2. Over de evaluatie van het NIS

Transcriptie

1 2. Over de evaluatie van het NIS NATIONAL INTEGRITY Legislature Executive Judiciary Public Sector Law Enforcement Electoral Managment Body Ombudsman Audit Institution Anti-Corruption Agencies Political Parties Media Civil Society Business Foundations Politics Society Economy - Culture Figuur 2.1. Visuele voorstelling NIS-tempel Een reeks corruptiegevallen op hoog niveau in de particuliere en de publieke sector toont de dringende noodzaak om corruptie in Europa aan te pakken. Corruptie ondermijnt deugdelijk bestuur, de rechtsorde en de fundamentele rechten van de mens. Het bedriegt burgers, schaadt de privé sector en verstoort financiële markten. Achtenzeventig procent van de Europeanen die werden bevraagd voor de Eurobarometer 2009 van de Europese Commissie vonden dat corruptie een belangrijk probleem vormde voor hun land. Dit rapport is een onderdeel van het pan-europese anticorruptie initiatief, dat wordt ondersteund door het Directoraat-Generaal Binnenlandse Zaken van de Europese Commissie. Doel van dit initiatief is systematisch de Nationale Integriteitssystemen (NIS) van 25 Europese staten te evalueren en voor duurzame en doeltreffende hervormingen te pleiten in de landen waar dat nodig is. De aanpak voor de evaluatie van Nationale Integriteitssystemen die in dit rapport wordt gevolgd, biedt een kader voor het analyseren van de doeltreffendheid van de instellingen van een land in het voorkomen en bestrijden van corruptie. Een goed functionerend NIS biedt een waarborg tegen corruptie en draagt bij aan de bredere strijd tegen machtsmisbruik, ambtsmisdrijven en malversaties in al hun vormen. NIS-instellingen die worden gekenmerkt door doelmatige regelgeving en verantwoordingsplicht, geven corruptie minder kans. Dit heeft op zijn beurt een positief domino-effect op de doelen van deugdelijk bestuur, de rechtsorde en de bescherming van de fundamentele rechten van de mens. De versterking van het NIS bevordert beter bestuur overal in de samenleving en draagt uiteindelijk bij tot een meer rechtvaardige samenleving. Het Belgische landenrapport over NIS behandelt 13 'pijlers' of instellingen waarvan wordt aangenomen dat zij samen het integriteitssysteem van het land vormen. 6

2 Overheid Publieke sector Private sector 1. Wetgevende macht 2. Uitvoerende macht 3. Rechterlijke macht 4. Publieke sector 5. Wetshandhavingsdiensten 6. Commissie voor de controle op verkiezingen 7. Ombudsman 8. Hogere controleorganen 9. Anticorruptieorganisaties 10. Media 11. Maatschappelijk middenveld 12. Politieke partijen 13. Bedrijfswereld Van elk van deze 13 instellingen worden drie dimensies beoordeeld, die samen bepalend zijn voor het vermogen om corruptie te voorkomen. De eerste dimensie betreft de algemene capaciteit. Deze wordt bepaald door de beschikbare middelen en de wettelijke status van de instelling, die aan de basis liggen van haar doeltreffendheid. De tweede dimensie verwijst naar de regelgeving met betrekking tot het bestuur van de instelling en de werking ervan, waarbij vooral wordt gelet op de transparantie, de wil om rekenschap af te leggen en de integriteit en het integriteitsbeleid van de instelling - allemaal essentiële elementen om te voorkomen dat een instelling bij corruptie betrokken raakt. De derde dimensie heeft tot slot betrekking op de mate waarin een instelling de toegewezen rol in het anticorruptiesysteem speelt, bijvoorbeeld door effectief toezicht te houden op overheidsniveau (voor de wetgevende macht), of door corruptiezaken voor de rechter te brengen (voor de wetshandhavingsorganen). Samen bepalen deze drie dimensies het vermogen van de instelling om op te treden (capaciteit), de interne prestaties (bestuur) en de externe prestaties (rol) met betrekking tot haar taak om corruptie te bestrijden. Elke dimensie wordt beoordeeld aan de hand van dezelfde criteria. Bij deze beoordeling wordt zowel het wettelijk kader van elke pijler onderzocht als het feitelijke functioneren van de betreffende instelling, waarbij verschillen tussen theorie en praktijk zichtbaar worden gemaakt. Dimensie Indicatoren (wet, praktijk) Capaciteit Bestuur Rol binnen bestuurlijk systeem Middelen Onafhankelijkheid Transparantie Verantwoordingsplicht Integriteit Tussen 1 en 3 indicatoren, die voor elke pijler specifiek zijn Het is niet de bedoeling om een diepgaande beoordeling van elke pijler te maken. We willen in de volle breedte en op basis van een groot aantal criteria alle relevante pijlers behandelen, om zo een holistisch beeld van het systeem te bekomen. Daarnaast zullen we de samenhang tussen instellingen in kaart brengen, om vast te stellen waarom sommige 7

