Nederland is niet ziek meer

Transcriptie

1 PUBLIEKSVERSIE Nederland is niet ziek meer Van WAO debakel naar WIA mirakel Onderzoek in opdracht van Stichting Instituut GAK Philip de Jong Willem Velema met medewerking van AStri beleidsonderzoek en advies

2 INHOUD 1 HET WIA MIRAKEL... 3 Box 1: Het WIA mirakel: nieuwe regels voor een oud probleem... 8 Box 2: Naamloze helden: de hoofdrolspelers van het WIA mirakel WAAROM DIT ONDERZOEK? DOEL EN OPZET VAN HET ONDERZOEK Box 3: De gegevens: steekproeven, vervolgmetingen, en enquêtes HET WIA MIRAKEL: GOED NIEUWS EN SLECHT NIEUWS HET WIA MIRAKEL VERKLAARD BETER WORDEN

3 1 HET WIA MIRAKEL Wetenschappelijk onderzoek ten behoeve van politiek en bestuur richt zich zo goed als altijd op maatschappelijke problemen hoe ernstiger, hoe beter. Het onderzoek waarvan wij hier de resultaten presenteren, valt wat dat betreft uit de toon. Onze opdracht was om meer inzicht te verkrijgen in wat juist als een van de aangenaamste verrassingen van de afgelopen jaren mag gelden: de scherpe recente daling van het aantal nieuwe uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid. Die daling overtreft alle verwachtingen en werd door ons dan ook, zonder veel overdrijving, het WIA mirakel gedoopt. WIA is de roepnaam van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, die in 2006 de WAO verving. Dat was het sluitstuk van een stelselhervorming van de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering, waarmee in 2002 een begin werd gemaakt. Het nieuwe WIA bestel lijkt ten lange leste een eind te hebben gemaakt aan het WAOdebakel, de explosieve, onstuitbare, maar ten dele door ziekte en gebrek van werknemers te verklaren, groei van het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen sinds de jaren zeventig. De daling van de instroom in de WAO en (na 2006) de WIA, begon in Al na een paar jaar was het aantal nieuwe WIA uitkeringen met ongeveer 70% gedaald, vergeleken met het oude WAO regime. Nederland is ziek, was eind jaren tachtig het harde oordeel van de toenmalige premier Ruud Lubbers over het WAO debakel. Getuige het WIA mirakel, hebben we die tijd eindelijk achter de rug: in 2010 is Nederland niet ziek meer. Met de uit zijn voegen barstende WAO was Nederland tientallen jaren een afschrikwekkend voorbeeld voor de hele beschaafde wereld. Sinds kort zijn wij, in overeenstemming met het aloude nationale zelfbeeld als gidsland, zowaar voor deskundige waarnemers uit andere landen een lichtend voorbeeld geworden. Voor die buitenlanders is de vraag niet langer hoe zij de ooit zo angstaanjagende Dutch figures moeten vermijden, want tegenwoordig is de WIA instroom ook naar internationale maatstaven heel laag. Buitenlandse deskundigen willen daarom nu vooral graag weten hoe Nederland het voor elkaar heeft gekregen de instroom van nieuwe arbeidsongeschikten zo drastisch omlaag te krijgen. Ons onderzoek is de eerste serieuze poging om op basis van empirische gegevens op die vraag een antwoord te geven. Gek genoeg drong het verheugende nieuws over het WIA mirakel nog nauwelijks tot media en publiek door. De verrassende ontknoping in een van de meest weerbarstige en geruchtmakende dossiers die de Nederlandse politiek de afgelopen decennia heeft gekend, vond in vrijwel perfecte mediastilte plaats. Tegenwoordig gelden er in het publieke debat kennelijk andere prioriteiten. De contouren van het WIA mirakel De onstuimige groei van het aantal arbeidsongeschikten sinds de jaren zeventig, leidde al in de jaren vlak voor de eeuwwisseling tot forse ingrepen. Deze bleken echter niet voldoende om de WAO onder controle te krijgen. Het schrikbeeld van een miljoen arbeidsongeschikten was in 2002 bijna werkelijkheid geworden. De teller stond toen op Hiervan zaten personen in de WAO, de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werknemers. De overige kregen een uitkering 3

