent wordt gehandhaafd. 7.6 Lerend en zelfreinigend vermogen Op basis van paragraaf 6.6 kunnen bij de bevindingen leergerichtheid positieve punten ondervonden worden. Het besef dat er íets moet veranderen is er en de partijen geven aan dat ze willen leren. Veranderingsgerichtheid is met de kleur oranje aangegeven, omdat naar mijn inziens gedurende het beleidsuitvoeringstraject veel vermijdingsgedrag te zien is. Verder is vanwege de verkokering naar mijn beoordeling tegenwicht bieden en controle op onderlinge besluiten nu nog haast onmogelijk. Daarom hiervoor de kleur rood. 7.7 Verantwoording Met betrekking tot wet- en regelgeving geldt dezelfde argumentatie als bij paragraaf 7.5. De Commissie Ruimtelijk Kwaliteit heb ik als onzuiver beoordeeld als het gaat om het nemen van verantwoordelijke besluiten. In paragraaf 6.7 is aangegeven dat ik deze positief beoordeel en dat het verantwoordelijke besluiten neemt. Echter heb ik deze toch als niet zuiver beoordeelt, omdat het naar mijn inziens vanuit meerdere actoren beoordeeld zou moeten worden en niet op basis van enkele interviews van partijen die er zelf bij betrokken zijn. Toezicht en handhaving is rood aangegeven. Bij deze afdelingen ontbreekt het aan terugkoppeling naar interne afdelingen en wordt er niet consequent gehandhaafd. 74

75 8. Conclusie en reflectie 8.1 Conclusie In het laatste deel van dit onderzoek staat de analyse en de beantwoording van de hoofdvraag centraal. De volgende onderzoeksvragen staan centraal in deze scriptie: Centrale onderzoeksvraag Is er in de uitvoering van het huidige reclamebeleid van de gemeente Breda sprake van goed bestuur, bekeken vanuit het netwerkperspectief? Deelvragen 1. Wat is goed bestuur? 2. Wat is goed bestuur voor het Bredaas reclamebeleid? 3. Hoe ziet het Bredaas reclamebeleid er uit, bekeken vanuit het netwerkperspectief? 4. Aan welke aspecten van goed bestuur voldoet het huidige reclamebeleid en aan welke niet? 5. Zijn er bepaalde aspecten van het huidige beleid die noodzaak tot verbetering verdienen om te kunnen spreken van goed bestuur? In het eerste deel van het onderzoek is door middel van de literatuurstudie duidelijk geworden wat onder goed bestuur wordt verstaan en hoe het reclamebeleid binnen de gemeente Breda getoetst gaat worden goed bestuur. In het tweede deel van deze masterscriptie zijn aan de hand van de empirie de laatste drie deelvragen beantwoord. Hierbij is het Bredaas reclamebeleid beschreven vanuit het netwerkperspectief en aan de hand van deze beschrijving, beoordeeld op goed bestuur. Met betrekking tot de evaluatie van het Bredaas reclamebeleid was er vanuit de gemeente Breda meer zicht nodig op de besluitvormingsprocessen: over wat er goed ging en wat niet. Het was voor de gemeente Breda daarvoor zeer interessant dat er vanuit een bestuurskundige invalshoek naar het reclamebeleid gekeken werd. Deze kon mogelijk leiden tot nieuwe inzichten die ter verbetering meegenomen kunnen worden in het nieuwe reclamebeleid. Omdat de kwaliteitsnormen van goed bestuur door vele overheidsinstanties gehanteerd worden, was het voor mij daarnaast ook zeer interessant of deze ook toetsbaar waren op het (reclame)beleid. In paragraaf 4.5 en 4.6 is onderzoek gedaan naar het concept goed bestuur. Vele onderzoeken zijn hier naast elkaar gelegd om de kwaliteitsnormen van goed bestuur (Addink, 2010; Hendriks & Drosterij, 2012; Korsten, 2011; Hyden e.a. 2002:2004; van Montfort, 2004; Rekenkamer, 2005; UNDP, 1977; Raad voor Europa, 2008; Ministerie van BZK, 2009) te verhelderen. Na vergelijking van deze verschillende onderzoeken kan geconcludeerd worden dat deze vele raakvlakken vertonen. Daarbij kunnen de kwaliteitsnormen ingedeeld worden naar het democratisch- en rechtsstatelijk perspectief en naar de uitvoering. Verder kan geconcludeerd worden dat op lokaal en internationaal niveau geen grote verschillen te zien zijn. Wel valt op dat de Raad voor Europa (2008) in vergelijking met het ministerie van BZK (2009) uitgebreider ingaat op democratie, de rechten van de mens op lokaal en regionaal niveau, de lange termijn levensvatbaarheid en een gezond financieel beleid. Daarbij is de Verenigde Naties voornamelijk gericht op de vrede en veiligheid. Over het algemeen kan geconcludeerd worden dat alle beginselen betrekking hebben op de rechtsstaat, de democratie en op het functioneren en presteren van het openbaar bestuur. Daarbij moet wel rekening gehouden worden, zeker met betrekking tot het reclamebeleid, dat er een balans gevonden moet worden tussen de kwaliteitsnormen van goed bestuur en de waarden die gelden voor de dagelijkse 75

76 werkprocessen op werkvloeren, in de bestuurskamers en in de relaties die daartussen bestaan (Graaf, Doeveren, Reynaers, & Wal, 2011, p. 10). In dit onderzoek zijn echter alleen de dagelijkse werkprocessen op de werkvloer en de onderlinge relaties tussen de diverse partijen van de afdelingen geanalyseerd. Op basis van de criteria van goed bestuur, opgesteld voor het Bredaas reclamebeleid (paragraaf 4.6), kan geconcludeerd worden dat deze matig functioneren. Iedere kwaliteitsnorm haalt op bepaalde aspecten wel een onvoldoende. Daarbij valt op dat met betrekking tot veranderingen in het reclamebeleid de diverse partijen op tal van gebieden alleen weinig kunnen uitrichten. Ze hebben medewerking nodig van tal van actoren uit beleidsnetwerken. Bovendien worden door de partijen de mogelijkheden tot samenwerking met andere partijen niet optimaal benut. De partijen binnen de gemeente Breda denken vaak niet omgevingsgericht. Zo betrekken ze niet tijdig andere actoren bij het beleids- en uitvoeringstraject en wordt er zonder enige hulp onderzoek verricht. Regionale samenwerking vindt weinig tot niet plaats. Verder kan geconcludeerd worden dat de ambities in het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) nogal ambigu zijn en dus geen concreet beleid weergeven. Er wordt gebrekkig gecommuniceerd tussen de verschillende afdelingen en informatie wordt niet voldoende toegankelijk gemaakt. Dit leidt tot een situatie waarin elke afdeling voor de evaluatie van het reclamebeleid (2015) haar eigen visie op het reclamebeleid hanteert. Dit alles heeft geleid tot de totstandkoming van ongewenste reclame-uitingen in de openbare ruimte. De werkwijze is te versnipperd waardoor de kansen met betrekking tot reclame blijven liggen. Het reclamebeleid functioneert onvoldoende, gekeken naar de beginselen van het ministerie van BZK (2009). De kwaliteitsnormen openheid en integriteit komen niet nadrukkelijk naar voren. Burgers en ondernemers worden nauwelijks betrokken bij het vormen of bijstellen van het reclamebeleid. De doelen van het Beleidsplan Buitenreclame 2020 (2013) zijn niet behaald. Er is sprake van vermijdingsgedrag. De verschillende partijen in het huidige beleid hebben (mogelijk) teveel beleidsvrijheid, waardoor sommige beslissingen moeilijk te rechtvaardigen zijn. Dit laat ook belangrijke aspecten zien van een verkokerd beleid. Op basis van deze constateringen kan er nog het nodige verbeterd worden aan het reclamebeleid. Het negatieve domineert aanzienlijk het positieve. Mogelijk kan het meer projectmatig en programma gestuurd werken, iets dat de gemeentesecretaris ook aangeeft, leiden tot verbetering van het reclamebeleid (Vermeer, 2015). 8.2 Conclusie theorie over goed bestuur en het netwerkperspectief In het begin van het onderzoek zijn vele theorieën besproken over goed bestuur en over het netwerkperspectief. Omdat het reclamebeleid erg omvangrijk is en door meerdere partijen op verschillende manieren behandeld wordt, kan het stappenplan van Klijn e.a. (2002) als zeer prettig worden ervaren. Vanuit dit stappenplan is het mogelijk om op een overzichtelijke manier het reclamebeleid te beschrijven en te verkennen. De theorieën van goed bestuur dienen als handleiding om het reclamebeleid te toetsen. Het toetsen van het reclamebeleid op goed bestuur kan gezien worden als een experiment. Zo stuitte ik bij de beoordeling van het reclamebeleid vaak op botsingen tussen de theorie en praktijk. Ook zijn de kwaliteitsnormen van goed bestuur nogal abstract en voornamelijk gericht op het functioneren en presteren van het bestuur en niet op het beleid. Daarnaast was het een experiment om het reclamebeleid vanuit het netwerkperspectief te toetsen op goed bestuur. Het reclamebeleid is nog nooit eerder geanalyseerd op basis van het netwerkperspectief en getoetst op goed bestuur. Omdat het nog nooit op deze manier geanalyseerd was, kon dit leiden tot onverwachtse uitkomsten. Zo werd na de netwerkanalyse geconstateerd dat de toetsing op goed bestuur met de zeven beginselen van het ministerie van BZK 76

