Inleiding. 1. Het Probleem

Transcriptie

1 Inleiding Telfort verwelkomt het initiatief van OPTA ter bestrijding van een prijssqueeze. Dat zal geen verbazing wekken, aangezien Telfort reeds in het eerste interconnectiegeschil tegen KPN, in 1997, heeft gepleit voor maatregelen die moesten voorkomen dat KPN concurrenten in een wurggreep zou nemen. Toen antwoordde de Minister dat maatregelen weliswaar nodig waren, maar dat die bij de beoordeling van KPN's eindgebruikerstarieven aan de orde zouden moeten komen. OPTA is zich goed bewust van de problemen die ten grondslag liggen aan een prijssqueeze. Terecht heeft OPTA thans meer aandacht voor het bevorderen van concurrentie dan voorheen, toen met name rekening werd gehouden met de belangen van de consument. Telfort is van mening dat de toets van OPTA een stap in de goede richting is, maar dan wel voor de korte termijn. Voor de lange termijn zijn zwaardere maatregelen nodig. In hoofdstuk 1 wordt het probleem kort uiteengezet. In hoofdstuk 2 zal worden ingegaan op die zwaardere maatregelen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens de door OPTA voorgestelde toets puntsgewijs besproken. Hoofdstuk 4 gaat in op de implementatie van de toets. Wij eindigen met een conclusie. 1. Het Probleem KPN is een vertikaal geïntegreerde onderneming, die verschillende rollen in het dienstverleningsproces speelt. KPN kan zowel via de eindgebruikerstarieven als de interconnectietarieven de business case van haar concurrenten beïnvloeden. Het probleem ontstaat doordat KPN Retail niet net als andere aanbieders capaciteit inkoopt bij KPN Wholesale. KPN Retail betaalt geen interconnectie-vergoeding aan KPN Wholesale, maar krijgt voor het gebruik van het vaste openbare telefoonnet kosten toegerekend via het kostentoerekeningssysteem voor de vaste openbare telefoondienst. Er is geen sprake van inzichtelijke betalingen van KPN Retail aan KPN Wholesale, zodat geen betrouwbare vergelijking kan worden gemaakt tussen de kosten van KPN Retail en de kosten van OLO's voor het gebruik van het netwerk van KPN Wholesale. Het gevaar bestaat dus dat het stroomafwaartse bedrijfsonderdeel lagere kosten voor het gebruik van dat netwerk krijgt aangerekend dan andere aanbieders die op dezelfde markt opereren als KPN Retail. De beste manier om te voorkomen dat een vertikaal geïntegreerde onderneming met een machtspositie haar concurrenten wurgt in een prijssqueeze, is door de kosten van haar retail onderdeel transparant te maken. Op die manier kan worden voorkomen dat een retail onderdeel positief gediscrimineerd wordt door het wholesale onderdeel. Ook de Europese Commissie is van mening dat dit de beste manier is. 2. Gemeenschapsrecht 1

2 De Europese Commissie onderkent in haar Bekendmaking 1 dat een verlieslijdend stroomafwaarts bedrijfsonderdeel van een dominerende partij aan het zicht kan worden onttrokken wanneer de dominerende exploitant kosten aan zijn toegangsactiviteiten heeft toegerekend die eigenlijk aan het stroomafwaartsonderdeel zouden moeten worden toegerekend, of wanneer de dominerende partij anderszins de interne verrekenprijzen binnen de organisatie onjuist heeft vastgesteld. In die Bekendmaking staat in 86: "In algemeen opzicht is het de plicht van de onderneming met een machtspositie om op zodanige wijze toegang te bieden dat de goederen en diensten die aan ondernemingen in een later stadium van de bedrijfskolom aangeboden worden, verkrijgbaar zijn op voorwaarden die niet ongunstiger zijn dan die, welke gelden voor andere partijen, met inbegrip van de eigen bedrijfsonderdelen." Er bestaat dus behoefte aan meer transparatie ten aanzien van deze verrekenprijzen, zodat beoordeeld kan worden of KPN Wholesale haar eigen retail bedrijfsonderdeel gunstiger behandelt dan anderen. De Commissie heeft dan ook een Aanbeveling gedaan over dit onderwerp, waarover later meer. Art. 8 lid 2 van de Interconnectierichtlijn (97/33/EC) bepaalt dat Lidstaten ervoor zorgdragen dat incumbents gescheiden boekhoudingen voeren voor enerzijds hun met interconnectie verband houdende activiteiten - waaronder zowel intern verrichte als voor anderen verrichte interconnectiediensten vallen - en anderzijds hun andere activiteiten, teneinde alle kosten en inkomsten, met de daarvoor gebruikte berekeningsgrondslag en de gedetailleerde toewijzingsmethoden, aan te geven die verband houden met hun interconnectie activiteit, met inbegrip van een puntsgewijs overzicht van de vaste activa en structurele kosten. Op grond van art. 8 lid 3 van de Interconnectie Richtlijn dient KPN aan OPTA op aanvraag onverwijld en tot het vereiste niveau van gedetaileerdheid van financiele informatie te voorzien. OPTA mag deze informatie publiceren, als dat bijdraagt tot concurrentie, mits met het aspect van commerciële vertrouwelijkheid rekening wordt gehouden. Overweging (11) bij de Interconnectierichtlijn spreekt over een "( ) passende scheiding van van boekhoudingen tussen interconnectie- en andere telecommunicatie-activiteiten - zodanig dat alle elementen van de kosten en opbrengsten in verband met die activiteiten identificeerbaar zijn - [die] transparantie van de interne kostenoverdrachten waarborgt;" De Europese Commissie heeft zoals gezegd een Aanbeveling opgesteld met betrekking tot de gescheiden boekhoudingverplichting. Daarin stelt de Commissie: "The purpose of accounting separation is to provide an analysis of information 1 Bekendmaking van de EC van 28 augustus 1998 betreffende de toepassing van de mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang tot de telecommunicatiesector. 2