4 voor zelfstandigen (de inmiddels opgeheven WAZ) of voor jonggehandicapten zonder arbeidsverleden (Wajong). In 2006 kreeg het nieuwe WIA stelsel zijn beslag. In november 2009 telde het UWV nog maar arbeidsongeschikte werknemers die een WAO of WIA uitkering ontvingen. Het beroep op de Wajong, waaraan de hervormingen en dus ook de zegeningen van het WIA stelsel volledig voorbij gingen, bleef in diezelfde periode evenwel gestadig doorgroeien. Figuur 1 WAO / WIA Instroompercentages naar geslacht, ,50% 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% IP MANNEN IP VROUWEN Figuur 1 toont kort en krachtig de contouren van het WIA mirakel. De grafiek laat voor de periode tussen 1971 en 2008 zien hoeveel werknemers (uitgedrukt als percentage van de beroepsbevolking en uitgesplitst naar mannen en vrouwen) in een groot aantal peiljaren voor het eerst een arbeidsongeschiktheidsuitkering kregen op grond van de WAO of de WIA. De beide uiteinden van de grafiek springen het meest in het oog. Aan het begin is de spectaculaire groei in de jaren zeventig te zien, waardoor Nederland in no time wereldrecordhouder arbeidsongeschiktheid werd. Een resultaat dat door de wetgever in de verste verte niet was beoogd of voorzien. En al helemaal niet gewenst. In de loop van de jaren werd dit extreem hoge niveau, vooral onder mannelijke werknemers, periodiek wel wat teruggedrongen. Met name na de forse ingrepen in de jaren negentig van de vorige eeuw. Die daling werd in de jaren negentig evenwel voor een belangrijk deel weer ongedaan gemaakt door een nieuw probleem: de razendsnelle stijging van het aantal vrouwelijke werknemers met een WAO uitkering. 4

5 Pas na 2003 zette er een scherpe daling in, zoals het einde van de grafiek toont. Die daling was nog spectaculairder dan de explosieve groei van de beginjaren van de WAO. Met de komst van de WIA in 2006 bereikte het instroompercentage een historisch dieptepunt. Ook de verontrustende en voortdurend toenemende verschillen tussen mannen en vrouwen verdwenen in de afgelopen jaren als sneeuw voor de zon: vrouwelijke werknemers hadden in 2009 nog maar een iets grotere kans om in de WIA te belanden dan mannen. Sinds 2008 is de instroom in de WIA weer enigszins gestegen, maar de verbluffende structurele verbetering sinds 2003 lijkt grofweg stand te houden. Hopelijk voorgoed. Het WIA mirakel was niet alleen of vooral te danken aan een strengere beoordeling van de aanvragen voor arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Ook het aantal aanvragen voor een WAO/WIA uitkering is sinds kort scherp gedaald. In 2002 vroegen nog werknemers een WAO uitkering aan, terwijl het aantal WIA aanvragen in 2008 nog maar op lag. Figuur 2 laat zien dat het WIA mirakel niet alle problemen rond arbeidsongeschiktheid uit de wereld heeft geholpen. De financiële lasten voor de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering in Nederland zijn nog altijd zeer aanzienlijk. De kosten dalen ook veel minder snel dan de WIA instroom. Dat komt vooral door de nasleep van de ontsporingen uit het WAO verleden. De WAO blijft tot in lengte van dagen een hele dure erfenis voor de actieve beroepsbevolking, die de WIA premies moet opbrengen waaruit ook de oude gevallen uit de WAO een uitkering ontvangen. Werknemers zullen nog tientallen jaren een pittige rekening gepresenteerd krijgen voor de zonden van hun voorvaderen. Figuur 2 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% AO gerechtigden als percentage van de beroepsbevolking (linkeras) en AOuitkeringslasten als percentage van het BBP (rechteras), a 4,5% 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% ,0% AO-ontvangers AO-uitkeringslasten a) AO ontvangers zijn alle WAO, WAZ en Wajong gerechtigden gemeten na herleiding tot volledige arbeidsongeschiktheid (heva) en WIA gerechtigden in personen als percentage van de beroepsbevolking plus de AO ontvangers. 5

