Businesscase Participatiewet regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden

Transcriptie

1 Businesscase Participatiewet regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden Martin Heekelaar Paul Schenderling Floris Bannink Koen Klootwijk April 2014 VERTROUWELIJK

2 Businesscase Participatiewet regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden Inhoud Pagina 1. Inleiding Te beantwoorden vragen Projectorganisatie Bestuursopdrachten Leeswijzer 3 2. Participatiewet Inleiding Achtergrond Beschutte werkplekken Loonkostensubsidie Doelgroepen Financiering Beleidsuitgangspunten van de regio 8 3. Wat zijn onze taken en hoe kunnen wij die uitvoeren? Algemeen Dienstverleningsproces Uitvoering van de huidige taken Varianten voor de toekomstige uitvoeringsstructuur Uitgangspunten voor de toekomstige uitvoeringsstructuur Nadere afweging Samenhang met andere decentralisaties Lokale aanhechting Regionaal arbeidsmarktbeleid Werkbedrijf Vormgeving samenwerkingsverband Inleiding Leeswijzer 20 VERTROUWELIJK

3 4.3 Afwegingsaspecten Takenpakket van de nieuwe organisatie Publiekrechtelijke organisaties Tussenconclusie Inrichtingsaspecten Fasering Haalbaarheid Conclusie en advies Financiële gevolgen en maatregelen Inleiding Invoeren van de Participatiewet conform basisscenario Integratie van RSD en AG Aanvullende maatregelen Vervolgproces en tijdsplanning Algemeen beeld van de vervolgstappen Ruitmodel Strategiefase: samenwerkingsbesluit o.b.v. de businesscase Planfase: bedrijfsplan (mei 2014 oktober 2014) Ontwerpfase (januari 2015 april 2015) Implementatiefase (mei 2015 september 2015) Medezeggenschap en Georganiseerd Overleg Cultuur en communicatie Conclusies en aanbevelingen Algemeen Gefaseerde aanpak Participatiewet Uitvoeringsstructuur Kwartiermaker Lokale aanhechting Samenhang met andere decentralisaties Financiën Nulmeting 44 VERTROUWELIJK

4 1. Inleiding 1.1 Te beantwoorden vragen Op 1 januari 2015 wordt de Participatiewet ingevoerd. Ten aanzien van de Participatiewet dienen gemeenten in ieder geval de volgende vragen te beantwoorden: 1. Hoe gaat de regio de volgende taken organiseren: a. De zorg voor het zittend bestand WSW dat steeds kleiner wordt doordat de instroom in de WSW stopt. b. Het creëren en begeleiden van beschutte arbeidsplekken voor mensen die niet regulier aan de slag kunnen (kan in verband gebracht worden met de toekomstige verantwoordelijkheid van gemeenten voor dagopvang in het kader van de Zorg). c. De plaatsing en begeleiding van mensen met beperkt verdienvermogen bij reguliere werkgevers. d. De re-integratie en bemiddeling van de overige doelgroepen. 2. Hoe ziet de toekomstige uitvoeringsstructuur er uit? Welke taken gaat de Avelingengroep (AG) doen? Welke taken gaat de doen? Hoe verhouden AG en RSD zich tot elkaar in de toekomst? Worden de bedrijven of onderdelen daarvan, samengevoegd? 3. Hoe worden de bezuinigingen op het Werkdeel en op de WSW opgevangen? Welke herprioritering is nodig en gewenst? Of zijn er (verdere) doelmatigheidsverbeteringen mogelijk die herprioritering overbodig maken? Zo ja, welke? De Algemeen Besturen van Avelingen Groep en RSD hebben aan Berenschot de opdracht verleend om een businesscase op te stellen voor de uitvoering van de Participatiewet. De businesscase richt zich voornamelijk op de beantwoording van de vragen 2 en 3. De wijze waarop de regio de taken gaat organiseren zoals verwoord in vraag 1, is onderdeel van de beleidsvoornemens die in de regio AV voor de Participatiewet zijn geformuleerd. De inhoud van de Participatiewet en de beleidsvoornemens voor de regio vormen het uitganspunt voor de beantwoording van de vragen 2 en Projectorganisatie Voor de uitvoering van dit project is een organisatiestructuur ingericht. Voor de projectorganisatie waren de volgende gremia van belang. De projectgroep: de projectgroep bestaat uit de voorzitters van de RSD en de AG, de wethouder van Lingewaal, de gemeentesecretaris van Gorinchem, de twee directeuren en van beide organisaties een beleidsmedewerker. De projectgroep was verantwoordelijk voor de directe aansturing en begeleiding van het project. De projectgroep bereide de behandeling voor van de rapportage in de Unie van besturen. VERTROUWELIJK 1

5 Voorbereidingsoverleg Projectgroep: De bijeenkomsten van het projectteam werden voorbereid in het voorbereidingsoverleg. In het voorbereidingsoverleg participeerden de voorzitters van de AG en de RSD, de gemeentesecretaris van Gorinchem en de secretaris Businesscase. De Unie van besturen waarin de besturen van de RSD en de Avelingengroep vertegenwoordigd zijn. De tussenresultaten en conceptresultaten van het onderzoek zijn gepresenteerd en besproken in de Unie van besturen. Werkgroep: Daarnaast was er onder voorzitterschap van de projectleider een werkgroep ingericht, met twee beleidsmedewerkers en twee controllers van de AG en de RSD. De werkgroep had vooral tot doel om de benodigde data uit de organisaties naar boven te halen en te analyseren. De werkgroep heeft de rapportage getoetst op de feitelijke juistheid van het rapport. Tijdens het project vond afstemming plaats met de programmaorganisatie van het SIP. De projectleider participeerde in het AVG en heeft enkele malen de uitkomsten van de businesscase besproken met het SIP en met het Transitieteam. De voorzitter van het SIP en de transitiemanager 3D s schoven aan in één van de bijeenkomsten van het projectteam, in het bijzonder de bijeenkomst die ging over de juridisch-bestuurlijke vormgeving van de uitvoeringsorganisatie van de Participatiewet. De beleidsvoorbereiding en besluitvorming rond de businesscase liggen voor de Participatiewet in beginsel bij de besturen van de twee gemeenschappelijke regelingen. De betrokkenheid van individuele gemeenten is essentieel, omdat de Participatiewet een gemeentelijke verantwoordelijkheid is. Voor de uitvoering van het project hebben meerder interviews met de betrokken wethouders van de deelnemende gemeenten plaatsgevonden. Daarbij waren de betrokken ambtenaren vertegenwoordigd. Ook zijn er verschillende interviews met de directies van de RSD en de AG geweest. Voorts was er een gezamenlijke bijeenkomst met de betrokken ambtenaren van de gemeenten, waarin zij input hebben geleverd voor de businesscase. 1.3 Bestuursopdrachten In het kader van de komst van de Participatiewet en de betekenis daarvan voor de uitvoering, zijn door de Unie van besturen (Algemeen bestuur Avelingen Groep en Dagelijks bestuur RSD AV) in februari 2013 vier bestuursopdrachten vastgesteld 1 : 1. Participatiebeleid 2. Arbeidsmarktbeleid 3. Lokale aanhechting 1 In de regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (AV) werken de gemeenten, Avelingen Groep (AG) en de Regionale Sociale Dienst (RSD) samen aan de voorbereiding van de transities in het sociaal domein. Voor de Participatiewet geldt in het bijzonder dat gemeente Lingewaal hier nauw bij betrokken is, omdat deze deel uitmaakt van de gemeenschappelijke regelingen van de RSD en de AG. VERTROUWELIJK 2

6 4. Uitvoering taken werk en inkomen Voor de businesscase is de vierde bestuursopdracht het meest relevant. Daarnaast is de samenhang met de andere bestuursopdrachten van belang. De eerste drie opdrachten zijn vooral inhoudelijk van aard. De businesscase gaat over de inrichting en de financiën van de uitvoering, op basis van de inhoudelijke keuzes. De businesscase sluit aan op de beleidsvoornemens. De beleidsvoornemens gaan over het wat. De businesscase gaat over het hoe. Eerst is vastgesteld wat de gemeenten willen bereiken. Vervolgens gaan ze na hoe ze dat gaan doen. Kortom, structure follows strategy. De businesscase sluit aldus aan op het beleidsplan Participatiewet. De toekomstige uitvoering van de taken op het terrein van werk & inkomen staan niet los van de inrichting van de overige taken in het sociaal domein en zullen daarom in samenhang worden bezien. De uitkomsten van dit proces worden vertaald naar de reguliere beleidsplannen en begrotingen van RSD en de AG. 1.4 Leeswijzer Hierna gaan wij eerst in op de Participatiewet en de inhoudelijke keuzen die reeds in de regio AV gemaakt zijn. Vervolgens gaan we in hoofdstuk 3 dieper in op de taken die onder de Participatiewet door gemeenten moeten worden uitgevoerd en de wijze waarop deze kunnen worden uitgevoerd. Daarbij bespreken we verschillende mogelijkheden die er zijn voor de toekomstige uitvoeringsstructuur. In hoofdstuk 4 gaan we in op de juridische vormgeving van het toekomstige samenwerkingsverband. In hoofdstuk 5 onderzoeken we de gevolgen van de bezuinigingen door het kabinet en de mogelijkheden voor de regio AV om hiermee om te gaan. Hoofdstuk 6 bespreekt het vervolgproces en de tijdsplanning. In hoofdstuk 7 staan de conclusies en de aanbevelingen. VERTROUWELIJK 3

7 2. Participatiewet 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk geven wij een nadere beschrijving van de Participatiewet. Op 1 januari 2015 wordt de Participatiewet ingevoerd. De WWB en de WSW gaan op in de Participatiewet. De Wajong blijft bestaan, maar is vanaf dat moment niet meer toegankelijk voor mensen met een arbeidsbeperking en met verdienvermogen. Zij kunnen een beroep doen op de gemeente voor een uitkering en voor ondersteuning. Het UWV blijft verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wajong. 2.2 Achtergrond De ideeën voor de Participatiewet zijn uitgewerkt door de commissie De Vries. In 2008 vroeg de Staatssecretaris van SZW aan de commissie fundamentele herbezinning Wsw (Commissie De Vries) een voorstel te doen om meer mensen met een beperking aan het werk te helpen, zonder dat dit meer geld kost. De Commissie koos als uitgangspunt dat niet de regeling, maar de werkzoekende en de werkgever centraal stonden bij de ondersteuning bij het werk. Vaak bleken er geen verschillen te bestaan tussen de mensen in de WWB, de Wajong of de WSW. Als oplossing werd ervoor gekozen om de betreffende regelingen samen te voegen en de gemeenten verantwoordelijk te maken voor de uitvoering. Door de regelingen samen te voegen worden de verschillen tussen de regelingen opgeheven en is een doelmatige uitvoering beter mogelijk. Het doel is en blijft dat zoveel mogelijk mensen zelfredzaam zijn en zo min mogelijk beroep doen op de overheid voor een uitkering of andere vormen van ondersteuning. Er moeten dus zo min mogelijk mensen gebruik maken van de regeling. Voor zover mensen wel afhankelijk zijn van ondersteuning kan de overheid begeleiding bieden. Als mensen beschikken over onvoldoende verdiencapaciteit, kan de gemeente een loonkostensubsidie verstrekken, zodat het voor de werkgever aantrekkelijk is om de betrokkene in dienst te nemen. Het eerste kabinet Rutte sprak in 2010 af om per 2013 de Wet werken naar vermogen in te voeren. De WWNV was de voorloper van de Participatiewet. In de WWNV werden WWB, WSW en Wajong samengevoegd. Het zittend bestand Wajong met loonwaarde zou volledig over gaan naar de WWNV. Werkgevers kregen de mogelijkheid tot loondispensatie, waardoor zij minder dan het minimumloon konden betalen voor mensen met een beperkte loonwaarde. In 2012 viel het eerste kabinet Rutte. De WWNV was daarmee van de baan. Het tweede kabinet Rutte kwam in 2012 met het voorstel voor de Participatiewet. De Participatiewet moest per 2014 worden ingevoerd. Op hoofdlijnen lijkt de Participatiewet op de WWNV. Belangrijke aanpassingen zijn dat de loondispensatie werd vervangen door de mogelijkheid om loonkostensubsidies te verstrekken. Daarnaast zou er een quotum komen van 5% voor werkgevers om mensen in dienst te hebben met een arbeidshandicap. Tot slot zou de Participatiewet niet van toepassing worden op het zittend bestand Wajong, maar alleen voor de nieuwe instroom. VERTROUWELIJK 4