3 derived from the accounting records to reflect as closely as possible the performance of parts of the business as if they had operated as separated businesses". Verder: "It is recommended that NRA's make relevant accounting information from notified operators available on request to interested parties at a sufficient level of detail to ensure that there has been no undue discrimination between the provison of services internally and those provided externally, and to enable the average costst of unbundled interconnect services to be identified. In this respect, the publication by the notified operator of sufficiently detailed cost statements showing the average cost of network components will increase transparency and raise confidence on the part of competitors, that there are no anti-competitive cross-subsdies. ( ) In addition, ( ) it is recommended that NRA's make available sufficient accounting information from notified operators to ensure that there is no discrimination between charges levied on other operators and those levied (implictly) internally". En: "The charge for internal usage should be equivalent to the charge that would be levied if the product or service were sold externally rather than internally. For accounting separation purposes, it should be assumed that an operator's retail business pays the same interconnect charge for the same service." De lijn van de Commissie wijst dus in de richting van een deugdelijk gescheiden boekhouding, zodat kan worden gecontroleerd of de incumbent zijn eigen stroomafwaartse bedrijfsonderdeel gunstiger bedient, ten koste van concurrenten die op dezelfde markt opereren als dat stroomafwaartse bedrijfsonderdeel. Een scheiding van boekhoudingen alsof sprake is van gescheiden ondernemingen. OPTA gaat daaraan voorbij, waar hij zegt dat zijn voorstel in lijn is met het huidige standpunt van de Commissie. In Nederland wordt zo'n scheiding door OPTA niet afgedwongen, zodat een nauwkeurige vergelijking van kosten niet mogelijk is. De introductie van de prijssqueezetoets door OPTA brengt daar geen verandering in. De Commissie houdt ook voor de toekomst vast aan de gekozen lijn. In overweging (12) bij het voorstel voor een nieuwe Richtlijn voor interconnectie en toegang zegt de Commissie: "accounting separation allows internal price transfers to be rendered visible, and allows NRA's to check compliance with obligations for non-discrimination were applicable." Dit komt terug in art. 11 van dat voorstel voor die nieuwe Richtlijn: "In particular a NRA shall be able to require a vertically integrated company to make transparent its wholesale prices and its internal transfer prices, in situations where a market analysis indicates that the operator concerned provides input facilities that are essential to other service providers, while competing itself on the downstream market." In het Verenigd Koninkrijk zijn dergelijke boekhoudkundige maatregelen met succes geïmplementeerd. Het stroomafwaartse bedrijsonderdeel van BT dient tegen dezelfde voorwaarden en tarieven in te kopen bij het stroomopwaartse bedrijfsonderdeel van BT. De bedrijfsvertrouwelijkheid heeft daaraan kennelijk niet in de weg gestaan. De Interconnectierichtlijn bepaalt ook niet dat een claim tot bedrijfsvertrouwelijkheid altijd moet worden gehonoreerd. Er staat dat met het aspect van commerciele vertrouwelijkheid rekening wordt gehouden. Dat betekent dat er een afweging van belangen dient plaats te vinden, en dat het resultaat moet worden 3

4 gemotiveerd. Thans is het zo dat KPN stelt dat bepaalde gegevens bedrijfsvertrouwelijk zijn, en dat die claim al te snel wordt gehonoreerd, zonder dat belanghebbenden daarvan op de hoogte worden gesteld. Alle hiervoor genoemde verplichtingen en aanbevelingen zijn onvoldoende uitgewerkt in de Nederlandse wet. De telecommunicatiewet bepaalt in dit verband slechts dat KPN Telecom gescheiden boekhoudingen dient te voeren voor haar activiteiten in verband met interconnectie respectievelijk telefonie, en haar overige activiteiten. OPTA laat zich bij zijn besluiten bovendien te weinig inspireren door het Gemeenschapsrecht. OPTA zou meer de nadruk moeten leggen op transparantie en verdere uitsplitsing van tarieven, zodat kan worden aangetoond dat interne verrekenings prijzen non-discriminatoir zijn. OPTA is verplicht om maatregelen te nemen die verenigbaar zijn met het mededingingsrecht van de Gemeenschap. OPTA mag geen maatregelen nemen die de daadwerkelijke bescherming van communautaire rechten uit hoofde van de mededingingsregels ondermijnen. De Commissie heeft een gescheiden boekhouding verplicht gesteld, en niet slechts aanbevolen, zoals OPTA lijkt aan te nemen. De Commissie heeft duidelijk aangegeven wat het doel is van een gescheiden boekhouding. Daarnaast zouden die boekhoudingen moeten worden gepubliceerd, zoals dat in het VK gebeurt. Kennelijk is dat toch mogelijk zonder dat bedrijfsvertrouwelijke gegevens op een onaanvaardbare manier worden gepubliceerd. De Europese Commissie heeft zo'n publicatie ook aanbevolen. Telfort meent dat OPTA zich meer moet inspannen om de door de Commissie gewenste situatie te creëren. Doet OPTA dat niet, dan zou OPTA daarvoor een goede reden moeten aanvoeren. 3 Commentaar op de toets Het college verzoekt belanghebbenden aan te geven of zij kunnen instemmen met het niveau waarop het college tariefvoorstellen van KPN op kostenorientatie wenst te toetsen (paragraaf 59) Telfort onderkent de praktische problemen zoals die bestaan met betrekking tot niveau C, en gaat daarom in grote lijnen akkoord met de principes beschreven bij niveau B. Wij steunen OPTA bij zijn doel om te kijken naar de duur van oproepen die korter of langer zijn dan gemiddeld. Wij zijn echter van mening dat het eveneens op zijn minst noodzakelijk is te zorgen dat de eindgebruikerstarieven voor elke tariefcomponent (set-up of conveyance) meer bedragen dan het bijbehorende interconnectietarief. Wij merken op dat het heel goed mogelijk is dat bepaalde segmenten zich kenmerken door oproepen van bijzonder korte duur (bij voorbeeld kosten voor het laden van chipknip-kaarten). Het is van vitaal belang dat de tariefstructuur van KPN niet in staat is de concurrentie in een dergelijk segment te verstoren. Telfort is voorts van mening dat de gemiddelde duur van oproepen die in een prijssqueeze toets wordt gehanteerd moet passen bij de te onderzoeken typen oproepen (in termen van dienstverlening en tariefperiode) en niet zoals is 4

