Groenez S, Juchtmans G, Smet M, Stevens C

Transcriptie

1 Analyse van het nieuwe financieringsmechanisme voor de werkingsmiddelen van scholen Evaluatie van het Financieringsdecreet van 2008: Beleidssamenvatting Groenez S, Juchtmans G, Smet M, Stevens C januari 2015

2 Beleidssamenvatting Vanaf het schooljaar is een nieuw financieringsmechanisme voor de werkingsmiddelen van het leerplichtonderwijs in werking getreden. Deze werkingsmiddelen zijn bestemd voor de werking (bv. kopieën), de uitrusting, het groot onderhoud van de scholen en moeten scholen toelaten te werken aan rationeel energiegebruik en tegemoet te komen aan de kosteloze toegang tot het onderwijs, die in de Grondwet bepaald is. 1 Nieuw aan het financieringsmechanisme dat van kracht werd in het schooljaar , is dat de werkingsmiddelen die een school genereert niet alleen bepaald worden door schoolkenmerken (aantal leerlingen, type, onderwijsniveau, onderwijsvorm en studiegebied), maar ook ten dele door leerlingkenmerken (opleidingsniveau moeder, thuistaal, studietoelage en woonbuurt), dit met het oog op de realisatie van gelijke onderwijskansen. Daarnaast wordt ook nog rekening gehouden met twee objectieve verschillen tussen scholen: neutraliteit (vrije keuze) en levensbeschouwelijke vakken. Tot slot werd aan het nieuwe financieringsmechanisme ook een verhoging van de werkingsmiddelen gekoppeld, ondermeer om basisscholen toe te laten te voldoen aan de maximumfactuur. 1 Opzet en vraagstelling Deze studie beschrijft en evalueert de praktijk van de verdeling en de aanwending van de werkingsmiddelen aan en door de scholen. In die praktijk zijn niet alleen de scholen, maar ook de schoolbesturen (gesubisideerd onderwijs) of de scholengroepen (gefinancierd onderwijs) betrokken. De werkingsmiddelen worden immers berekend per school, maar in hun geheel toegekend aan de schoolbesturen of aan de scholengroepen. De schoolbesturen of scholengroepen verdelen vervolgens de werkingsmiddelen, die ze voor alle scholen die onder hun schoolbestuur vallen hebben ontvangen, aan hun scholen. Een studie naar de praktijk van de verdeling en de aanwending van de werkingsmiddelen zal in die zin zowel oog moeten hebben voor het niveau van het schoolbestuur als voor het niveau van de scholen. De interesse gaat daarbij in de eerste plaats uit naar de mate waarin schoolbesturen de door de individuele scholen gegenereerde werkingsmiddelen effectief doorstorten en op welke manier deze werkingsmiddelen binnen de scholen concreet besteed worden. De vier onderzoeksthema s en onderliggende onderzoeksvragen zijn hierop gebaseerd. Een eerste onderzoeksthema is de wisselwerking tussen de (verhoogde) werkingstoelagen en andere financieringsbronnen van scholen. Hoe spelen schoolbesturen of scholengroepen in op deze (bijkomende) werkingsmiddelen? Worden de bijkomende middelen zonder meer doorgeschoven naar de scholen die ze genereren? Of geven ze aanleiding tot herverdeling tussen scholen in eenzelfde schoolbestuur of tot compenserende verminderingen van eigen toelagen door schoolbesturen? Een tweede onderzoeksthema zet in op de besteding van de werkingsmiddelen binnen de scholen. Welke kosten worden met deze werkingsmiddelen gedekt? Hoe gebeurt de besluitvorming rond deze kosten? Moeten er soms moeilijke afwegingen worden gemaakt? Hoe worden dan de prioriteiten bepaald? Verder ligt de focus op wat de scholen met de leerlinggebonden middelen doen. Hoe zetten de scholen de leerlinggebonden middelen in voor de bevordering van meer gelijke onderwijskansen? In welke mate worden deze middelen gebruikt om de effecten van de maximumfactuur te compenseren in het basisonderwijs, en om aan kostenbeheersing te doen in het 1 Het financieringsmechanisme regelt dus niet de verdeling van de uren over de scholen. BELEIDSSAMENVATTING 2

3 secundair onderwijs? Of worden deze middelen eerder of ook ingezet voor uitgaven die rechtstreeks te maken hebben met het diversiteitsbeleid van de school? Een derde onderzoeksthema betreft het oordeel van de scholen en schoolbesturen/scholengroepen over het nieuwe financieringsmechanisme. In welke mate volstaan volgens de stakeholders de werkingsmiddelen om de algemene werkingskosten (gebouwen, onderhoud, nutsvoorzieningen, didactisch materiaal enz.) te dekken? Volstaan de werkingstoelagen nu meer of minder dan voor het nieuwe financieringsdecreet? Wat vinden de stakeholders over de specifieke kenmerken van het mechanisme zoals de koppeling van een deel van de werkingsmiddelen aan leerlingenkenmerken, de bandbreedte en het aftoppingsprincipe (zie verder)? Een laatste en vierde onderzoeksthema gaat dieper in op het oordeel van de stakeholders over de besteding van de werkingsmiddelen. Hoe beoordelen de directeurs het verdelings- en aanwendingsbeleid van hun schoolbestuur? Leidt de besteding volgens hen tot een merkbare verhoging van de onderwijskwaliteit, ook voor kwetsbare (groepen) leerlingen? Deze beleidssamenvatting presenteert de resultaten per onderzoeksthema (sectie 5-7). Enkel onderzoeksthema 3 en 4 worden samen besproken in een paragraaf die gaat over het oordeel van de verschillende stakeholders over het financieringsmechanisme en de besteding ervan. Starten doen we echter met een beschrijving van het nieuwe financieringsmechanisme (sectie 2) en van de dataverzameling en de onderzoeksmethodologie (sectie 3). De impact van het nieuwe financieringsmechanisme op de schoolbesturen wordt besproken in sectie 4. Tot slot formuleren we enkele algemene conclusies en een reeks aanbevelingen (sectie 8). 2 Het financieringsmechanisme in een notendop Het financieringsmechanisme dat in het schooljaar van van kracht werd beoogt globaal een dubbele vorm van gelijke behandeling. Ten eerste werden de werkingsmiddelen voor scholen behorend tot het gefinancierd onderwijs en voor scholen behorend tot het gesubsidieerd onderwijs grotendeels gelijkgeschakeld. Een gelijkschakeling in die richting wordt in de literatuur over onderwijsfinanciering horizontale gelijkheid (horizontal equity) genoemd, of de gelijke behandeling van gelijken (Toutkoushian & Michael, 2007; Levacic, 2008). 2 Concreet betekent dit dat scholen met gelijkaardige schoolkenmerken en ongeacht de inrichtende macht waartoe de school behoort, gelijk worden gefinancierd. Tussen de verschillende onderwijsnetten worden enkel nog objectieve verschillen met betrekking tot levensbeschouwing en de vrije keuze in rekening gebracht. Naast deze verandering, bepaalt het financieringsmechanisme ten tweede dat de werkingsmiddelen die een school genereert gedeeltelijk afhankelijk worden gemaakt van een aantal leerlingenkenmerken. In het financieringsmechanisme gaat het om volgende indicatoren: opleidingsniveau moeder, thuistaal, schooltoelage en woonbuurt. Een gelijktrekking in die richting wordt in de literatuur over onderwijsfinanciering verticale gelijkheid (vertical equity) genoemd (Toutkoushian & Michael, 2007; Levacic, 2008), of de ongelijke behandeling van verschillen. Het uitgangspunt is hier dat scholen met hogere kosten om leerlingen uit kansengroepen tot eenzelfde prestatieniveau op te tillen in verhouding ook meer middelen dienen te ontvangen dan scholen met weinig kansarme leerlingen. Op die manier kunnen deze scholen gecompenseerd worden voor dit verschil in kosten. Leerlingen uit kansengroepen komen immers meer obstakels tegen in hun leerloopbaan: taalbarrières, verminderde pedagogische en/of financiële draagkracht van de ouders, culturele barrières enzovoort. 2 Toutkoushian R.K. & Michael R.S. (2007), An alternative approach to measuring horizontal and vertical equity in school funding, Journal of Education Finance, 32(4), p ; Levacic R. (2008), Financing schools: evolving patterns of autonomy and control, Educational Management Administration & Leadership, 36(2), p BELEIDSSAMENVATTING 3