8 2.3 Beschutte werkplekken Binnen de Participatiewet kunnen gemeenten (nieuwe) beschutte werkplekken realiseren voor mensen die daarop aangewezen zijn, waarbij zij een dienstverband hebben. Ten behoeve van de participatievoorziening beschut werk voeren gemeenten een voorselectie uit. Daarin bepalen zij voor welke mensen zij op welk moment deze participatievoorziening willen inzetten. Gemeenten leggen in een verordening vast hoe zij deze voorselectie uitvoeren. Vervolgens vraagt de gemeente advies aan het UWV voor het vaststellen of een persoon tot de doelgroep beschut werk behoort. Het UWV voert op basis van landelijke criteria, vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur, een beoordeling uit en voorziet de gemeente van advies. Op basis van dit advies stellen gemeenten vast of iemand tot de doelgroep behoort. Op moment van schrijven is de inhoud van het AMvB nog niet beschikbaar. Landelijk wil het kabinet dat er op termijn beschutte werkplekken komen. De regering gaat de inzet van de voorziening beschut werk volgen. Dat betekent dat als de gemeenten er niet in slagen om voldoende beschutte arbeidsplekken te realiseren, er op termijn naar verwachting aanvullende maatregelen komen. 2.4 Loonkostensubsidie Om het voor werkgevers aantrekkelijker te maken iemand met een arbeidsbeperking in dienst te nemen, krijgt de gemeente de mogelijkheid om loonkostensubsidie te verstrekken. De loonkostensubsidie wordt verstrekt aan de werkgever en kan, waar nodig, structureel worden ingezet. De werkgever betaalt aan de werknemer het cao-loon of, als er geen cao-loon is, minimaal het wettelijk minimumloon. De loonkostensubsidie is het verschil tussen het wettelijk minimumloon en de loonwaarde en wordt vermeerderd met de werkgeverslasten. De subsidie is maximaal 70 procent van het wettelijk minimumloon. De hoogte van de loonkostensubsidie is verder afhankelijk van de loonwaarde van de werknemer. De loonwaarde wordt door de gemeente in samenspraak met de werkgever op de werkplek vastgesteld. De loonwaarde wordt elk jaar opnieuw vastgesteld. De loonkostensubsidie kan worden ingezet voor iedereen voor wie de gemeente een verantwoordelijkheid heeft bij ondersteuning gericht op arbeidsinschakeling en die niet in staat is om als hij fulltime zou werken het wettelijk minimumloon te verdienen. Het kan behalve om mensen met bijstand ook gaan om mensen die geen uitkering ontvangen (bijvoorbeeld omdat ze een partner hebben met voldoende inkomen), maar die voor hun ondersteuning wel onder de Participatiewet vallen. 2.5 Sociaal akkoord In 2013 sloten de sociale partners een Sociaal Akkoord. Het Sociaal Akkoord is overgenomen door het kabinet. In het Sociaal Akkoord zijn ook afspraken gemaakt over de Participatiewet. Belangrijke veranderingen zijn de toezegging van werkgevers om mensen in dienst te nemen met een arbeidshandicap, in ruil voor het loslaten van de voorgenomen quotumregeling. De overheid stelt banen voor deze groep beschikbaar. De rijksoverheid heeft hiermee ingestemd, onder de voorwaarde dat als de werkgevers niet voldoen aan die toezegging, er alsnog een verplichting komt VERTROUWELIJK 5

9 via een Quotumwet. Daarnaast spraken de sociale partners af dat het zittend bestand Wajong toch over kon van de Wajong naar de Participatiewet. Een belangrijk motief daarvoor was vermoedelijk dat deze overheveling naar de Participatiewet een grote bezuiniging zou opleveren, die ingezet kon worden voor andere wensen van de sociale partners. 2.6 Doelgroepen De doelgroep van de Participatiewet zijn de mensen met arbeidsvermogen die zijn aangewezen op ondersteuning (zoals verwoord in de hoofdlijnennotitie van staatssecretaris Klijnsma, d.d. 27 juni 2013). In het kader van de Participatiewet wordt met ondersteuning bedoeld: de begeleiding naar werk of begeleiding in/bij het werk. Het uitgangspunt van de Participatiewet is dus dat iedereen in meer of mindere mate arbeidsvermogen heeft. In de praktijk is dit niet altijd het geval, maar de focus is helder WWB WSW zittend bestand Banen met loonkostensubsidie Beschutte arbeid Extra instroom a.g.v. aanscherping Wajong Totaal In de bovenstaande tabel hebben we de ontwikkeling van de doelgroep opgenomen. Voor 2014 wordt verwacht dat er ultimo het jaar 1477 uitkeringen worden verstrekt. Evenals op landelijk niveau is het voor gemeenten lastig om conjunctuurgevoelige cijfers meerjarig te ramen. Daarom worden in de jaarlijkse begrotingsramingen alleen de verwachte conjuncturele ontwikkelingen in het komende jaar verwerkt. In het verlengde daarvan gaan ervan uit dat het aantal van 1477 in de jaren daarna constant blijft. Het zittend bestand WSW daalt vanwege de natuurlijke uitstroom met gemiddeld 6% per jaar. In lijn met de uitgangspunten die in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Participatiewet worden gehanteerd, gaan wij ervan uit dat de som van het zittend bestand WSW en het aantal beschutte banen en het aantal banen met loonkostensubsidie constant blijft (de uitstroom uit de WSW wordt volledig opgevuld met beschutte banen en banen met loonkostensubsidie). Daarnaast moet er rekening mee worden gehouden dat het aantal mensen met een uitkering op grond van de Participatiewet toe zal nemen, omdat de toegang tot de Wajong wordt aangescherpt. Deze mensen zouden voorheen in de Wajong stromen, maar doen nu een beroep op de gemeente voor ondersteuning. Uit deze tabel leiden we af dat het aantal mensen met een uitkering in de komende jaren zal toenemen, met name als gevolg van het beperken van de instroom van de Wajong. Daarnaast vindt er een verschuiving plaats van WSW-plekken naar beschutte banen en naar banen met een loonkostensubsidie. 2.7 Financiering Een belangrijk onderdeel van de Participatiewet is de financiering. De sturingsfilosofie van het Rijk op de Participatiewet komt tot uitdrukking in de financieringssystematiek. Hierna gaan we eerst in op VERTROUWELIJK 6

10 het Inkomensdeel. Daarna bespreken we het re-integratiebudget en het sociaal deelfonds. Tot slot bespreken we de middelen voor de uitvoering van de wettelijke taken Inkomensdeel Gemeenten ontvangen middelen via het budget inkomensdeel voor het betalen van de uitkeringen en de loonkostensubsidies. Het budget wordt zo vast gesteld, dat gemeenten geld besparen als zij de uitgaven aan uitkeringen en loonkostensubsidies zo laag mogelijk houden. Gemeenten mogen besparingen op het budget zelf houden. Tekorten moeten zij aanvullen vanuit de eigen, algemene middelen. Op die manier worden gemeenten geprikkeld om het aantal mensen in de uitkering of met een loonkostensubsidie niet hoger te laten zijn dan strikt noodzakelijk (schadelastbeperking) Re-integratiebudget Daarnaast ontvangen gemeenten een re-integratiebudget om mensen die dat nodig hebben te ondersteunen bij het zoeken naar of het participeren in een baan. Het re-integratiebudget is een jaarlijks vast budget. Het budget is geoormerkt. Het geld mag dus alleen aan re-integratietaken worden uitgegeven. Gemeenten mogen meer uitgeven aan re-integratie dan beschikbaar, maar dan moeten zij dat vanuit de eigen middelen financieren. Dat is een eigen keuze. Op basis van de middelen die op macro-niveau beschikbaar komen, hebben wij een inschatting gemaakt wat dat betekent voor de gemeenten in de AV-regio. De middelen in het reintegratiebudget voor de Participatiewet zijn als volgt samengesteld. Mln Participatiebudget 3,0 2,4 2,3 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 WSW 13,9 13,5 12,4 11,4 10,5 9,6 8,9 8,3 Begeleiding nieuwe doelgroep regulier 0,03 0,1 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 Begeleiding nieuwe doelgroep beschut 0,04 0,1 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 Overheveling re-integratiemiddelen Wajong 0,04 0,2 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 Overheveling no-riskpolis Wajong 0,01 0,04 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Totaal gebundeld re-integratiebudget 2 16,9 16,0 15,2 14,3 13,6 12,9 12,3 11,8 Het re-integratiebudget word samengesteld uit het Participatiebudget onder de WWB, de rijksvergoeding onder de WSW en de re-integratiemiddelen en no-riskpolis voor de Wajong. De middelen voor de begeleiding van de nieuwe doelgroepen regulier en beschut worden gefinancierd vanuit de vrijvallende middelen door de verlaging van de middelen voor de WSW. Kortom, in het eerste jaar van de Participatiewet is er voor re-integratie waarschijnlijk 16 mln beschikbaar. Dat bedrag loopt af tot naar verwachting 11,8 mln in Er is in 2021 dus fors minder beschikbaar. 2 We spreken van gebundeld re-integratiebudget, omdat het re-integratiebudget onder de Participatiewet bestaat uit de bundeling van een aantal afzonderlijke budgetten in het verleden, zoals het participatiebudget onder de WWB, de rijksvergoeding onder de WSW en de re-integratiemiddelen voor de Wajong. 3 Het beschikbare budget is in 2021 naar verwachting van deze orde van grootte. In de praktijk kan het natuurlijk iets meer of iets minder zijn. Zoals blijkt in de tabel wordt de daling van het budget vanaf 2014 vooral VERTROUWELIJK 7

11 Dat zijn niet alleen bezuinigingen. Een deel komt (via de loonkostensubsidies) terug in het budget inkomensdeel Sociaal deelfonds De middelen in het re-integratiebudget worden samengevoegd met de nieuwe middelen voor de uitvoering van de Wmo en van de Jeugdwet in een sociaal deelfonds. Door de vrije besteding binnen de kaders van het deelfonds worden gemeenten in staat gesteld om zo integraal mogelijk beleid te voeren binnen het sociaal domein. De nadere uitwerking van de vormgeving van het deelfonds wordt opgenomen in de meicirculaire 2014 van het gemeentefonds Uitvoering wettelijke taken Tot slot ontvangen gemeenten via het gemeentefonds middelen voor de uitvoering van de wettelijke taken in de Participatiewet en het betalen van het armoedebeleid. Deze middelen voor de uitvoering blijven in het gemeentefonds en worden dus niet in het sociaal deelfonds geplaatst. 2.8 Werkkamer In de landelijke Werkkamer maken VNG en Stichting van de Arbeid afspraken over de samenwerking tussen gemeenten en sociale partners in de 35 arbeidsmarktregio's. De afspraken hebben met name betrekking op de 'garantiebanen' uit het Sociaal akkoord en de wijze waarop de beoordeling voor de garantiebanen plaatsvindt. Tevens worden afspraken gemaakt over de vormgeving en werkwijze van de 35 zogenoemde regionale Werkbedrijven. De Werkbedrijven zijn het samenwerkingsverband op het niveau van de 35 arbeidsmarktregio s waarin de garantiebanen worden geëffectueerd. Het is onduidelijk welke afspraken worden gemaakt en wat gemeenten de komende tijd op dit punt kunnen verwachten. Het advies is om deze ontwikkelingen niet af te wachten, maar als AV-gemeenten door te (blijven) gaan met de voorbereidingen van de Participatiewet en daar op basis van de eigen inzichten en opvattingen invulling aan te geven. 2.9 Kamerbehandeling Begin 2014 is de Participatiewet behandeld in de Tweede Kamer. Deze behandeling heeft (vooraf) geleid tot een aantal aanpassingen, waarvan de belangrijkste aanpassing is dat het zittend bestand Wajong toch niet over gaat naar de Participatiewet. De huidige stand is dat de Participatiewet alleen van toepassing wordt op de nieuwe instroom van groepen met een arbeidshandicap. De Tweede Kamer stemde in met de wet. De Eerste Kamer zal het wetsvoorstel behandelen op 24 juni Beleidsuitgangspunten van de regio De regio AV heeft de beleidsvoornemens rond de Participatiewet geformuleerd en deze zijn door de gemeenten vastgesteld. In dat kader zijn door de besturen van RSD AV en Avelingen Groep vier beleidsuitgangspunten vastgesteld: verklaard door de daling van de WSW-middelen. Daar staan ook lagere uitgaven tegenover, omdat door natuurlijk verloop het aantal WSW-ers elk jaar minder wordt. VERTROUWELIJK 8

12 1. Ondersteuning naar werk alleen voor wie dat nodig is: Mensen die een beroep op een uitkering doen, hebben allereerst een eigen verantwoordelijkheid om terug te keren naar de arbeidsmarkt of om de arbeidsmarkt voor het eerst te betreden. Dit geldt met name voor mensen die een zodanig verdienvermogen hebben, dat ze zelfstandig mee kunnen doen op de arbeidsmarkt. Als blijkt dat er meer nodig is om iemand aan het werk te helpen, is een goede intake en diagnose essentieel. Alleen bij de juiste diagnose van het probleem kan de juiste ondersteuning naar werk geboden worden. 2. De (relatief) kortste weg naar werk: Een succesfactor voor de uitvoering van de Participatiewet is wanneer de duur in de uitkering zo kort mogelijk is. Dat is zowel in het belang van de gemeenten (schadelastbeperking ten aanzien van het inkomensdeel), van werkgevers (arbeidsproductiviteit) en van betrokkenen zelf (kansen op de arbeidsmarkt). De kortste weg naar werk is een relatief begrip. Maatwerk is hier het uitgangspunt. 3. Maximaliseren van arbeidsmarktwaarde: In de Participatiewet is loonwaarde een belangrijk thema: het verdienvermogen van een persoon op een specifieke werkplek. Het uitgangspunt is dat iemand naar vermogen meedoet op de arbeidsmarkt. Wanneer het verdienvermogen van mensen volledig wordt benut, ontstaan duurzame oplossingen om mensen uit de uitkering te krijgen en te houden. Binnen de kaders van de Participatiewet zijn tal van instrumenten mogelijk. Naast de inzet van loonkostensubsidies en trajecten om de positie van mensen op de arbeidsmarkt te versterken, zijn er de aangepaste werkplekken. Uiteindelijk gaat het er om dat iemand werk kan doen dat aansluit bij zijn mogelijkheden en bij de vraag van de markt. 4. Toekomstbestendige infrastructuur: Om de taken op het terrein van werk & inkomen goed te blijven uitvoeren, is het van belang dat er een toekomstbestendige infrastructuur staat. Een infrastructuur die niet alleen bestaat uit werkplekken, maar ook uit voldoende kennis en expertise, die binnen de hele regio breed ingezet kunnen worden als instrument in het regionale arbeidsmarktbeleid. Daarbij wordt voortgebouwd op wat er al is, waarbij continu gezocht wordt naar innovatieve oplossingen om tegemoet te komen aan de vraag van de markt en de mogelijkheden van de werkzoekenden. VERTROUWELIJK 9