5 gesuggereerd in een gemiddelde moet worden uitgedrukt. Bij het onderzoek bijvoorbeeld van goedkope buba gesprekken moeten gegevens met betrekking tot de duur alleen voor oproepen tegen goedkoop buba-tarief worden gehanteerd dit brengt met zich mee dat de gemiddelde duur per type telefoongesprek en per periode moet worden geïdentificeerd dit moet worden gebaseerd op actuele informatie, geleverd door KPN. Conclusie: Op korte termijn lijkt het voorstel van OPTA het meest pragmatisch. Telfort meent echter dat juist de details van grote waarde zijn en pleit derhalve voor een beoordelingssysteem op middellange termijn op het niveau van de verschillende tariefelementen. Het college vraagt marktpartijen te reageren op de voorgestelde korting op de eindgebruikerstarieven en de hoogte daarvan (paragraaf 62). Telfort ondersteunt een vroegtijdige en praktische invoering van een prijssqueeze toets. Voor de vroegtijdige introductie van een prijssqueeze toets zou een gemiddelde korting, gebaseerd op de meest populaire kortingsregelingen van KPN, een aanvaardbare eerste stap zijn. Het bevreemdt Telfort echter dat OPTA zich uitsluitend richt op de VDN-regeling. OPTA moet naar alle kortingsregelingen kijken. Het is van wezenlijk belang dat alle kortingsregelingen, zowel voor consumenten als zakelijke gebruikers, worden onderworpen aan een prijssqueezetoets. In het algemeen zijn wij het ermee eens dat alle kortingsregelingen gewogen moeten worden conform hun werkelijke effecten op de markt in de praktijk - de schatting van "gemiddelde effectieve kortingen" is daarom juist. Om dit te kunnen doen is echter ook wat dit betreft informatie van KPN vereist. Dit kan gaan om gegevens over de factureringssystemen van KPN en de gemiddelde korting die wordt aangeboden aan de groep klanten waarop de regeling is gericht. Het kan ook nodig zijn rekening te houden met alle kosten die KPN voor de korting in rekening brengt. Conclusie: Telfort stelt voor dat alle kortingsregelingen worden onderworpen aan een prijssqueeze toets voordat zij worden ingevoerd of gewijzigd, en dat alle bestaande regelingen ex-post moeten worden onderzocht. Er dient prioriteit gegeven te worden aan de beginspecificatie van een onderzoek dat gebaseerd is op de populairste kortingsregelingen, dit om vertraging van de invoering van het onderzoek te voorkomen. OPTA moet dan echter alle belangrijkste kortingsregelingen van KPN blijven analyseren. Het college verzoekt belanghebbenden te reageren op het standpunt dat ter bepaling van de inkoopkosten van derden uitgegaan dient te worden van het netwerkbeslag dat voor KPN geldt (paragraaf 69) Telfort is het in grote lijnen eens met de analyse van OPTA. Zoals is beschreven in paragrafen 34 en 35, zijn nieuwkomers aangewezen op KPN voor levering van netwerkcapaciteit. KPN zou als verticaal geïntegreerde onderneming verplicht 5

6 moeten worden om interconnectietarieven aan te bieden die op hetzelfde niveau liggen als de kosten die het retailonderdeel krijgt aangerekend. Telfort is het eens met de visie van OPTA dat het niet juist is om te handelen op basis van de kosten die van toepassing zijn voor een andere provider. Niet alle operators zijn gelijk. De netwerkcapaciteit die van KPN wordt betrokken alsmede de kosten van het eigen netwerk kunnen sterk verschillen. Wij zijn echter van mening dat dit een bijkomstige kwestie is en dat OPTA erop dient toe te zien dat KPN zichzelf tarieven rekent die in vergelijking met die voor andere operators de toets van non-discriminatie kunnen doorstaan. End-to-end: Telfort merkt in dit verband op dat de end-to-end netwerkbenadering een geldige eerste stap is voor biba en buba gesprekken. Opgemerkt moet echter worden dat de analyse rekening dient te houden met het feit dat KPN steeds meer gesprekken termineert op andere netwerken. In dit geval zou het juister zijn alle biba en buba gesprekken in ogenschouw te nemen. De netwerkkosten zouden dan als volgt zijn: End-to-end netwerkkosten (ingeval van on-net); Originating netwerkkosten tot het punt van interconnectie (ingeval van oproepen die termineren op andere vaste netwerken); Uitbetalingen aan andere operators; Een aandeel in de kosten van de koppeling voor interconnectie (ingeval van oproepen die termineren op OLO's). Telfort merkt verder op dat het mogelijk is de prijssqueeze toets toe te passen op andere oproepen die op andere netwerken termineren, zoals oproepen naar mobiele netwerken en op uitgaande internationale oproepen. In deze gevallen zou het alleen mogelijk zijn een prijssqueeze te analyseren indien de "externe betalingen" aan andere ondernemingen zouden worden gezien als toevoeging op de totale netwerkbelasting van KPN. Wij zijn het er daarom mee eens dat de beste manier om een prijssqueeze toets voor biba en buba gesprekken te effectueren in eerste instantie is, om te kijken naar de end-to-end netwerkvraag voor on-net-oproepen. Dit is de meest fundamentele manier om te onderzoeken of KPN een prijssqueeze in praktijk brengt waarbij de belangrijkste onderwerpen zijn: Non-discriminatie wat inhoudt dat de retailbusiness van KPN dezelfde kosten in rekening worden gebracht voor gebruik van het netwerk als andere operators; Transparantie wat inhoudt dat duidelijk is dat de netwerktarieven op redelijke wijze van de kosten worden afgeleid en dat het principe van non-discriminatie is aangetoond. Het is van vitaal belang dat andere operators vertrouwen hebben in de manier waarop netwerktarieven worden afgeleid en toegepast. OPTA dient daarom ervoor te zorgen dat de diverse factoren (aangeduid met x, y, z en w in paragraaf 72 van de bespreking) worden gepubliceerd. Daarin wordt aangegeven hoe de verschillende tarieven voor interconnectie gecombineerd moeten worden om de end-to-end 6