77 (2009) zo aangepast dienden te worden dat het ook daadwerkelijk te toetsen was op het Bredaas reclamebeleid. Omdat de netwerkanalyse over het reclamebeleid vooral intern plaatsgevonden heeft, kwam ook als onverwachts resultaat dat niet alle kwaliteitsnormen nadrukkelijk naar voren komen in het onderzoek. Zo zijn de meningen van de burgers en ondernemers gedurende het onderzoek niet aan bod gekomen, welke eigenlijk wel centraal staan in de diverse theoriën over goed bestuur. 8.3 Reflectie op het verloop van de stage bij de gemeente Breda Gedurende de maanden mei tot en met december 2015 heb ik stage gelopen bij de gemeente Breda. Het doel van de stage was om een beleidsevaluatie te houden over het Bredaas reclamebeleid en daarbij een koppeling te maken met goed bestuur, bekeken vanuit het netwerkperspectief. Na dit onderzoek kan in concluderen dat ik dit als zeer moeilijk, maar toch ook uitdagend heb ervaren. Halverwege de stageperiode werd mij duidelijk dat de evaluatie van het Bredaas reclamebeleid een zeer omvangrijke opdracht was. Daarnaast zat het ook nog erg complex in elkaar door de vele actoren die erbij betrokken waren. Vanwege deze complexiteit heeft het veel tijd gekost om een helder onderzoeksdoel voor ogen te krijgen. Het heeft enkele maanden geduurd en vele oriënterende interviews gekost voordat ik een reëel beeld over het reclamebeleid kon vormen. Nadat ik meer inzicht en kennis had over het onderwerp heb ik op basis van het netwerkperspectief getracht het reclamebeleid overzichtelijk te evalueren. Als experiment hierop heb ik voor de beleidsevaluatie getracht om het Bredaas reclamebeleid nog nader te toetsen op goed bestuur. Daarbij kan ik concluderen dat ook deze benadering heb ervaren als een uitdagend proces. Uiteindelijk is gebleken dat de theorie over goed bestuur niet zuiver toetsbaar is op het reclamebeleid. Het toetsingskader is uiteindelijk zo versmald en omgevormd dat het Bredaas reclamebeleid wel getoetst kon worden. Voor een verder onderzoek is het van belang dat alle actoren meegenomen worden in het beoordelingsproces. Dus niet alleen de gemeente Breda intern. Verder is het van belang dat de concepten van goed bestuur ook eerder meegenomen worden in de netwerkanalyse. Dit ter voorkoming dat sommige kwaliteitsnormen van goed bestuur niet of minder zuiver beoordeeld kunnen worden. Ter advies wil ik aan toekomstige schrijvers voor de masterscriptie Bestuurskunde meegeven: zorg dat je het onderzoeksdoel duidelijk voor ogen hebt en houdt dit vast gedurende het onderzoek. Het schrijven van een masterscriptie Bestuurskunde vergt veel voorbereiding. Om je afstudeerstage en afstudeeronderwerp goed te begrijpen is wat voorkennis over het onderwerp ook altijd handig. Het is echter wel zo dat niet altijd vooraf te plannen is waar het uiteindelijke onderzoek zich op zal gaan richten. Er kunnen onverwachte situaties optreden. Zeker wanneer het om beleid, in dit geval het reclamebeleid, gaat. De val van het College van B&W kwam bijvoorbeeld niet ten goede aan het onderzoek. Daarnaast ben je gedurende het gehele onderzoek afhankelijk van de medewerking van andere actoren en kan het beleidsproces in een meer omvangrijk tijdsbestek zich afspelen dan wat je van tevoren voor ogen had. 8.4 Reflectie op de theorie en de empirie Hierbij wil ik benadrukken dat er ook meerdere manieren of mogelijkheden zijn om te kijken naar het reclamebeleid, zoals ook beredeneerd door Abma en t veld (2001). Mijn doel hierin was uiteindelijk om de beleidsproblemen meer vanuit een bestuurskundige invalshoek aan te kaarten. Het is daarbij ook zo dat het reclamebeleid niet vanuit één disciplinaire benadering begrepen of getoetst kan worden. Daarbij geeft Hoppe (1998) ook het belang van bemiddeling tussen meerdere 77

78 wetenschappelijke disciplines aan. Abma & t Veld (2001) concluderen dat het in de praktijk vaak niet haalbaar is om alle mogelijke theoretische kaders en perspectieven binnen een onderzoek te combineren. Verder moet ook rekening gehouden worden met het feit dat er aan dit onderzoek zeker beperkingen gebonden zijn. In dit onderzoek is getracht om de gemeente Breda vanuit een bestuurskundige blik te laten kijken naar het reclamebeleid. Hierbij moet ik benadrukken dat goed bestuur alleen intern getoetst is en dat er geen rekening is gehouden met andere arrangementen. De commentaren van de burgers/ondernemers, brancheverenigingen en het bestuur zijn gedurende het onderzoek buiten beeld gebleven. Als je echt inzicht wil hebben in het reclamebeleid, moet het over meerdere jaren bekeken worden en zich ook richten op de verhoudingen tussen college, raad en ambtenaren en ook op de individuele bestuurders (Korsten, 2011). Daarnaast kunnen er bij sommige uitspraken die in dit onderzoek worden gedaan, vraagtekens worden geplaatst. De uitspraken vanuit meerdere interviews en overleggen zijn vanuit mijn observatie ook vaak gebaseerd op aannames van anderen en vervolgens klakkeloos overgenomen. Sommige beweringen worden daardoor tijdens overleggen ook als waarheden bestempeld, terwijl ze mogelijk slechts door één of enkele personen als dusdanig naar voren zijn gebracht. Om dit zoveel mogelijk te voorkomen, heb ik geprobeerd om met een objectieve blik en vanuit de context van de netwerkanalyse het reclamebeleid te analyseren en te beoordelen op goed bestuur. Dit alles heb ik gebaseerd op mijn eigen inzichten. Daarbij wil ik nog een keer de opmerking plaatsen dat sommige aspecten van goed bestuur wellicht niet of minder van toepassing zijn op het onderwerp reclamebeleid. Vanuit het institutionele perspectief kan er ook anders naar de beginselen van goed bestuur gekeken worden. Dit is afhankelijk van de institutionele praktijk en waardesystemen binnen het reclamebeleid (Charles, Dicke, Koppenjan, & Ryan, 2007, p. 9). Binnen het reclamebeleid komen namelijk vrij technische, zakelijke en juridische thema s terug, waar burgers mogelijk nog weinig interesse in hebben. 78