13 3. Wat zijn onze taken en hoe kunnen wij die uitvoeren? 3.1 Algemeen De gemeenten worden wettelijk verantwoordelijk voor uitvoering van de Participatiewet, net zoals gemeenten dat nu al zijn voor de WWB en de Wsw. De uitvoering is nu geregeld via twee gemeenschappelijke regelingen (RSD AV en Avelingen Groep). Het werkgebied van RSD AV en Avelingen Groep bestaat uit zeven gemeenten: Giessenlanden, Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Lingewaal, Molenwaard en Zederik. Diezelfde zeven gemeenten vormen gezamenlijk één van de 35 landelijk vastgestelde arbeidsmarktregio s. De vraag is welke taken de gemeenten onder de Participatiewet moeten uitvoeren (de Wat-vraag) en hoe zij dat gaan doen (de Hoe-vraag). Hierna gaan wij eerst in op het Wat. Vervolgens gaan wij in op het Hoe. Kortom, vorm volgt inhoud. Wij beschrijven eerst de taken en het dienstverleningsproces onder de Participatiewet, dat min of meer universeel is voor alle gemeenten. Vervolgens gaan we na op welke wijze de uitvoering van de huidige taken onder de WWB en de Wsw georganiseerd is. Daarna bespreken wij de mogelijke uitvoeringsvarianten voor de Participatiewet en maken wij een afweging tussen de voor- en nadelen van de voorkeursvariant van de regio AV ten opzichte van de variant waarbij de huidige uitvoeringsstructuur in stand blijft. Verder gaan wij in op de samenhang met de andere decentralisaties en bespreken we de lokale aanhechting van de uitvoeringsorganisatie. Tot slot bespreken wij het regionaal arbeidsmarktbeleid en de afspraken die in het sociaal akkoord zijn gemaakt over het Werkbedrijf. 3.2 Dienstverleningsproces De uitvoering van de Participatiewet kan worden opgesplitst in twee hoofdprocessen: het uitkeringsproces en het re-integratieproces. Het uitkeringsproces is gericht op het rechtmatig verstrekken van uitkeringen. Belangrijke onderdelen van het proces zijn de aanvraag, het beheer en de beëindiging van de uitkering. Maar ook de handhaving en fraudebestrijding zijn onderdeel van het uitkeringsproces. Het re-integratieproces is gericht op het voorkomen dat mensen afhankelijk worden van een uitkering en als zij een uitkering ontvangen, hen zo snel mogelijk weer regulier aan de slag te helpen. Nieuw in de Participatiewet is dat mensen die beschikken over loonwaarde minder dan het wettelijk minimumloon, deze loonwaarde toch zoveel mogelijk inzetten voor productieve arbeid. De Participatiewet heeft met het ineenschuiven van de WWB, WSW en Wajong vooral gevolgen voor de re-integratie. Gemeenten moeten zich met name voor de re-integratie afvragen hoe ze die in de toekomst gaan organiseren. Het re-integratieproces zoals dat onder de Participatiewet vorm krijgt is opgenomen in het onderstaande schema. Het gaat om een universeel proces, onafhankelijk van de gemeente waar de re-integratie wordt uitgevoerd en onafhankelijk van de organisatorische inrichting. VERTROUWELIJK 10

14 We lichten het schema hierna toe. Intake: Mensen komen het proces binnen. Dat kan zijn omdat er een uitkering wordt aangevraagd, waarnaast meteen gezocht wordt naar de mogelijkheden om aan het werk te gaan. Het kan ook zijn omdat mensen een arbeidshandicap hebben en los van een uitkering een beroep doen op de gemeente voor ondersteuning. In het intakeproces wordt eerst gekeken of mensen zelfstandig hun weg weten te vinden op de arbeidsmarkt. Als ondersteuning nodig is, wordt een inschatting gemaakt van de arbeidsmarktkansen. Vervolgens wordt nagegaan welke vorm van ondersteuning benodigd is, telkens gericht op het indien mogelijk - zo snel mogelijk toeleiden naar regulier werk. De indicatiestelling voor beschutte arbeid is nieuw. Op dit moment vindt de indicatiestelling voor een WSW-plek los van de gemeente, plaats bij het UWV. Ten behoeve van de participatievoorziening beschut werk vanaf 2015 voeren gemeenten een voorselectie uit. Daarin bepalen zij voor welke mensen zij op welk moment deze participatievoorziening willen inzetten. Gemeenten leggen in een verordening vast hoe zij deze voorselectie uitvoeren. Vervolgens vraagt de gemeente advies aan het UWV voor het vaststellen of een persoon tot de doelgroep beschut werk behoort. Het UWV voert op basis van landelijke criteria, vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur, een beoordeling uit en voorziet de gemeente van advies. Op basis van dit advies stellen gemeenten vast of iemand tot de doelgroep behoort. VERTROUWELIJK 11

15 Gemeenten zullen dus aan de poort het intake- en diagnoseproces opnieuw moeten ontwerpen en inrichten. Regulier aan het werk: Een groep mensen heeft een korte afstand tot de arbeidsmarkt. Zo lang zij in de uitkering zitten, spant de uitvoeringsorganisatie zich in om hen zo snel mogelijk weer aan de slag te helpen. De betrokkenen zijn verplicht om zich in te spannen. Perspectief op regulier werk: Een andere groep heeft perspectief op regulier werk, maar zal niet op korte termijn kunnen uitstromen. Vaak is er langere tijd ondersteuning nodig en moet de betrokkene een korte cursus of een ander traject volgen. Werken in een reguliere omgeving: Een deel van de mensen heeft een loonwaarde die structureel lager is dan het wettelijk minimumloon. Deze groep zal niet zonder ondersteuning aan de slag komen op een regulier plek. De gemeenten kunnen deze groep ondersteunen door het vinden en beschikbaar stellen van vacatures, het bieden van begeleiding en het verstrekken van een loonkostensubsidie aan de werkgever. Werken in een beschutte omgeving: Een ander deel is wel in staat om productieve arbeid te verrichten, maar kan zich niet handhaven in een reguliere omgeving. Voor deze groep stellen de gemeenten beschutte arbeidsplekken beschikbaar, in de vorm van een dienstbetrekking. Participatie met zorg en welzijn: Tot slot zal er een groep mensen zijn die niet in staat zijn om te werken of waarbij verschillende vormen van ondersteuning niet hebben geleid tot uitstroom. Voor deze groep is participatie in de vorm van zorg en welzijn aan de orde. Werkgeversbenadering: Gemeenten organiseren een werkgeversbenadering. De werkgeversbenadering vindt lokaal, branche-gericht en regionaal plaats. De werkgeversbenadering is onder andere gericht op het binnenhalen van vacatures en opdrachten (bij eigen productie, bijvoorbeeld in het SW-bedrijf). Er is sprake van een gedifferentieerd aanbod (plaatsing, groepsplaatsing, detachering, in house service, productie en dienstverlening) dat aansluit bij de vraag en gericht is op het ontzorgen van werkgevers. Binnen de regio is zoveel mogelijk sprake van één werkgeversbenadering. RSD, AG en UWV werken nu al samen in Werkwaard, die gericht is op een gemeenschappelijke werkgeversbenadering. Dat laat onverlet dat de RSD, AG en UWV in de praktijk nog steeds eigen activiteiten richting werkgevers ondernemen. Matching: De werkzoekenden moeten aan een werkgever worden gekoppeld. Dat betekent dat binnen het bestand werkzoekenden gezocht wordt naar geschikte personen en/of dat bij werkzoekenden gezocht wordt naar een geschikte baan. 3.3 Uitvoering van de huidige taken Voor een deel worden deze of vergelijkbare taken nu ook al uitgevoerd onder de WWB en onder de WSW. De taken zijn belegd bij de RSD en bij de Avelingengroep. De RSD houdt zich grosso modo bezig met de taken die groen omcirkeld zijn. De Avelingengroep met de taken die rood omcirkeld zijn. RSD VERTROUWELIJK 12

16 Zo richt de RSD zich op de intake van mensen die een uitkering aanvragen en probeert hen zo snel mogelijk weer aan de slag te krijgen. Als het nodig wordt een (kort) traject ingezet gericht op het zo snel mogelijk weer aan de slag komen. Via allerlei relaties die de RSD heeft met werkgevers wordt getracht om mensen weer naar de arbeidsmarkt toe te geleiden. Een deel van de cliënten heeft een dusdanig grote afstand tot de arbeidsmarkt en volgt geen traject (meer) gericht op werk. In bepaalde gevallen volgen zijn wel een sociaal activeringstraject, gefinancierd vanuit het participatiebudget. Naast de re-integratie voert de RSD ook andere taken uit. De RSD voert een groot aantal taken uit op het sociaal domein. De RSD is verantwoordelijk voor de rechtmatige verstrekking van uitkeringen. Deze taak zal niet of nagenoeg niet veranderen onder de Participatiewet. Voorts voert de RSD ook het minimabeleid en de schuldhulpverlening uit voor de regio. Tevens voert de RSD voor de gemeenten Giessenlanden, Gorinchem, Hardinxveld- Giessendam, Leerdam, Molenwaard en Zederik (dus niet voor Lingewaal!) de Alfacheque uit. Alfacheque AV verzorgt de bemiddeling van alfahulpen (huishoudelijke hulp) en klanten in het kader van de WMO. Andere taken van de RSD zijn inburgering, volwasseneneducatie, kinderopvang voor mensen met een sociaal-medische indicatie en de opvang van ex gedetineerden. Voorts voert de RSD taken uit binnen het regionaal arbeidsmarktbeleid. Zo verzorgt de RSD de aanvragen voor ESF en de middelen voor de bestrijding van jeugdwerkloosheid. Ook beheert de RSD het Leerwerkloket, waar alle informatie in de regio over loopbaan, scholing en het combineren van leren en werken beschikbaar is voor werkzoekenden, werknemers en werkgevers. De RSD voert het secretariaat voor de bestuurscommissie School en Bedrijf (formeel orgaan dat gepositioneerd is onder het AB van de RSD), waarin drie werkgevers, drie schooldirecteuren en drie wethouders vertegenwoordigd zijn. S&B wordt voorgezet door één van de werkgevers. Eén van de aansprekende campagnes van S&B is Game ON, dat als doel heeft om jongeren te enthousiasmeren voor een technische opleiding. Avelingengroep De Avelingengroep is verantwoordelijk voor de uitvoering van de WSW. Als mensen een indicatie WSW hebben ontvangen van het UWV, komen zij op de wachtlijst te staan. De wachtlijst wordt beheerd door de Avelingengroep. Zodra er een WSW-plek vrijkomt wordt hij of zij geplaatst. Het gaat om mensen met een beperking. De werkzaamheden kunnen plaatsvinden in de eigen organisatie, maar mensen kunnen ook gedetacheerd worden bij externe werkgevers. Ook is het mogelijk dat mensen in dienst treden bij een externe werkgever en dat de Avelingengroep de begeleiding verzorgt. De Avelingengroep heeft een uitgebreid netwerk van werkgevers, waarvan gebruik gemaakt wordt voor het binnenhalen van opdrachten. Naast de kerntaken in de WSW verzorgt de Avelingengroep onder andere een deel van de reintegratie in het kader van de WWB. De klantmanagers van de RSD kunnen mensen met een bijstandsuitkering plaatsen op een traject bij de Avelingengroep. 3.4 Varianten voor de toekomstige uitvoeringsstructuur De vraag is hoe de toekomstige uitvoeringsstructuur onder de Participatiewet er uit moet zien: Welke taken gaat de Avelingengroep (AG) doen? Welke taken gaat de RSD doen? Hoe verhouden VERTROUWELIJK 13

17 AG en RSD zich tot elkaar in de toekomst? Worden de bedrijven of onderdelen daarvan, samengevoegd? Voor het beantwoorden van deze vraag, verkennen we verschillende varianten. We formuleren vijf mogelijke varianten. In de paragraaf hierna maken wij een afweging en geven wij onze voorkeursvariant Variant 1: Het blijft zoals het nu is In deze variant blijven de RSD en de AG de taken doen die ze nu al doen. Er is daarbij één aandachtspunt. Op dit moment is er een WSW-indicatie die wordt uitgevoerd door het UWV. Het UWV behoudt een rol bij de indicatie van de groep nieuw beschut. Daarnaast valt de groep met een beperkte loonwaarde die met een loonkostensubsidie en begeleiding aan de slag gaat bij reguliere werkgevers, onder verantwoordelijkheid van de AG Variant 2: AG doet WSW-zittend bestand en nieuw-beschut Deze variant lijkt op variant 1, met dien verstande dat de AG zich naast WSW-zittend bestand alleen bezighoudt met het creëren van banen voor de categorie nieuw-beschut. De RSD gaat zich naast de huidige taken dan ook bezig houden met het organiseren van structurele begeleiding van mensen met beperkte loonwaarde die werkzaam zijn bij reguliere werkgevers, al dan niet met een loonkostensubsidie Variant 3: Sterfhuis AG In deze variant richt de AG zich alleen nog op het aan het werk houden van het zittend bestand Wsw. De AG richt zich niet meer op andere taken. Feitelijk is er sprake van een afbouwscenario. De instroom in de WSW wordt per 2015 stop gezet. Het zittend bestand WSW wordt daarom steeds kleiner en neemt af tot nul in omstreeks het jaar De RSD voert in deze variant de volledige Participatiewettaken uit Variant 4: Werkbedrijf en uitkeringsbedrijf In deze variant is er een apart werkbedrijf en een apart uitkeringsbedrijf. Het uitkeringsbedrijf richt zich alleen op de uitkeringstaken, zoals afhandeling aanvraag, beheer, beëindiging en handhaving. Het werkbedrijf richt zich alleen op re-integratietaken, zoals het aan het (regulier) werk helpen van mensen, het bieden van structurele ondersteuning aan werkenden met beperkte loonwaarde en het creëren en aanbieden van beschutte banen. In de praktijk zal dat betekenen dat de AG wordt omgebouwd tot werkbedrijf en dat de re-integratietaken van de RSD naar de AG worden overgeheveld. De RSD wordt omgebouwd tot een uitkeringsbedrijf en zal zich alleen nog bezighouden met uitkeringstaken Variant 5: Volledige integratie van RSD en AG: één uitvoeringsorganisatie Participatiewet De taken van de Participatiewet worden ondergebracht in één bedrijf. Er komt één directeur die voor de gehele regio integraal over de Participatiewet verantwoording aflegt aan één bestuur. De RSD en de AG worden geïntegreerd in één bedrijf. In dit stadium wordt los van een aantal uitgangspunten nog niet een complete organisatie-inrichting uitgewerkt. Dat komt in het stadium na de businesscase (bedrijfsplan). VERTROUWELIJK 14