4 Concreet verloopt de verdeling van het werkingsbudget voor onderwijs als volgt. Na de berekening van het totale werkingsbudget worden allereerst 2 voorafnames genomen, voor de objectieve verschillen (neutraliteit en levensbeschouwelijke vakken), en nadien voor de leerlingkenmerken (op basis van vier indicatoren: opleidingsniveau moeder, thuistaal, studietoelage en woonbuurt). Om rekening te houden met de objectieve verschillen wordt van het werkingsbudget 3% voorafgenomen voor scholen die verplicht neutraal onderwijs moeten aanbieden (geldt enkel voor het gemeenschapsonderwijs, verder GO!) en 4,5% voor scholen die een keuze (moeten) aanbieden tussen onderricht in een van de erkende godsdiensten en de niet-confessionele zedenleer (GO! en het officieel gesubsidieerd onderwijs, verder OGO), dit om de meerkost te kunnen opvangen die deze verplichting tot neutraliteit en het aanbieden van meerdere levensbeschouwelijke vakken met zich meebrengt. Na deze voorafnames, wordt vervolgens een percentage berekend dat in aanmerking komt voor een verdeling op basis van de leerlingenkenmerken. Dit wordt verder de bandbreedte genoemd. Bij de uitwerking werd voor het basisonderwijs (BaO) een groeipad van de bandbreedte ingeschreven van 14% in 2009 naar 15,5% in In 2010 en 2011 werd de geplande jaarlijkse verhoging met 0,1875% niet toegepast. Voor de begrotingsjaren 2014 en 2015 bedraagt het percentage 14,5625%. Vanaf het begrotingsjaar 2016 stijgt dit percentage opnieuw jaarlijks met 0,1875 % tot 15,5 % in Dit bedrag wordt gelijkmatig verdeeld over de vier indicatoren (een gewicht van elk 25% dus). In het secundair onderwijs (SO) bedroeg de bandbreedte 10% in 2009 met een gepland groeipad naar 11% in Ook hier werd het groeipad verlengd tot De drie leerlingenindicatoren (opleidingsniveau moeder, schooltoelage en thuistaal) hebben in het SO een gewicht van 30%, de vierde indicator (woonbuurt) een gewicht van 10%. Een belangrijke nuancering binnen het financieringsmechanisme is dat er een aftoppingssysteem bestaat. Scholen die zeer veel leerlingen hebben die scoren op een bepaald kenmerk, kunnen niet voor al deze leerlingen leerlinggebonden werkingsmiddelen genereren. Er is immers een maximum percentage leerlingen vastgelegd dat kan scoren op een bepaald kenmerk. Met dit systeem hoopte men de concentratie van kansarme leerlingen in scholen te ontmoedigen en de sociale mix te bevorderen. Na de voorafname voor de objectieve verschillen en de leerlingenkenmerken, wordt het resterende budget verdeeld op basis van de schoolkenmerken, dit zijn het onderwijsniveau (kleuter-lagersecundair), het type (gewoon onderwijs-buitengewoon onderwijs), de onderwijsvorm (GSO-ASO-TSO- BSO-KSO-4 graad-hbo-dbso) en het studiegebied. Per school wordt dan het totaal aantal punten berekend door het aantal leerlingen te vermenigvuldigen met hun puntengewicht voor een specifiek schoolkenmerk. Bijvoorbeeld: het gewicht van een leerling in lager onderwijs ligt hoger dan die van het kleuteronderwijs, waardoor het basisbedrag van een lagere school die 100 leerlingen telt hoger ligt dan het basisbedrag van een kleuterschool met 100 leerlingen. De invoering van dit nieuwe financieringsmechanisme ging gepaard met een verhoging van de werkingsbudgetten in twee stappen, die gekoppeld werden aan de invoering van de maximumfacturen voor het basisonderwijs. De eerste verhoging was bedoeld om de ODETmaterialen 3 te dekken. De tweede verhoging gebeurde in het kader van de maximumfactuur in het basisonderwijs. Bedoeling is dat scholen deze extra werkingsmiddelen gebruiken wanneer ze kosten maken die hoger liggen dan het maximumbedrag dat ze aan ouders kunnen vragen (bijvoorbeeld bij duurdere uitstappen). Zoals gesteld, ontvangen de schoolbesturen (of scholengroepen) het geheel aan werkingsmiddelen die hun scholen genereren, en zorgen zij ervoor dat deze middelen bij de scholen terecht komen, die 3 Dit is de lijst van materialen die noodzakelijk worden geacht om de ontwikkelingsdoelstellingen en eindtermen te halen. Voorbeelden hiervan zijn knutselmateriaal (lijm, scharen, ), schrijfgerief (balpennen, gommen, ), meetmateriaal (geodriehoek, lat, ), enzovoort. BELEIDSSAMENVATTING 4

5 deze middelen dan op hun beurt op een bepaalde wijze aanwenden. In deze praktijk van verdeling en aanwending hebben de schoolbesturen en scholen een grote mate aan autonomie. Wat de schoolbesturen betreft, stelt het decreet basisonderwijs (art 76) enkel: Bij de aanwending van het werkingsbudget moet ieder schoolbestuur rekening houden met een gelijke behandeling van al zijn gefinancierde of gesubsidieerde scholen en van al zijn leerlingen. 4 Bovendien worden de budgetten voor de leerlingenkenmerken niet als een aparte dotatie aan de schoolbesturen gestort en wordt er door de inspectie niet gecontroleerd of en in welke mate de schoolbesturen de budgetten voor de leerlingenkenmerken naar de scholen doorstorten. Wat de aanwending van de middelen door de scholen betreft, zegt het financieringsdecreet niets. De omzendbrief Verhoging van het werkingsbudget en het nieuwe financieringssysteem stelt wel expliciet: De bijkomende middelen zijn niet bedoeld om een remediëringsplan voor kansarme leerlingen uit te werken, maar moeten in klasen schoolverband vanuit een doordacht schoolbeleid worden ingezet. Dit kan volgens de omzendbrief door zich breder te profileren via een aanvullend sociaal-cultureel aanbod of bijkomende leerlingenbegeleiding, of extra te investeren in de nascholing van pedagogisch en administratief personeel of in sociaal tolken. 3 Dataverzameling en onderzoeksmethodologie Om de medewerkingsbereidheid van de scholen aan dit onderzoek niet te hypothekeren, werd ernaar gestreefd om hen niet al te veel te belasten met opzoekingswerk naar exact cijfermateriaal. Daarom werd geen uitgebreide en gedetailleerde dataverzameling voorzien naar diverse financieringsbronnen en uitgavenposten en werd ook niet gevraagd om zelf boekhoudingen of jaarrekeningen te kunnen inkijken en analyseren. Deze werkwijze betekent ook dat de resultaten in de eerste plaats gebaseerd zijn op beschrijvingen en indrukken met betrekking tot de verdeling en besteding van de werkingsmiddelen van de verschillende stakeholders uit het regulier onderwijs. Deze stakeholders zijn: bestuurders, algemeen directeurs van scholengroepen (GO!), gemeentebesturen, directeurs van scholen (basisonderwijs en secundair onderwijs), leerkrachten en ouders. De dataverzameling en daarbijhorende onderzoeksmethodologie verliep in vier fasen. Tijdens de verkenningsfase voerden we een literatuurstudie uit, die vervolgens als basis diende voor verkennende gesprekken en de expertinterviews met medewerkers van de verschillende netten, AgODi, het Departement Onderwijs en Vorming, en de toenmalige minister van Onderwijs. Aansluitend deden we ook een pilot in 2 scholen. Op basis van administratieve gegevens die het Departement Onderwijs ter beschikking stelde, onderzochten we de evolutie van de gegenereerde werkingsmiddelen per inrichtende macht. De combinatie van literatuurstudie en administratieve gegevens stelde ons tot slot in staat een gestratificeerde steekproeftrekking te doen. In de tweede fase voerden we kwalitatieve case studies uit waarbij semi-gestructureerde interviews 5 gehouden werden bij twintig scholen met directeurs, schoolbesturen, ouders en leerkrachten, en één grote scholengroep. In een derde fase voerden we een kwantitatieve survey bij directeurs uit, waarbij de finale respons bestond uit 92 basisscholen en 210 secundaire scholen. Ten slotte hielden we nog een bijkomende kwantitatieve survey bij gemeentebesturen. De finale respons bedroeg hier 86 gemeentebesturen. Deze laatste survey was nodig omdat directeurs van het OVSG minder autonomie 4 Het GO! tekende wel een convenant waarin ze beloven dat ze de dotatiegelden voor de leerlingenkenmerken, de gelden voor het inrichten van de klassen levensbeschouwing en de dotatie kostenloosheid basisonderwijs integraal aan de scholengroepen te storten die ze integraal naar hun desbetreffende scholen zullen doorstorten. We komen hier nog op terug in de resultaten. 5 Bij dit soort interviews bestaan de interviewleidraden uit een omschrijving van onderwerpen (topics) en mogelijke vragen die bij elk topic aan bod kunnen komen. De onderzoeker volgt het schema niet strikt, waardoor de deelnemer zelf kan bepalen wat hij/zij vertelt. BELEIDSSAMENVATTING 5

6 hebben in hun financiële beleid en dus ook minder kennis ervan bezitten. De resultaten voor de financiële vragen van de eerste survey bleken voor hen minder betrouwbaar. De representativiteit van de scholen, zowel in het kwalitatieve luik als in de beide surveys, werd verzekerd door bij de steekproeftrekking te stratificeren door middel van volgende variabelen: functionele verstedelijkingsgraad, onderwijsniveau (basis- of secundair onderwijs), het net, het aandeel aantikkende leerlingen (thuistaal en opleiding moeder), het aantal leerlingen en de grootte van het schoolbestuur. Specifiek voor het secundair onderwijs werd ook rekening gehouden met de mix van aangeboden onderwijsvormen. De analyse van het profiel van de scholen die deelnamen aan de survey laat verder zien dat een aantal strata van een bepaalde indicator een associatie vertoont met strata van andere indicatoren. Voorbeelden hiervan zijn: scholen met zeer veel aantikkende leerlingen vinden we voornamelijk bij het GO!; éénpitters maken doorgaans deel uit van het VGO; alle scholen uit het GO! maken deel uit van een groot scholbestuur, in ASO-scholen vinden we in verhouding tot TSO-BSO scholen relatief weinig aantikkende leerlingen etc. Dit heeft gevolgen voor de analyse van de antwoorden op de verschillende vragen uit de survey. Deze antwoorden zullen immers ook opgesplitst worden volgens de strata binnen de verschillende indicatoren. Zo zullen bijvoorbeeld in het basisonderwijs de antwoorden van GO!-scholen, scholen met veel aantikkende leerlingen en scholen uit centrumsteden dikwijls gelijkaardig zijn omdat deze strata voor een groot deel dezelfde scholen bevatten. Bij het interpreteren van de resultaten van de survey dient steeds rekening gehouden te worden met deze associatie (en de implicatie ervan) tussen verschillende indicatoren. De resultaten van het onderzoek op basis van het kwalitatieve en kwantitatieve luik worden hieronder samenvattend en volledig geïntegreerd voorgesteld. Enkel indien nodig of relevant, wordt expliciet aangegeven uit welk luik een resultaat komt. Percentages, tabellen en figuren komen steeds uit het kwantitatieve luik. Ook hier gaat het om een beperkte selectie van tabellen en figuren. Voor meer tabellen, figuren, alsook voor citaten en concrete voorbeelden verwijzen we naar het rapport. 4 Impact van de hervorming van de financiering voor de inrichtende machten Om de invloed van de hervorming op de werkingsmiddelen van de inrichtende machten na te gaan, werden de door de inrichtende machten ontvangen werkingsmiddelen vergeleken voor de schooljaren (vóór) en (ná de hervorming). Hierbij maken we een onderscheid tussen de inrichtende machten basisonderwijs en secundair onderwijs. Voor het GO! gebruiken we het niveau van de scholengroepen als inrichtende machten. In de analyses werden ook de middelen van het transitiefonds voor de inrichtende machten secundair onderwijs van het GO! opgenomen. Ten opzichte van het schooljaar ontvingen de inrichtende machten basisonderwijs in gemiddeld Euro meer aan werkingsmiddelen. Gezien ook de leerlingenaantallen gemiddeld gezien toenemen is het belangrijker de evolutie van de werkingsmiddelen per leerling te volgen. Voor de inrichtende machten basisonderwijs nemen deze toe met gemiddeld 132 Euro (van 523 naar 654 Euro of 25%). Voor de inrichtende machten secundair onderwijs stijgen de werkingsmiddelen met gemiddeld Euro, uitgedrukt per leerling is dit 113 Euro (van 805 naar 918 Euro of 14%). In het basisonderwijs werd door de hervorming vooral de top van de verdeling beïnvloed en als gevolg daarvan ook de spreidingsbreedte (verschil tussen de minimale en maximale bedragen per leerling). Het hoogste bedrag dat inrichtende machten BaO per leerling ontvangen steeg van 662 naar 958 Euro (of +45%), de minimumwaarde nam toe van 403 naar 448 euro (45 Euro of 11%). In tegenstelling tot het basisonderwijs is in het secundair onderwijs vooral de minimumwaarde toegenomen van 662 naar 786 Euro (+124 Euro per leerling of 19%). De stijging van de maximumwaarde bleef hier beperkt tot 37 Euro per leerling (van 1117 naar 1163 Euro of +3%). Dit heeft als gevolg dat de spreidingsbreedte door de hervorming eerder is afgenomen. BELEIDSSAMENVATTING 6