3 instellingen sterker zijn dan andere en hoe ze elkaar beïnvloeden. Het NIS veronderstelt dat het zwak functioneren van één enkele instelling kan leiden tot ernstige tekortkomingen van het gehele systeem. Een goed begrip van de onderlinge samenhang van de pijlers helpt ook bij het stellen van prioriteiten voor eventuele hervormingen. De beoordeling van de bestuurlijke instellingen is ingebed in een beknopte analyse van de algemene politieke, sociale, economische en culturele omstandigheden, de fundamenten waarop deze pijlers gebaseerd zijn. Op die manier kan rekening worden gehouden met belangrijke omgevingsfactoren. Methodologie De NIS-evaluatie is een kwalitatief onderzoeksinstrument, gebaseerd op een combinatie van desk-research en diepte-interviews. Op het eind van het onderzoek, vlak voor de publicatie, volgt nog een proces van externe validatie en betrokkenheid van de belangrijkste belanghebbenden dat garandeert dat de bevindingen zo relevant en nauwkeurig mogelijk zijn. De evaluatie gaat vergezeld van een aantal 'indicatorscorebladen', die zijn ontwikkeld door het secretariaat van TI. De bladen bevatten voor elke indicator een 'scorevraag'. Elke scorevraag wordt ondersteund door enkele begeleidende vragen waarbij scorerichtlijnen zijn g e g e v e n v o o r d e s c o r e s ' m i n i m u m ', g e m i d d e l d e n ' m a x i m u m ', b ij v o o r b e e l d : 8

4 Voorbeeld indicatorscoreblad: Wetgevende macht Capaciteit - Onafhankelijkheid (wet) Scorevraag In welke mate is volgens de wet de wetgevende macht onafhankelijk en niet ondergeschikt aan externe actoren? Begeleidende vragen Kan de wetgevende macht worden geschorst? Indien ja, onder welke omstandigheden? Kan de wetgevende macht zichzelf in een buitengewone sessie terugroepen indien de omstandigheden dat vereisen? Kan de wetgevende macht zijn eigen agenda bepalen? Bepaalt de wetgevende macht de aanstelling/verkiezing van de voorzitter en de aanstelling van commissies? Kan de wetgevende macht zijn eigen tijdschema bepalen? Kan de wetgevende macht zijn eigen technische personeel aanstellen? Is er voor de politie speciale toestemming nodig om toegang te krijgen tot de wetgevende macht? Scorerichtlijnen Minimumscore (0) Er is geen wetgeving om de onafhankelijkheid van de wetgevende macht te waarborgen. 25 Gemiddelde score (50) Hoewel er een aantal wetten/bepalingen bestaan, dekken die niet alle aspecten van onafhankelijkheid van de wetgevende macht en/of bevatten sommige bepalingen lacunes. 75 Maximumscore (100) Er is uitgebreide wetgeving om de onafhankelijkheid van de wetgevende macht te waarborgen. De evaluatie bevat in totaal meer dan 150 indicatoren, ongeveer 12 indicatoren per pijler. De begeleidende vragen per indicator werden ontwikkeld op basis van een onderzoek naar internationale best practices en van bestaande evaluatie-instrumenten voor de betreffende pijlers, alsmede door gebruik te maken van de eigen ervaringen van TI en door de bevraging van internationale experts. De indicatorscorebladen bieden richtlijnen aan de onderzoeker en daar waar wenselijk heeft TI-B extra informatie gegeven of bepaalde vragen onbeantwoord 9