79 Bibliography Aardema, H. (2002, November 21). Integraal management is niet integraal. Proefschrift: gedragsveronderstellingen niet houdbaar, pp Aardema, H. (2007). Control voor leiders - Wat doet u aan 'het systeem'? Den Haag. Opgehaald van Abma, T., & 't Veld, R. (2001). Handboek beleidswetenschap. Amsterdam: Boom. Addink, G. (2010). Goed bestuur. Deventer: Wolters Kluwer. Addink, G. (2011). De doorbraak van het beginselenrecht in het bestuursrecht. Enkele opmerkingen over een conceptueel beginselenrecht. Opgehaald van file:///c:/users/u /downloads/addink+-+de+doorbraak pdf Addink, G. (2012, April). Het concept van 'goed bestuur'in het bestuursrecht en de praktische consequenties daarvan. Ars Aequi, pp Algemene Rekenkamer. (2005). Essentalia van goed openbaar bestuur. Algemene Rekenkamer. Den Haag: Algemen Rekenkamer. Opgehaald van file:///c:/users/u /downloads/essentialia%20van%20goed%20openbaar%20bestuur. pdf Bovaird, T. (2005). 'Public Governance: Balancing Stakeholder Power in an Network Society'. International Review of Administrative Sciences, 71, Bovaird, T., & Löffler, E. (2003). Public Management and Governance. Londen: Routledge. Bovens, M., 't Hart, P., & Twist, M. v. (2007). Openbaar bestuur beleid, organisatie en politiek. Waddinxveen: Kluwer. Bruijn, J. d., Kickert, W., & Koppenjan, J. (1993). Netwerkmanagement in het openbaar bestuur. Over de mogelijkheden van overheidssuring in beleidsnetwerken. In J. de Bruijn, W. Kickert, & J. Koppenjan, Inleiding: beleidsnetwerken en overheidssturing (pp ). 's Gravenhage: VUGA Uitgeverij B.V. Charles, M., Dicke, W., Koppenjan, J., & Ryan, N. (2007). Public values and safeguarding mechanisms in infrastructure policies: A conceptual and theoretical exploration. Conference of the International Research Society for Public Management: Potsdam. Devos, C., De Wilde, S., Lannoo, S., Rommel, J., & Liefferinge, V. (2010). Politieke en Institionele theorieën. In C. Devos, Inleiding in de Politieke Besluitvormingstheorie (pp ). Gent: Academia Press. Dictus, D. (2006). Samenwerking binnen de Organisatiecultuur van Gemeente Breda. Tilburg. Drosterij, G. (2008). Politics As Jurisdiction: A New Understanding of Public and Private in Political Theory. (diss. Universiteit van Tilburg). 79

80 Europa Nu. (2016). Europa Nu. Opgehaald van Franken, I. (2015). Interviews Reclamebeleid. Breda. Franken, I., & Dekker, I. (2015). Evaluatie reclamebeleid. Breda. Gemeente Breda. (2004). Welstandsnota gemeente Breda. Breda, Noord Brabnt, Nederland. Gemeente Breda. (2005). Buitenruimteverordening Binnenstad Breda Breda, Noord-Brabant, Nederland. Gemeente Breda. (2008). ErfgoedVisie Breda. Breda: Gemeente Breda. Gemeente Breda. (2009). Visie Openbare Ruimte Breda Breda: Gemeente Breda. Gemeente Breda. (2010). Coalitieakkoord Breda. Opgehaald van Gemeente Breda. (2013). Beleidsplan Buitenreclame Breda: Gemeente Breda. Gemeente Breda. (2014). Algemene plaatselijke verordening Breda Breda, Noord-Brabant, Nederland. Graaf, G. d., Doeveren, V. v., Reynaers, A.-M., & Wal, Z. v. (2011). Goed bestuur als management van spanningen tussen verschillende publieke waarden. Goed bestuur, Opgehaald van Habermas, J. (1996). Between facts and norms. Oxford: Polity Press. Hendriks, F. (2010). Vital Democracy: A Theory of Democracy in Action. Oxford: Oxford University Press. Hendriks, F. (2012). Conclusie: De queeste naar beter bestuur; vergelijkingen, bevindingen en lessen. In F. Hendriks, & G. Drosterij, De zicht naar goed bestuur in de stad (pp ). Den Haag: Boom Lemma. Hendriks, F., & Drosterij, G. (2012). De zucht naar goed bestuur in de stad. Den Haag: Boom Lemma uigevers. Hoppe, R. (1998). De broosheid van het debat. Enschede: Universiteit van Twente. Hyden, G., Court, J., & Mease, K. (2002). Governance and development; Sorting out the basics, World Goverance Survey Discussion Paper. Opgehaald van [ Hyden, G., Court, J., & Mease, K. (2004). Making sense of governance: Empirical evidence from sixteen developing. Boulder Boulder: Lynne Rienner. 80

81 Klijn, E.-H., & Koppenjan, J. (2004). Managing uncertainties in networks. Routledge, Taylor & Francis Group. Klijn, E.-H., & Koppenjan, J. (2012). Governance netwerk theory: past, present and future. Policy and Politics. (Vol. 40). Bristol: Policy Press. Klijn, E.-H., & Teisman. (1992). Beleidsnetwerken; analyse en management. een theoretische beschouwing over analyse en management van beleidsprocessen in complexe beleidsstelsels. Onderzoeksprogramma 'Beleid en Sturing in Complexe Netwerken Working paper nr. 2. Klijn, E.-H., Jong, M. d., Riet, O. v., Noordegraaf, M., & Weggeman, J. (2002). Beleid in perspectieven. Rijkswaterstaat, Adviesdienst Verkeer en Vervoer. Rotterdam: Adviesdienst Verkeer en Vervoer. Knaap, P. (2010). Veiligheidsbeleid: onderbouw en effectief. Tijdschrift voor Veiligheid, Opgehaald van Koppenjan, J., Charles, B., & Ryan, N. (2008, june). Editorial: Managing competing public values in public infratructure projects. pp Korsten, A. (2010). Deugdelijk bestuur. Heerlen: Open Universiteit. Opgehaald van Korsten, A. (2011). 'Gezond bestuur'en de ziekte die 'probleemgemeente' heet Over (on)duegdelijk bestuur en wat te doen. Korsten, A. (2011, Augustus 2). Mijn gemeente is top! Vestaan excellente overheidsorganisaties? Opgehaald van Korsten, A. (2013, April 7). Wat ervan terecht komt, Zicht op beleidsevaluatie. Opgehaald van Luigjes, M. (2007). BELEIDSEVALUATIE: TUSSEN STRATEGIE EN SLUITPOST Een casestudy onderzoek naar het gebruik van het instrument. Tilburg: Universiteit van Tilburg. Matthijsse, M., & Pentury, W. (2009). Ons probleem, misschien uw oplossing? Rotterdam. Opgehaald van file:///c:/users/u /downloads/matthijsse%20en%20pentury.pdf Ministerie van BZK. (2009). Nederlandse code voor goed openbaar bestuur. Ministerie van BZK. (2009). Nederlandse code voor goed openbaar bestuur, Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur. Den haag: Directie Openbaar Bestuur en Democratie. Montfort, C. v. (2004). Ruimte voor goed bestuur: Tussen prestaties, proces en prinicpe. Den Haag: Wrr. 81

82 Montfort, C. v. (2006). Goed bestuur tussen publiek en privaat. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Montfort, C. v. (2008). Besturen van het onbekende. Goed bestuur bij publiek-private arrangementen. Den Haag: Lemma. Opgehaald van tprint_immediately.pdf Mulgan, G. (2006). Good and Bad Power: The Ideals and Betrayals of Government. London: Penguin. Ostaaijen, J., & Schaap, L. (2012). De legitimiteit van regionale samenwerking: Het regime brainport. In F. Hendriks, & G. Drosterij, De zucht naar goed bestuur in de stad (pp ). Den Haag: Boom Lemma uitgevers. Pierre, J. (2009). 'Reinventing Governance, Reinventing Democracy?'. Policy & Politics, Poorthuis, A.-M. (2006). De kracht van netwerkbenadering. Assen: Van Gorcum. Raad voor Europa. (2008). The strategy for Innovation and Good Governance at Local Level. Straatsburg. Opgehaald van Rothstein, B., & Teorell, J. (2012). Defining and Measuring Quality of Government. In H. S., & B. Rothstein, Good Government: The Relevance of Political Sceince (pp. (13-39)). Cheltenham, UK: Edward Elgar. Schillemans, T. (2007). Verantwoording in de schaduw van de macht. Horizontale verantwoording bij zelfstandige uitvoeringsorganisaties. Den Haag: Lemma. Staak, M. V. (2014). Wat te doen in de doe-democratie? Een onderzoek naar goed lokaal overheidsbestuur. Tilburg: Masterscriptie Bestuurskunde, specialisatie Bestuur & Politiek. Thiel, S. v. (2010). Bestuurskundig onderzoek. Dordrecht: Coutinho. UNDP. (1977). Governance for Sustainable Human Development. New York. UNDP. (2010). A guide to UNDP Democratic Governance. New York. Opgehaald van governance/dg-publications-for-website/a-guide-to-undp-democratic-governance-practice- /DG_FinalMaster2-small.pdf United Nations. (2015, December). Global Issues. Opgehaald van UN: Vanspeybroeck. (2015). Europese samenwerking op het vlak van veiligheid: een netwerkanalyse van Europol. Universiteit Gent, Faculteit economie en bedrijfskunde. Gent: Universiteit Gent. Opgehaald van 82

83 Wagenaar, H., & Duiveman, R. (2012). De kwaliteit van een stadswijk: good governance door stedelijke daadkracht in Den Haag. In F. Hendrik, & D. Gerard, De zucht naar goed bestuur in de stad (pp. 63,64). Den Haag: Boom Lemma Uitgevers. Zouridis, S. (2009). De dynamiek van bestuur en recht: Over de rechtstaat als bestuurswetenschappelijk fenomeen. Lemma. 83