6 De daling van het totale aantal personen dat tussen 1971 en 2008 een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontving (linker schaal, rode lijn, uitgedrukt als percentage van de beroepsbevolking), was daardoor heel wat minder fors dan de daling van de instroom in WAO en WIA. Datzelfde geldt voor de totale kosten die met alle uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid gemoeid zijn (rechter schaal, blauwe lijn, uitgedrukt als aandeel van het nationaal inkomen, BBP). De ontwikkeling van het totale aantal arbeidsongeschikten en de totale kosten levert lang niet zo n rooskleurig beeld op als ons enthousiasme over het WIA mirakel zou doen vermoeden. Dat komt onder meer doordat de hervormingen van het WIA bestel alleen onder werknemers effect heeft gehad. Dat eclatante succes wordt vrijwel volledig teniet gedaan door de zorgwekkende, aanhoudende stijging van het aantal jonggehandicapten zonder arbeidsverleden in de Wajong. Bovendien zijn de WAO uitkeringen van het enorme stuwmeer van oude gevallen dat tot 2002 in de WAO gestadig werd opgebouwd, nog altijd verantwoordelijk voor meer dan de helft van de ruim 12 miljard die jaarlijks wordt uitgekeerd op grond van alle wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Nog tientallen jaren zal de WAO de collectieve lastendruk aanzienlijk vergroten, zij het dat de WAO langzaam maar zeker leeg loopt. Het aantal uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid en de kosten die daarmee gepaard gaan, stegen tot 1985 explosief. In 1976 werd de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) ingevoerd, waardoor ook zelfstandigen en jonggehandicapten die nooit gewerkt hebben, aanspraak konden maken op een wettelijke verzekering voor arbeidsongeschiktheid. Het aantal uitkeringsgerechtigden nam daarna uiteraard met een sprong toe. Maar ook daarna ging de groei van het aantal arbeidsongeschikten onverstoorbaar verder, zij het sinds 1980 in een wat gematigder tempo. Pas na de ingrepen in de jaren nam het totale aantal arbeidsongeschikten af, althans in verhouding tot de (sterk gegroeide) beroepsbevolking. Sinds 2003 zette die daling nog sterker door, maar lang niet zo opvallend als onder de werknemers in de WAO/WIA. Nederland en de rest van de wereld Tabel 1 Aantal werklozen en AO gerechtigden als percentage van de bevolking jaar Werkloosheid 2008 AO gerechtigden 2007 Som Nederland 2,35 8,00 10,35 Duitsland 5,77 4,20 9,97 België 4,24 6,00 10,24 V.K. 4,15 7,00 11,15 V.S. 5,35 6,00 11,35 Zweden 5,00 9,50 14,50 Bron: OECD, Employment Outlook 2009 De sterke daling van het aantal nieuwe arbeidsongeschikten dat een WIA uitkering krijgt, wekt sinds kort internationale afgunst. Maar als we het WIA mirakel in een wat wijder 6