7 netwerkkosten voor retail call diensten te kunnen berekenen. Telfort hecht er aan dat er een onderzoek plaatsvindt naar deze gegevens. Het onderwerp redelijk efficiënte onderneming wordt in paragrafen 65 en 66 aan de orde gesteld. Hoewel het competitieve klimaat ertoe zou moeten leiden dat de eindgebruikerstarieven omlaag gaan, zullen de interconnectiediensten van KPN voorlopig bottleneck -diensten blijven. Op de langere termijn zou een price cap voor de interconnectietarieven een efficiëntere manier zijn om het belang van de consument te dienen dan het stellen van een retail price cap. Wij zullen hier uitgebreid op terugkomen tijdens de aangekondigde consultatie over dit onderwerp. In de tussentijd moet zo snel mogelijk de interconnectietarieven op een efficiënt niveau vastgesteld worden (gebaseerd op de forward looking LRAIC zoals geadviseerd door de Europese Commissie). Met betrekking tot de tabel Kader I (lokaal versus Biba, nationaal versus Buba), valt iets merkwaardigs op. OPTA stelt het volgende: Regionaal verkeer wordt gedefinieerd als verkeer dat via lokale en EVKCcentrales loopt maar het diagram geeft aan dat het ook via een tweede lokale schakeling loopt Ook wordt gesteld dat nationaal verkeer tot een tweede EVKC-schakeling loopt, maar ook hier geeft de diagram een tweede lokale schakeling aan. Wat is correct, de beschrijving of het diagram? Als het diagram correct is, zou dit dan impliceren dat de definitie van interconnectietarieven netwerkcomponenten omvat die niet nodig zijn (namelijk een tweede lokale schakeling)? Make or buy decision versus level playing field: Naar aanleiding van paragrafen 64 en 65 wil Telfort nog het volgende opmerken. OPTA stelt terecht dat de mate van uitrol niet samenhangt met de mate van efficientie van de desbetreffende operator. De uitrol van het netwerk van NAP naar RAP niveau en van RAP naar LAP niveau is in de regel gebaseerd op een make or buy decision. In elke concurrerende markt is het noodzakelijk dat marktpartijen zo goedkoop mogelijk inkopen danwel zo efficiënt mogelijk zelf produceren. Alleen op deze manier kan de operator zijn producten tegen concurrerende prijzen in de markt zetten. Telkens dient dus de afweging te worden gemaakt waar het goedkoopst kan worden ingekocht en of het rendabeler is om zelf te produceren (make or buy decision). Dit principe is van toepassing op elke markt, ook voor de telecommarkt, en is van cruciaal belang om niet uit de markt te worden geconcurreerd. OPTA refereert hier ook naar in haar consultatiedocument over de Price Cap. Hierin stelt OPTA dat in een omgeving waar sprake is van volledige mededinging tarieven tot stand zullen komen die op een min of meer kostengeoriënteerd niveau liggen. Hierbij is de gedachte dat de mededinging ervoor zorgt dat een bedrijf zijn prijzen niet langdurig boven een dergelijk niveau kan handhaven. Doet een bedrijf dat toch, dan zal zij klanten verliezen en op den duur wel gedwongen worden zijn tarieven te verlagen. Met andere woorden: in een competitieve markt dienen partijen zo goedkoop mogelijk in te kopen om competitieve prijzen in de markt te kunnen zetten. Immers doet een partij dat niet dan zal zij of geen competitieve prijzen kunnen neer zetten of onder de kostprijs producten aanbieden. Beide situaties leiden op den duur tot faillisssement. Ook in de telecommarkt dienen deze economische principes te 7

8 gelden om een concurrerende markt te waarborgen. Echter, Telfort constateert dat er is nog steeds geen sprake van een level playing field. Op dit moment kunnen partijen niet zelf een make or buy decision nemen. Het is de taak van OPTA om hierop toe te zien en hierin een actievere rol in te nemen. Een goed voorbeeld is lokale interconnectie. Telfort heeft begin dit jaar een verzoek ingediend tot lokale interconnectie. Omdat KPN weigert aan dergelijke verzoeken te voldoen, is inderdaad nog geen enkele aanbieder uitgerold op nummerwijkcentraleniveau. Conclusie: Telfort is in grote lijnen akkoord met de analyse van OPTA en gaat in eerste instantie ook akkoord met een prijssqueeze toets op basis van end-to-end netwerkgebruik voor on-netoproepen. Telfort pleit sterk voor een actieve rol van OPTA, waarbij OPTA erop moet toezien dat KPN zichzelf dezelfde tarieven berekent als andere operators. Het college verzoekt marktpartijen hun zienswijze over de voorgestelde opslag kenbaar te maken. Een afwijkende zienswijze dient vergezeld te gaan van een kwantitatieve onderbouwing aangaande het opslagpercentage dat gehanteerd zou moeten worden bij de prijssqueeze-toets (paragraaf 75) Telfort is het eens met de uitspraak dat een prijssqueeze toets een vergoeding moet omvatten voor retailkosten. Telfort erkent eveneens dat het bij afwezigheid van strikt gescheiden administratieve gegevens van KPN noodzakelijk is om een aanname te doen omtrent de hoogte van de retailkosten die in een prijssqueeze toets moeten worden inbegrepen. Het karakter van retailkosten. Het bevreemdt Telfort dat OPTA de visie van KPN lijkt te accepteren dat de retailkosten als een toeslag op netwerkkosten moeten worden beschouwd. Retailkosten moeten worden toegerekend aan openbare telefonie volgens het principe van causaliteit van kosten. Hetzelfde principe wordt in feite toegepast op de toerekening van netwerkkosten, hoewel de causaliteitsfactoren van retailkosten significant kunnen verschillen van de factoren voor netwerkkosten. Samenvattend worden netwerkkosten gewoonlijk toegerekend op basis van de gebruikte netwerkcapaciteit. Retailkosten (vooral dubieuze debiteuren en facturering) zouden kunnen worden toegerekend op basis van inkomsten. Andere retailkosten zoals marketing, verkopen en klantenservice zouden kunnen worden toegerekend op basis van een gedetailleerde "activity based" analyse. Zelfs als een vereenvoudigde benadering voor de afhandeling van retailkosten wordt gekozen, is er een aantal manieren om dit te doen. Een toeslag op netwerkkosten is één benadering. Andere mogelijkheden zijn die van eenheidskosten per minuut of bij wijze van alternatief een percentage van de eindgebruikerstarief. Risico's van het gebruik van een eenvoudige toeslag. Telfort wil er ook op wijzen dat het gebruik van een toeslag op netwerkkosten zekere misleidende en mogelijkerwijs gevaarlijke gevolgen zou kunnen hebben. Enkele voorbeelden: 8