7 Vervolgens namen we de verdelingseffecten van de hervorming onder de loep. De combinatie van het gelijk leggen van de lat tussen de netten en het in rekening brengen van de vier leerlingenkenmerken zorgt voor een herverdeling van de werkingsmiddelen. We onderzochten de verdelingskenmerken naar net, verstedelijkingsgraad, omvang van de inrichtende macht (#scholen en # leerlingen), het studieaanbod en de leerlingenkenmerken. Om deze leerlingenkenmerken synthetisch te vatten, berekenden we per inrichtende macht een gewogen aantikpercentage dat rekening houdt met de verschillen in de geldwaarde per leerlingenkenmerk. Verschillen in het totaal aantal aantikkende leerlingen op elk kenmerk zorgen er immers voor dat de gewichten die toegepast worden om het budget voor leerlingenkenmerken te verdelen over de vier indicatoren, niet de relevante gewichten zijn voor de inrichtende machten en de scholen. Op basis van het totaal aantal aantikkende leerlingen wordt immers de puntenwaarde van elk financieringskenmerk bepaald. Deze puntenwaarde zal bijgevolg hoger liggen voor die kenmerken waar weinig aantikkende leerlingen zijn, de facto het kenmerk taal. In het basisonderwijs (schooljaar ) genereerde een aantikkende leerling op het kenmerk taal 188 euro, een aantikkende leerling op het kenmerk toelage genereerde 131 euro, op het kenmerk opleiding moeder 109 euro en op het kenmerk buurt 93 euro. In het secundair onderwijs (schooljaar ) zorgde het lage percentage aantikkende leerlingen op thuistaal voor een grote puntenwaarde van 331 euro, wat meer is dan een leerling die aantikte op de drie andere kenmerken samen (toelage 126 euro, opleiding moeder 107 euro en buurt 37 euro). De evolutie van het totaal aantal aantikkende leerlingen sinds het schooljaar , in casu de stijging in het aantal aantikkende leerlingen op thuistaal, zorgt ervoor dat de puntenwaarden per kenmerk langzaam convergeren. De kloof tussen de puntenwaarde voor taal en de andere leerlingenkenmerken blijft in het secundair onderwijs evenwel groot. Figuur 1 Omvang van de werkingsmiddelen per leerling BAO in schooljaar naar kenmerken van de inrichtende machten brussel >35% antwerpen 8 GO! gent % VGO OGO centrumstad matig zwaar zwak < % 7-10% 5.5-7% 0-5.5% 5.30 net verstedelijking # bao-lln aanbod (punten) aantik% BELEIDSSAMENVATTING 7

8 Kijken we naar de positie in de verdeling van de werkingsmiddelen per leerling in het schooljaar (Figuur 1) dan zien we dat, in het basisonderwijs de inrichtende machten van het GO! gemiddeld het hoogste bedrag per leerling ontvangen. Dit is enerzijds een rechtstreeks gevolg van de voorafnames voor neutraliteit (3%) en levensbeschouwing (4,5%) en anderzijds ook een indirect gevolg van een aantal andere kenmerken van deze inrichtende machten. Zo hebben ze vaker een hoger aantikpercentage dan VGO en OGO-scholen, mede als gevolg van hun grotere aanwezigheid in grootsteden en centrumsteden. Er is geen verschil in het gemiddeld ontvangen bedrag per leerling voor OGO en VGO inrichtende machten. Het hogere aantikpercentage in VGO-scholen compenseert de voorafname voor levensbeschouwing. Figuur 2 Omvang van de werkingsmiddelen per leerling SO in schooljaar naar kenmerken van de inrichtende machten OGO >27% GO! VGO brussel antwerpen gent zwaar centrumstad matig zwak < % % 9-12% % % net verstedelijking # so-lln aanbod (punten) aantik% In het schooljaar ontvangen de inrichtende machten SO van het OGO gemiddeld het hoogste bedrag per leerling (Figuur 2). De positie t.o.v. de inrichtende machten VGO kan verklaard worden als het rechtstreeks gevolg van de voorafname voor levensbeschouwing (4,5%) en de verschillen in het onderwijsaanbod van de OGO-inrichtende machten, waar het studieaanbod met grotere puntenwaarden (TSO-BSO-KSO) inderdaad een veel groter aandeel heeft dan bij de andere inrichtende machten. Ten opzichte van het basisonderwijs zien we veel minder onderscheid in de omvang van de werkingsmiddelen per leerling naar de verstedelijkingsgraad. Dit heeft niets te maken met het percentage aantikkende leerlingen maar met het grote aandeel van de VGO inrichtende machten (75%) in het secundair onderwijs. Daarnaast wordt het hoger aantikpercentage in de centrumsteden gecompenseerd door de mix van aangeboden studierichtingen waarbij de inrichtende machten in de centrumsteden relatief meer pure ASO scholen zijn (dit geldt voor alle netten). In de grootsteden Antwerpen, Brussel en Gent weegt het positieve effect van het aantikpercentage sterker door dan het negatieve effect van het studieaanbod. BELEIDSSAMENVATTING 8

9 Vervolgens bekeken we de hervorming vanuit het standpunt van elke inrichtende macht apart en gingen we na voor welke inrichtende machten de hervorming de grootste effecten had. In het basisonderwijs zijn de inrichtende machten er gemiddeld 25% op vooruit gegaan. De inrichtende macht die het sterkst gestegen is, heeft de werkingsmiddelen per leerling met 75% zien toenemen. De inrichtende macht die de kleinste stijging kende zag z n middelen toenemen met 4,95%. Uitgedrukt in bedragen per leerling hebben alle inrichtende machten BaO hun middelen door de hervorming dus zien stijgen. In het secundair onderwijs zijn de inrichtende machten er gemiddeld met 14,5% op vooruit gegaan. De inrichtende macht die het sterkst gestegen is, heeft de werkingsmiddelen per leerling met iets meer dan de helft zien toenemen. Langs de onderzijde is er ook een inrichtende macht die zijn middelen per leerling heeft zien dalen met 2,69%. In totaal betekende de hervorming voor toch 8 scholengroepen GO! een verlies. Dit is het gevolg van de verdeling van de middelen van het transitiefonds over alle scholengroepen, en niet enkel over de scholen/scholengroepen die door de hervorming middelen zouden verliezen. Figuur 3 Decompositie van de verschillen in de ontvangen werkingsmiddelen per leerling naar net (basisonderwijs schooljaar ) voorafnames studie-aanbod lln-kenmerken GO!-VGO (66,54) OGO-VGO (2,25) GO!-OGO (64,29) Verschil in Verschil verklaard door werkingsmiddelen Voorafnames obj. Basisfinanciering Leerlingenkenmerken per leerling verschillen GO!-VGO 66,54 38,06-21,05 49,53 OGO-VGO 2,25 18,54-5,30-10,99 GO!-OGO 64,29 19,68-15,60 60,22 Wanneer we de verschillen tussen de netten in de ontvangen werkingsmiddelen per leerling ontleden naar de deelcomponenten dan worden verschillen in het basisonderwijs (Figuur 3) voornamelijk aangestuurd door de voorafnames voor objectieve verschillen en de leerlinggebonden middelen. In het secundair onderwijs (Figuur 4) speelt ook het studieaanbod een aanzienlijke rol in het verklaren van de verschillen tussen de netten. BELEIDSSAMENVATTING 9