5 D gelaten, omdat niet alle richtlijnen relevant zijn voor de Belgische context. Door de breedte van de evaluatie van het NIS zijn de analyses van de pijlers noodgedwongen kort. In sommige gevallen toont het onderzoek ook de noodzaak aan om verder en meer diepgaand onderzoek uit te voeren naar bepaalde probleemgebieden die buiten het bereik van de evaluatie van het NIS liggen. De volledige toolkit en de scorebladen zijn beschikbaar op de website van TI-B: Om de begeleidende vragen te beantwoorden, hebben de onderzoekers zich op drie informatiebronnen gebaseerd: wetgeving, secundaire rapporten en onderzoek en interviews met vooraanstaande experten. Secundaire bronnen waren onder meer betrouwbare rapporten van maatschappelijke organisaties, internationale organisaties, bestuurlijke organen, denktanks en academici. Voor elke pijler werden minimaal twee belangrijke informanten geïnterviewd, waarvan minstens één de te evalueren instelling vertegenwoordigde en de andere een externe expert was in het relevante domein. Referenties zijn in de voetnoten in plaats van in de eindnoten geplaatst, om zo transparant mogelijk te zijn over de informatiebronnen die gebruikt werden voor het onderbouwen van de conclusies en scores. Overzicht respondenten Voor dit onderzoek werden 32 interviews afgenomen. Geert Bouckaert, Professor, Instituut voor de Overheid, Faculteit Sociale Wetenschappen, KU Leuven. a v id H o o g h e, P r o f e s s o r, I n s t i t u u t v o o r A d m i n i s t r a t i e f R e c h t, F a c u l t e i t D Rechtsgeleerdheid, KU Leuven. Catherine De Bruecker, Federale ombudsman. Kurt Debruyne, inspecteur-generaal van financiën, geaccrediteerd bij de Vlaamse Gemeenschap, Inspectie van Financiën. Wim De Naeyer, Manager - auditor, Interne Audit van de Vlaamse Administratie. Peter De Roeck, Coördinator Integriteitsbewaking, Bureau voor Ambtelijke Ethiek en Deontologie, FOD Budget en Beheerscontrole. Nadia De Vroede, Voorzitter, Hoge Raad voor de Justitie. Jean-François Dumont, Secrétaire général adjoint, Association des Journalistes Professionnels. Jean Faniel, chercheu r, C e n t r e d e r e c h e r c h e e t d i n f o r m a t i o n s o c i o -politiques. Frank Hallez, Regional Compliance Officer BeLux, Siemens. Anita Harrewyn, Eerste Advocaat-Generaal, Parket-generaal bij het Hof van Beroep te Gent. Annie Hondeghem, Professor, Instituut voor de Overheid, Faculteit Sociale Wetenschappen, KU Leuven. Marc Hooghe, Professor, Centrum voor Politicologie, Faculteit Sociale Wetenschappen, KU Leuven. Bernard Hubeau, Voormalig Vlaams Ombudsman, Professor, Faculteit Rechten, Universiteit Antwerpen. Danny Jacobs, directeur, Bond Beter Leefmilieu. Alain Luyckx, Diensthoofd, Centrale Dienst voor de Bestrijding van de Corruptie, Federale Politie. 10

6 Koen Muylle, Referendaris, Grondwettelijk Hof. Pierre Reynders, inspecteur-generaal van financiën, Korpschef van het interfederaal Korps van de Inspectie van Financiën. Frankie Schram, Secretaris, Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten. Guido Schuermans, Federale ombudsman. Bart Verhaeghe, beleidscoördinator, Verenigde Verenigingen. Etienne Van Verdegem, Adviseur, Algemene Directie Instellingen en Bevolking, FOD Binnenlandse Zaken. Jeroen Van Nieuwenhove, Doctor, Instituut voor Constitutioneel Recht, Faculteit Rechtsgeleerdheid, KU Leuven. P ie r r e V e r j a n s, P r o f e s s e u r, U n i t é d é t u d e d e s s y s t è m es politiques belges, Université de Liège. François Vincke, Avocat au barreau de Bruxelles, Anti-Corruption Commission International Chamber of Commerce. Karolien Weekers, Doctor, Centrum voor Politicologie, Faculteit Sociale Wetenschappen, KU Leuven. Zes respondenten wensten anoniem te blijven. Om die reden worden de namen van deze respondenten niet vrijgegeven. Drie respondenten stonden wel toe dat hun organisatie werd vermeld: twee daarvan werkten bij het Comité P, één bij de de administratie Douane en Accijnzen. H e t R e k e n h o f w e r d g e c o n t a c t e e r d v o o r e e n i n t e r v i e w i n h e t k a d e r v a n d e p ij l e r R e k e n h o f e n heeft ervoor geopteerd om te antwoorden in de vorm van een uitgeschreven tekst. De bespreking van die pijler is bijgevolg in grote mate gebaseerd op de schriftelijke communicatie van het Rekenhof die ons elektronisch werd bezorgd op 26 oktober Het scoresysteem Hoewel de evaluatie van het NIS een kwalitatieve beoordeling is, worden er numerieke scores toegekend om de informatie te kunnen samenvatten en de belangrijkste zwakheden en sterktes van het integriteitssysteem te kunnen benadrukken. De lengte van het rapport zou een meer holistische blik kunnen verhinderen. De scores zijn een manier om alle 13 instellingen, met elk een evaluatie volgens 12 of meer indicatoren, vanuit een vogelperspectief te kunnen bekijken. Ze voorkomen dat de lezer verstrikt raakt in details en bevorderen een globale beschouwing van de instellingen. De scores, op basis van een 5-punten-schaal met tussenstappen van 25 (0, 25, 50, 75 en 100), worden toegekend door TI-Belgium op basis van een eerste voorstel van de onderzoekers en na consultatie van een groep van stakeholders. Voor elke dimensie wordt de totaalscore (het eenvoudige gemiddelde van de deel-indicatorscores) berekend en vervolgens wordt een gemiddelde berekend van de drie dimensiescores, om op die manier tot een algemene totaalscore voor elke pijler te komen. Het verschil tussen de theorie en de praktijk kan bijgevolg eveneens worden berekend, zowel op dimensieniveau als voor een instelling als geheel. Hoewel bij de methodologie voor het toekennen van de scores best practices zijn gehanteerd o p h e t g e b i e d v a n d e s e l e c t i e v a n e x p e r t s, c o m p a r a t i v e a n c h o r s, transparantie en 11