9 De tweedelige berekeningsstructuur van netwerkkosten zou impliceren dat eenheidskosten van kort durende oproepen van consumenten aanzienlijk hoger liggen dan die van langer durende oproepen, zonder enige reden, behalve dan dat hierin de kostenstructuur van netwerkkosten wordt gevolgd. Maar ook dit zou weer onlogisch zijn en kan niet gebeuren volgens het principe van kostencausaliteit. Naarmate de interconnectieskosten afnemen (wellicht als gevolg van een strengere kostenanalyse of de introductie van LRIC) zou dit impliceren dat de retailkosten eveneens zijn gedaald. Dit zou volkomen onlogisch en bij toepassing in de praktijk een gevaarlijk principe zijn (in het bijzonder als de interconnectietarieven aanzienlijk zijn gedaald). De retailkosten zouden tevens impliciet dezelfde "tarief-gradiënt" hebben als de interconnectietarieven (d.w.z. dat de relativiteit van piek-, avond- en weekendtarieven hiermee tot uiting komt). Dit geeft echter naar alle waarschijnlijkheid een verwrongen beeld van bepaalde verkoopdiensten die verschillende structuren van prijsstelling hebben. Naar onze visie moeten de retailkosten per tijd van de dag nauwer overeenstemmen met de tariefgradiënt van die specifieke retailverkoopdienst en moet dus niet de gemiddelde tariefgradiënt worden gebruikt. Telfort adviseert daarom dat bij gebruik van een eenvoudige toeslag, deze alleen wordt gebruikt om de beginniveaus van de retailkosten te bepalen. Deze moet niet telkens wanneer de interconnectietarieven wijzigen, worden herberekend. Daarom moeten eenmaal vastgestelde eindgebruikerstarieven op een constant niveau worden gehouden totdat er streng gecontroleerde (en bij voorkeur gepubliceerde) administratieve gegevens beschikbaar zijn van KPN. Efficiënte operatorskosten OPTA stelt dat bij vaststelling van het niveau van de toeslagen moet worden uitgegaan van een redelijk efficiënte operator. Wij zijn het daar niet mee eens. Partijen met AMM hebben de verplichting de prijs van hun interconnectiediensten op een redelijk efficiënt, kostengericht niveau te stellen (EU adviseert hiertoe forward looking LRAIC). Voor de retailkosten bestaat geen enkele vergelijkbare eis. Het is zeer moeilijk om te bepalen wat de adequate kosten van een redelijk efficiënte operator zijn: Onduidelijk is hoe redelijk efficiënte operator moet worden gedefinieerd moet dit een gevestigde operator zijn, zoals KPN, of een nieuw beginnende operator? Welke operator moet worden gebruikt? Niet alle operators zijn gelijk zij opereren onder verschillende condities en bieden verschillende combinaties van diensten aan, mogelijkerwijs aan verschillende afnemers en tegen tarieven op verschillende niveaus. Hoe moet het kostenniveau worden getaxeerd, gegeven het feit dat niet veel operators werkelijk de noodzakelijke boekhoudkundige gegevens publiceren? In de tweede plaats kunnen efficiënte operatorskosten een te lage weergave zijn van de werkelijke kosten van KPN. Dit kan betekenen dat bepaalde prijzen van KPN 9

10 niet kostendekkend zouden zijn. Dit kan niet werkelijk tot een prijssqueeze leiden zolang andere operators tenminste even efficiënt zijn als de efficiënte operatorskosten. Wij wijzen erop dat het risico van een anti-competitief klimaat bestaat doordat het moeilijk is de efficiënte operatorskosten te definiëren en te meten. Telfort is van mening dat wanneer de werkelijke kosten van KPN als uitgangspunt worden genomen, dit mede een stimulans voor KPN zou zijn om in de retailactiviteiten efficiënt te handelen. Als KPN dus gereduceerde prijzen wil aanbieden (of grotere kortingen), moet het bedrijf niet alleen in staat zijn om dit te doen in het kader van de dekking van de (netwerk- en verkoop-) kosten. De oplossing (ten minste op de middellange tot lange termijn) zou zijn dat OPTA van KPN eist dat het voor de kostenberekening adequate gegevens produceert, die voldoen aan de eisen gesteld in de hiervoor genoemde Europese Richtlijnen. In de tussentijd is het noodzakelijk studie te maken van de vraag welk kostenniveau adequaat zou zijn in een eerste prijssqueeze toets. Het retail kostenniveau: Indien een toeslag de eenvoudigste manier wordt geacht om op korte termijn een prijssqueeze toets te doen, is Telfort van mening dat een toeslag van 25% te laag is. In de eerste plaats is de basis voor deze 25 % niet helder. OPTA stelt dat deze is gebaseerd op door KPN verschafte informatie (paragraaf 74). Het is echter niet mogelijk deze informatie te veriffieren. Het juiste niveau van de retailverkooptoeslag is dus onbekend, totdat KPN correct gescheiden boekhoudingen voert. Verder stelt OPTA in paragraaf 95 dat Portugal en Duitsland een toeslag op de interconnectietarieven berekenen, die in het geval van Duitsland 25 % bedraagt. Dit cijfer kan niet bepalend zijn, omdat de daaraan ten grondslag liggende informatie niet openbaar is. Telfort is van mening dat het mogelijk is conclusies te trekken uit de ervaring in de twee landen waar gescheiden boekhoudingen zijn gepubliceerd namelijk het Verenigd Koninkrijk en de Ierse republiek. In het Verenigd Koninkrijk zijn de retailkosten van BT als percentage van de netwerkkosten bij benadering 35-40% voor lokale oproepen en 42-45% voor nationale oproepen (bron zijn de gepubliceerde jaarrekeningen over 1998/99 en 1999/2000). In de Ierse republiek zijn de retailkosten van Eircom als percentage van de netwerkkosten bij benadering 35% voor lokale oproepen en 40% voor nationale oproepen (bron: de gescheiden jaarrekeningen van Eircom over 1998/99 en 1999/2000) Conclusie: Telfort dringt er op aan de cijfers uit het VK en uit Ierland in haar overwegingen te betrekken. OPTA kan een behoudende benadering kiezen waarbij wordt uitgegaan van het historisch gemiddelde van deze twee voorbeelden. Dit zou ons een toeslag op de verkoop leveren van 37,5% voor lokale oproepen van KPN en 10