10 Figuur 4 Decompositie van de verschillen in de ontvangen werkingsmiddelen per leerling naar net (basisonderwijs schooljaar ) trans-fonds voorafnames studie-aanbod lln-kenmerken GO!-VGO (98,52) OGO-VGO (126,14) GO!-OGO (-27,62) Verschil in Verschil verklaard door Werkingsmiddelen per leerling Transitiefonds Voorafnames obj. verschillen Basisfinanciering Leerlingenkenmerken GO!-VGO 98,52 18,56 67,26-32,28 44,97 OGO-VGO 126,14 40,44 61,24 24,47 GO!-OGO -27,62 18,56 26,83-93,51 20,51 5 Wisselwerking tussen de (verhoogde) werkingstoelagen en andere financieringsbronnen van scholen We behandelen eerst de resultaten met betrekking tot de andere financieringsbronnen van scholen (sectie 5.1). Vervolgens bespreken we hoe schoolbesturen of scholengroepen door middel van hun verdelingsbeleid inspelen op de (bijkomende) werkingsmiddelen. Worden de bijkomende middelen zonder meer doorgeschoven naar de scholen die ze genereren? Of geven ze aanleiding tot herverdeling tussen scholen in eenzelfde schoolbestuur of tot compenserende verminderingen van eigen toelagen door schoolbesturen (sectie 5.2)? 5.1 Andere financieringsbronnen van scholen Extra ondersteuning van schoolbesturen Scholen kunnen ten eerste bijkomend ondersteund worden door hun schoolbesturen op zowel materieel, financieel als beleidsmatig vlak. Hoe meer steun er vanuit het schoolbestuur komt, hoe groter de financiële ademruimte van een school is. In materieel opzicht bestaat deze steun BELEIDSSAMENVATTING 10

11 hoofdzakelijk uit het (gratis of goedkoop) aanbieden van infrastructuur (steun in natura). Soms wordt ook financiële input gegeven, voornamelijk voor het onderhoud van de gebouwen. Het net en de grootte van het schoolbestuur hebben de grootste impact op de mate waarin scholen via het schoolbestuur materiële en financiële steun ontvangen. VGO-scholen die via hun schoolbestuur verbonden zijn aan een congregatie krijgen zo goed als uitsluitend steun op materieel vlak. 16 van de 62 basisscholen en 52 van de 143 secundaire scholen binnen het VGO geven aan op infrastructureel vlak steun te krijgen. Besturen uit het OGO bieden aan de meeste van hun scholen steun, dit zowel materieel, financieel als door bijkomend personeel te voorzien (zie tabel 1 voor provinciaal onderwijs obv survey bij scholen, alsook tabel 2 obv survey bij scholen en tabel 3 obv bijkomende survey bij gemeentebesturen). Wat GO! betreft, tot slot, is de Vlaamse overheid eigenaar van de GO!-scholen. Vanuit de overheid worden dan ook aparte budgetten voor infrastructuur (onderhoud en renovatie) voorzien. Zij hoeven voor grote (ver)bouwprojecten bovendien geen eigen middelen in te zetten, zoals VGO en OGO dat wel verplicht zijn te doen, indien ze deze projecten willen laten subisdiëren door de overheid (met name 30% in het BaO en 40% in het SO). Tot slot wordt op basis van het kwalitatieve luik duidelijk dat de mate waarin congregaties, gemeentebesturen of provinciale overheden (kunnen) bijpassen, sterk kan verschillen, niet alleen tussen, maar ook binnen de verschillende netten. Hierdoor kan de financiële startsituatie van scholen, ongeacht de grootte van de werkingstoelagen die ze ontvangen, enorm variëren. Eénpitters, dit zijn schoolbesturen die maar 1 school tellen, en kleine schoolbesturen zonder extra steun via een congregatie of lokale overheid bevinden zich in de meest kwetsbare positie. Zij bleken moeilijker reserves te kunnen opbouwen, terwijl ook leninglasten zwaarder doorwegen. Grote infrastructuurwerken realiseren, is in die context allerminst vanzelfsprekend. Schoolbesturen die er niet in slagen de nodige middelen te verzamelen via fundraising bij ouders en sympathisanten, kunnen zich dan ook genoodzaakt voelen belangrijke infrastructuurwerken uit te stellen. Tabel 1 Financiële steun van de provincie voor scholen uit het provinciaal onderwijs Naast WM van MvO in 2013 ook inkomsten uit provincie? N % gedaald (10% of meer) Indien ja, In welke mate is dit bedrag veranderd sinds 2008? min of meer stabiel (minder dan 10% gedaald of gestegen) gestegen (10% of meer) SO (n=9) 7 78% (n=5) weet het niet niet van toepassing (sinds 2008 nooit ontvangen) Tabel 2 Financiële steun van de gemeente voor scholen uit het gemeentelijk onderwijs Naast WM van MvO in 2013 ook inkomsten uit Gemeente of stad? N % gedaald (10% of meer Indien ja, In welke mate is dit bedrag veranderd sinds 2008? min of meer stabiel (minder dan 10% gedaald of gestegen) gestegen (10% of meer) BaO (n=17) 9 53% (n=9) SO (n=14) 7 50% (n=7) weet het niet niet van toepassing (sinds 2008 nooit ontvangen) BELEIDSSAMENVATTING 11

12 Tabel 3: Gemeentebesturen die 100% van de bijkomende steun verlenen aan de OVSG-scholen Bijkomende steun Aantal gemeenten die deze vraag beantwoord hebben Gemeenten waarbij 100% van het budget of inzet van personeel naar OVSG-scholen gaat Aantal percentage Vervoer en/of toegang voor uitstappen ,9% ICT-ondersteuning ,2% Inzet poetspersoneel gemeente ,0% Vervoer naar zwembad ,5% Inzet technische dienst gemeente ,1% (Hulp bij) boekhouding/juridische ,5% ondersteuning Leerlingenvervoer basisonderwijs (van en ,9% naar school) Middagtoezicht ,0% Inzet groendienst gemeente ,0% Voor lager onderwijs: Toegang zwembad ,0% indien niet van de gemeente (uitgezonderd 1 jaar gratis zwemmen) Ochtend- of avondtoezicht ,3% Gebruik gemeentelijke infrastructuur, bv. sportaccommodatie, maar niet de schoolgebouwen % Naast materiële en financiële steun, verlenen vooral grote en geprofessionaliseerde schoolbesturen (meer dan 6 scholen) op beleidsmatig vlak ondersteuning. Kleinere schoolbesturen (vaak uit VGO of OGO) kunnen rekenen op de gemeente (indien OGO), de koepel of het bisdom (indien VSKO), maar de ondersteuning gaat niet zo ver als in grote schoolbesturen, waar een professioneel team bestaande uit een algemeen directeur en enkele medewerkers (bijvoorbeeld voor de boekhouding) het beleidsvoorbereidend werkt doet en verschillende financiële taken van de directeurs overneemt (zoals bijvoorbeeld het beheer van de gebouwen). Bovendien ondersteunen grote schoolbesturen ook meer bij onverwachte uitgaven of infrastructuurprojecten, omdat ze over meer cash flow beschikken en een groter reservebudget kunnen opbouwen dan kleinere schoolbesturen. Hoewel dit in principe mogelijk is, hebben de meeste schoolbesturen, met uitzondering van éénpitters zonder extra steun, niet de gewoonte om daarbuiten zelf nog extra middelen te zoeken. Dat impliceert dat zij, naast de input uit een congregatie of het budget van het lokale bestuur (OGO), in de praktijk vaak terugvallen op de werkingsmiddelen om bijvoorbeeld infrastructuurwerken te kunnen realiseren (door het opbouwen van reserves op basis van de werkingsmiddelen) of de infrastructuur voor het professioneel kader te kunnen bekostigen Andere inkomstenbronnen Anders dan de schoolbesturen, boren alle scholen wel andere inkomstenbronnen aan (zie tabel 4). De gemeenten geven bijvoorbeeld aanzienlijke hulp aan de scholen op hun grondgebied, ook aan niet- OVSG-scholen. Deze hulp bestaat uit financiële steun, een reeks voordelen en steun in natura: onder andere kortingen of kosteloze toegang tot het zwembad, hulp bij het organiseren van de kinderopvang, de groen- of technische dienst. Deze steun is volgens de directeurs eerder stabiel gebleven sinds Externe fondsen of sponsoring blijken minder toegepast te worden als inkomstenbron. Een derde bijkomende vorm van financiering is het verhuren van gebouwen. Dit wordt door 51,9% van de secundaire scholen gedaan. De energiekosten die hiermee gepaard gaan, maken BELEIDSSAMENVATTING 12