18 3.5 Uitgangspunten voor de toekomstige uitvoeringsstructuur Gemeenten moeten kiezen hoe de uitvoering van de Participatiewet vorm gegeven gaat worden. Er zijn verschillende vormen mogelijk. Het samenvoegen van de RSD en de AG in één nieuwe organisatie is een voor de hand liggende gedachte, omdat de regio AV zich in de gunstige omstandigheid bevindt dat de regio van beide organisaties gelijk is en dat deze regio precies samenvalt met de door de rijksoverheid vastgestelde arbeidsmarktregio. De besturen van de RSD en de AG hebben de wens uitgesproken om de variant waarbij er één uitvoeringsorganisatie komt af te zetten tegen de variant waarbij de huidige uitvoeringsstructuur in stand blijft. Het neerzetten van een structuur is geen doelstelling op zichzelf. Deze komt voort uit de taken die vanuit de Participatiewet moeten worden uitgevoerd en de gemeentelijke wensen en behoeften. Op basis daarvan kunnen de uitgangspunten worden geformuleerd die gelden voor de (nieuwe) uitvoeringsstructuur. Deze uitgangspunten formuleren wij hierna. Wij gaan per uitgangspunt na hoe het (onder de Participatiewet) in stand houden van de huidige uitvoeringsstructuur zich verhoudt tot het samenvoegen van de RSD en de AG in één organisatie: 1. De uitvoeringsstructuur draagt bij aan een effectievere uitvoering (maatschappelijke en politieke doelstellingen beter realiseren): De Participatiewet is er op gericht om de schotten tussen verschillende wetten weg te halen, om een betere dienstverlening aan burgers te kunnen bieden. Het ligt voor de hand dat gemeenten in het verlengde daarvan ook de schotten in de uitvoering weghalen. 2. De uitvoeringsstructuur draagt bij aan een doelmatiger uitvoering (hetzelfde bereiken tegen lagere kosten): Er is nu veel afstemming en coördinatie nodig tussen de beide organisaties. Bij een aantal taken is sprake van (gedeeltelijke) overlapping. Door samenvoeging van de organisaties kunnen doelmatigheidswinst en synergievoordelen worden gerealiseerd. 3. De burgers, werkgevers en de deelnemende gemeenten hebben voordeel bij de gekozen uitvoeringsstructuur: Verschillende organisaties in eigendom van de gemeenten, die zich met vergelijkbare en deels overlappende taken bezighouden, kan bij de betrokkenen leiden tot verwarring en onduidelijkheid. Eén organisatie voor de uitvoering van de Participatiewet maakt het duidelijk welke partij verantwoordelijk is voor de betreffende taken, bijvoorbeeld bij één werkgeversbenadering. 4. De uitvoeringsstructuur biedt de mogelijkheid om lokaal maatwerk te leveren: Op dit moment zijn de RSD en de AG actief binnen de gemeenten om zoveel mogelijk de lokale aansluiting te zoeken. Eén gezamenlijke organisatie zal dat niet belemmeren. In voordeel zou kunnen zijn dat vanuit één duidelijk perspectief de lokale aansluiting vorm gegeven kan worden. 5. De uitvoeringsstructuur draagt bij aan een zo goed mogelijke bestuurbaarheid en beheersbaarheid: Het is nu duidelijk dat de RSD verantwoordelijk is voor de uitvoering van de WWB en de AG voor de WSW. Als de huidige uitvoeringsstructuur in stand blijft, moet er vanaf 2015 een knip gemaakt worden in de nieuwe wet: wat gaat de RSD doen en wat gaat de AG doen? Er moeten keuzes gemaakt worden en in de uitvoering zal het belemmerend werken dat twee gelijkwaardige partijen verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van één regeling. Het VERTROUWELIJK 15

19 samenvoegen van beide organisaties in één nieuwe organisatie draagt bij aan een betere bestuurbaarheid en beheersbaarheid, zowel op bestuurlijk als op uitvoeringsniveau. 6. Er is politiek en bestuurlijk draagvlak voor de uitvoeringsstructuur (consensus in de regio nodig): De gemeenten zullen moeten afwegen op welke wijze zij de Participatiewet in de toekomst uitgevoerd willen zien. Er moeten keuzes worden gemaakt in onzekerheid. Niet kiezen is ook een keuze. Belangrijk is dat er een duidelijke keuze komt die de gemeenten en de uitvoeringsorganisaties duidelijkheid en richting geeft. 7. De uitvoeringsstructuur mag de andere decentralisaties niet belemmeren en biedt de mogelijkheid om de benodigde verbinding tot stand te brengen: Op dit moment wordt er in de uitvoering al verbinding gelegd met andere activiteiten op het terrein van de zorg. Met één uitvoeringsorganisatie kan duidelijker vanuit één perspectief de verbinding met de andere decentralisaties worden gezocht. De ketenpartners hebben één duidelijke partij waarmee moet worden samengewerkt. 8. Met de nieuwe uitvoeringsstructuur mag niet het kind met het badwater worden weg gegooid: De gemeenten zijn tevreden over de prestaties van de huidige organisaties. Met het samenvoegen van beide organisaties mag niet het goede over boord worden gezet. Er moeten waarborgen komen dat goede resultaten gewaarborgd blijven. Een voorbeeld is dat de nieuwe organisatie voldoende ruimte heeft tot ondernemerschap en niet belemmerd wordt in de goede samenwerking met het bedrijfsleven. 9. Meer een algemeen uitgangspunt is dat een lappendeken van verschillende uitvoeringsstructuren zoveel mogelijk moet worden voorkomen. De nieuwe organisatie moet flexibel worden ingericht zodat in de toekomst eventueel ook andere taken opgepakt kunnen worden. Het moet mogelijk zijn dat de deelnemers verschillende taken laten uitvoeren door de organisatie. Voorts moet sprake zijn van eenvoudige toe- en uittreding. 3.6 Nadere afweging Wij constateren dat er in de regio AV veel waardering bestaat voor de prestaties van zowel de RSD als de AG. Beide bedrijven hebben op dit moment een infrastructuur uitgerold gericht op de reintegratie van de inwoners van de regio. Belangrijk is dat de sterke punten van beide organisaties in de toekomst behouden blijven. Zo beschikt de AG over een omvangrijk netwerk bij werkgevers dat in de toekomst ingezet moet worden voor de gezamenlijke werkgeversbenadering. De RSD heeft een sterke focus op het voorkomen van instroom en het zo snel mogelijk weer aan het werk helpen van mensen met een uitkering, wat resulteert in een relatief laag aantal bijstandsgerechtigden (zie ook hierna) 4. Door beide organisaties te integreren kan er gebruik worden gemaakt van synergievoordelen, om de financiële uitdagingen van de Participatiewet het hoofd te kunnen bieden. Dat begint bij de overhead-taken. Maar er kunnen ook synergievoordelen worden gerealiseerd bij het samenvoegen van primaire taken, zoals op het terrein van diagnose en de 4 Deze voorbeelden van sterke punten van de AG en de RSD betekent niet dat de betreffende activiteiten bij de andere organisatie minder of slecht georganiseerd zijn. Om dat na te gaan is nader onderzoek nodig. VERTROUWELIJK 16

20 werkgeversbenadering. Verder heeft het samenvoegen van de organisaties voordelen voor verschillende partners en burgers. Burgers hebben een duidelijke plek waar zij naartoe moeten voor hun ondersteuningsvraag. Verschillende partners, zoals de uitvoerders van andere taken in het sociaal domein, de sociale wijkteams, het UWV, werkgevers, onderwijsinstellingen etc, hebben een duidelijke plek waar zij naartoe moeten met hun vragen op het terrein van Werk en Inkomen. Het samenvoegen van beide organisaties betekent niet dat er een volledige operationele integratie op alle onderdelen plaats moet vinden. Het is denkbaar dat taken die min of meer op zichzelf staan en een specifieke aanpak vereisen, worden ondergebracht in aparte businessunits. Zo zou er een aparte businessunit kunnen worden opgericht waarin de productie en de beschutte arbeidsplekken worden georganiseerd of waar de structurele begeleiding van werknemers met een beperkte loonwaarde plaatsvindt. Dit zou volgens ons niet in dit stadium van de businesscase, maar in het stadium hierna (bedrijfsplan) moeten worden uitgewerkt. Een belangrijke overweging voor ons is dat het integreren van beide organisaties belangrijk is voor enerzijds de eenduidige en consistentie aansturing, gericht op het realiseren van de doelstellingen in de Participatiewet (schadelastbeperking door zoveel mogelijk mensen volgens hun eigen loonwaarde aan de slag helpen). Anderzijds is er voor het bestuur één duidelijke persoon aanspreekbaar op de bereikte resultaten. De ervaring nu is dat het soms ingewikkeld is om tot afstemming te komen tussen de twee bedrijven. Als de WWB en de WSW samenvloeien in de Participatiewet, zal het nog complexer worden om de uitvoering neer te leggen bij twee GR-en. Er kunnen geen misverstanden ontstaan over wie verantwoordelijk is voor goede dan wel slechte prestaties. Dat schept voor het bestuur een hoop duidelijkheid en het voorkomt bestuurlijke drukte. 3.7 Samenhang met andere decentralisaties Naast de Participatiewet worden er andere taken gedecentraliseerd, met name op het terrein van de WMO en de Jeugdzorg. Het kabinet kiest voor deze decentralisaties om een meer integrale aanpak mogelijk te maken. Met name bij multiprobleem gezinnen werken veel instanties langs elkaar heen, wat een effectieve hulpverlening belemmert. Gemeenten vragen zich daarom terecht af hoe de taken van de centraal georganiseerde RSD en AG en in de toekomst de uitvoeringsorganisatie van de Participatiewet, straks verbonden kunnen worden met de andere decentralisaties die vaak op andere schaalniveaus binnen de regio worden vorm gegeven. Ons inziens moet de samenhang met de andere decentralisaties in de verdere planvorming voor de Participatiewet nadrukkelijk aandacht krijgen. Daarbij moet wel onderscheid worden gemaakt tussen de inhoudelijke samenwerking (daar moet direct al mee worden gestart) en de organisatorische vormgeving. De aandacht zou zich eerst moeten richten op het neerzetten van een uitvoeringsstructuur voor de Participatiewet. Later zou moeten worden gekeken of er draagvlak is voor het uitvoeren van de taken voor de WMO en Jeugd. Doordat de Participatiewet, de nieuwe Jeugdwet en de nieuwe WMO tegelijk worden ingevoerd en de gemeente beschikking krijgt over een ontschot budget (met mogelijk nog wel oormerking van de specifieke budgetten, afhankelijk van de nadere uitwerking die thans plaatsvindt), liggen er extra kansen om de inhoudelijke en organisatorische verbindingen te zoeken. Dat laat onverlet dat er nu al op verschillende plekken de verbinding wordt gezocht. Dat komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in het Jongerenloket bij de RSD. In de praktijk wordt er al intensief VERTROUWELIJK 17

21 geschakeld tussen de verschillende instanties om met name werkloze jongeren te ondersteunen. De RSD is erop gericht om te voorkomen dat jongeren werkloos in de bijstand komen en om ze te stimuleren om zoveel mogelijk de startkwalificatie te laten behalen dan wel aan de slag te gaan in een reguliere baan. De RSD zoekt daarbij de nadrukkelijke verbinding met de jeugdzorg en het onderwijs. In de uitvoering zit de verbinding in de mensen waar het om gaat: de cliënt of het gezin waar meerdere organisaties binnen het sociaal domein zich mee bezig houden. Op dit moment worden verschillende pilots uitgevoerd waarin op een aantal thema s nadere verbinding wordt gezocht. In de pilotfase wordt de verbinding daarom op een aantal plekken gelegd. De RSD is bijvoorbeeld door een consulent vertegenwoordigd in de pilot sociaal wijkteam van de gemeente Leerdam. De wijze van toekomstige verbinding met de sociale wijkteams wordt duidelijk na de evaluatie van de pilot. Ook participeert de RSD in de pilot Huis van de Waard in de gemeente Molenwaard. Er is een pilot van Avelingen Groep en Syndion waarin de grenzen tussen dagbesteding en beschut werk verkend worden, met als doel om te zorgen dat mensen de juiste ondersteuning krijgen en daarmee goed tot hun recht komen. Ondertussen wordt al werkende weg al aan de slag gegaan met de verbindingen tussen de transities. De uitkomsten van de pilots worden niet helemaal afgewacht, er wordt gekeken welke synergie ook nu al mogelijk is in de samenwerking tussen Avelingen Groep, RSD en de afzonderlijke gemeenten. Zo kan er vanuit de tegenprestatie die onderdeel uit gaat maken van de huidige WWB ingezet worden op activering via lokale projecten. Ook wordt nu al samengewerkt met gemeenten om mensen direct of onder begeleiding van Avelingen Groep op de arbeidsmarkt te plaatsen. 3.8 Lokale aanhechting Net als bij de andere transities is er ook in de Participatiewet bij de deelnemende gemeenten behoefte aan lokaal maatwerk waar nodig en waar mogelijk. Aangezien de Participatiewet op dit moment uitgevoerd wordt binnen twee gemeenschappelijke regelingen, vindt de beleidsvoorbereiding op regionaal niveau plaats. In de verdere uitwerking is er zeker lokaal maatwerk mogelijk en wenselijk, omdat een gemeente soms specifieke lokale kenmerken heeft die om een specifieke aanpak vragen. Ook hier zal in de verdere planvorming nadrukkelijk aandacht moeten worden besteed aan de lokale herkenbaarheid en aanwezigheid van de activiteiten van de RSD en AG dan wel de uitvoeringsorganisatie Participatiewet. Hier kan de vergelijking worden gemaakt met een uitzendbureau of met een bank. Dat zijn landelijk opererende bedrijven, die allemaal hun lokale vestigingen hebben, gericht op de lokale omstandigheden. Zo is het uiteraard ook mogelijk en wenselijk dat de AG en de RSD zichtbaar zijn en diensten verlenen in de lokale gemeenschappen van hun aandeelhouders (de gemeenten). Er moet wel rekening mee worden gehouden dat er een trade off kan zijn tussen lokaal maatwerk en efficiency. Immers, de regio is gaan samenwerken in één sociale dienst en in één SW-bedrijf om schaalvoordelen te realiseren en om vraagstukken beter de baas te kunnen. Schaalvoordelen VERTROUWELIJK 18