11 van 42% voor nationale oproepen van KPN. Deze toeslag dient alleen te worden gebruikt om de beginniveaus van de retailkosten te bepalen. Wanneer de eindgebruikerstarieven eenmaal vastgesteld zijn dienen deze constant te worden gehouden tot er streng gecontroleerde (en bij voorkeur gepubliceerde) administratieve gegevens beschikbaar zijn van KPN. Het college verzoekt belanghebbende te reageren op de vraag of KPN eindgebruikerstarieven mag hanteren die leiden tot prijssqueeze, indien alternatieve aanbieders prijzen aanbieden onder de grens zoals bepaald door de squeezetoets of zelfs onder hun eigen kostprijs (paragraaf 78). Telfort is het in grote lijnen eens met de analyse en aanbevelingen van OPTA, maar is van mening dat deze aan bepaalde belangrijke zaken voorbijgaan. De situatie waarin KPN prijsvolger is zal zich voorlopig niet voordoen. Andere operators hebben vaak de neiging om op basis van de prijs met KPN te concurreren. Dus zelfs al lijkt KPN een prijsvolger, toch heeft het bedrijf het vermogen (door de marge van onderbieding te beperken) andere ondernemingen te dwingen hun prijzen te verlagen. Als dit tot een prijssqueeze zou leiden, zou dit oneerlijk zijn. Dit zou zeker het geval kunnen zijn omdat KPN een partij met AMM is, en omdat er nog geen daadwerkelijke mededinging is in deze markt. Er moeten adequate middelen gedefinieerd worden voor het geval een prijsvoorstel niet door het onderzoek komt. Een mogelijkheid is dat KPN de prijs zal moeten verhogen, de kortingen verminderen, enzovoort. Het kan echter ook zijn dat KPN de interconnectietarieven verlaagt tot een niveau waarop nieuwe eindgebruikerstarieven de prijssqueeze toets wel zouden halen. Op deze wijze kan de laagste prijs worden geboden, maar zouden andere ondernemingen in staat zijn te concurreren, omdat zij het voordeel zouden krijgen van de verlaagde interconnectietarieven. Rigoureus afdwingen van prijssqueeze maatregelen is derhalve een manier om te bewerkstelligen dat concurrerende ondernemingen in potentie het voordeel krijgen van lagere interconnectiekosten en tevens dat KPN gestimuleerd wordt efficiënter te worden. Het college zou graag van belanghebbenden vernemen of zij zich kunnen vinden in de bovenstaande analyse inzake de mate waarin concurrerende aanbieders nadeel ondervinden op bibaverkeer (paragraaf 89). Voordat wij ingaan op de specifieke onderwerpen van het biba-verkeer op laag niveau, bepleiten wij dat de bestaande prijssqueeze ongedaan wordt gemaakt. Wij nemen aan dat het onwaarschijnlijk is dat de eindgebruikerstarieven worden verhoogd. De oplossing moet dan zijn dat de interconnectietarieven worden verlaagd. De positie van andere ondernemingen in biba-oproepen: De bestaande regelingen voor interconnectie maakt het voor andere communicatiebedrijven moeilijk of sterker nog niet mogelijk om met KPN op netwerkniveau te concurreren voor oproepen via eigen centrales of andere oproepen 11

12 die op een lager niveau in het KPN-netwerk worden gevoerd. Als daarom blijkt dat biba-oproepen als totaliteit tot een prijssqueeze leiden, dan moet die situatie voor andere operators slechter zijn, omdat zij niet kunnen profiteren van interconnectie op laag niveau, zoals reeds eerder is vermeld. Ook zou het college graag vernemen in hoeverre internetuitkoppeling via nummers verlichting brengt in de prijssqueeze-problematiek (paragraaf 89). Telfort meent dat de tarieven, zoals door KPN aan de markt zijn voorgelegd, niet kostengeoriënteerd zijn. Wij verwachten dat de tarieven aanzienlijk lager zullen zijn dan de CPS tarieven. Vooruitlopend op de kostenoriëntatie toets van interconnectietarieven heeft Telfort het volgende geconstateerd met betrekking tot de hoogte van interconnectietarieven. Tijdens de prijssqueeze consultatie doet OPTA geen uitspraak over de vraag of de interconnectietarieven op een efficiënte (kostengerichte) niveau liggen. Wij zijn echter van mening dat dit nu juist een zeer belangrijk onderwerp is in de discussie over prijssqueeze. OPTA heeft de afgeleide kosten van het KPN-netwerk in paragraaf 46 van het consultatiedocument geschetst. Dit voldoet niet aan de eis van gescheiden financiële administratiesystemen. Voorts zijn wij van mening dat de opbrengsten van het systeem niet transparant genoeg zijn: noch de kostengerichtheid noch het principe van non-discriminatie kunnen worden aangetoond. Ook blijkt duidelijk uit de beschrijving van OPTA dat de benadering door EDC niet te verenigen is met de aanbevelingen van de Commissie dat de interconnectietarieven gebaseerd moeten zijn op forward looking LRAIC. Het gevolg is daarom dat de interconnectietarieven vrijwel zeker te hoog zijn. De interconnectietarieven van KPN zouden tot de laagste van Europa moeten behoren, gegeven de dichtheid van het telefoonnet in Nederland, de hoge oproeptarieven en de betrekkelijk eenvoudige geografie. (De Commissie heeft in Aanbeveling 98/511/EC, en gewijzigd op 20 maart 2000, gezegd dat: "it is important to notice that, when determining interconnect charges for call termination on the basis of recommended "best current practice" interconnect charges, NRA's should in any case make full use of the range of prices within the "best current practice" price range to avoid possible price squeeze effects between retail and interconnection tarriffs".) Prijssqueeze-problematiek nummers: We zijn het er niet mee eens dat de introductie van de code verlichting zal brengen in de prijssqueeze problematiek. Voor Telfort is een essentiele vraag of een internet dial-up dienst van een OLO kan concurreren met de internet dial-up dienst van KPN. Hierbij zijn de volgende ontwikkelingen van belang: terminating model naar een originating model (06760), FRIACO dienst, rol van IND en IP separatie. Aangezien deze ontwikkelingen niet los van elkaar staan, pleiten wij ervoor dat OPTA alle mogelijke ontwikkelingen analyseert en haar beleid hierop afstelt. Telfort meent dat OPTA dient te waarborgen dat een level playing fileld wordt gecreëerd in de internet-dial up markt en dat telecombedrijven niet uit de 12