84 Bijlage 1 Lijst geïnterviewde Intern Extern Naam Functie Afdeling gemeente/ onderneming Annemiek Beleidsmedewerker Vergunningen en Kuijpers Voorzieningen Karel Dollekens (Beleids) Adviseur Christel Eversdijk evenementen (Beleids) Adviseur Stedenbouwkundig ontwerper Duur interview Datum interview 1:09: Ontwikkeling 0:21: Ruimte Gerben Mol Stedenbouwkundig Ruimte 1:33: adviseur Mark Berendse (Beleids) Adviseur C Ontwikkeling/ Erfgoed Marianne Beleidsmedewerker Toezicht en 0:20: Leeuwen handhaving Mark Buijs Beleidsadviseur Dienstverlening/ 0:34: Welstand Peter Procescoördinator E Wijkzaken 0:58: Pijnenburg Olaf Rokx Medewerker Techniek en ontwikkeling Wijkzaken 0:52: Saskia Nieuwensteeg (Beleids) adviseur Horeca en detailhandel Economie, Cultuur en onderwijs 30: Coen Vos (Beleids) Adviseur Bedrijfsbureau Anton Lips Proces coördinator E Wijkzaken Henk van der Wijkmanager Wijkzaken 1:10: Corputte centrum Breda Kees Kerstens (Beleids) Adviseur C Economie, Cultuur 0:41: Economische Zaken en onderwijs Sandrijn van (Beleids) Adviseur E Wijkzaken 0:58: Ekkel Jack Huijgevoort Leidinggevende E Dienstverlening/ Toezicht en Handhaving 0:33: Manuel Wiercx (Beleids) Adviseur B Servicebedrijf Arjan uit het medior specialist Openbare Ruimte Broek Openbare Ruimte Eindhoven Mark Wichman Adviseur Insector 0:30: Leo Grunberg Adviseur Plan

85 Bijlage 2 Percepties actoren Voor iedere geïnterviewde is aangegeven welke aspecten zij zien ter verbetering van het reclamebeleid en hoe deze beelden zich verhouden. Het haat hierbij om diverse ambtenaren van de afdelingen Vergunningen en Voorzieningen, Toezicht en handhaving, Wijkzaken, Economie Cultuur en Onderwijs, Erfgoed, Welstand en Ruimte. Voor iedere geïnterviewde wordt aangegeven welke aspecten ter verbetering en welke beelden zij hebben over het reclamebeleid. Partij Vergunningen en Voorzieningen Opmerkingen In het Beleidsplan buitenreclame 2020 moet een verwijzing gemaakt worden, welk wettelijk kader er onder ligt bij bepaalde aanvragen van reclame-uitingen. Het beleid zou daarbij meer praktijkgericht mogen. Het Beleidsplan buitenreclame (2013) wordt nu ook niet gebruikt, alleen de APV (2014). Daarnaast zijn aanpassingen in de Buitenruimteverordening (2005), ook nooit bekend gemaakt Daarnaast wordt het reclamebeleid opgesteld bij de afdeling ontwikkeling. Er ontbrak een terugkoppeling naar de afdeling vergunning en voorzieningen tijdens de totstandkoming van het reclame beleid. Meer terugkoppeling tijden de totstandkoming van een nieuw beleid is gewenst. Het vergunningen en voorziening beleid moet daarbij vanuit de gemeente bepaald worden, niet de ondernemers. De ondernemers bestaan uit teveel groepen en zijn meer bezig met hun eigen belangen dan het algemeen belang. Er ontbreekt op dit moment een visie over reclame. Over wat er wel en niet op het gebied van reclame-uitingen mag worden toegestaan. Daarnaast is meer duidelijk vereist wie verantwoordelijk is voor de contracten met de reclamebureaus en wie voor de buitenruimte. Verschillende afdelingen beheren nu 85

86 contracten. Meer integraliteit is daarbij gewenst. Daarnaast mag de relatie met de reclamebureaus wat sterker zijn. Er is nooit structureel overleg met de verschillende afdelingen over reclame-uitingen. Vanuit deze afdeling wordt dat ook niet nodig gewenst. Wijkzaken (procescoördinator) Het beleidsplan buitenreclame (2013) geeft op dit moment teveel ruimte om een eigen richting aan het beleid te geven en uit te voeren. Er is op dit moment sprake van weinig toegevoegde waarde. Daarnaast zijn de contracten met de reclamebureaus verdeeld meerdere verschillende afdelingen wat niet ten goede komt aan de kwaliteit van de contracten. Aanbevelingen voor het reclamebeleid zijn dat de gemeente vooral op de hoofdpunten de regie moet houden, maar daarbij ook zoveel mogelijk vrijheid creëert voor de marktpartijen ter ontplooiing van goede ideeën. Meer integraliteit is gewenst. Uit verschillende ervaring is opgebouwd dat de afdeling Vergunningen en Voorzieningen vooral op de rem zit, bij het toestaan van aanvragen. En als je op beleidsuitvoering zit bij de afdeling Wijkzaken, dat vooral gericht is op tactisch niveau dan wordt er meer gekeken naar de mogelijkheden die er zijn. Daarnaast worden bij evenementen regelmatig aanvragen van reclame-uitingen goedgekeurd door de wethouder, terwijl het mogelijk volgens de juridisch regels niet mogelijk is. Echter kan met het huidige beleid een aanvraag zo juridisch omgebogen worden zodat het wel goedgekeurd wordt. Daarnaast mag op het gebied van reclames, in andere steden meer. Een benchmark naar andere steden is echter nog niet gedaan. 86

87 Wijkzaken (techniek en ontwikkeling) In het reclamebeleid ontbreekt op dit in de gemeente Breda een visie, marktkennis en tools om iets te bereiken. Het ontbreekt binnen de gemeente om een eenduidige koers of visie te ontwikkelen. Er ontbreekt op dit moment markinzicht op het gebied van reclame. Er is geen beleid gericht op innovatieve ideeën voor aanvragen vanuit exploitanten. De tools om een aanvraag wel of niet te accepteren met argumentatie ontbreekt. Een dynamisch intakelok als aanspreekpunt, waarbij mensen ten aanzien van innovatieve ideeën van buitenreclame zich kunnen melden kan al een uitkomst worden gezien. Innovatieve reclame is reclame dat er nog niet is. Daarvoor moet een apart hoofdstuk komen in het Beleidsplan buitenreclame 2020 (2013) hier we inspelen op nieuwe ontwikkelingen. Omdat Wijkzaken een beetje het spin in de web is in de buitenruimte, lijkt iemand van Wijkzaken als meeste geschikt als verantwoordelijke voor het intakeloket. Daarnaast zouden de verschillende contracten die nu verspreid bij meerdere afdelingen liggen ook naar één afdeling moeten gaan. Mogelijk ook bij Wijkzaken. De visie voor het toestaan van reclame is bij verschillende afdelingen ook ander. Bij mij heer er de visie het mag worden toegestaan, mits. Dit in tegenstelling tot de afdeling Vergunningen en Voorzieningen. Daar heerst eerder de visie van het mag niet worden toegestaan, mits Overleg gebeurt heel ad hoc. Op het moment dat iets aandient, wordt er een club van betrokkene geformeerd en dan merk je dat heel veel mensen met de hakken in het zand gaan, omdat ze iets hebben van ja dat hebben we zo nooit gedaan. Hoezo, zouden we dat nu ineens wel zo gaan doen. Leidinggevenden moeten natuurlijk wat de politiek beslist naar beneden laten druppelen. Hoe de betrokkenen moeten 87