22 worden gerealiseerd door standaardisatie en specialisatie. Zodra er lokaalmaatwerk moet worden geleverd, wordt het lastiger om door middel van standaardisatie en specialisatie voordelen te realiseren. Naarmate er meer lokaal maatwerk moet worden geleverd, gaan de uitvoeringskosten omhoog. Dat kan worden opgelost door de kosten van specifieke wensen van gemeenten expliciet in beeld te brengen. Het ligt voor de hand dat de meerkosten aanvullend bij deze gemeenten in rekening worden gebracht. 3.9 Regionaal arbeidsmarktbeleid De 35 arbeidsmarktregio s krijgen steeds meer een duidelijke positie. Het ministerie van SZW heeft voor elke arbeidsmarktregio een centrumgemeente aangewezen. Voor de regio AV is dat Gorinchem. Het ministerie, maar ook instanties als het UWV, zullen de centrumgemeente steeds vaker aanspreken op de verantwoordelijkheid om een voortrekkersrol te spelen. Voorbeelden zijn de gelden die in het kader van het actieplan Jeugdwerkloosheid en ESF-J beschikbaar zijn gesteld. Er ligt hier een sterke inhoudelijke relatie met de uitvoeringsorganisatie voor de Participatiewet. Het ligt voor de hand dat de thema s rond het regionaal arbeidsmarktbeleid in het bestuur van de uitvoeringsorganisatie cq in een bestuurlijk overleg met dezelfde samenstelling worden besproken. Ons inziens is er een gezamenlijk visiedocument nodig, dat onder regie van de centrumgemeente wordt opgesteld. In het visiedocument wordt uitgewerkt wat er precies onder het regionaal arbeidsmarktbeleid wordt verstaan en op welke wijze dat de regio kan versterken: wat wordt er precies onder arbeidsmarktbeleid verstaan? Welke doelen worden nagestreefd? Hoe wordt het regionaal arbeidsmarktbeleid georganiseerd? En wat zijn de betrokken partijen? Voorts zullen de verschillende rollen, taken en verhoudingen van gemeenten en GR(-en) inzake het arbeidsmarktbeleid moeten verder worden uitgewerkt Werkbedrijf De businesscase kan niet los worden gezien van de inrichting van het Werkbedrijf, zoals afgesproken in het landelijke Sociaal Akkoord. De Werkbedrijven regelen volgens de afspraken in het Sociaal Akkoord de match tussen arbeidsgehandicapte en de werkgever. In de aansturing van de Werkbedrijven krijgen gemeenten de lead, en sociale partners krijgen een belangrijke bestuurlijke stem. Ook UWV is en blijft een belangrijke partner, zeker omdat UWV een reintegratietaak houdt voor het zittende bestand Wajong. Hoe de Werkbedrijven precies ingevuld gaan worden, is vooralsnog lokaal maatwerk. Gemeenten moeten daarom om de tafel gaan met UWV, werkgevers en werknemers (op bestuurlijk niveau) om de eerste lijnen uit te zetten voor de vormgeving van het Werkbedrijf (i.e. de samenwerking en onderlinge afstemming op regionaal niveau; zie ook hoofdstuk 2) en om afspraken te maken over rond de plaatsing en begeleiding van mensen met een arbeidsbeperking. VERTROUWELIJK 19

23 4. Vormgeving samenwerkingsverband 4.1 Inleiding Op korte termijn zullen de gemeenten geconfronteerd worden met enkele grote stelselveranderingen in het sociale domein. Een van deze veranderingen is de Participatiewet. Met deze wet wordt het lokale samenspel tussen diverse betrokken partijen, in samenhang met de integrale aanpak nog belangrijker en krijgt de gemeente een centrale regierol toebedeeld. De Participatiewet treedt per 1 januari De colleges van de gemeenten Giessenlanden, Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Lingewaal, Molenwaard en Zederik hebben ervoor gekozen om de toekomstige uitdagingen van de Wsw en de WWB gezamenlijk op te pakken in de regio Alblasserwaard/ Vijfherenlanden. De keuze ligt voor om de Avelingen Groep en de RSD AV samen te voegen in één uitvoeringsorganisatie voor de Participatiewet. 4.2 Leeswijzer In dit hoofdstuk gaan we nader in op de organisatievorm van de samenwerking tussen de Avelingen Groep en de RSD AV. Allereerst benoemen wij de afwegingsaspecten waaraan de deelnemers van de huidige organisaties veel belang hechten. Vervolgens gaan wij in op het takenpakket waar de nieuwe organisatie voor staat. Na de taken beschrijven wij kort de mogelijke publieke en private organisatievormen en gaan wij nader in op de vraag welke vorm, gezien de eerder vastgestelde afwegingsaspecten, het beste bij de uitvoering van deze taken past. Tot slot geven wij een opsomming van de belangrijkste inrichtingsaspecten waar bij het vormen van de nieuwe organisatie rekening mee moet worden gehouden. 4.3 Afwegingsaspecten Voorop staat bij de deelnemers dat de keuze van de organisatievorm moet worden ingegeven door de inhoud van de uitdagingen waar men voor staat. Als belangrijkste afwegingsaspect komt naar voren dat de organisatievorm flexibel moet zijn. Flexibel genoeg om toe- en uittredingen van deelnemers zo gemakkelijk mogelijk te maken, niet in de laatste plaats in verband met mogelijke gemeentelijke herindelingen in de regio. Daarnaast ook flexibel genoeg om de mogelijkheid open te houden om op termijn ook andere onderdelen van het sociaal domein uit te voeren, of om deelnemers de mogelijkheid te geven hiervoor te kiezen. Een ander belangrijk afwegingsaspect is de publieke identiteit van de organisatie vorm. Bepaalde taken die door de samenwerkingsorganisatie zullen worden uitgevoerd, kunnen namelijk alleen bij publiekrechtelijk rechtspersonen worden belegd (zie verderop onder publieke taken). Verder wordt als afwegingsaspect genoemd dat de gemeenteraden van de deelnemers voldoende zeggenschap moeten houden over de organisatie, maar dat de individuele deelnemers niet zo veel autonomie terug moeten krijgen dat de efficiënte uitvoering van de taken in gevaar komt. Het merendeel van de werkzaamheden kan namelijk op een standaard wijze worden uitgevoerd. VERTROUWELIJK 20

24 Ten slotte is een afwegingsaspect de snelheid waarmee de organisatie wordt opgebouwd. In ieder geval is het van belang dat de samenwerking bestuurlijk per 1 januari 2015 gereed is, op het moment dat de Participatiewet in werking treedt. 4.4 Takenpakket van de nieuwe organisatie De keuze voor de rechtsvorm hangt af van de taken die de nieuwe entiteit gaat uitvoeren en de sturing die daarop nodig is. De organisatie gaat zich toeleggen op de uitvoering van de Participatiewet, zoals de huidige organisaties de Wet sociale werkvoorziening en de Wet Werk en Bijstand uitvoeren. De nieuwe organisatie zich richten op de volgende taken die nu in de Wet sociale werkvoorziening zijn gereguleerd: het realiseren van arbeid onder aangepaste omstandigheden voor de arbeidsgehandicapte die daarop is aangewezen en daarvoor is geïndiceerd, het behouden en zo mogelijk bevorderen van de arbeidsbekwaamheid van de arbeidsgehandicapte en het zo mogelijk realiseren van uitstroom van de arbeidsgehandicapte naar een reguliere baan. De nieuwe organisatie zich richten op de volgende taken die nu in de Wet werk en bijstand zijn gereguleerd: het ondersteunen van mensen met een WWB-uitkering, met een ANW-uitkering en niet uitkeringsgerechtigden bij het vinden van werk en het zonodig aanbieden van een voorziening, waaronder begrepen sociale activering gericht op arbeidsinschakeling en het verstrekken van een uitkering aan inwoners die niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. In het algemeen gaat de nieuwe organisatie zich ook bezig houden met beleid en handhaving met betrekking tot voornoemde wetten. Grofweg kunnen voornoemde taken gesplitst worden in publiekrechtelijke taken en meer bedrijfsmatige taken Publieke taken Een tweetal taken mag volgens de wet- en regelgeving alleen publiekrechtelijk uitgevoerd worden. Dit betreft: 1. Werkgever voor de SW zijn: in de cao Sociale werkvoorziening is specifiek voor het SWpersoneel een beperking opgenomen; SW-personeel dient een dienstbetrekking te hebben bij het college van burgemeester en wethouders of het bestuur bij een gemeenschappelijke regeling VERTROUWELIJK 21

25 2. Uitkeringen verstrekken: in artikel 7 WWB is het uitgangspunt van de minister van SZW neergelegd dat de bevoegdheid tot de vaststelling van de rechten en plichten uit de WWB van een uitkeringsgerechtigde is voorbehouden aan het college van burgemeester en wethouders. Naast het werkgeverschap voor de sociale werkvoorziening en het verstrekken van uitkeringen in het kader van de WWB, vallen ook beleid en handhaving onder publieke taken. Daarbij wordt het beleid zowel voor de uitvoering van de WWB als de WSW opgesteld en richt de handhaving zich op het voorkomen, opsporen en sanctioneren van misbruik en oneigenlijk gebruik van uitkeringen Bedrijfsmatige taken Activiteiten met betrekking tot re-integratie en het zorgen voor werk voor Wsw-ers kunnen onder de meer bedrijfsmatige taken worden geschaard, waaraan door de aard van de taak ook andere eisen gesteld kunnen worden. 4.5 Publiekrechtelijke organisaties Wet gemeenschappelijke regelingen Voor de gezamenlijke uitvoering van publieke taken middels een publiekrechtelijke rechtsvorm is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in het leven geroepen. In deze op het publiekrecht gestoelde wet worden samenwerkingsverbanden geregeld tussen openbare lichamen, zoals gemeenten, provincies en waterschappen. De wet onderscheidt een viertal samenwerkingsvormen: Het openbaar lichaam (artikel 8 lid 1 Wgr) Centrumconstructie (artikel 8 lid 3 Wgr) Gemeenschappelijk orgaan (artikel 8 lid 2 Wgr) Regeling zonder meer In dit verband zijn de laatste twee samenwerkingsvormen niet relevant. Een gemeenschappelijk orgaan wordt vooral gebruikt voor regelingen van eenvoudige aard, bijvoorbeeld als samenwerkingsvorm voor een intergemeentelijk overleg of een adviesorgaan voor een enkelvoudig belang. De regeling zonder meer, ook wel lichte regeling genoemd, komt feitelijk neer op een enkele afspraak tussen bestuursorganen. De gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam en de centrumconstructie zijn daarentegen in dit verband wel interessant. Beide samenwerkingsvormen zullen hierna worden toegelicht Gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam (GR OL) Het belangrijkste kenmerk van de gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam is dat het een eigen rechtspersoon heeft met bijbehorende eigen bevoegdheden. Daardoor kan de gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam zelfstandig deelnemen aan het rechtsverkeer, wat onder meer betekent dat het openbare lichaam eigen personeel in dienst kan nemen en zelfstandig rechtshandelingen kan verrichten. De gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam kent drie organen: een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. De samenstelling van het algemeen bestuur is afhankelijk VERTROUWELIJK 22

26 van de bestuursorganen die de gemeenschappelijke regeling treffen. Uit het midden van het algemeen bestuur wordt het dagelijks bestuur van de organisatie en de voorzitter gekozen. Na oprichting heeft het bestuur alleen nog maar organisatorische bevoegdheden, zoals de bevoegdheid de jaarrekening en begroting vast te stellen of de bevoegdheid als openbaar lichaam privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Er kan pas over publiekrechtelijke bevoegdheden worden beschikt, nadat deze expliciet zijn gedelegeerd of gemandateerd door deelnemende gemeenten. Mandaat betekent dat de mandaatgever, bijvoorbeeld het college of de raad, de zeggenschap behoudt, maar de uitvoering van een taak overdraagt aan een ander, zoals een gemeenschappelijke regeling. Delegatie betekent dat het bestuursorgaan (college of raad) de zeggenschap over een bepaalde taak overdraagt aan een ander. Afhankelijk van de overgedragen (delegatie) of opgedragen (mandaat) taken en/of bevoegdheden hebben raadsleden en/of portefeuillehouders zitting in het bestuur Centrumconstructie Bij een centrumconstructie wordt een centrumgemeente aangewezen die namens één of meerdere andere gemeenten bepaalde bevoegdheden uitoefent. Het gaat daarbij om mandatering van taken en bevoegdheden; niet om overdracht dan wel delegatie. Hierdoor blijven de politieke verantwoordelijkheden geheel bij de afzonderlijke gemeenten liggen. Een centrumconstructie heeft geen eigen rechtspersoonlijkheid. De zeggenschap over de uitvoering van de samenwerkingstaken blijft bij de deelnemende gemeenten liggen. Zeggenschap over personele zaken heeft echter uitsluitend de centrumgemeente. Een niet-centrumgemeente heeft zodoende niet de mogelijkheid om via de normale ambtelijk-hiërarchische weg (bij) te sturen. Door de sterkere positie bij de centrumgemeente bestaat bij de niet-centrumgemeenten afhankelijkheid van de centrumgemeente. De centrumgemeente richt voor de uitvoering van de samenwerkingstaken een dienst in (dan wel maakt gebruik van een bestaande dienst) die onder leiding van het bestuur van de centrumgemeente uitvoering geeft aan deze taken in zowel de centrumgemeente als de andere deelnemende gemeenten. De opdrachtrelatie loopt zodoende via de portefeuillehouder van de centrumgemeente. De portefeuillehouder legt zowel over het beleid als de uitvoering ervan verantwoording af aan zijn collega s van de betrokken gemeenten. Indien gewenst kan een onderling beraad voor beleidsafstemming tussen de portefeuillehouders als bepaling in de regeling worden opgenomen. 4.6 Tussenconclusie De vraag welk model (gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam of centrumconstructie) het beste past, is afhankelijk van de weging van de verschillende argumenten. Het gaat daarbij om de eerder genoemde flexibiliteit, eenvoudige toe- en uittreding en de zeggenschap van de gemeenteraad over de organisatie. Ook een belangrijk argument van de deelnemers is dat men op dit moment tevreden is over de huidige organisaties, die zijn gevormd als gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam. VERTROUWELIJK 23