13 internet dial-up markt worden gewurgd. Met het onderstaande voorbeeld wordt een mogelijke ontwikkeling weergegeven waar nog steeds geldt dat er sprake is van een prijssqueeze. Indien marktpartijen overstappen naar de dienst betekent dit dat een originating tarief aan KPN moet worden betaald. Indien IND niet overstapt naar het originating model, maar het terminating model blijft handhaven, zouden de marktpartijen uit de markt kunnen worden verdreven. Immers in dit scenario dienen de eindgebruikerstarieven voor het inbellen naar ISP s van andere operators tenminste hoger te zijn dan het tarief dat aan KPN dient te worden betaald. Daarentegen kunnen de eindgebruikerstarieven voor het inbellen naar ISP s van IND op een veel lager niveau uitkomen, zeker nu vast-vast tariefdifferentiatie is ingevoerd. IND vraagt dan een veel lager terminating tarief aan KPN, ook gelet op het feit dat IP separatie plaats gaat vinden. In deze situatie zal het onmogelijk zijn om te concurreren met KPN. Dit voorbeeld illustreert des te meer de noodzaak om gescheiden boekhoudingen en een transparant systeem op te zetten. Tenslotte is het college benieuwd naar de zienswijze van belanghebbenden naar de hierboven beschreven en mogelijk ook andere oplossingen voor de gesignaleerde prijssqueeze op biba-verkeer (paragraaf 89). OPTA stelt dat KPN gedwongen zou kunnen worden om de eindgebruikerstarieven op te splitsen in lokale en regionale diensten. Telfort denkt dat het niet redelijk zou zijn als KPN gedwongen zou worden om zijn tariefstructuur op deze wijze te veranderen. Verder zijn wij van mening dat dit verwarrend en schadelijk voor bepaalde groepen consumenten zou zijn. KPN heeft de vrijheid om voorstellen te doen om een nieuw evenwicht of een nieuwe structuur tot stand te brengen in de retail en wholesale prijzen voor bibaverkeer, zodat de prijssqueeze toets voor biba wordt "gehaald". Dit zou het soort herstructurering kunnen omvatten dat door OPTA wordt geschetst. Al deze voorstellen zouden moeten stroken met de principes van non-discriminatie en transparantie (d.w.z. dat de voorgestelde interconnectietarieven gelijk moeten zijn aan de intern toegerekende kosten). OPTA heeft nog drie mogelijke oplossingen gevonden voor het Biba-probleem. 1. Uitsluiting van verkeer naar "naburige" gebieden: OPTA stelt voor dat KPN het verkeer naar "naburige" gebieden uitsluit. Naar onze mening zoeken eindgebruikers naar leveranciers op het gebied van telecommunicatie voor het totale gebied van telecommunicatie-oproepen en -diensten. Het is daarom van wezenlijk belang dat de concurrentie effectief werkt bij alle soorten oproepen en diensten. Wij zien het als onaanvaardbaar dat nieuwe communicatie-operators kunstmatig uitgesloten zouden worden van concurrentie voor welk type oproepen of diensten ook. Om deze reden willen wij geen oplossing aanbevelen waarbij het bibaverkeer wordt uitgesloten van de carrier preselectie. De paradox is dat uitsluiting van beginnende ondernemingen van de concurrentie rond biba-oproepen betekent dat zij nooit de omzet zullen bereiken die nodig is 13