7 validiteitscontroles, hebben de nationale afdelingen (in casu TI-B) het laatste woord over de scores. Dit past ook bij het algemene doel van de evaluatie, namelijk om momentum op te bouwen voor veranderingen in het anti-corruptiebeleid in het specifieke land. Aangezien er geen internationale raad is die alle scores beoordeelt en op elkaar afstemt, om te garanderen dat in alle landen dezelfde informatie, methodologieën en beoordelingsprocessen zijn gebruikt, maken wij geen landenranglijsten en raden we af om de ruwe scores te gebruiken voor vergelijkingen tussen landen. Raadpleging en validering van resultaten Bij de evaluatie van het NIS in België werd een belangrijke plaats voorzien voor bevraging en consultatie. Er werd geprobeerd om de belangrijkste actoren op het gebied van corruptiebestrijding te betrekken, zowel de overheid, het maatschappelijk middenveld als andere relevante sectoren. Deze aanpak had twee redenen: het valideren van de onderzoeksresultaten en het betrekken van een brede groep stakeholders, om zowel momentum en politieke wil op te bouwen als tegemoet te komen aan de vraag van burgers om hervormingen uit te voeren. De raadplegende aanpak bestaat uit twee delen: een Adviesgroep op hoog niveau en een Nationale Workshop voor Stakeholders. NIS Adviesgroep Naam Delepière Jean-Claude Denolf Johan De Roeck Peter Functie en organisatie Président de la Cellule des Traitement des Informations Financières (CETIF) Directeur van de Directie van de bestrijding van de economische en financiële criminialiteit (DJF) van de Federale gerechtelijke politie Adviseur-generaal integriteitbeleid FOD Budget &Beheerscontrole De Wolf Patrick Avocat général près la cour d'appel de Bruxelles ; Coordinateur principal des ECOFINFISC et corruption du Collège des Procureurs généraux; Magistrat de l ia i s o n d e l a c e l l u l e s t r a t é g iq u e d u S e c r é t a i r e d E t a t à l a Coordination de la lutte contre la fraude Guillams Eddy Administrateur-generaal Interne Audit van de Vlaamse Administratie (IAVA) 12