27 Op basis van deze criteria concluderen we dat ook voor de nieuwe organisatie een gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam het best passend is, waarbij de mogelijkheid om hieronder een of meerdere besloten vennootschappen onder te hangen niet wordt uitgesloten. Een samenwerking puur op basis van een privaatrechtelijke rechtsvorm wordt niet nagestreefd, vooral vanwege de eerder genoemde onmogelijkheid om bepaalde taken buiten het publieke domein uit te voeren, wel wordt gedacht aan de oprichting van één of meerdere BV s onder de gemeenschappelijke regeling voor de uitvoering van meer bedrijfseconomisch gestuurde onderdelen. Op dit moment zijn er twee gemeenschappelijke regelingen met openbaar lichaam. De ene is de samenwerking binnen het SW-bedrijf De Avelingen Groep en de andere is de RSD AV. In de inrichting verschillen deze regelingen op enkele onderdelen. Zo is de RSD AV een regeling van de gemeenteraden en zijn ook de verordenende bevoegdheden van de raad overgedragen, bij de Avelingen Groep gaat het om een collegeregeling. In de RSD AV bestaat het dagelijks bestuur uit vertegenwoordigers van alle deelnemende gemeenten, het dagelijks bestuur van de Avelingen Groep bestaat uit drie leden. Beide regelingen kennen een kostenverdeelsleutel die een belangrijke component van solidariteit heeft, maar de exacte invulling verschilt. Zo zijn er mogelijk ook nog andere verschillen tussen beide regelingen. Hieronder gaan we in op enkele belangrijke inrichtingsvraagstukken voor een mogelijk nieuwe gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam. 4.7 Inrichtingsaspecten Om de nieuwe organisatie zo goed mogelijk te laten voldoen aan alle afwegingsaspecten en om deze zo efficiënt en professioneel mogelijk te laten opereren, moet goed worden gekeken naar de inrichting ervan. In deze paragraaf noemen wij de belangrijkste inrichtingsaspecten waarover consensus bestond in de projectgroep Scope Vooralsnog gaan we er vanuit dat de GROL zich uitsluitend richt op de uitvoering van de Participatiewet en niet op het bredere terrein van het sociale domein. De conclusie is tweeledig: 1. Doordat de verschillende onderdelen van het sociaal domein veel samenhang en onderlinge afhankelijkheden kennen is het sowieso van belang dat de verbinding wordt gezocht met de andere onderdelen. Een lappendeken aan GR-en moet zoveel mogelijk worden voorkomen. De inrichting van de intergemeentelijke samenwerking op het sociaal domein moet systematisch en zoveel mogelijk vanuit één visie tot stand worden gebracht. 2. De nieuwe organisatie moet daarom flexibel genoeg worden ingericht zodat in de toekomst ook andere taken opgepakt kunnen worden. In eerste instantie gaat de nieuwe organisatie echter voornamelijk de Participatiewet uitvoeren. Wanneer nu direct het hele sociaal domein zou moeten worden omvat, kan dit een remmende werking hebben op het proces om tot een samenwerking te komen. Op een later moment kunnen VERTROUWELIJK 24

28 deelnemers ook andere taken overdragen, waarbij niet per se alle deelnemers deze taak hoeven over te dragen. Met andere woorden: de nieuwe organisatie kan in de toekomst voor gemeenten dus verschillende taken uitvoeren, afhankelijk van de wensen en mogelijkheden van de betreffende deelnemende gemeenten. Wel kunnen specifieke taken door één of meerdere gemeenten aan de regeling worden overgedragen, zo ligt het voor de hand de huidige andere taken die bijvoorbeeld bij de RSD AV zijn belegd vanaf 2015 bij de nieuwe GR uitgevoerd blijven worden, zoals schuldhulpverlening Bevoegdheden Mede in het licht van de toenemende gemeentelijke verantwoordelijkheden door de decentralisaties op het sociaal domein, hebben de gemeenteraden van de deelnemers behoefte aan meer zeggenschap over en grip op de nieuwe organisatie. Om hierin te voorzien is voorgesteld om bevoegdheden van de gemeenteraad daarom niet over te dragen aan de nieuwe organisatie, zoals nu bijvoorbeeld bij de RSD AV wel voor bepaalde taken is gebeurd. Het projectteam gaf er de voorkeur aan om geen raadsbevoegdheden over te ragen. Dat laat overigens onverlet dat het nog steeds mogelijk is de beleidsvoorbereiding in de nieuwe organisatie te doen, omdat hier de meeste expertise centraal aanwezig is. Met het oog op een gecoördineerde beleidsvoering, gericht op het realiseren van efficiency-voordelen in de uitvoering is een centrale beleidsvoorbereiding zelfs zeer gewenst. Van belang daarbij is dat goed de verbinding wordt gezocht met de deelnemers Financiële verdeelsleutel Met betrekking tot de toekomstige verdeelsleutel werd geconcludeerd dat de deelnemers veel waarde hechten aan het beginsel van solidariteit, zoals dat ook in de huidige organisaties wordt toegepast. Wel werd de kanttekening geplaatst dat, wanneer projecten langdurig in één gemeente worden uitgevoerd, druk kan komen te staan op dit principe van solidariteit. Het is nog niet duidelijk hoe de budgetten voor het sociale domein beschikbaar worden gesteld. Ook is nog niet bekend wat de exacte budgetten zullen zijn en op welke wijze deze zullen worden verdeeld. In de beginjaren zullen de budgetten voor de Participatiewet, de WMO en de Jeugdwet nog wel van elkaar onderscheiden kunnen worden. Het is nog niet duidelijk welke bestedingsregels aan de verschillende budgetten gesteld gaan worden. De rijksoverheid (en daarbinnen met name het ministerie van BZK) streeft ernaar dat de budgetten voor het sociale domein ontschot binnen komen. Dat zou anders zijn dan de huidige situatie. In dat geval zal het een uitdaging zijn om een goede verdeelsleutel te vinden. Ook moet van een gedeelte van het budget maatwerk uitgevoerd kunnen worden per gemeente. Dat is met het huidige stelsel ook het geval. 10% van het huidige Participatiebudget wordt via de RSD ingezet voor lokale maatwerktrajecten Verhoudingen in het bestuur Eerder is geconcludeerd dat raadsbevoegdheden niet worden overgedragen aan de nieuwe organisatie. Dit betekent dat in het bestuur alleen wethouders zitting hoeven nemen. Voor wat VERTROUWELIJK 25

29 betreft de verhoudingen in het bestuur heeft het de voorkeur om in het algemeen bestuur meerdere portefeuillehouders zitting te laten nemen, zoals economische zaken, financiën, sociale zaken en onderwijs. Voor wat betreft het dagelijks bestuur is in ieder geval vertegenwoordiging van iedere deelnemer gewenst, waarbij het uitgangspunt is om vanuit het college van iedere deelnemer een portefeuillehouder te sturen. Hoe het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur nader worden ingericht voor wat betreft de aantallen en stemverhouding, is een nadere uitwerkingsvraag. Van belang is dat de inhoudelijke verantwoordelijkheden van de portefeuillehouders een goede afspiegeling vormt van de taken waar de nieuwe organisatie zich mee bezighoudt. 4.8 Fasering Het heeft de voorkeur dat de samenwerking bestuurlijk gereed is op het moment dat de Participatiewet in werking treedt, dus vóór 1 januari Voor de nieuwe organisatie kunnen de Avelingen Groep of de RSD AV als basis dienen. Er kan ook een nieuwe gemeenschappelijke regeling worden opgesteld. Onderzocht moet worden wat de meest praktische oplossing is voor de regio AV. Vaak is het praktischer om één van de bestaande gemeenschappelijke regelingen te gebruiken als basis voor de nieuwe organisatie. Met name als er sprake is van onroerend goed kan het voordelen hebben om de organisatie die veel onroerend goed bezit als uitgangspunt te nemen voor de nieuwe gemeenschappelijke regeling. Dat zou de Avelingen Groep kunnen zijn. Het gaat hier om een formeel-juridische handeling. Materieel maakt het niet uit welke gemeenschappelijke regeling als basis wordt genomen voor de nieuwe organisatie dan wel dat besloten wordt om beide gemeenschappelijke regelingen te liquideren en een nieuwe organisatie op te richten. Om de raden van de deelnemers goed mee te nemen in de gedachtenvorming met betrekking tot deze samenwerking is voorgesteld om de raden al in mei/juni te informeren. Om een goed beeld te verschaffen is voorgesteld een concept-tekst voor een gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam te tonen, waarmee de raden kunnen instemmen, waarna de details verder uitgewerkt kunnen worden. In het najaar moet de tekst van de gemeenschappelijke regeling dan ter besluitvorming aan de raden worden voorgelegd, zodat de samenvoeging van organisaties bestuurlijk een feit is. Hierop volgend moet 2015 gebruikt worden om de organisaties op operationeel niveau samen te voegen. Het Programmateam Businesscase Participatiewet heeft de eigen verantwoordelijkheid om de Participatiewet goed neer te zetten. Het team is verantwoordelijk voor de aansluiting bij de ontwikkelingen rond de WMO en de Jeugdzorg en de aansluiting bij de ontwikkelingen in het SIP. 4.9 Haalbaarheid Het organiseren van één nieuwe GR per (waarbij de organisatorische eenheden van de AG en de RSD in ieder geval aanvankelijk nog los van elkaar opereren) is mogelijk. Er zijn echter risico s dat het onderbrengen van de twee ambtelijke organisaties onder de verantwoordelijkheid VERTROUWELIJK 26

30 van één bestuur van één gemeenschappelijke regeling, per niet gehaald wordt. In dat geval moet worden gedacht aan andere oplossingen Mogelijke oplossingsrichtingen Er zijn verschillende mogelijkheden waar aan kan worden gedacht om de verandering naar één organisatie ter hand te nemen, wanneer 1 januari 2015 niet kan worden gehaald: 1. Voorlopige voortzetting van de huidige twee gemeenschappelijke regelingen, waarbij onderling veel afgestemd wordt; 2. Voorlopige voortzetting van de huidige twee gemeenschappelijke regelingen, waarbij door beide organisaties een kwartiermaker voor de verandering naar één organisatie wordt aangesteld; 3. Het vormen van een personele unie : er bestaan nog steeds twee gemeenschappelijke regelingen, maar de besturen zijn identiek Voor- en nadelen van de verschillende opties Voorlopige voortzetting Wanneer het niet haalbaar wordt geacht om vóór 1 januari 2015 één gemeenschappelijke regeling vast te stellen voor de uitvoering van de Participatiewet, moet worden gewerkt met de twee bestaande regelingen totdat voorzien is in een nieuwe regeling. Om toe te leven naar de nieuwe situatie is het van groot belang dat de organisaties samen werken en hun werkzaamheden gezamenlijk afstemmen. Deze optie heeft de volgende voordelen: De deelnemers kunnen langer de tijd nemen om een nieuwe regeling vast te stellen; Er worden niet in korte tijd veel veranderingen aan het uitvoeringsapparaat opgedrongen. Deze optie heeft de volgende nadelen: Door de deadline van 1 januari 2015 weg te nemen verdwijnt de urgentie van de veranderingen; De twee bestaande gemeenschappelijke regelingen zijn niet specifiek toegerust op de uitvoering van de Participatiewet; Zo lang sprake blijft van twee organisaties zal de Participatiewet minder efficiënt worden uitgevoerd; Afstemming is moeilijk wanneer dit moet gebeuren door twee besturen met ieder een eigen verantwoordelijkheid, bovendien leidt het tot meer bestuurlijke drukte (overleg); Tot slot, het blijft mogelijk dat de besturen besluiten nemen die niet in het gezamenlijke belang zijn. Voorlopige voortzetting met één kwartiermaker en een gezamenlijke vergadering van besturen VERTROUWELIJK 27

31 Wanneer het niet haalbaar wordt geacht om vóór 1 januari 2015 één gemeenschappelijke regeling vast te stellen voor de uitvoering van de Participatiewet, moet worden gewerkt met de twee bestaande regelingen totdat voorzien is in een nieuwe regeling. Om te zorgen voor een optimale samenwerking in het traject naar de nieuwe organisatie kan een kwartiermaker door beide besturen worden aangesteld. Door deze kwartiermaker als liaison tussen beide besturen en beide directies van het bestuur te plaatsen, wordt mogelijk gemaakt dat beide organisaties zo efficiënt mogelijk richting de nieuwe situatie werken. Door een gemeenschappelijke vergadering van beide besturen, wordt de onderlinge afstemming verder versterkt. Van belang is dat vooraf duidelijkheid bestaat over het mandaat en de doorzettingsmacht van deze kwartiermaker. Deze optie heeft de volgende voordelen: De deelnemers kunnen langer de tijd nemen om een nieuwe regeling vast te stellen; Er worden niet in korte tijd veel veranderingen aan het uitvoeringsapparaat opgedrongen ; De kwartiermaker kan in beide organisaties de richting aangeven; Afstemming wordt makkelijker gemaakt, wanneer in beide gemeenschappelijke regelingen dezelfde kwartiermaker wordt aangesteld en er sprake is van een gemeenschappelijke vergadering van beide besturen. Deze optie heeft de volgende nadelen: Door de deadline van 1 januari 2015 weg te nemen verdwijnt de urgentie van de veranderingen; De twee bestaande gemeenschappelijke regelingen zijn niet specifiek toegerust op de uitvoering van de Participatiewet; Zo lang sprake is van twee organisaties zal de Participatiewet minder efficiënt worden uitgevoerd, maar de kwartiermaker en de gemeenschappelijke vergadering kan er op toe zien dat dit efficiëntieverlies wordt geminimaliseerd. Personele unie in de besturen Wanneer het niet haalbaar wordt geacht om vóór 1 januari 2015 één gemeenschappelijke regeling vast te stellen voor de uitvoering van de Participatiewet, moet worden gewerkt met de twee bestaande regelingen totdat voorzien is in een nieuwe regeling. Om te zorgen voor een optimale samenwerking in het traject naar de nieuwe organisatie kan worden geregeld dat de besturen van beide gemeenschappelijke regelingen identiek worden gemaakt. Deze optie heeft de volgende voordelen: De deelnemers kunnen langer de tijd nemen om een nieuwe regeling vast te stellen; Er worden niet in korte tijd veel veranderingen aan het uitvoeringsapparaat opgedrongen ; Betere afstemming tussen de twee gemeenschappelijke regelingen; Minder bestuurlijke drukte om de veranderingen te realiseren. VERTROUWELIJK 28