14 om de investering in interconnectie bij de lokale centrales te compenseren. Nieuwe netwerk-concurrenten moeten kunnen strijden voor handel in bibaoproepen en deze kunnen verwerven om de omzet te kunnen halen die zo'n investering rechtvaardigt. 2. Nieuw evenwicht in tarieven: OPTA stelt dat er een nieuw evenwicht in de tarieven kan ontstaan in het bijzonder tussen set-up en conveyance. OPTA stelt terecht dat hiermee niet het werkelijke probleem wordt aangepakt. Elders hebben we echter al opgemerkt dat de relatie tussen de retail- en interconnectietarieven voor elke tariefcomponent (set-up en conveyance) redelijk moet zijn en geen prijssqueeze moet impliceren. 3. C(P)S betalen lokaal tarief: De derde oplossing van OPTA is dat KPN C(P)S-operators voor het afwikkelen van het biba-verkeer dat KPN zelf laag in haar eigen net zou hebben afgewikkeld, niet meer dan de local terminating vergoedingen in rekening mag brengen. OPTA stelt dat hierdoor wordt voorkomen dat andere operators worden gestimuleerd hun netwerken uit te rollen. Dit kan waar zijn maar toch willen wij stellen dat er andere factoren zijn die de ontwikkeling van netwerken kunnen bevorderen, zoals local loop unbundling of andere lokale toegangs-strategieën. Er zijn echter andere problemen: Dit zou administratief moeilijk zijn (men moet kunnen vaststellen welke oproepen op lokaal niveau zijn afgehandeld indien ze volledig binnen KPN hebben plaatsgevonden); Dit zou geheel berusten op gegevens van KPN en zou tevens een aanpak vereisen die niet door KPN gemanipuleerd kan worden. Dit zal ertoe leiden dat KPN niet in staat is zijn kosten te dekken. De interconnectietarieven dienen kostengeoriënteerd te zijn. KPN zal ongetwijfeld stellen dat het feit dat voor regionaal doorverbonden oproepen alleen een lokaal tarief in rekening kan worden gebracht, betekent dat de kosten niet worden gedekt. Telfort is het daarom eens met de analyse van OPTA, maar is van mening dat geen van de door OPTA voorgestelde oplossingen adequaat is. Er kunnen echter aanvullende alternatieven zijn waarmee OPTA zich niet heeft beziggehouden. Telfort adviseert met klem dat biba-verkeer wordt opgenomen in de prijssqueeze toets, en dat van KPN wordt geëist dat alles wordt ondernomen om ervoor te zorgen dat dergelijke verkeer wordt geaccepteerd in het kader van het onderzoek. In deze benadering wordt de bezorgdheid ten aanzien van de biba structuur aangepakt, en wordt de concurrentie voor biba verkeer vergemakkelijkt. Op de langere termijn zal de volledige invoering van compleet gepubliceerde gescheiden rekeningen de transparantie en garanties voor non-discriminatie bieden. Overingens leert de ervaring in het Verenigd Koninkrijk dat nieuw beginnende ondernemingen in het algemeen lokale oproepen tegen hetzelfde prijsniveau bieden als BT maar goedkoper zijn voor nationale en internationale oproepen. 14

15 Samenvattend: in het besef dat de bestaande structuren voor biba-oproepen onevenwichtig zijn, dringt Telfort toch met klem aan op continuering van deze oproepen als onderdeel van de C(P)S-portefeuille. Op de tarieven van KPN voor biba-oproepen moeten de overeengekomen prijssqueeze toets strikt worden toegepast (zolang de volledige invoering van de scheiding van boekhoudingen nog op zich laat wachten). Als de huidige biba-prijzen het niet halen, dan moeten de eindgebruikerstarieven worden verhoogd of de interconnectietarieven voor alle ondernemingen worden verlaagd. Ook zouden alternatieve benaderingen, die een evaluatie van de voordelen van een secundair onderzoek naar de prijsstelling of van de concurrentie in de dienstverlening zouden omvatten, kunnen worden onderzocht als dit juist wordt geacht. 15

16 4 Implementatie Telfort steunt OPTA in zijn streven naar een gezonder concurrentieklimaat. De voorgestelde toets is een goede eerste stap. Wat ontbreekt is een duidelijk voorstel voor implementatie. OPTA zou moet definiëren wat er gebeurt wanneer een tariefvoorstel van KPN niet slaagt. OPTA rept ook met geen woord over de huidige tarieven, die niet alle slagen voor de toets. In dat kader merkt Telfort op dat art. 35 en 36 van het Besluit Huurlijnen en Telefonie (hierna: BOHT) niet meer van deze tijd zijn. Telfort meent dat discussie over procedurele aspecten met betrekking tot deze artikelen kan worden voorkomen doordat DGTP tijdig regelt dat de toets expliciet deel uitmaakt van de beoordeling door OPTA van eindgebruikerstarieven. Telfort realiseert zich dat dit geen taak voor OPTA is, maar inmiddels is gebleken dat DGTP niet eerder in actie komt dan nadat OPTA aan de bel trekt. Telfort verzoekt OPTA dan ook met klem actie te ondernemen op dit punt. Verder moeten marktpartijen expliciet de mogelijkheid krijgen om bezwaar te maken tegen een beoordeling van eindgebruikerstarieven door OPTA. Marktpartijen zijn tot op heden slechts een enkele keer uitgenodigd om "mee te denken" over beslissingen van OPTA op grond van deze artikelen. Belanghebbenden dienen op de hoogte te worden gebracht van tariefvoorstellen van KPN, en dienen bezwaar te kunnen maken tegen besluiten van OPTA. Een periode van drie weken is ook duidelijk te kort voor OPTA om te beslissen op KPN's voorstellen, dat is al vaker gebleken. Tenslotte zou het BOHT moeten omschrijven welke informatie KPN dient aan te leveren bij een tariefvoorstel. Een price cap op de interconnectietarieven, dat in lijn wordt gebracht met het price cap systeem voor de beoordeling van de eindgebruikerstarieven, zou de marktwerking bevorderen. Het is ook essentieel om de rol van de NMa te verhelderen. In het document staat dat waar nodig zal worden ingegaan op de reactie van de NMa op het voorstel. Vervolgens gebeurt dat nergens. Het zou de kans op een succesvolle toets ten goede komen indien OPTA en de NMa gezamenlijk richtsnoeren uitvaardigen. Daaruit zou de instemming van de NMa met de toets duidelijk moeten blijken. Conclusie Telfort steunt het voorstel van OPTA om in december 2000 een prijssqueeze toets te introduceren. OPTA zou e.e.a. zo spoedig mogelijk moeten introduceren, aangezien naar alle waarschijnlijkheid nu reeds sprake is van een squeeze met betrekking tot een aantal tarieven. Hoewel Telfort het in grote lijnen eens is met de analyse en het voorstel van OPTA, is Telfort van mening dat OPTA niet ver genoeg gaat in de uitwerking van Europese Richtlijnen en aanbevelingen. OPTA zou zich naast de implementatie van de prijssqeeze toets moeten toeleggen op accounting separation, opdat een level playing field tot stand komt, mede ten behoeve van de consument. 16

17 OPTA zou tenslotte de te volgen procedure moeten stroomlijnen, en de remedies moeten voorschrijven voor het geval een tariefvoorstel niet door de toets komt. 17