13 AGIOn Flankerend onderwijsbeleid Gemeente of stad Provincie Congregatie Ouder-vereniging Activiteiten of feesten georganiseerd door de school (los van ouder-vzw) Verhuur gebouwen Betalingen door ouders (voor uitstappen, kopieën, enz Andere echter dat dit voor schooldirecteurs minder een financiële dan wel een sociale functie heeft. Een vierde bijkomende inkomstenbron zijn de ouderbijdragen. 53,3% van de basis- en 73,3% van de secundaire scholen vragen een tussenkomst aan de ouders voor kopieën en uitstappen. Naast financiële hulp vragen ze ook aan ouders om bij te springen in de school, door bijvoorbeeld te poetsen of leerlingen te vervoeren tijdens uitstappen. In het basisonderwijs ontvangen aanzienlijk veel scholen ook steun via het oudercomité en activiteiten en feesten die door de leerkrachten georganiseerd worden. Vaak worden deze inkomsten gebruikt voor de aankoop van spelmateriaal of speeltuigen voor de speelplaats. Scholen met veel aantikkende leerlingen kunnen minder aanspraak maken op ouders voor steun in natura en inkomsten van het oudercomité of uit activiteiten en feesten. Tabel 3 Hebt u op dit moment (kalenderjaar 2013) inkomsten uit (opsplitsing naar BaO-SO en net) BaO GO! (n=12) 8,3% 8,3% 25,0% 8,3% 0,0% 33,3% 50,0% 33,3% 50,0% 8,3% VGO (n=63) 42,9% 9,5% 33,3% 9,5% 3,2% 71,4% 82,5% 23,8% 54,0% 19,0% OGO (n=17) 23,5% 41,2% 52,9% 23,5% 17,6% 76,5% 76,5% 11,8% 52,9% 5,9% Tot. (n=92) 34,8% 15,2% 35,9% 12,0% 5,4% 67,4% 77,2% 22,8% 53,3% 15,2% SO GO! (n=44) 9,1% 6,8% 9,1% 13,6% 4,5% 13,6% 45,5% 61,4% 72,7% 20,5% VGO (n=143) 62,9% 8,4% 16,8% 11,2% 7,0% 29,4% 47,6% 52,4% 75,5% 18,9% OGO (n=23) 39,1% 30,4% 39,1% 34,8% 8,7% 13,0% 26,1% 30,4% 60,9% 17,4% Tot. (n=210) 49,0% 10,5% 17,6% 14,3% 6,7% 24,3% 44,8% 51,9% 73,3% 19,0% Opm. : Cijfers in tabel geven aan welke fractie van scholen deze categorie aangeduid heeft Impact van het financieringsmechanisme op de extra steun In welke mate de extra steun van vernoemde actoren toenam of afnam na de invoering van het nieuwe financieringsdecreet valt moeilijk te zeggen. Over het algemeen geven de directeurs op dit vlak aan een status quo te ervaren. Het aantal respondenten dat op deze (survey)vragen heeft geantwoord, is echter laag, vooral in scholen uit het OGO. Wat de gemeentelijke scholen betreft, ligt de verklaring in de specifieke bestuursstructuur van gemeenten die hun scholen over het algemeen weinig autonomie geeft in de besteding. De gemeente is de enige die bevoegdheid heeft over de financiële middelen en die de beleidsbeslissingen neemt. De directeur beschikt vaak niet over geld vanuit de gemeente. Ook de schoolrekeningen, betaald door de ouders, komen meestal rechtstreeks in de gemeentekas terecht. Het Vlaamse gemeentedecreet bepaalt wel dat het college budgethouders kan aanstellen die over een beperkt budget kunnen beschikken. 6 Daarom werd dezelfde vraag opgenomen in de bijkomende survey bij gemeentebesturen. Ook hier wordt de status quo bevestigd. Bij de interpretatie van deze bevinding blijft volgens ons echter voorzichtigheid geboden. Om duidelijk 6 Het Brusselse gemeentedecreet laat dit echter niet toe. BELEIDSSAMENVATTING 13

14 te kunnen oordelen over de evolutie van de bijkomende inleg door gemeenten en provincies, is het immers noodzakelijk dat scholen en schoolbesturen duidelijk kunnen onderscheiden welk bedrag van de overheid komt en wat door de gemeente precies wordt bijgelegd. Gezien de specifieke bestuursstructuur van gemeenten is dat onderscheid maken echter niet vanzelfsprekend. Wel kan gesteld worden dat gemeenten en provincies die uitsluitend extra steun geven vanuit een bijpaslogica, wellicht minder extra middelen hebben ingelegd na Door de stijging van de werkingsmiddelen, waren deze overheden immers minder genoodzaakt om eigen middelen te gebruiken om tekorten bij te passen. 5.2 Het verdelingsbeleid van de schoolbesturen De centrale onderzoeksvraag betrof hier de mate waarin schoolbesturen de (bijkomende) werkingsmiddelen doorschuiven naar de scholen zoals door de verdelingsparameters van het financieringsmechanisme is bepaald. Uit het kwantitatieve én kwalitatieve luik blijkt dat het al dan niet (proportioneel) doorstorten van deze middelen in grote mate afhangt van de mate waarin scholen hun werkingsmiddelen zelf mogen beheren in combinatie met de aard van het verdelingsbeleid. In algemene zin valt op dat de scholen van éénpitters het grootste aandeel van hun werkingsmiddelen zelf beheren. Zo mogen in schoolbesturen die slechts uit één school bestaat, 60% van de BaO scholen zelf beslissen over meer dan 90% van hun gegenereerde werkingsbudget. De schoolbesturen met meer dan zes scholen laten de individuele scholen het minste budget beheren. In het secundair onderwijs zien we een gelijkaardig patroon: éénpitters mogen het grootste aandeel van hun werkingsmiddelen zelf beheren. Scholen die deel uitmaken van grote schoolbesturen kunnen minder zelf beheren (Figuur 5). Figuur 5: Verdelingsbeleid van de schoolbesturen naar omvang van het schoolbestuur Ook de aard van het verdelingsbeleid speelt een belangrijke rol. Globaal zien we bij schoolbesturen twee manieren om deze verdeling aan te pakken. Ten eerste zijn er schoolbesturen die elke school beschouwen als een aparte, autonome entiteit. Vaak gaat het om VGO-scholen en kleinere schoolbesturen (2 tot 6 scholen). Zij verdelen de werkingsmiddelen door eerst van het totale pakket aan werkingsmiddelen dat bij het schoolbestuur toekomt, een bepaald percentage af te houden voor infrastructuurwerken, het opvangen van dringende noden en het dragen van andere kosten op het niveau van het schoolbestuur. Het restbedrag wordt integraal doorgestort naar de scholen. Het schoolbestuur mengt zich vervolgens weinig tot niet in het aanwendingsbeleid van de scholen. Een belangrijke implicatie van een verdelingsbeleid dat werkt met voorafnames is dat met uitzondering van het bedrag dat vooraf genomen wordt voor bijvoorbeeld infrastructuur of verzekeringen de school de werkingsmiddelen krijgt zoals door de overheid is bepaald. Dit betekent ook dat met dergelijk beleid het aandeel van de leerlinggebonden werkingsmiddelen en indien van toepassing de BELEIDSSAMENVATTING 14

15 objectieve verschillen, naar de scholen gelijk zal zijn aan het aandeel van deze componenten in de werkingsmiddelen die de scholen genereren. Individuele scholen die op basis van de invoering van het financieringsdecreet (2008) een (sterke) verhoging van hun werkingsmiddelen konden verwachten, hebben deze verhoging dan ook voor het gedeelte dat niet werd voorafgenomen door het schoolbestuur daadwerkelijk gevoeld. Ten tweede zijn er schoolbesturen die beleidsmatig een sterk centraal beheer nastreven en werken met een professioneel team ter ondersteuning. Zij kiezen er vanuit die optiek voor te werken met een eigen verdeelsleutel (vaak bestaande uit een eigen systeem van allerlei voorafnames) en geven volgens die verdeelsleutel dotaties aan hun scholen. Dit verdelingsbeleid komt het meest voor in schoolbesturen uit de officiële netten (GO!, OGO), maar kan ook gehanteerd in (grotere) schoolbesturen uit het VGO. Werken met een eigen verdeelsleutel impliceert steeds een (grondige) herverdeling van de middelen op basis van zelf bepaalde (solidariteits)principes (zoals veiligheid, hulp aan scholen in financiële nood) en de lokale noden van de verschillende scholen. Deze werkwijze heeft ook gevolgen voor het doorstorten van de middelen op basis van het aantal aantikkende SES-leerlingen. Het doorstorten van deze middelen is minder gegarandeerd, wellicht omdat deze besturen de SES-middelen beschouwen en verdelen als een deel van het geheel, en dus niet als een aparte, geoormerkte enveloppe. Een interessante case is in dit geval het verdelingsbeleid van scholengroepen in het GO!, die steeds een professioneel team ter ondersteuning hebben, meer dan 6 scholen tellen en vaker dan bijvoorbeeld in het VGO kiezen voor een centraal gestuurd verdelingsbeleid. Tegelijk ondertekende het GO! een convenant waarin ze beloven dat ze de dotatiegelden voor de leerlingenkenmerken, de gelden voor het inrichten van de klassen levensbeschouwing en de dotatie kostenloosheid basisonderwijs integraal aan de scholengroepen te storten die ze integraal naar hun desbetreffende scholen zullen doorstorten. 7 Uit de survey bij de directeurs blijkt dit convenant eerder niet, dan wel te worden nageleefd (Figuur 6). Figuur 6: Worden de door de school gegenereerde SES-middelen volledig doorgestort naar de school, naar net? Ruim 40% van de GO! scholen uit het basisonderwijs (5 van de 12 scholen) en bijna 35% van de GO! scholen uit het secundair onderwijs (15 van de 44 scholen) antwoordt dat het SES-gebonden bedrag door het schoolbestuur niet volledig wordt doorgestort aan de school. Opvallend is ook dat tot 40% van de directeurs aangeeft niet te weten in welke mate ze de SES-middelen volledig doorgestort krijgen. In schoolbesturen (OGO, VGO) of scholengroepen (GO!), die kiezen om de SES-middelen niet volledig door te storten, lijken de extra middelen dus te zijn teruggevloeid naar andere scholen. In het kwalitatieve luik geven bestuurders of algemeen directeurs aan dat zij hiertoe beslisten om de 7 Convenant i.v.m. de dotatieverdeling naar scholengroepen en scholen van het GO!, 6 oktober 2008, ondertekend door Vlaams minister Werk, Onderwijs en Vorming, Frank Vandenbroucke, en Afgevaardigd bestuurder GO!, Urbain Lavigne. BELEIDSSAMENVATTING 15