88 gaan handelen, moet op de werkvloer natuurlijk bekend worden. Echter als dat niet gebeurd, blijft iedereen op zijn eigen eiland zitten en een eigen gecreëerde visie uitbrengen. Daarvoor moet er meer gecoördineerd overleg komen. Er is op dit moment geen gestructureerd overleg met betrekking tot de contracten met de verschillende reclamebureaus. Gestructureerd overleg tussen de verschillende afdelingen is gewenst. Handhaving en toezicht zouden wellicht uitbesteed kunnen worden. Uitbesteding van toezicht en handhaving zou positieve uitwerking kunnen hebben op de eenduidigheid. Daarbij is er verdeelde mening bij wethouders te zien omtrent reclameuitingen. Bij elke aanvraag van reclame-uitingen in de buitenruimte, moeten er Eem advies geschreven worden voor het college. En in dat advies moet goed verwoord zijn waarom wel of niet de aanvraag goedgekeurd wordt. Op dit moment zijn er geen duidelijke toetsingskaders voor wat wat Breda wilt zijn. Daarnaast Meer kennis m.b.t city branding/dressing. Dat je met innovatieve vragen iets kan. Wijkzaken (wijkmanager) Er zijn veel constateringen te zien m.b.t. illegale reclame-uitingen. Burgers storen zich mateloos aan illegale reclame-uitingen. Het tast de historische kwaliteit van de stad aan. Verschillende aanvragen gaan via verschillende afdelingen. Dit moet één afdeling zijn. Er moet één club binnen de organisatie zijn. Handhaving wordt niet uitgevoerd. Het beleid is nu te complex. Het heeft tot geen enkel resultaat geleid. Geschreven vanuit zelfredzaamheid en mensen spreken elkaar aan. Het moet meer aan gebieden gekoppeld worden en een simpele regelgeving. Op het gebied van nieuwe reclame is weinig expertise. Volgens mij weer Toezicht en Handhaving ook niet exact wat nu regelgeving is. Is meerdere 88

89 keren aangevraagd handhaving, maar krijg geen koppeling. Het zou bestuurlijk geagendeerd moeten worden. Dan zou er meer slagvaardigheid plaats vinden. Er wordt op dit moment ter controle meer vrijheid gegeven aan de ondernemers, maar dit heeft niet een verfraaiing van de stad opgeleverd. Er moeten striktere en begrijpelijkere regels komen voor ondernemers. We zouden de volgende vraag meer moeten moeten stellen. Wat willen we nou bereiken met reclame en waarom? Economie, Cultuur en Onderwijs De afdeling Economie, Cultuur en onderwijs is niet echt bekend met het reclamebeleid. Een medewerker die verantwoordelijk voor de horeca en detailhandel houdt zich m.b.t reclame vooral bezig met het ondernemersfonds en de invoer van reclamebelasting. Vanuit het idee van de medewerker zou het reclamebeeld wat eenduidiger mogen in verschillende straten. Er is geen structureel overleg met andere actoren. Draagvlak vanuit ondernemers over reclamebelasting in de binnenstad is nog een vraag. Het reclamebeleid wordt nu enkel als document gebruikt om beleidsdoelstellingen uit te voeren. Erfgoed Er moet een gestructureerde visie zijn. Breda wordt bekeken vanuit de historische context en kwaliteit. Reclame kan best meer integraal benaderd worden met gebouwen, integreer het in het gebouw). Op elk concept kan hier anders naar gekeken worden. Hierbij wordt gebruik gemakt van de Welstandsnota en Erfgoedsnota. vanuit reclame verwijzen naar de kwaliteiten die in erfgoed zijn opgenomen. Er wordt een servicepunt opgericht. Waar ondernemer s die reclame willen uiten op gebouwen in overleg tot bevindingen kunnen komen. De aanvraag nu gaat altijd eerst naar de afdeling vergunningen en dienstverlening. Daarna kan het bij mij komen te liggen. Dit vindt in een overleg plaats 89

90 met de ondernemer, bijvoorbeeld de juwelier. Vaak worden aanvragen behandelt waar toch van gezegd jammer, hier had ik een rol in kullen spelen. De afhandeling vindt plaats bij de afdeling erfgoed bij vergunningen en dienstverlening. Daarbij moeten meer algemene uitgangspunten opgenomen worden in het reclamebeleid. Meer integratie met de afdelingen is vereist. Er is wel eens overleg met vergunningen en dienstverlening. Welstand Gemeente Breda is er niet op uit om zoveel mogelijk vergunningen te weigeren. We proberen we zoveel mogelijk te vergunnen, maar wel binnen het beleid dat we hebben vastgesteld. Daarbij ziet de medewerker Welstand een rol weggelegd voor Economische Zaken m.b.t. reclame-uitingen. Deze afdeling heeft meer kennis en expertise met het faciliteren van bedrijven. Op het gebied van reclame zouden die contacten intensiever mogen plaatsvinden. Het reclamebeleid is snel verouderd. De reclamewereld is een hele snelle ontwikkeling en het is merkbaar dat het soms knelt. Wat vier jaar geleden geschreven is, is nu weer verouderd. Een voorbeeld is de opkomst van digitale reclame. Bijvoorbeeld iets projecteren is niet iets bouwen in de traditionele zin. Dit is gelijk een lastige. Maar met projecties kan wel het gezicht van de hele stad veranderen, maar hoe wordt dat herzien in het beleid. Ik denk dat we de stukken in het reclamebeleid veel meer los van elkaar moeten maken. Document zo maken dat het makkelijk valt te updaten. Nu is welstand geankerd in de welstandnota. En is het een zelfstandig beleid. De koppeling naar Welstand wil ik sowieso van af. Ik zou het liefst in de nieuwe welstandsnota alleen hebben staan dat de commissie toets aan het op dat moment viserende reclamebeleid. En dan zorg je dat in dat reclamebeleid wel de uitgangspunten van welstand goed verwoord 90

91 zijn. Maar dan heb je nog maar één document wat je moet hanteren. En anders moet je voor allebei telkens naar de gemeenteraad. En dat maakt het afschrikrisico veel te groot. Het liefst is alles op één plek goed geregeld. Je moet er voor zorgen voor degen die dat reclamebeleid schrijft dat je bij die persoon aan tafel zit. Van mij heb je niet nodig, dan heb je het nakijken. Daarnaast vindt er op dit moment onvoldoende overleg plaats. Als is het maar dat iedereen van elkaars visie op de hoogte is. Zonering in de welstand en de reclamenota komen wel niet overeen. En vanuit de zonering van Christel Eversdijk vanuit het ergfoedbeleid wordt ook weer een andere toegepast. Dat moet allemaal vele meer naar elkaar toe bewegen. Ruimte Reclame biedt een goed handvat m.b.t. de reclamezones. Reclamebeleid onduidelijk document. Moet meer to the point en op hoofdpunten gestructureerd. Het kan veel compacter, er zit heel veel tekst in over Breda, maar die niks zeggen met de manier hoe je een afweging maakt op het gebied van reclamebeleid. De identiteiten van een gebied liggen niet vast, maar ook niet nodig. Er is op dit moment geen duidelijke visie. Reclamebeleid moet bestaan uit: visie van de stad, zonering qua wel of geen reclame, een kop reclame eigen terrein of bedrijfsterrein, een kop reclame in de openbare ruimte wat wel en niet mag. Er moet een visie zijn van hoe je reclame moet voeren. Ook hoe die kan bijdragen aan de kwaliteit van de stad. Hoe je met reclame omgaat. Dat als een aanvraag binnenkomt bij de afdelingen vergunningen, dat ze ook weten dat er een beleid is. Dat er duidelijk in is terug te lezen of de aanvraag daarin passen is of niet. 91

92 Kan iets gelijk verleend worden of wie moet er iets van vinden. Daarnaast aandacht om iets op te nemen over digitale reclame. Bijlage 3 Evaluatie reclamebeleid + opzet integrale visie Reclame mooi en slim Bevindingen n.a.v. interviews evaluatie reclamebeleid A Bevindingen op basis van interviews 1. Creëren van een duidelijke visie binnen het bestuur over reclame. Gericht op kwaliteit van de openbare ruimte of winstgevendheid. Streef hierbij naar een balans tussen ruimtelijke kwaliteit en economische kwaliteit. Voor het uitvoeren van beleid is het van belang dat de 92