32 Deze optie heeft de volgende nadelen: De leden van het algemeen bestuur worden aangewezen door de individuele deelnemers; De besturen zijn nu wezenlijk anders van samenstelling; er zouden eerst besluiten moeten worden vastgesteld over de nieuwe samenstelling van beide besturen (algemeen bestuur en dagelijks bestuur); Nu in één regeling (RSD) zowel de raad als collegeleden zitting kunnen hebben, zou tenminste één van de regelingen moeten worden aangepast om beide besturen gelijk te trekken. Aanpassing van de regeling vraagt goedkeuring van alle deelnemers; Zo lang sprake is van twee organisaties zal de Participatiewet minder efficiënt worden uitgevoerd, maar de besturen zullen er op toe zien dat dit efficiëntieverlies wordt geminimaliseerd Conclusie en advies De beslissing over het traject naar een nieuwe organisatie voor de uitvoering van de Participatiewet moet worden genomen door de deelnemers van de bestaande organisaties en is een bestuurlijk/ politieke afweging. Wij vinden het raadzaam om in de regio AV toe te werken naar één uitvoeringsorganisatie voor de Participatiewet. Wanneer de verschillende opties tegen elkaar worden afgewogen, komen wij voor de juridische vorm tot het volgende advies: In de eerste plaats lijkt ons het verstandig om vóór 1 januari 2015 te werken naar één gemeenschappelijke regeling. Het wegnemen van de deadline zorgt voor het verdwijnen van de urgentie en bovendien zijn de twee bestaande gemeenschappelijke regelingen niet specifiek toegerust op de uitvoering van de Participatiewet. Wanneer deze optie niet haalbaar is, lijkt de meest raadzame optie te zijn dat een kwartiermaker door beide besturen wordt aangesteld, om het traject naar één nieuwe organisatie zo efficiënt mogelijk te laten verlopen en dat er sprake is van een gemeenschappelijke vergadering van beide besturen. Het vormen van twee gelijke besturen, waarbij zowel het algemeen bestuur als het dagelijks bestuur dezelfde leden moeten hebben, lijkt ons een omslachtige route, omdat dit veel extra besluitvorming inhoudt en een wijziging van één van de regelingen. Het is daarbij de vraag of dit wél voor 1 januari 2015 gerealiseerd kan worden. Het aanstellen van een kwartiermaker zorgt voor de nodige afstemming tussen de regelingen, waarbij beide besturen op een eenduidige wijze worden geïnformeerd. VERTROUWELIJK 29

33 5. Financiële gevolgen en maatregelen 5.1 Inleiding Met de Participatiewet wordt er fors bezuinigd op de totale re-integratiemiddelen. Het huidige Participatiebudget gaat de komende jaren verder omlaag en de rijksvergoeding voor de WSW gaat omlaag van gemiddeld ,- in 2014 naar gemiddeld ,- per jaar vanaf De vraag is of deze middelen voldoende zijn voor de regio AV om de Participatiewet uit te voeren. En als de middelen niet voldoende zijn, is het de vraag hoe deze gecompenseerd gaan worden. Hierna verkennen wij eerst wat de re-integratiekosten zouden zijn voor de regio AV als de Participatiewet door de regio AV ingevoerd wordt conform de uitgangspunten die voor de berekening van de budgetten gehanteerd worden door de rijksoverheid (basisscenario). Hieruit blijkt dat er financiële tekorten ontstaan. Deze tekorten kunnen worden gecompenseerd door het nemen van beleidsmaatregelen (effectiviteit) en/of het verbeteren van de uitvoering (doelmatigheidsverbeteringen). Wij gaan eerst na of de kosten geheel of gedeeltelijk gecompenseerd kunnen worden uit de kostenvoordelen die mogelijk ontstaan door het samenvoegen van de RSD en de AG. Voor zover er dan nog een tekort resteert, onderzoeken wij de mogelijkheden om het tekort te compenseren door efficiencymaatregelen. Tot slot gaan wij in op het maken van effectieve beleidskeuzen die ingepast moeten worden in de beschikbare middelen. 5.2 Invoeren van de Participatiewet conform basisscenario In het basisscenario voert de regio AV de Participatiewet in conform de uitgangspunten van het Rijk, die zijn gehanteerd in de memorie van toelichting bij de Participatiewet. Wij gaan daarbij uit van de huidige kostenstructuur van de RSD en de AG. In dit scenario berekenen wij een tekort voor de regio dat oploopt van 0,3 mln in 2015 tot 3,2 mln/jr vanaf Het tekort wordt vooral veroorzaakt door de volgende posten. Re-integratie WWB oude stijl: Aangezien het re-integratiebudget fors daalt en als we de reintegratie-inspanningen op het niveau van houden, resulteert het uitblijven van aanvullende keuzes in een negatief financieel resultaat van naar verwachting 0,5 mln/jr. Wsw-subsidieresultaat: Het Wsw-subsidieresultaat is het verschil tussen de Rijksbijdrage WSW en de salarislasten van Wsw-personeel. Het subsidieresultaat wordt in de komende jaren sterk beïnvloed door een daling van de Rijksbijdrage, terwijl de salarislasten licht oplopen. Aangezien de loonkosten grotendeels vastgelegd zijn in de cao Wsw is het subsidieresultaat nauwelijks beïnvloedbaar. Wij verwachten een tekort dat oploopt tot 1,6 mln in Operationeel resultaat: Bij SW-bedrijven wordt onderscheid gemaakt tussen het subsidieresultaat en het operationeel resultaat. Het operationeel resultaat is het verschil tussen wat het bedrijf zelf verdient (zoals inleenvergoedingen en productieopbrengsten) minus de bedrijfskosten (zoals de afschrijvingen, grond- en hulpstoffen en salarissen van de niet-sw VERTROUWELIJK 30

34 medewerkers), exclusief salariskosten SW. Eventuele tekorten worden afgedekt door de gemeentelijke bijdragen (die worden betaald vanuit de eigen middelen van gemeenten). Het operationeel resultaat loopt naar verwachting op van 1,3 mln (negatief) in 2013 naar 2,7 mln (negatief) in Integratie van RSD en AG Bij deze tweede stap zijn ten opzichte van de eerste stap de beleidsuitgangspunten hetzelfde gebleven (nog steeds het invoering van de Participatiewet conform uitgangspunten Rijk), maar voegen we de RSD en de AG samen. Hierdoor treden naar verwachting (afhankelijk van het organisatorisch model dat gekozen wordt in het bedrijfsplan) synergievoordelen op. Er zullen zich bij de samenvoeging van de organisaties vooral kostenvoordelen voordoen bij de vaste kosten. Dat komt doordat bij de integratie van twee organisaties aanpalende taken, die niet direct afhangen van de totale omvang van de werkzaamheden, door het integreren van de uitvoering goedkoper kunnen worden uitgevoerd. Gedacht kan worden aan leidinggevende functies, beleidsmedewerkers, P&O-personeel, het bestuurssecretariaat en andere vergelijkbare functies. Daarnaast gaan de kosten omlaag doordat nog maar één personeelsadministratie hoeft te worden gevoerd, één financiële administratie en één ICT-systeem. De integratie van beide organisaties leidt naar verwachting tot een verbetering van het financiële resultaat oplopend tot 1,7 mln/jr vanaf Er moet rekening gehouden worden met nader te bepalen transitiekosten voor het samenvoegen van de organisaties. Ook zullen er frictiekosten ontstaan. 5.4 Aanvullende maatregelen Ook na het integreren van beide organisaties, blijft een financiële opgave bestaan, namelijk een opgave van 1,5 miljoen euro. Dit betekent dat er aanvullende keuzes van bestuurders nodig zijn om binnen het budget te blijven, ofwel door efficiency-verbeteringen in de uitvoeringsorganisatie ofwel door het maken van nadere beleidskeuzen. We gaan hierna eerst in op mogelijke efficiency-verbeteringen bij de uitvoeringsorganisatie(s). Eerst onderzoeken wij de RSD. Vervolgens onderzoeken wij de AG. Wij voeren de analyse uit o.b.v. benchmarkgegevens. Deze analyse geeft geen finaal oordeel, maar geeft mogelijke richtingen aan, waarin gezocht kan worden naar efficiency-voordelen. Tot slot gaan we nog in op het verder beperken van het tekort door herprioritering van beleid Mogelijke efficiency-verbeteringen RSD We hebben via benchmarkgegevens onderzocht wat het mogelijke efficiency-potentieel is van de RSD. Eerst hebben we gekeken naar de bijstandsuitgaven en het bijstandsvolume. Vervolgens hebben we gekeken naar de formatie. Bijstandsuitgaven en bijstandsvolume 5 Gebaseerd op de begrotingen en de jaarrekeningen van de Avelingengroep. VERTROUWELIJK 31

35 De bijstandsuitgaven worden bepaald door het aantal bijstandsgerechtigden (de q) en de gemiddelde uitkering (de p). We hebben het bijstandsvolume van AV vergeleken met het bijstandsvolume in andere, vergelijkbare gemeenten. Uit ons onderzoek blijkt dat het volume in de regio AV structureel lager liggen dan gemiddeld in andere, vergelijkbare gemeenten. Ook de gemiddelde uitkering is relatief laag. Dat beeld wordt bevestigd als we kijken naar de totale bijstandsuitgaven in relatie tot het beschikbare budget inkomensdeel. Het blijkt dat er in de regio AV structureel sprake is van besparingen op het inkomensdeel dan wel dat de regio structureel beter scoort dan vergelijkbare gemeenten. Het is lastig te achterhalen waar deze relatief goede cijfers door verklaard worden. Het kan te maken hebben met specifieke lokale omstandigheden en/of met een goede uitvoering door de RSD, waaronder controle aan de poort, handhaving en re-integratie. Formatie De uitvoeringskosten en de formatie van de RSD worden gefinancierd vanuit de eigen middelen van gemeenten (cluster W&I in het gemeentefonds). We hebben een formatiebenchmark uitgevoerd voor de RSD. We hebben de formatie bij de RSD vergeleken met de formatie die wij aantreffen bij andere sociale diensten. Berenschot beschikt over een database met de formatiegegevens van 200 gemeenten. In totaal werken er 75 fte bij de RSD. Volgens onze benchmark werkt er bij een organisatie die vergelijkbaar is met de RSD gemiddeld 81 fte. Met andere woorden, er zijn bij de RSD 6 fte minder werkzaam dan gemiddeld. Met andere woorden, de formatie is in vergelijking met andere sociale diensten beperkt. De oorzaak daarvan zou nader moeten worden onderzocht. Dat betekent op voorhand niet dat er geen besparingsmogelijkheden zijn. Het is mogelijk dat er efficiency-maatregelen kunnen worden doorgevoerd, waardoor de benodigde formatie verder omlaag gaat. Om dat te weten te komen is er nader onderzoek nodig waarbij de processen in de organisatie doorgelicht worden. Conclusie Zowel t.a.v. de bijstandsuitgaven en het bijstandsvolume als t.a.v. de formatie zien de cijfers van de RSD er ten opzichte van andere gemeenten goed uit. Dat betekent niet dat er geen verbeteringen mogelijk zijn. De mogelijkheden daartoe zouden moeten worden onderzocht in een nader onderzoek. Op basis daarvan kan worden nagegaan of en zo ja in welke mate doelmatigheids- en efficitiveitsverbeteringen mogelijk zijn zoals bij handhaving, controle en re-integratie en in welke mate deze het tekort op de re-integratiemiddelen onder de Participatiewet kunnen compenseren Mogelijke efficiency-verbeteringen AG Voor de AG hebben we evenals bij de RSD gezocht naar referentiemateriaal om na te gaan of er mogelijke efficiency-voordelen gerealiseerd kunnen worden. Cedris hanteert eigen kengetallen om te bepalen in hoeverre sprake is van mogelijke verbeteringen in het verdienvermogen van SW- VERTROUWELIJK 32

36 bedrijven 6. Deze kengetallen zijn gebaseerd op ervaringsgegevens bij verschillende SW-bedrijven en betreffen een gemiddelde van verschillende SW-bedrijven. Subsidieresultaat In de SW-sector wordt onderscheid gemaakt tussen het subsidieresultaat (het verschil tussen de WSW-salarissen en de rijksbijdrage) en het operationeel resultaat (het verschil tussen wat het bedrijf zelf verdient minus de bedrijfskosten, exclusief salariskosten SW) en het exploitatieresultaat (het totale verschil tussen alle kosten en opbrengsten van het SW-bedrijf). Het valt op dat de AG goed presteert bij het subsidieresultaat. Dat komt doordat de AG de salarissen van de SWmedewerkers in het verleden niet te hoog heeft laten oplopen. AG geeft aan dat dat komt mede door de relatieve zwakte van de doelgroep in de regio AV. Het subsidietekort is beperkt, maar loopt de komende jaren op. Het subsidietekort is voor de AG minder groot dan gemiddeld landelijk. Operationeel resultaat Zoals hiervoor al aangegeven loopt het operationeel resultaat als er geen maatregelen worden genomen naar verwachting op van 1,3 mln (negatief) in 2013 naar 2,7 mln (negatief) in Gemeenten moeten dit saldo vanuit de eigen middelen aanvullen. De vraag is (1) of de verwachte toename van het negatief saldo kan worden afgeremd en (2) of het structurele saldo terug gebracht kan worden tot nul. Kan de verwachte toename van het saldo worden afgeremd? Bij ongewijzigd beleid zal het negatieve operationele resultaat van AG in de toekomst verder toenemen. Een belangrijke oorzaak is dat het klantenbestand bij ongewijzigd beleid afneemt. Immers, vanaf 2015 komen er vanwege de Participatiewet geen WSW-ers meer bij en is er alleen nog sprake van natuurlijke uitstroom. Het toenemend negatieve saldo kan in dat geval alleen worden gedempt door het doorvoeren van periodieke reorganisaties. De gemeenten kunnen er ook voor kiezen om het klantenbestand van AG op peil te houden (of zelfs te laten toenemen), door de verantwoordelijkheid van de plaatsing en begeleiding van de nieuwe doelgroep Participatiewet bij de AG neer te leggen. In dat geval moet het mogelijk zijn om het negatieve operationeel resultaat in de toekomst niet verder te laten oplopen. Kan het saldo terug gebracht worden tot nul? Het operationeel resultaat van de AG wijkt af van het landelijk gemiddelde. Het rapport Een financieel toekomstperspectief voor Wsw-bedrijven na 2013 laat zien dat het operationeel resultaat voor een gemiddeld SW-bedrijf gelijk is aan nul. Ook structureel is het volgens het rapport mogelijk 6 Bron: Capel, R. (2013), Een financieel toekomstperspectief voor Wsw-bedrijven na 2013, pagina 4. Dit rapport verscheen in juni 2013, in opdracht van Cedris. VERTROUWELIJK 33