16 financiële verschillen die door de hervorming tussen scholen waren ontstaan weg te werken, om transfers tussen onderwijsniveaus te verminderen, om noodlijdende scholen te redden of om infrastructuurwerken te kunnen doen. Vraag blijft echter hoe we deze bevinding moeten evalueren. Enerzijds is deze praktijk getuige van de autonome beleidsvoering van de (vaak grotere) schoolbesturen die er met de extra middelen op basis van leerlingenkenmerken en objectieve verschillen (indien van toepassing) beter in slaagden een aan de context aangepast financieel beleid te voeren. Anderzijds gaat ze in tegen de basisdoelstelling van het financieringsdecreet, dat onder andere via deze middelen verschillen in gelijke onderwijskansen tussen leerlingen wilde compenseren. Uit de survey leerden we immers ook dat scholen met de meeste aantikkers het minst vaak aangeven hun SES-middelen volledig doorgestort te krijgen. 6 Het bestedingsbeleid binnen de scholen In deze paragraaf geven we inzicht in de verschillende soorten uitgaven die scholen hebben en zoeken we verklaringen hiervoor (1.6.1). Daarna bespreken we de maatregelen die scholen nemen om aan kostenbeheersing te doen (1.6.2), de wijze waarop ze hun SES-middelen besteden en hun aanwending van de middelen op basis van de objectieve verschillen (1.6.3). 6.1 Kostenstructuur scholen Scholen dragen verschillende soorten uitgaven: de recurrente kosten, éénmalige of uitzonderlijke kosten, herstellingskosten en innovatiekosten. Tot de recurrente kosten behoren de grootste uitgaven en tevens degene die het meest op het niveau van de scholen gedragen worden: energie en water (75% in basis en 67,6% in secundaire scholen), personeel (65,2 in BaO en 58,1% in SO) en leermiddelen (75% in BaO en 69,5% in SO). Onder éénmalige of uitzonderlijke kosten vallen de bouw of verbouwingen. Zoals vermeld in de vorige paragraaf, worden deze kosten meestal op het niveau van het schoolbestuur geregeld of besproken (in het geval van éénpitters). Herstellingskosten zijn werken die dienen te gebeuren om de infrastructuur terug in een oorspronkelijke/werkende staat te krijgen. Het gaat dan bij voorbeeld om het herstellen van de verwarming of een lekkend dak. Innovatiekosten streven naar een vernieuwing op het gebied van infrastructuur of didactiek, die verbonden is met een beleidskeuze. Het gaat onder andere over het isoleren van de gebouwen om de energiefacturen in de toekomst te laten dalen en het digitaliseren van het onderwijs (smartborden, ipad s, ). Uit het kwalitatieve luik kunnen we in algemene zin concluderen dat de kosten voor het pedagogisch beleid en de andere kosten van elkaar losgekoppeld worden. De recurrente kosten kunnen betalen is daarbij prioritair, want noodzakelijk om als school in orde te zijn met de vereisten en een basiscomfort te kunnen garanderen voor haar leerkrachten en leerlingen. Wat er daarna overblijft aan budget kan gebruikt worden om het pedagogische beleid van de school te realiseren, dat ook in grote schoolbesturen onder de verantwoordelijkheid van de directeur en/of het schoolteam valt. Hoeveel uitgaven de scholen hebben en wat de impact van deze uitgaven is op de beleidsruimte hangt af van externe factoren en contextfactoren. De externe factoren worden aan de scholen opgelegd; ze hebben hier weinig impact op, maar verlagen wel de beleidsruimte van de scholen. Sinds 2008 zijn nieuwe regels inzake hygiëne en veiligheid van toepassing die een meerkost voor de scholen met zich meebrengen. Daarnaast hebben de uitgeverijen ook meer ingezet op digitale leermiddelen (waarvoor computers of smartboards moeten voorzien worden) en brengen ze boeken en schriften uit die jaarlijks moeten hernieuwd worden in plaats van herbruikt. Scholen geven ook aan dat de energieprijzen sinds 2008 gestegen zijn. Afhankelijk van de isolatie in de schoolgebouwen kan dit een grote hap uit het budget betekenen. Scholen geven verder aan dat er in groot- en BELEIDSSAMENVATTING 16

17 centrumsteden een stijging is van het aantal leerlingen. Hierdoor moeten ze extra infrastructuur voorzien (bijvoorbeeld extra paviljoenen) en didactisch materiaal aankopen. De compensatie hiervoor verloopt met vertraging want de telling van leerlingen gebeurt in februari, waardoor scholen deze kosten voorschieten tot het volgende schooljaar. Scholen uit het VGO (63,8%) vermelden ook meer dan de andere scholen dat ze een stijging ervaren van de (ver)bouw(ings)kosten. Bij het GO! is dit 50% en bij OGO 13%. Directeurs en bestuurders uit het VGO stellen tot slot dat bij (dringende) verbouwingen de lange wachttijden bij Agion ook bijkomende kosten met zich meebrengen, omdat ze soms moeten inversteren in extra herstellingskosten die ze bij een grondige renovatie niet hadden hoeven dragen. De contextfactoren hebben betrekking op de specifieke situatie van de school (staat infrastructuur, ligging, leerlingenpopulatie). Slechte of verouderde schoolgebouwen leiden tot hogere energiekosten en een mogelijk gevaar voor de veiligheid en de gezondheid. Hoge leninglasten kunnen eveneens een serieuze aderlating voor de scholen zijn. Scholen gelegen in rurale gebieden moeten meer afstand afleggen voor schooluitstappen en kunnen hiervoor geen openbaar vervoer gebruiken, waardoor ze duurder worden (Figuur 7). Figuur 7 Evolutie van uitgaven aan vervoer voor uitstappen, naar verstedelijkingsgraad Een daling in het aantal leerlingen betekent een daling van de ontvangen werkingsmiddelen, maar de recurrente kosten (voor infrastructuur, bijvooorbeeld energie) blijven grotendeels even hoog. Ten slotte moeten scholen met veel aantikkende leerlingen meer onbetaalde ouderfacturen verwerken en ontvangen ze minder financiële steun en steun in natura van de ouders (zie vorige paragraaf). Vooral in scholen waarbij een samenspel van deze externe factoren en contextfactoren speelt, worden de financiële draagkracht van de scholen en daaraan samenhangend de beleidsruimte kleiner. Zij hebben ook vaak meer steun nodig van hun schoolbestuur. 6.2 Kostenbeheersing Door aan kostenbeheersing te doen, kunnen scholen de bovengenoemde kosten onder controle houden. Bijna alle scholen geven aan dat ze actief de kosten proberen te drukken. In het basisonderwijs geeft 75% van de GO!-scholen aan dat ze bij elke uitgave op zoek gaat naar de meest kostenbesparende oplossing, tegenover 52,4% van de VGO en 17,6% van de OGO-scholen. Deze oplossingen, zo blijkt uit het kwalitatieve luik, kunnen bestaan uit korte termijn maatregelen, het centraliseren van aankopen en duurzame maatregelen. Met korte termijn maatregelen doelen we op directeurs die proberen leerkrachten en leerlingen te sensibiliseren om kostenbesparend te handelen: het licht doven, onnodige kopieën achterwege laten, goedkopere schooluitstappen plannen, Bijna alle directeurs in het kwalitatieve luik geven aan hier werk van te maken. Door gebruik te maken van raam- of leasing contracten slaagt de school er in om de aankopen te centraliseren en zo de prijs te drukken. Hierbij spelen schaalvoordelen een belangrijke rol: scholen met veel leerlingen maken hier BELEIDSSAMENVATTING 17

18 het meeste gebruik van omdat hun onderhandelingspositie beter is ten opzichte van kleinere scholen. Met duurzame maatregelen wordt het nemen van innovatiekosten bedoeld, die tot doel hebben de infrastructuur energiezuinig(er) te maken (bv. isoleren gebouwen, zetten van zonnepanelen, plaatsen van nieuwe verwarmingsinstallaties). Een meerderheid van de directeurs en bestuurders in het kwalitatieve luik geven aan sinds 2008 dergelijke innovatiekost te hebben gemaakt, door reserves aan te spreken of de extra werkingsmiddelen hier gedeeltelijk voor te gebruiken. Ook uit de survey blijkt dat in het secundair onderwijs de extra middelen vooral geïnvesteerd werden in (het sparen voor) infrastructuurwerken, naast uitgaven voor ICT en didactisch materiaal. In het basisonderwijs worden deze door een groot deel van de scholen tevens gebruikt voor vervoer en voor het dekken van de meeruitgaven van de maximumfactuur. Tabel 4 Waarvoor werden deze bijkomende middelen vooral aangewend: basisonderwijs, naar percentage aantikkers Gewogen % aantikkers Onder percentiel 25 Tussen percentiel 25 en 75 Boven percentiel 75 Vervoer en maximumfactuur ICT en didactisch materiaal Onderhoud, energie en (sparen voor) infrastructuur Andere Mean 64% 55% 82% 18% N Mean 76% 57% 52% 14% N Mean 63% 88% 88% 25% N Mean 70% 62% 67% 18% N Tabel 5 Waarvoor werden deze bijkomende middelen vooral aangewend: secundair onderwijs, naar percentage aantikkers Gewogen % aantikkers Vervoer ICT en didactisch materiaal Onder percentiel 25 Tussen percentiel 25 en 75 Boven percentiel 75 Onderhoud, energie en (sparen voor) infrastructuur Andere Mean 0% 53% 82% 0% N Mean 8% 75% 82% 10% N Mean 12% 80% 68% 12% N Mean 7% 72% 78% 9% N Besteding SES-middelen en objectieve verschillen Zoals reeds gesteld, bepaalt het financieringsmechanisme uit 2008 dat de berekening van de werkingsmiddelen gedeeltelijk gebeurt op basis van leerlingen die voldoen aan socio-economische indicatoren (een lage opleidingsgraad van de moeder, vreemde thuistaal van de leerling, zijn woongemeente of buurt en de toelage waarvan hij geniet). Doel is scholen met meer kosten om gelijke onderwijskansen te realiseren hiervoor te compenseren. De middelen worden echter niet geoormerkt, niet altijd door het schoolbestuur integraal doorgestort, en er is ook geen controle op. Binnen die specifieke context moeten de resultaten in deze paragraaf gelezen worden. BELEIDSSAMENVATTING 18