93 gemeente vooraf een visie formuleert ten aanzien van buitenreclame. Wat is de grondhouding ten opzichte van reclame? Deze visie is bepalend en richtinggevend voor de benadering van buitenreclame. Nu heersen er binnen de verschillende afdelingen andere visies met betrekking tot reclame. Niet alle afdelingen zien het nut nu in van verandering van het huidige beleid. Daarbij moet er een sense of urgency ontstaan bij het bestuur. Genoeg partijen moeten van mening zijn dat er sprake is van een probleem en dat dit probleem slechts ter samenwerking oplosbaar is. Voorstel: check bij bestuurders sense of urgency. 2. Vanuit deze visie het beleid en de regelgeving aanpassen. De APV en het reclamebeleid zijn onvoldoende op elkaar afgestemd en beide documenten bieden weinig ruimte voor toekomstige ontwikkelingen. Is het huidige beleid gezien vanuit de ondernemers en gemeente nog wel de juiste manier van reclame voeren voor Breda. Moet er geïntervenieerd worden? Is er een nieuwe toekomstgerichte strategie nodig? Voorstel: Bepaal eerst de visie en waar liggen de prioriteiten APV aanpassen check bij bestuurders behoefte aan strategie 3. Samenwerking tussen afdelingen is nu incidenteel. Mede oorzaak van de visie die wordt gehanteerd. Simpele regelgeving is benodigd voor vraagstukken die veelvuldig voorkomen. De mate van detaillering van de beleidsregels en visie bepaalt de mate van autonomie om een correcte, heldere en transparante afweging te nemen m.b.t. een reclamebesluit. Daarnaast zijn velen niet op de hoogte van de kennis en inhoud van het reclame beleid. Een concreet stappenplan van wat mag wel en niet is benodigd voor veel komende onderwerpen. Voorstel: voeg een stappenplan toe aan de huidige nota Voorstel: onderzoek waar een overzicht van reclameaanvragen kan worden weggelegd 4. Niet veelvoorkomende vraagstukken verdienen wel beleidsvrijheid. Interpretatie, overleg en discussie over nieuwe mogelijkheden, trends en ontwikkelingen moet mogelijk zijn. Beleid moet een basis van legitimering bieden. Beleid moet daarbij een richting geven aan het handelen en kan het handelen ook motiveren doordat het een context schept waarin bepaalde acties meer of minder zinvol zijn en betekenis krijgen. Daarbij moet de visie helder zijn en eenduidig. De dynamiek van de ontwikkelingen op het gebied van reclame-uitingen vraagt om beleidsvrijheid, maar ook om randvoorwaarden. Voorstel: Stel een kader op en geef aan waar beleidsvrijheid zit. 5. Handhaving is nu minimaal. Er is weinig prioriteit voor handhaving van illegale reclame in de binnenstad. Er is geen eenduidige regelgeving in wat nu wel of niet mag, mede door de complexe regelgeving en visie binnen de verschillende afdelingen. Dit bevordert ook de uiting van illegale reclame. Voorstel: neem jaarlijks 30 uur aan handhaving op om kwaliteit die aan voorkant wordt afgedwongen te bewaken 6. Reclamecontracten zijn verdeeld over de verschillende afdelingen. Deze beheren ook de inkomsten. Daarnaast is er weinig kennis over de reclamemarkt en commercieel inzicht. Voorstel: Voer nader onderzoek uit naar optimalisatie inkomsten en kijk op basis hiervan bij welke afdelingen inkomsten/contracten weggelegd worden. 93

94 Creëer een integraal samenwerkingsverband met verantwoordelijken die betrokken zijn bij de reclamecontracten. 7. Aanvragen van reclame-uitingen lopen via verschillende kanalen en afdelingen. Een (dynamisch) ondernemersloket zou een mogelijke oplossing zijn om het proces van een reclameaanvraag te simplificeren. Het verdient aanbeveling de coördinatie voor het managen van overeenkomsten ook formeel onder te brengen bij één afdeling of een persoon met kennis en expertise er bij te betrekken. Dit is een belangrijke taak in de toepassing van het reclamebeleid. Met het middels aanbestedingen op de markt zetten van overeenkomsten kan immers sterk worden gestuurd op de kwaliteit van de openbare ruimte (aantallen, vormgeving, uniformiteit, et cetera). Voorstel: Zie 7 8. Het reclamebeleid zodanig opzetten dat het te gebruiken is als een handleiding met stroomschema's waaruit snel blijkt welke regels in de betreffende situatie van toepassing zijn. Alle concrete situaties zijn met duidelijke voorbeelden en achtergrondinformatie weer gegeven. Voorstel: Zie 3 9. Er is meer maatwerk nodig. Definieer wat is nu kwaliteit. Definiëren wat mag en wat mag niet. Sluit aan op gebiedstypering van cultureel erfgoed. Immers elk type gebied (en soms straat) vraagt om andere reclame-uitingen. Daarnaast moet er een optimale balans gevonden worden tussen deregulering en maximale vrijheid versus maatwerk en snelle procedures met duidelijke regels die kwaliteit van de omgeving garanderen. Voorstel Biedt aanvrager voor reclame de keuze tussen: - enerzijds de mogelijkheden te gebruiken binnen de standaard regels, gekoppeld aan snelheid en zekerheid dat de vergunning wordt verleend (sneltoets). - anderzijds te kiezen voor grotere vrijheid door afwijkende vormen, gekoppeld aan maatwerk in de beoordeling (reguliere procedure). B Bevindingen beschreven vanuit het huidige reclamebeleid Aanbevelingen en conclusies huidige reclamebeleid 1. Beleid is versnipperd over diverse beleidsdocumenten. Is nog steeds sprake van. 2. Reclame contracten liggen bij verschillende afdelingen. Advies was leg het bij één afdeling. daar heeft nog geen verandering in plaats gevonden. 3. Eenvoudige regelgeving m.b.t. reclame-uitingen intern is gewenst. Gezien de huidige gehouden interviews wordt dit nog steeds gewenst. 4. Optimalisatie van de gemeentelijke opbrengsten. 94

95 Is niet gebeurd en er is geen kennis en expertise in. 5. Ondernemers moeten meer betrokken worden bij het reclamebeleid: Vindt incidenteel plaats. Geen structureel overleg met ondernemers over het reclamebeleid. 6. Er moet een integrale visie zijn. Het ontbreken hiervan wordt door verschillende afdelingen nog steeds gezien als een knelpunt. Drie doelstellingen huidige reclamebeleid 1. De kwaliteit van de openbare ruimte vergroten door buitenreclame zorgvuldig in te passen. Wat is kwaliteit? 2. Eenvoudige regelgeving, zodat ondernemers weten waar ze aan toe zijn Kan nog nader onderzocht worden door mening ondernemers op te halen 3. Optimaliseren van gemeentelijke opbrengsten uit buitenreclame Geen kennis en expertise intern op dit moment. Implementatie voor de toekomst vanuit het huidige reclamebeleid Er wordt een platform Reclame ingesteld onder leiding van de Directie Beheer en waaraan naast het reclamebureau en ook alle andere betrokken afdelingen deelnemen. Heeft niet plaats gevonden. C Voorstel voor aanpassingen Creëer een Integrale visie (kwaliteit of winstgevendheid) en toekomstgericht denken. Benoem de beleidsdoelstellingen op het gebied van kwaliteit, contractmanagement, reclamebelasting en bewegwijzering. Beknopte regelgeving. Een concreet stappenplan welke reclame wel of niet toegestaan is per gebied. Per oordeel aangeven in welk document dit vastgelegd is. In de binnenstad is het mogelijk een ander traject te volgen in relatie met de opgezette gebiedsprofielen. Coördinators team benoemen voor bestaande en nieuwe ontwikkelingen en reclameuitingen. Regelgeving kan naderhand weer op een gemakkelijke manier toegevoegd worden aan het stappenplan. Marktkennis benodigd voor nieuwe ontwikkelingen en reclame-uitingen die niet passen binnen het reclame beleidsplan. Dit zou vanuit EZ gevoed kunnen worden? Creëer een dynamische intakeloket voor eerste aanvragen. Creëer aan de voorkant duidelijkheid in het proces van aanvragen van reclame-uitingen en regelgeving. Zodat handhaving minimaal nodig is om ingezet te worden. De verschillende actoren betrokken bij het reclamebeleid 95

96 Economie, Cultuur en Onderwijs Vergunninge n en Voorzieninge n Toezicht en handhaving Raadsleden Wijkzaken Wethouders Reclame-uitingen Reclamebure aus Ruimte Burgers Welstand Ondernemers Erfgoed Verschillend arena s van interactie met aanvragen reclame-uitingen 96

97 Aanvraag reclameuiting Ja\nee Aanvraag reclameuiting Ja\nee Faciliteren totstandkomi ng reclameuiting Faciliteren totstandkomi ng reclameuiting JA/NEE Faciliteren totstandkomi ng reclameuiting JA/NEE Faciliteren totstandkomi ng reclameuiting JA/NEE Loket ondernemers vragen Contracten Onderne mer Onderne mer Onderne mer Commissi e Ruimtelijk e Kwaliteit Onderne mer Erfgoed Onderne mer Economis che Zaken Dienstverl ening Wijkzaken Vergunnin gen en Voorzieni ngen Wethoud er Wijkzaken Onderne mer Welstand Ruimte Ruimte/ Welstand/ Erfgoed Onderne mer(s) Reclameb ureaus Parkeerbe drijf Processchema Reclame-uitingen 97