37 om het operationeel resultaat gelijk aan nul te krijgen en te houden 7. Daarvoor zullen maatregelen nodig zijn. Het verschil in operationeel resultaat tussen de AG en het landelijk gemiddelde wordt met name verklaard door relatief hoge bedrijfskosten van de AG. Het is niet duidelijk waarom de kosten van AG hoger zijn dan elders. AG wijst erop dat de groep WSW-ers in de regio AV meer beperkingen heeft dan gemiddeld en dat AG meer taken uitvoert dan andere SW-bedrijven, zoals het wachtlijstbeheer. Mogelijk biedt dat een verklaring, maar het is niet duidelijk. Hiervoor is nader onderzoek nodig. Het onderzoek moet inzicht bieden in de bedrijfsvoering van de AG en nagaan in hoeverre er doelmatigheidswinst kan worden gerealiseerd en of het mogelijk is om het operationeel resultaat door doelmatigheidsverbeteringen terug te brengen naar nul. Het onderzoek kan tevens als nulmeting fungeren voor het onderzoek naar de wijze waarop AG met de RSD kan worden samengevoegd. Conclusie Op basis van de door ons uitgevoerde analyse zien wij dat de AG in vergelijking met andere gemeenten gunstige cijfers heeft op het subsidieresultaat, maar minder gunstige cijfers heeft op het operationeel resultaat. Mogelijk zijn daar goede redenen voor, maar deze moeten nog wel worden onderzocht. Nader onderzoek zou moeten uitwijzen of en zo ja in welke mate efficiencyverbeteringen kunnen worden doorgevoerd en in welke mate die het verwachte tekort in het reintegratiebudget onder de Participatiewet kunnen compenseren Nadere beleidskeuzen Voor het dekken van de verwachte tekorten op het re-integratie-budget als gevolg van de landelijke bezuinigingen, kunnen verschillende maatregelen worden genomen. Het samenvoegen van de RSD en de AG leidt naar verwachting tot synergievoordelen. Daarnaast zijn er wellicht aanvullende efficiency-maatregelen mogelijk. De mogelijkheden daartoe zullen in een nadere analyse moeten worden onderzocht. Voor zover het niet mogelijk of wenselijk is de benodigde besparingen te realiseren door synergievoordelen en efficiency-maatregelen, zijn nadere beleidskeuzen noodzakelijk. In de berekeningen hiervoor is uitgegaan van de uitgangspunten voor de berekening van de budgetten (inkomensdeel en gebundeld re-integratiebudget) die zijn gehanteerd in de memorie van toelichting bij de Participatiewet. Gemeenten hebben echter beleidsvrijheid. Zij kunnen afwijken van de uitgangspunten in de memorie van toelichting en eigen keuzes maken. Gemeenten kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen om vanuit het gebundeld re-integratiebudget goedkopere instrumenten in te zetten en daarmee meer mensen te ondersteunen. Het omgekeerde is natuurlijk ook mogelijk. 7 In het rapport Optimaliseren van het verdienvermogen (Capel 2013) worden verbetermogelijkheden uitgewerkt op zes verschillende terreinen: (1) Van binnen naar buiten, (2) Optimaliseren werksoorten, (3) Acquireren van werk, (4) Kosten van begeleiding en staf, (5) Kosten infrastructuur en (6) Loonkosten sw. Het rapport is tot stand gekomen onder auspiciën van het ministerie van SZW, VNG, Cedris en Divosa. VERTROUWELIJK 34

38 Daarnaast is er een relatie tussen de besteding van middelen vanuit het re-integratiebudget en het inkomensdeel. De middelen in het gebundeld re-integratiebudget zijn erop gericht om de kans op arbeid te vergroten. Naarmate de middelen vanuit het re-integratiebudget slimmer worden ingezet, gaan er meer mensen aan de slag gaan. De bijstandsuitgaven gaan omlaag, waardoor het bespaard wordt op het inkomensdeel. De besparingen op het inkomensdeel zijn voor de gemeenten vrij besteedbaar. Wij komen gemeenten tegen die zich rijk rekenen met het inkomensdeel. Wij adviseren echter met klem om potentiële besparingen niet op voorhand in te boeken in de begroting. In de praktijk blijkt is het zeer onzeker of de besparingen zich daadwerkelijk zullen voordoen. Bovendien wordt het budget inkomensdeel voor de meeste gemeenten in de regio AV historisch verdeeld, waardoor besparingen na twee jaar volledig worden afgeroomd. Wij adviseren om naast de doorlichting van de RSD en de doorlichting van de AG ook een beleidsdoorlichting uit te voeren en de beleidsuitvoering af te zetten tegen de uitgangspunten van de Participatiewet. Op basis daarvan kunnen nadere beleidskeuzen gemaakt worden die het beste passen bij de uitgangspunten van de Participatiewet en passen binnen de budgettaire kaders. VERTROUWELIJK 35

39 6. Vervolgproces en tijdsplanning 6.1 Algemeen beeld van de vervolgstappen In het proces bij de totstandkoming van de businesscase is gezocht naar de meest haalbare variant en draagvlak bij de RSD, AG en de gemeenten. De businesscase geeft de richting aan waar de gemeenten in de regio AV en bestuursorganen van de RSD en de AG naartoe willen met de samenwerking op het terrein van de Paticipatiewet. De businesscase vormt de basis voor de discussie met de gemeenteraden en andere externe stakeholders, zoals de cliëntenraden. Aan de hand van de businesscase wordt een principebesluit genomen over de toekomstige samenwerking. In een volgende stap vindt verdere uitwerking plaats in het bedrijfsplan. Het is belangrijk dat vanuit de gemeenten draagvlak bestaat voor de businesscase en dat de kaders en de richting gedragen worden door de colleges en de huidige GR-en. Ons advies is om de businesscase te gebruiken als basis voor de discussie over de toekomstige samenwerking voor de Participatiewet en te betrekken bij de discussie over het bredere sociaal domein, zowel binnen de gemeenten als met de gemeenteraden en eventueel andere stakeholders zoals de cliëntenraden. Wij adviseren om op basis van de businesscase een besluit te nemen. Voor een efficiënte uitvoering zou gestart kunnen worden per 1 januari 2015 met een nieuwe GR dan wel een gemeenschappelijke vergadering van de GR-besturen, ondersteund door een kwartiermaker en wordt 2015 gebruikt om het bedrijf operationeel om te bouwen tot een nieuwe organisatie. Als gekozen wordt voor één nieuwe GR per 2015, zou het besluitvormingsproces, inclusief behandeling van het rapport in de raden, in het najaar afgerond moeten kunnen zijn. In de voorgestelde planning zouden de colleges van B&W voor het zomerreces een besluit moeten hebben genomen, zodat gemeenteraden in het najaar hun standpunt kunnen bepalen. Om de raden van de deelnemers goed mee te nemen in de gedachtenvorming met betrekking tot deze samenwerking is het aan te bevelen om de raden nog voor de zomer te informeren. Het gaat er niet om de raden mee te nemen in de exacte tekst van de nieuwe GR. Want dat is vooral techniek. Het gaat er vooral om dat de raden worden meegenomen en op de geëigende momenten besluiten over de organisatorische richting die gekozen wordt. Dat betekent ook dat de raden er mee in moeten stemmen dat wordt toegewerkt naar één GR en dat wordt toegewerkt (al vanaf 2015) naar één organisatie. Materieel (maar niet formeel) wordt dan gewerkt alsof er sprake is van één GR. Daarna worden keuzes gemaakt voor een nadere organisatorische invulling. In het najaar moet de tekst van de gemeenschappelijke regeling dan samen met de businesscase ter besluitvorming aan de raden worden voorgelegd, zodat de samenvoeging van organisaties bestuurlijk een feit is. Wij gaan er voorts van uit dat vervolgens voor verdere uitwerking en implementatie ruim een jaar nodig is. Wij verwachten dat de organisaties per 1 januari 2015 verder kunnen onder de vlag van één nieuwe GR en dat 2015 gebruikt wordt om de organisaties op operationeel niveau samen te voegen. De nieuwe organisatie voor de uitvoering van de Participatiewet zou dan per 1 januari 2016 een feit moeten zijn. VERTROUWELIJK 36

40 Als belangrijkste bedreigingen voor het kritische pad tot de start van de daadwerkelijke, operationele ineen vlechting van de organisaties(niet eerder dan 1 januari 2016) zien wij: 1. het bestuurlijke besluitvormingsproces; 2. het personele traject; het afsluiten van een sociaal plan en vervolgens het werven en plaatsen van management en personeel; 3. de implementatie van adequate ICT-voorzieningen, waarbij zoveel mogelijk aangesloten zou moeten worden bij de bestaande systemen, inclusief eventuele conversie van gegevens en inrichting van bijbehorende werkprocessen. 6.2 Ruitmodel Onze ervaring leert dat het samenwerkingsproces opgeknipt moet worden in een aantal fases. Dat om er voor te zorgen dat de juiste dingen op het juiste moment worden gedaan en om steeds bestuurlijk commitment te hebben. De verleiding is soms groot om bij de start van het proces al gedetailleerd in te gaan op de vormgeving, terwijl er bijvoorbeeld nog geen keuze is gemaakt welke taken er precies worden samengevoegd. Tegelijkertijd moet de informatie die in een bepaalde fase naar boven komt, voldoende zijn om besluitvorming op te laten plaatsvinden. Wij maken daarom een onderscheid tussen de strategiefase, de planfase, de ontwerpfase en de implementatiefase. De eerste drie fasen worden steeds afgerond met een document waarmee de besturen moeten instemmen alvorens met de volgende fase wordt begonnen. Wij onderscheiden de verschillende fases vooral om er voor te zorgen dat zaken in de juiste volgorde gebeuren en bestuurlijk kunnen worden afgetikt, om te voorkomen dat steeds opnieuw discussies ontstaan en er loops in het proces ontstaan. De regio AV bevindt zich v.w.b. de uitvoeringsorganisatie Participatiebudget thans in de strategiefase; op basis van voorliggend document wordt aan u gevraagd zich uit te spreken over de vorm, de richting en de kaders van het nieuwe samenwerkingsverband. In de volgende planfase wordt het besluit verder geconcretiseerd in een bedrijfsplan; het gaat dan met name om de verdere uitwerking van de bestuurlijk juridische vorm en de organisatorische, personele en financiële consequenties, mede op basis van een doorlichting van de beide organisaties. Op basis van het bedrijfsplan neemt u het volgende besluit. In de daaropvolgende ontwerpfase wordt het beslisdocument uitgewerkt in een Plan van aanpak. Na instemming met het Plan van aanpak volgt de implementatiefase. Deze fasering is in de nu volgende figuur schematisch weergegeven. VERTROUWELIJK 37

41 In de volgende paragrafen lopen we de afzonderlijke fasen langs. 6.3 Strategiefase: samenwerkingsbesluit o.b.v. de businesscase Dit betreft de nu lopende fase van onderzoek naar de contouren van de toekomstige samenwerking op het terrein van de Participatiewet. Met het uitbrengen van voorliggend rapport start het traject van bestuurlijke besluitvorming om te komen tot een nieuwe samenwerking door de colleges van B&W van beide gemeenten. Wij gaan er vanuit dat de te nemen beslissing een bestuurlijke kwestie is waarover de medezeggenschap wordt geïnformeerd. Omdat er nog geen sprake is van onomkeerbare personele gevolgen (dat is pas aan het slot van de volgende fase aan de orde) is zo n besluit formeel niet adviesplichtig (op basis van de WOR), maar het is niettemin van belang voor het vervolgproces, de ondernemingsraden van beide deelnemers volledig te informeren en goed met hen te overleggen. Om te bewaken dat er eenduidige besluiten worden genomen zal voorliggend rapport kunnen dienen als een gezamenlijk en eensluidend voorstel (besluitvormingsdocument) aan de colleges van B&W. Als de bevoegde organen (het college, waar nodig bevestigd door gemeenteraden) positief besluiten over de inhoud van de businesscase, gaat de volgende fase (de planfase, zie hieronder) in. 6.4 Planfase: bedrijfsplan (mei 2014 oktober 2014) In de planfase worden de uitkomsten van de strategiefase uitgewerkt in een integraal ontwerp van de nieuwe organisatie in de vorm van een bedrijfsplan. Wij adviseren om direct met de planfase te beginnen als de besturen van de RSD en de AG met de businesscase hebben ingestemd. Wij adviseren om voor het opstellen van het bedrijfsplan een kwartiermaker aan te wijzen, die verderop in het traject ook de opdracht krijgt om beide organisaties te veranderen en ineen te schuiven. Het opstellen van het bedrijfsplan vindt plaats in de periode mei t/m oktober. Het opstellen van het bedrijfsplan begint met het doorlichten van de beide organisaties (nul-meting). Zodra de beide VERTROUWELIJK 38