19 Ten eerste kunnen we vanuit de surveys stellen dat de grote meerderheid van de scholen SESgerelateerde uitgaven doet. 8 Scholen die over meer aantikkende leerlingen beschikken (zowel de combinatie van de indicatoren als afzonderlijke aantikkers op thuistaal en opleidingsgraad) doen meer SES-specifieke uitgaven (zie Tabel 6). Tabel 6 Specifieke SES-uitgaven naar aantikkende leerlingen Welke specifieke SESuitgaven doen de scholen? Geen specifieke uitgaven Specifiek didactisch materiaal (bv. rond NT2) Inzet van sociaal tolken Inzet van specifiek personeel (logopedist, psycholoog, maatschappelijk werker, enz.) Nascholing rond gelijke onderwijskansen, taalbeleid Brede schoolactivitei -ten Andere specifieke uitgaven BaO Onder percentiel % 33,3% 29,2% 4,2% 12,5% 33,3% 20,8% 0,0% 25 N Tussen percentiel % 10,9% 65,2% 23,9% 6,5% 60,9% 21,7% 8,7% 25 en 75 N Boven percentiel % 9,1% 72,7% 13,6% 4,5% 77,3% 59,1% 4,5% 75 N Totaal % 16,3% 57,6% 16,3% 7,6% 57,6% 30,4% 5,4% N SO Onder percentiel % 26,8% 51,2% 14,6% 9,8% 56,1% 29,3% 9,8% 25 N Tussen percentiel % 28,3% 34,0% 3,8% 4,7% 63,2% 35,8% 5,7% 25 en 75 N Boven percentiel % 12,7% 47,6% 17,5% 14,3% 79,4% 55,6% 7,9% 75 N Totaal % 23,3% 41,4% 10,0% 8,6% 66,7% 40,5% 7,1% N Het decreet heeft in deze zin geageerd als een compensatiefinanciering. Daarentegen geven ongeveer 10% van de scholen met de meeste aantikkers aan geen SES-uitgaven te doen (ten opzichte van ongeveer 30% van de scholen met de minste aantikkers). Toch kunnen we hieruit niet meteen concluderen dat van oneigenlijk gebruik van de SES-middelen sprake is, aangezien het kan gaan om scholen met een bestuur dat de SES-middelen (bijna) niet doorstort en omdat het decreet de scholen en schoolbesturen niet verplicht om de bijkomende SES-middelen SES-specifiek uit te geven. In het kwalitatieve onderzoek wordt een gebrek aan SES-specifieke uitgaven immers verklaard vanuit de beleidskeuze om met de SES-middelen enkel uitgaven te doen die alle leerlingen ten goede komen, zoals het samenstellen van kleinere klassen. Wat de aanwending betreft, worden de SES-middelen in het basisonderwijs vooral gebruikt voor specifiek didactisch materiaal (57,6%) en nascholing (57,6%). In het secundair onderwijs betreffen SES-uitgaven hoofdzakelijk nascholing rond gelijke onderwijskansen en taalbeleid (66,7%), specifiek SES-materiaal (41,4%) en brede school-activiteiten (40,5%). De daarbij overeenstemmende data uit het kwalitatieve luik leiden tot de conclusie dat scholen met de SES-middelen in eerste instantie hun SES- of zorgbeleid ondersteunen. De SES-middelen laten scholen in die zin toe een lokaal te voorzien en in te richten voor GOK- of zorgleerkrachten, specifiek materiaal te kopen om leerlingen te begeleiden (bijvoorbeeld software programma s voor leerlingen met leerstoornissen of taalprogramma s), of (zorg- of GOK-)leerkrachten een nascholing rond gelijke onderwijskansen en taalbeleid te volgen, of extra ondersteunend personeel in te huren om leerlingen te begeleiden. De aanwending van de SES-middelen en de aanwending van de GOK- of zorguren blijken op die manier onlosmakelijk met elkaar verbonden, alsook in de eerste plaats gericht op de (eerder remediërende) 8 Ter nuancering dient wel worden genoteerd dat in de survey al vooraf antwoordcategorieën waren aangegeven. Dezelfde vraag stellen zonder antwoordcategorieën te suggereren, zoals we in de interviews deden, bleek moeilijker voor directeurs, bestuurders, leerkrachten of ouders. BELEIDSSAMENVATTING 19

20 ondersteuning van individuele leerlingen met leerproblemen of leerstoornissen. Ook onbetaalde facturen kunnen met de SES-middelen opgevangen worden. Belangrijk in dit verband is te vermelden dat scholen met de meeste aantikkende leerlingen aanzienlijk meer aangeven tussen te komen voor onbetaalde ouderfacturen (Tabel 7). 18,1% van de BaO en 19% van SO scholen geven aan dat ze voor minstens 10% van de leerlingen moeten tussenkomen tegenover 0% en 4,9% bij de laagst aantikkende scholen. Deze tendens kan doorgetrokken worden naar BSO en TSO richtingen: hierin zitten de meeste aantikkende leerlingen en deze richtingen zijn, naast KSO, de duurste. Tabel 7 Mate waarin scholen tussenkomen bij onbetaalde ouderfacturen naar gewogen percentage aantikkers voor basis- en secundair onderwijs In welke mate komt de school/het bestuur tussen bij onbetaalde schoolfacturen? Minste aantikkers Tussen percentiel 25 en 75 Meeste aantikkers Totaal BaO In principe niet 33,30% 41,30% 31,80% 37,00% Bij minder dan 5% van de 45,80% 32,60% 27,30% 34,80% leerlingen Bij 5 à 9% van de leerlingen 20,80% 15,20% 22,70% 18,50% Bij 10 à 19% van de 0,00% 8,70% 13,60% 7,60% leerlingen Bij minstens 20% van de 0,00% 2,20% 4,50% 2,20% leerlingen Weet niet 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% Totaal 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% SO In principe niet 26,80% 34,00% 30,20% 31,40% Bij minder dan 5% van de 65,90% 42,50% 28,60% 42,90% leerlingen Bij 5 à 9% van de leerlingen 2,40% 16,00% 22,20% 15,20% Bij 10 à 19% van de 0,00% 1,90% 9,50% 3,80% leerlingen Bij minstens 20% van de 4,90% 1,90% 9,50% 4,80% leerlingen Weet niet 0,00% 3,80% 0,00% 1,90% Totaal 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% In deze scholen is ook de grootste stijging van onbetaalde facturen sinds 2008 waargenomen (Tabel 8). Tabel 8: evolutie van aandeel leerlingen met onbetaalde schoolfacturen, naar onderwijsvormen SO Evolutie aandeel leerlingen waarvoor tussenkomst bij onbetaalde ouderfacturen nodig was Enkel GSO Enkel ASO ASO, BSO en TSO BSO en TSO Rest Totaal Afgenomen N % 0,0% 3,0% 10,0% 1,5% 0,0% 2,5% Min of meer N stabiel gebleven % 31,7% 48,5% 40,0% 21,5% 33,3% 32,7% Toegenomen N % 43,9% 45,5% 46,7% 64,6% 43,3% 51,3% Weet niet N % 24,4% 3,0% 3,3% 12,3% 23,3% 13,6% Sommige van deze scholen proberen echter ook pro-actief onbetaalde schoolfacturen te vermijden door de maximumfactuur te verscherpen (BaO), door aankopen te centraliseren of te spreiden voor leerlingen, door in klassen met veel SES-leerlingen low-budget activiteiten te organiseren of door met behulp van de SES-middelen zelf een maximumfactuur in te stellen (SO). Tot slot stellen de scholen dat de SES-uitgaven sinds 2008 overwegend stabiel zijn gebleven of gestegen, al geeft een vijfde tot een kwart van de scholen aan niet te weten hoe deze kosten geëvolueerd zijn (Tabel 9). BELEIDSSAMENVATTING 20

21 Tabel 9 Evolutie SES-uitgaven sinds 2008 De SES-uitgaven zijn sinds Gewogen % aantikkers Totaal Onder percentiel 25 Tussen percentiel 25 en 75 Boven percentiel 75 BaO Afgenomen 8,3% 2,2% Min of meer stabiel gebleven 50,0% 45,7% 27,3% 42,4% Toegenomen 8,3% 37,0% 54,5% 33,7% Weet niet 33,3% 17,4% 18,2% 21,7% Totaal 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% SO Afgenomen 2,4% 4,0% 4,8% 3,9% Min of meer stabiel gebleven 29,3% 36,0% 31,7% 33,3% Toegenomen 39,0% 32,0% 44,4% 37,3% Weet niet 29,3% 28,0% 19,0% 25,5% Totaal 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Naast SES-middelen genereren sommige scholen ook extra middelen voor de objectieve verschillen. Over het objectieve verschil neutraliteit (enkel GO!) heeft deze studie geen relevante data ter beschikking. Met betrekking tot het objectieve verschil levensbeschouwing stellen we op basis van de de kwalitatieve data vast dat er grote verschillen bestaan in de meerkost die scholen hieraan hebben. De grootste meerkost is er voor directeurs van basisscholen die omwille van de maximumfactuur de materialen voor deze vakken niet kunnen doorrekenen aan de ouders en voor scholen die meer dan 2 levensbeschouwelijke vakken aanbieden. Tot slot stellen 2 directeurs (van de 10 scholen) vast dat de school over onvoldoende ruimte beschikt om elke leerkracht levensbeschouwing een (degelijk) lokaal te geven. 7 Het oordeel van de verschillende stakeholders over het financieringsmechanisme en de besteding van de middelen In deze paragraaf vatten we allereerst de resultaten samen met betrekking tot het oordeel van de verschillende stakeholders over het financieringsmechanisme en de besteding ervan (onderzoeksthema 3-4). Concreet staan we stil bij de mate waarin ze dit mechanisme billijk vinden (sectie 7.2) en voldoende achten om kwaliteitsvol onderwijs te kunnen inrichten (sectie 7.3). Tot slot bespreken we het oordeel van de directeurs over het verdelingsbeleid van de schoolbesturen (sectie 7.4). Om een goed oordeel te kunnen vormen over een bepaalde kwestie, is echter kennis vereist. Daarom peilden we voorafgaand ook naar hun kennis over het nieuwe financieringsmechanisme (sectie 7.1). 7.1 Kennis over het nieuwe financieringsmechanisme Wat de kennis betreft, stellen we over het algemeen vast dat de kennis van de directeurs over het nieuwe financieringsmechanisme goed is. Die vaststelling geldt vooral voor de kennis over de extra middelen op basis van de aantikkende leerlingen. De brief die de overheid naar alle scholen stuurt met informatie hierover heeft op dit punt wellicht een belangrijke faciliterende rol gespeeld. De kennis BELEIDSSAMENVATTING 21