98 Commissie Ruimtelijke kwaliteit Met betrekking onduidelijkheid reclameuiting ADVIES Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Erfgoed Erfgoednota Advies Overleg reclameuiting JA/NEE Welstand Welstandsnota Aanvraag geaccepteerd JA/NEE Aanvraag geaccepteerd JA/NEE Bestemmingsplan Beleidsplan buitenreclame Welstandsnota Erfgoednota Ruimte Bestemmingsplan Beleidsplan buitenreclame Aanvrager reclame-uiting Aanvraag Vergunning reclame-uiting Vergunningen en Voorzieningen APV Beleidsplan buitenreclame NEE Aanvraag past niet binnen of valt buiten de regelgeving Verwijdering reclame-uting JA/NEE Controle en handhaving illegale reclame Publiekrecht Privaatrecht Wethouders Wijkzaken Aanvraag geaccepteerd JA/NEE Op basis van?? Aanvraag geaccepteerd JA/NEE APV RVV Wegenverkeerswet Beleidsplan buitenreclame Handhaving en toezicht APV BRV Economie, Cultuur en Onderwijs Plan van aanpak reclamebeleid Reclame mooi en slim. 98

99 Ieder mens beleeft reclame op een andere manier, en elke ondernemer gebruikt andere reclameuitingen. Reclame heeft meer impact als deze is aangepast op de fysieke omgeving of daar juist contrair aan is. Uniciteit en verrassingseffect staan vaak voorop bij reclame-uitingen. De klant wil immers vermaakt worden. Dit heeft effect op de kwaliteit van de openbare ruimte. Breda kent geen gezamenlijke aanpak vanuit ondernemers op het gebied van reclamevoering. Hierdoor ontstaat, binnen de marges van het reclamebeleid, een wir war aan uitingen. Uitingen die een gebied minder aantrekkelijk maken en daarmee de stad. Reclame kan echter mooi en slim zijn. Ook in Breda. Dit kan ontstaan door een gezamenlijk verhaal op te tekenen en uit te dragen. -filmpjehttps:// ndex=1 De aanpak Gezamenlijk per gebied het verhaal optekenen. Laat deskundige vertellen hoe de kwaliteit van de openbare ruimte bijdraagt aan de veiligheid, leefbaarheid en daarmee de economisch attractiviteit van een gebied. De (historische) kwaliteit is immers het beste visitekaartje. Laat de uniciteit van een gebied zien, en laat ondernemers en Imagineers vertellen hoe zij reclame en de toekomst ervan ervaren en wat hun reclame aan de kwaliteit van de stad bijdraagt. Kijk samen naar de toekomst en maak vanuit dat perspectief uitingen die mooi en slim zijn. Denk hierbij aan reclame-uitingen op breed vlak; projecties, containers, muren, bewegwijzering, etalages, looproutes, fietsroutes, enz. Door het kennen van elkaars verhaal, kan eenvoudiger een toekomstig doel gesteld. Door maatwerk per gebied, laat Breda zijn kracht zien. Breda is juist uniek door zijn variëteit en kwaliteit van de openbare ruimte Waarom een gezamenlijke reclamevisie nodig is De veranderingen in de reclamewereld gaan snel. Digitalisering, lichtprojecties, reclames via de smartphone en tablet. Elke kwartaal dien zich weer een nieuwe ontwikkeling aan. Deze veranderingen raken de (kwaliteit) van de openbare ruimte. Direct omdat er gevraagd wordt of lichtmasten, wifiverbindingen, indirect door de uitstraling van licht en overlast voor verkeer, flora en fauna en omwonenden. In maart en april 2015 is het vigerende reclamebeleid geëvalueerd Eén van de belangrijkste aanbevelingen was het opstellen van een integrale visie zodat betere afweging van besluiten mogelijk is. Nu heeft elke afdeling haar eigen visie op reclamebeleid en ontstaan ongewenste reclame-uitingen in de openbare ruimte. De werkwijze is te versnipperd en ad hoc, kansen blijven hierdoor liggen. Onderstaande tabel en trends laten zien dat een integrale visie nodig is en kansen biedt om het beleid aan te scherpen. Tabel 1: bedreigingen en kansen ten voor het reclamebeleid 99

100 Bedreiging Verrommeling van de buitenruimte (zie artikel in bijlage 2) Verkeershinder door lcd schermen/lichtmasten Reclame, promotie en bewegwijzering worden door elkaar heen gebruikt, dit maakt toetsing van vergunning aanvragen lastig. Toegankelijkheid van de stad voor gehandicapten is slecht door (reclame)obstakels. Ongewenst ontwikkelingen niet tegen te houden door lacunes in huidig beleid Illegale reclame in buitengebied Overdaad aan borden en toename lichtmasten reclame schaadt verkeersveiligheid Stad wordt steeds voller o.a. door vrijheid omtrent uitstallingen (zie bijlage 2) Stationsomgeving noordzijde kent diversiteit aan (reclame) regels, o.a., door pilot havenkwartier Versnippering van reclamebeleid over diverse (beleids)documenten (zie bijlage 3) Gebiedsindeling voor reclame verschillen per document Kans Sturen op kwaliteiten in de openbare ruimte van de stad. Goede openbare ruimte verbetert vestigingsklimaat van de stad. Uitganspunten voor digitalisering in integrale visie opnemen. Starten met pilot Rithmeesterpark Goede digitale informatievoorzieningen (inclusief bewegwijzering) verbeteren gastvrije karakter van de stad. Meer gastvrijheid is hogere omzet. Aansluiten bij project BCG, daarnaast meer inzet van digitale reclamevoorzieningen Op basis van integrale visie lacunes aanvullen Trend tot minder borden in stad. Gemeente haalt illegale reclame weg. ook het aantal verkeer- en bewegwijzeringsborden wordt verminderd. Betere afweging bij reclame-aanvragen. Maak mooiere straatplinten (zie bijlage 2) Afspraken over gewenste koers opnemen in reclamebeleid Samenvoeging van reclamebeleid in 1 document 1 gebiedsindeling in reclamebeleid opnemen Trends die reclame uitingen raken Steeds meer ZZP-ers 100

101 Wonen en werken steeds meer vermengd Ruimte voor innovatie Digitalisering reclame-uitingen Meer licht en led-reclames Deze trends beïnvloeden de kwaliteit van de openbare ruimte, de leefbaarheid in de wijken en de verkeersveiligheid. Soms op een positieve wijze zoals lichtmastreclame als oriëntatiepunt in een wijk. Soms op een negatieve manier door lichthinder in het verkeer of obstakels op stoepen en wegen. Beoogd resultaat Een update van het reclamebeleid. Het nieuwe reclamebeleid is flexibel, toekomstig bestendig, kent maatwerk per gebied en is samen met de stad gevormd. Reikwijdte Het reclamebeleid betreft reclame-uitingen op en in de straat, op gevels, lichtmasten en straatmeubilair. Verrommeling van de buitenruimte, bewegwijzering, promotionele uitingen vallen buiten het reclamebeleid. De buitenwereld maakt hierin niet altijd een onderscheid. Daarom kunnen bovengenoemde onderwerpen worden meegenomen in bestaande trajecten als aanpassing standplaatsen, vernieuwing Buitenruimteverordening, opstellen omgevingsplan Zuidwest. De route Januari februari maart april mei juni Oproepen versturen naar pilotgebieden voor het gezamenlijke verhaal (via wijkmanagers/projectleiders) Eerste pilot start (voorlopig binnenstad) Tweede pilot start (voorlopig Rithmeesterpark) Gezamenlijke verhalen vertalen naar plan van aanpak Aanpassingen reclamebeleid en overige beleid o.b.v. plan van aanpak Start aanpassingen reclame-uitingen door ondernemers/gemeente Betrokkenen Opdrachtgever: wethouder Adank/wethouder Arbouw Opdrachtnemer: Bruun Scheltema Projectleider: Irma Dekker Betrokkenen afdelingen: Ruimte, SIB, toezicht en handhaving, vergunningen en voorzieningen, ECO, wijkzaken, 101