8 M Reynders Pierre Vandeputte Tony Van Cutsem Michael Voets Filip Wascotte Franz Korpschef van het Interfederaal Korps van de Inspecteur van Financiën Secrétaire Général de la chambre de commerce internationale section belge e m b r e d u c o n s e i l d a d m i n i s t r a t i o n d e l a S o c i é t é W a l l o n n e d e l E v a l u a t i o n e t d e l a P r o s p e c t i v e ( S W E P ), Directeu r d e l I n s t i t u t D e s t r é e Secretaris-generaal en ombudsman van de Raad voor de Journalistiek Conseiller à la Cour des comptes Externe reviewer Vincent de Coorebyter Director General of CRISP (Centre de recherche et d'information socio-politiques) De leden van de Adviesgroep zijn een eerste keer bijeengekomen op 8 maart 2011 en hebben op 18 oktober 2011 een tweede bijeenkomst gehouden. Deze tweede bijeenkomst werd geheel gewijd aan het bespreken van de belangrijkste bevindingen in het voorlopige rapport en van de indicatorscores. De bijeenkomst heeft geleid tot een aantal aanpassingen van scores. De uiteindelijke beslissing over de scores bleef bij TI-Belgium. Op 1 december 2011 werden de methodologie en beoordelingsresultaten door TI-B gepresenteerd tijdens een Nationale Workshop voor Stakeholders. Het voorlopige rapport werd vooraf ter beschikking gesteld aan de deelnemers. Doel van de workshop was om bij te dragen aan een verdere verfijning van het rapport, in het bijzonder door aanbevelingen toe te voegen en prioriteiten te stellen. Ten slotte werd het volledige rapport door het secretariaat van TI beoordeeld en werden commentaar en feedback geleverd door een externe reviewer, Vincent de Coorebyter. Na de publicatie zullen de uitkomsten van het NIS-rapport tijdens seminaries en een rondetafel met verschillende doelgroepen worden besproken. Beperkingen en keuzes De onderzoekers van de KU Leuven, de UGent de ULg hebben in de loop van dit onderzoek een aantal beperkingen ervaren die geleid hebben tot verdere afbakening. Onderzoek naar corruptie en anti-corruptiebeleid in België is zeer beperkt, zeker in vergelijking met sommige andere Europese landen zoals het Verenigd Koninkrijk of Nederland. De onderzoekers beschikten bijgevolg over beperkt materiaal. Bovendien waren de middelen voor dit onderzoek beperkt. In totaal werden door de onderzoekers ongeveer 13

9 200 werkdagen aan deze studie besteed (waarvan er, zoals afgesproken, 30 gefinancierd werden door TI). Ondanks deze bijkomende investering, beschikten de onderzoekers toch over onvoldoende tijd om een grondige, wetenschappelijke beschrijving van alle aspecten van het NIS-raamwerk te kunnen geven. Voor een dergelijke grondige wetenschappelijke analyse zouden de onderzoekers voor elke pijler een meer diepgaande studie moeten uitvoeren met verschillende interviews, observaties, kwantitatieve surveys, documentenanalyse, etc. Om deze redenen, werden enkele belangrijke keuzes gemaakt: De klemtoon van deze studie ligt op het federale niveau. Het regionale niveau wordt enkel besproken ter illustratie in enkele, uitzonderlijke gevallen. Om duidelijk te maken dat het slechts om illustraties gaat worden deze ook visueel in aparte kaders geplaatst. 4 Deze ad hoc inf o r m a t i e o v e r d e r e g i o s w e r d n i e t m e e i n r e k e n i n g g e b r a c h t bij het toekennen van de scores. Het onderzoek focust op de wettelijke dimensie en andere aspecten die beschreven kunnen worden aan de hand van desk research. Er werden enkele bijkomende interviews uitgevoerd, maar deze gelden slechts aanvullend. De beschrijving van de actuele empirische situatie is bijgevolg beperkt. Een beperkt onderzoek zoals dit stelt ons enkel in staat te beschrijven wat zichtbaar en eenvoudig vindbaar is (bv. een ethische code). Het is een stuk moeilijker om vast te stellen dat iets (bv. een bepaalde praktijk van interne controle) afwezig is, omdat dit een systematische analyse, dikwijls in verschillende organisaties, vereist. De waarde van dit onderzoeksrapport, althans zo hopen de auteurs, is dat het een eerste poging is om een breed overzicht van het NIS in België te schetsen. Het rapport moet zeker niet gezien worden als het definitieve antwoord op de vele vragen uit het NIS-raamwerk. Het is eerder een eerste, weliswaar brede, verkenning op basis van beschikbare informatie en kan bijgevolg gezien worden als een vertrekpunt voor verder onderzoek. 4 H ie r o p w o r d e n t w e e u it z o n d e r i n g e n g e m a a k t. I n d e p ij le r o m b u d s m a n w o r d e n n ie t a l le e n d e federale, maar ook de regionale ombudsmannen systematisch besproken. Bijgevolg wordt daar niet met aparte kaders gewerkt. Ook in de pijler media wordt het beleid van de gemeenschappen, gezien hun belangrijke rol inzake mediabeleid, in de tekst zelf en niet in aparte kaders besproken. 14