22 van directeurs is echter basiskennis. De directeurs zijn minder op de hoogte van de details, noch van alle verschillende regelingen. Verschillen in kennis tussen stakeholders hangen meestal samen met de mate waarin de kennis relevant is voor de eigen schoolcontext en de mate van verantwoordelijkheid over het financieel beleid. Dat blijkt bij directeurs uit vooral het OGO en in mindere mate GO!, die minder kennis bezitten over het financieringsmechanisme dan hun collega s uit het VGO. Omdat ze vaak tot grote schoolbesturen behoren en/of zetelen in schoolbesturen die het financieel beheer grotendeels op zich nemen, is de nood aan kennis minder groot. Dit gebrek aan kennis kan op termijn echter ook leiden tot vervreemding en mogelijks ook duiden op een gebrek aan eigenaarschap en een belemmering van het beleidsvoerend vermogen van de school, indien het schoolbestuur weinig transparant is over hun beleid en weinig inspraak toelaat. 7.2 Oordeel over de billijkheid van het financieringsmechanisme Om te peilen naar het oordeel over de billijkheid van het financieringsmechanisme gingen we na in welke mate de stakeholders achter het principe van dubbele gelijkheid stonden (gelijkheid op basis van school- en leerlingenkenmerken). In dat verband moet ten eerste de brede gedragenheid voor het koppelen van een deel van de middelen aan het aantal aantikkende SES-leerlingen in scholen onderstreept worden (Figuur 8). Figuur 8 Oordeel over berekening op basis van SES-indicatoren naar onderwijsniveau Deze brede gedragenheid is er niet voor het aftoppingsprincipe. Scholen en hun besturen lijken daarmee ook de onderliggende stelling te onderschrijven dat scholen met veel SES-leerlingen met extra noden en uitdagingen geconfronteerd worden die vragen om extra maatregelen en dus extra financiering ter compensatie. Er worden echter ook twee belangrijke punten van kritiek geformuleerd met betrekking tot de koppeling van een deel van de werkingsmiddelen aan het aantal SES-leerlingen. Ten eerste wordt door sommige bestuurders (vooral GO!) aangehaald dat het financieringsmechanisme een discrepantie in (financiële) mogelijkheden tussen scholen met veel SES-leerlingen en scholen met weinig SES-leerlingen heeft geïntroduceerd. Ten tweede hebben diverse stakeholders de indruk dat de gedeeltelijke herverdeling van de werkingsmiddelen volgens het aandeel SES-leerlingen niet heeft geleid tot het verkleinen van de onderwijskloof (d.w.z. meer gelijke startkansen voor de schoolloopbaan) tussen leerlingen met verschillende SES. Deze stakeholders pleiten meestal ook voor het kleuren van de middelen of meer controle op de aanwending ervan door middel van een resultaat- of inspanningsverbintenis. BELEIDSSAMENVATTING 22

23 De wijze waarop vooral de leerkrachten deze compensatie zien en ook de SES-middelen meestal aanwenden (zie H4), strookt echter niet helemaal met wat de overheid voor ogen had met deze financiering. Waar de overheid vertrekt vanuit een gelijkekansenperspectief, en dus op een structurele, preventieve implementatie ervan hoopten (zie omzendbrief), verdedigen vooral de leerkrachten het liefdadigheidsperspectief (Choules, 2007) 9, waar compensatie gezien wordt als het remediëren van individuele noden (leerachterstand, leerstoornissen en financiële noden). Het besef dat de thuiscontext van leerlingen met deze noden kunnen samenhangen is ook aanwezig, maar verder worden de noden niet omschreven als een structureel probleem. Ter nuancering moet wel vermeld worden dat directeurs en sommige bestuurders (vooral uit het GO!) hun oordeel wel meer vanuit het gelijkekansenperspectief onderbouwen Waarom dit zo is en hun perspectief niet wordt overgenomen door de leerkrachten, blijft echter een open vraag. Een andere opvallende bevinding met betrekking tot de billijkheid is dat bijna 50% van de scholen (survey) het kenmerk levensbeschouwing geschrapt wil zien, en dat de wens hiertoe even groot en vaak zelfs groter is in scholen die verschillende levensbeschouwelijke vakken aanbieden (OGO en GO!) (Tabel 10). Op basis van de weliswaar schaarse gegevens uit het kwalitatief onderzoek leren we dat de weerstand in deze scholen vooral praktisch van aard is. Vooral in sterk levensbeschouwelijke diverse scholen kost het immers veel tijd en energie om dit te organiseren. Onder deze nadruk op de tijdskost zouden echter ook meer ideologische argumenten kunnen schuilgaan, zoals de overtuiging dat levensbeschouwelijke opvoeding eerder tot het private domein behoort of dat het splitsen van leerlingen op basis van hun levensbeschouwing in een pluralistische samenleving niet de beste optie is. Op basis van dit onderzoek kunnen we echter enkel de vraag stellen, maar geen uitspraken doen. Tabel 10 Oordeel over het schrappen van het kenmerk levensbeschouwing volgens de netten naar onderwijsniveau (percentage scholen dat vindt dat dit kenmerk geschrapt mag worden) BaO GO! VGO OGO Totaal GO! VGO OGO Totaal 58.3% 50.8% 52.9% 52.2% 43.2% 47.6% 56.5% 47.6% SO 7.3 Wordt de financiering voldoende geacht? Wat tot slot het oordeel van de scholen en schoolbesturen betreft over de mate waarin de werkingsmiddelen volstaan en voor welke terreinen ze meer middelen wensen, stellen we vast dat de antwoorden van de betrokkenen sterk samenhangen met de eigen schoolcontext en de noden die ze binnen deze context ervaren. Zo vragen TSO-BSO-scholen om meer middelen voor technische uitrusting, en ASO-scholen, die vaker VGO-scholen zijn, meer middelen voor nieuwbouw en verbouwingswerken. Deze bevinding wijst volgens ons aan te geven dat de betrokkenen een financieringsmechanisme of herverdeling door het schoolbestuur verkiezen die zoveel als mogelijk inspeelt en aansluit op de lokale context. 7.4 Oordeel van de directeurs over het verdelingsbeleid van hun schoolbestuur Om deze vraag te beantwoorden peilden we naar de mate van tevredenheid van directeurs over dit beleid. Uit de verschillende data blijkt globaal dat directeurs die meer middelen zelf kunnen beheren ook meer tevreden zijn (dit geldt vooral voor éénpitters) en dat directeurs van scholen met de meest 9 Choules K. (2007), The shiftings sands of of social jusitice discourse: from situating the problem with them, to situating it with us, Review of Education, Pedagogy and Cultural Studies, jrg. 29, n 5, p BELEIDSSAMENVATTING 23

24 aantikkende SES-leerlingen in verhouding minder tevreden zijn (Figuur 9). Deze laatste bevinding zou erop kunnen wijzen dat de directeurs met de meest aantikkende leerlingen het niet volledig ontvangen van de SES-middelen betreuren. Tegelijk stellen we vast dat schoolbesturen die transparant zijn meestal op de steun van de directeurs kunnen rekenen. De combinatie van weinig transparantie en weinig inspraak leidt tot de grootste kans op onvrede. Figuur 9: Tevredenheid over rol in financieel beheer van school, naar aantikkende leerlingen Hoewel de discussie over schaalvergroting buiten de scope van dit onderzoek valt, bevatten de resultaten ook gegevens om deze discussie empirisch te stofferen. Uit onze kwalitatieve en kwantitatieve analyses komen een aantal voordelen van grote schoolbesturen (meer dan 6 scholen) naar voor. Scholen binnen grote schoolbesturen zijn financieel minder kwetsbaar, omdat tekorten of tegenslagen door een grotere groep scholen kunnen worden opgevangen. Bovendien worden vele taken overgenomen door een professioneel team, wat directeurs in staat stelt zich meer met het pedagogisch beleid van hun school bezig te houden. Anderzijds laten de analyses ook enkele mogelijke keerzijden van schaalvergroting zien. In deze schoolbesturen heerst er immers vaker een rationeel-technische organisatiecultuur waar directeurs van het financieel beleid kunnen vervreemden. Dit is vooral het geval in grote schoolbesturen die weinig transparant zijn en sterk de nadruk leggen op formele procedures en formele overlegorganen. Een schaalvergroting kan vanuit die optiek dus leiden tot een dalende betrokkenheid van directeurs in het financieel beleid (zie voor gelijkaardige analyses Devos, 2014; van Wieringen, ). 8 Evaluerende conclusies en beleidsaanbevelingen Empirisch onderzoek suggereert dat een financieringsmechanisme waarin ook leerlingenkenmerken zijn opgenomen een positief effect kunnen hebben op de leeruitkomsten van doelgroepleerlingen, maar dat deze effecten vaak bescheiden blijven. Drie factoren beïnvloeden immers de kans op succes (voor een gedetailleerd overzicht, zie o.a. Nicaise, 2000; Demeuse e.a., 2008). 11 Ten eerste is het noodzakelijk dat de overheid voldoende herverdeelt of compenseert. Het risico op een ontoereikende 10 van Wieringen (2014), Waar staan we eigenlijk. Schaal in het onderwijs in Nederland, lezing op de studiedag van NGVO, Brussel, 13 juni Nicaise I. (ed.) (2000), The right to learn. Educational strategies for socially excluded youth in Europe, Bristol: The Policy Press; Demeuse M., Friant N., Nicaise I. (2008), Onderwijsvoorrangsbeleid : extra investeren in de zwaksten, in: NICAISE I., DESMEDT E. (red.), Gelijke kansen op school: het kan! Zestien sporen voor praktijk en beleid, Mechelen: Wolters- Plantyn, p BELEIDSSAMENVATTING 24