102 Bijlage 1 In Breda is het zigzaggen langs reclame Winkeliers zetten op de automatische piloot hun reclameborden buiten Het centrum verrommelt steeds meer De overlast groeit BREDA. Aan de oostkant van de Nieuwe Ginnekenstraat in het centrum van Breda alleen al staan negentien reclameborden, en een wegenwachtautootje voor de deur van de ANWB-winkel. In de Veemarktstraat botst de klant op mededelingen als: Mooi met een maatje meer, Maak kans op een Fiat 500S of tegen een bijna levensgrote foto van het knappe model van lingeriemerk Marie Jo. Om de hoek verspert een kledingrek een deel van de weg. De binnenstad staat vol met dit soort obstakels. Te vol, vinden sommige Bredanaars. Je komt er soms gewoon niet langs, zegt Yvonne Frerichs, die zich vanwege haar handicap moet verplaatsen in een elektrische rolstoel. Toch bekijkt ze de zaak van de positieve kant: Ik kan die borden tenminste nog zien. Je zal maar blind zijn. Dan wordt het pas echt lastig. Het ergste is misschien nog wel dat winkeliers die al die borden buiten zetten waarschijnlijk niet eens in de gaten hebben wat ze veroorzaken. Dat laatste zou inderdaad het geval kunnen zijn, zegt stadsmanager Leo Grunberg. Al die winkeliers zetten s morgens vroeg op de automatische piloot hun reclameborden buiten. Ik vraag me wel eens af: Wat zou het ze aan omzet kosten als die borden er niet zouden staan? Er is volgens mij geen enkele ondernemer die daar wel eens over heeft nagedacht. Het is een routinehandeling geworden, denkt Grunberg. Dat neemt niet weg dat de uitdijende hoeveelheid reclameuitingen langzaam maar zeker de sfeer in de binnenstad verpest. Jan Weitering, voorzitter van het Retail Platform Breda, trekt zich de overlast in ieder geval aan. De ondernemers moeten zich eens serieus afvragen of ze goed bezig zijn. Een discussie is echt nodig en ik ga het ook zeker aan de orde stellen in het bestuur van het Retail Platform. Maar er ligt ook een taak voor de gemeente. Die moet handhaven. Misschien is het tijd om de verordening buitenruimte eens aan te passen Handhaving van de regels Binnenstadbewoner Henk Mannaert is niet onder de indruk van de manier waarop de gemeente Breda de teugels strak houdt. Er zijn regels opgesteld, maar die worden dan dus niet gehandhaafd. Typisch Breda, zegt Mannaert. Hij kan zich herinneren dat in een grijs verleden, in het midden van de jaren 90 van de vorige eeuw, een baatbelasting is ingevoerd om de herinrichting van de binnenstad te betalen. Een belangrijke voorwaarde om de ondernemers zo ver te krijgen dat ze die belasting zouden gaan betalen was dat de regels streng zouden worden gehandhaafd, weet Mannaert nog. Nou, misschien heeft dat gevoel een jaartje stand gehouden, zolang iedereen nog een beetje fanatiek was. Maar daarna was het al weer snel zigzaggen langs de reclameborden. En dan zijn die dingen ook nog eens zo lelijk. Verschrikkelijk Geen greintje creativiteit wordt erop los gelaten Helemaal niks. Zou het misschien een idee zijn om een speciale commissie te vragen wat wel kan en wat niet? Stadsmanager Grunberg is geen voorstander van dat idee. Dat leidt alleen maar tot meer discussie. We moeten ons vooral afvragen of al die borden eigenlijk wel zin hebben. Ik vraag het me af. Want als iedereen op zijn tenen gaat staan, is er niemand die nog iets ziet. Dat geldt ook voor die reclameborden. 102

103 Bijlage 2 Column 'Reclameborden in winkelstraat doen misschien omgekeerde van wat ze beogen' foto Guido van der Kroef Een gevel doet veel voor een winkelstraat. Guido van der Kroef 29 september :45 0 reacties Guido van der Kroef bekijkt Breda met andere ogen. Hoe wordt de stad gebruikt en welke invloed hebben gebouwen en straten op de bewoners. In deze aflevering: Straatplinten. Onze beleving van de stad wordt in belangrijke mate bepaald door wat we op ooghoogte tegenkomen. Daarom loont het de moeite om veel aandacht te geven aan de kwaliteit van de gevels op straatniveau. Afwisseling van gevels is daarbij belangrijk. Maar nog meer van belang is dat de gevels een uitnodigende en prettige uitstraling 103

104 hebben. Verzorgde ramen, deuren en stenen, interessante etalages en winkelpuien die nieuwsgierig maken, alles telt mee. Niemand zit te wachten op een winkelstraat die na sluitingstijd in een loopkoker van rolluiken veranderd. En bijvoorbeeld voortuintjes in de straat zijn een zegen voor bewoners en wandelaars. Zwakste schakel Het is opvallend om te zien hoe een plein of straat voor een belangrijk deel gevormd wordt door de zwakste schakel. Hoe mooier een straat is, des te meer valt een nare gevel met bladderverfkozijnen op. Die ene bewoner die het minder interesseert hoe de voortuin eruitziet, kan het verpesten voor andere bewoners in de buurt. De aanblik van een plein kan volledig veranderen door de aanwezigheid van een enkel vervallen slooppand. Vaak wordt gesproken over de plinten van de straat, als we het over de aan de straat gelegen verdiepingen van panden en winkels hebben. Gesloten en afwerende puien zijn dus precies de dingen die we niet moeten willen. Toch gaat het soms mis. En uiteraard niet met opzet, maar waarschijnlijk omdat er bij de relatie tussen gevel en straatbeeld niet is stilgestaan. Zoals bijvoorbeeld hier op de foto. Een winkel heeft de voorheen open etalage afgesloten met een boarding. Het resultaat is een gevelwand die geen enkele interactie met de straat heeft. Jammer omdat de rest van het pand er pico uitziet. Het is dat de klanten weten dat het een winkel is, maar anders zou je er met reserves binnenstappen. En die winkel is vast een hele leuke winkel. Daar zal het niet aan liggen. Reclame buiten is klanten binnen? Met betrekking tot de binnenstad is er momenteel discussie gaande over de reclameborden die de winkeliers voor hun winkel op straat zetten. Afgezien van de vraag of het commercieel veel zoden aan de dijk zet, is het een methode die het straatbeeld ongunstig beïnvloedt, met een belabberde uitstraling naar de straatplinten erachter. De politiek voelt nog niet de behoeft er paal en perk aan te stellen en hoopt op de goodwill van de winkeliers. Dat is een mooi streven dat beloning verdient. Als troostprijs werkt misschien de gedachte dat mooie straatplinten tot een positieve beleving van de straat leiden, wat op zijn beurt weer meer consumentenuitgaven tot gevolg heeft. Misschien doen die borden zelfs het omgekeerde van wat ze beogen. Jaar van de plint Wie voor het komende nieuwe jaar een mooi thema wil bedenken: laten we er eens het jaar van onze straatplinten van maken. Als je wilt zien hoe goed dat kan werken hoef je niet ver te gaan in Breda, waar op diverse locaties nieuwe straatplinten de straat een aantrekkelijk aanzicht hebben gegeven. Weg met dat stof, nieuw hout of een frisse verf ertegen. Doorgaan, vooral doorgaan! Guido van der Kroef is fotograaf, schrijver en psycholoog. Hij heeft een bijzondere belangstelling voor de wisselwerking tussen mens en omgeving. 104

105 De evaluatie van het huidige reclamebeleid Eén van de belangrijkste aanbevelingen vanuit de evaluatie van het reclamebeleid betrof het gebrek aan een integrale visie in het vigerend reclamebeleid. Het creëren van een duidelijke visie binnen het bestuur over reclame is een noodzaak. Is reclame gericht op kwaliteit van de openbare ruimte of winstgevendheid? Streef hierbij naar een balans tussen ruimtelijke kwaliteit en economische kwaliteit Voor het uitvoeren van beleid (door onze collega s van vergunning en handhaving) is het van belang dat de gemeente vooraf een visie formuleert ten aanzien van buitenreclame, zodat zij een betere afweging kunnen maken en transparant naar buiten kunnen zijn. Wat is de grondhouding ten opzichte van reclame? Deze visie is bepalend en richtinggevend voor de benadering van buitenreclame. Nu heersen er binnen de verschillende afdelingen andere visies met betrekking tot reclame en is het beleid over verschillend documenten verdeeld. Niet alle afdelingen zien het nut nu in van verandering van het huidige beleid. Daarbij moet er een sense of urgency ontstaan bij het bestuur. Genoeg partijen moeten van mening zijn dat er sprake is van een probleem en dat dit probleem slechts ter samenwerking oplosbaar is. Voorbeeld: Het reclamebord geplaats op het einde van de Halstraat. Tussen gemeente en reclame exploitant (in dit geval JCDecaux) zijn doorlopende contracten voor vastgestelde plekken in de stad afgesloten. De huidige plaatsing van het bord is vanuit stedenbouwkundig oogpunt ongewenst omdat het winkelgebied dient door te lopen naar het Molsterrein. Het huidige bord veronderstelt nu een beëindiging van het winkelgebied. Voorbeeld 2: Reclame aangepast aan het historisch karakter 105

106 Voorbeeld 3: De sportassen en de winkelgebieden vragen om andere reclame-uitingen dan de woongebieden van Breda. 106