7 perspectief plaatsen, komt Nederland internationaal weer heel wat minder goed uit de verf, zo leert ons Tabel 1. In 2007 ontving 8% van de bevolking tussen de 15 en 64 jaar een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Internationaal gezien is dat nog steeds veel voor een hoog ontwikkeld land: alleen Zweden doet het op dit punt slechter. Daarbij moet wel in het oog worden gehouden dat in de Nederlandse totaalcijfers de oude gevallen van de WAO een zeer beduidend dood gewicht vormen en de Wajong een steeds groter probleem aan het worden is. Als het WIA mirakel beklijft en nog wordt uitgebouwd, zal dit percentage op den duur gaan dalen. Uit de tabel blijkt ook dat de relatief lage Nederlandse werkloosheid voor een deel moet zijn veroorzaakt doordat werknemers die elders als werklozen te boek staan, bij ons op grote schaal WAO uitkeringen hebben gekregen. Als we de cijfers voor werkloosheid en arbeidsongeschiktheid bij elkaar optellen vallen de verschillen met onze buurlanden helemaal weg en worden die met Engeland en de Verenigde Staten veel kleiner. Dat wil overigens niet zeggen dat een toekomstige verdere daling van de Nederlandse score voor arbeidsongeschiktheid onvermijdelijk tot hogere werkloosheid moet leiden. Dat zal de toekomst moeten uitwijzen. Het resultaat is mogelijk veel gevoeliger voor effectief beleid dan deze statistieken kunnen doen vermoeden. De ervaringen met het WIA mirakel wijzen duidelijk in die richting. Sinds 2002 daalde het aantal nieuwe arbeidsongeschiktheidsuitkeringen onder werknemers spectaculair, maar de werkloosheid nam in diezelfde periode bij lange na niet navenant toe. Een dure erfenis De WAO was de in 2005 door de WIA vervangen wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werknemers met een, naar internationale maatstaven, zeer ruimhartige dekking. De WAO werd in 1967 ingevoerd, met hoog gespannen verwachtingen over de mogelijkheden voor de re integratie van arbeidsongeschikte werknemers. Maar al na enkele jaren liep de zaak stevig uit de hand. In 1976 konden ook zelfstandigen en jonggehandicapten van een volksverzekering (AAW) gebruik gaan maken die voor deze groepen hetzelfde risico dekte. Deze gelegenheid werd door de wetgever niet aangegrepen om de opzichtig falende uitvoeringspraktijk van de WAO te beteugelen. De explosieve groei van het aantal arbeidsongeschikten werd vooral veroorzaakt doordat wat in andere landen als werkloosheid werd geregistreerd, bij ons onder de medische deken werd gestopt. Werklozen kregen op grote schaal een arbeidsongeschiktheidsuitkering, die vrijwel altijd tot hun pensionering doorliep. Daardoor werden ze tegelijk verlost van de plicht die normaal gesproken aan werklozen wordt opgelegd: ander werk te zoeken en te aanvaarden. WAO uitkeringen werden daarnaast in de ontspoorde uitvoeringspraktijk op grote schaal toegekend om relatief hoge, loongerelateerde uitkeringen toe te kennen aan overtollige, uitgebluste of opgebrande oudere werknemers. De WAO werd zo in feite onbedoeld een regeling voor vervroegde pensionering. Zonder dat de direct betrokken werkgevers of werknemers daarvoor zelf alle kosten hoefden te dragen. Besparing: 4 miljard per jaar De ongedekte schuld die zo werd opgebouwd zal de werknemers die de WIA premies betalen nog tientallen jaren belasten. Daaraan konden de forse ingrepen sinds de jaren 7

8 negentig en het recente WIA mirakel niets meer veranderen. Wie zich hier niet te veel door wil laten deprimeren, kan moed putten uit een grove schatting van wat het WIAmirakel de samenleving de afgelopen jaren op WIA uitkeringen heeft bespaard. En in de toekomst jaar in jaar uit zal besparen, als de verbetering stand houdt. Als de uitgaven aan WAO/WIA uitkeringen na 2002 niet zo scherp waren gedaald en dezelfde trend hadden gevolgd als in de jaren daarvoor, zou er in 2010 naar schatting 4 miljard meer aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zijn uitgegeven dan in werkelijkheid het geval was. Eenzelfde bedrag dus als wat een van de belangrijkste gangmakers van het WIA mirakel, Piet Hein Donner, als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het kabinet Balkenende IV op den duur structureel meende te kunnen besparen met zijn omstreden voorstel om het AOW pensioen pas op 67 jarige leeftijd te laten ingaan. Die 4 miljard per jaar besparing op de WIA uitkeringen is in werkelijkheid nog maar een beperkt deel van de totale maatschappelijke winst die het WIA mirakel heeft opgeleverd. Die winst bestaat namelijk voor een mogelijkerwijs nog belangrijker deel uit beperking van de menselijke en productieve schade, doordat veel minder werknemers als ziek worden geëtiketteerd. Dat zal de levensvreugde en werkkracht in heel veel gevallen ten goede zijn gekomen. De opbrengst van de schadebeperking in de menselijke en productieve sfeer is evenwel veel moeilijker in harde euro s uit te drukken. Box 1: Het WIA mirakel: nieuwe regels voor een oud probleem Het WIA mirakel kwam in 2003 op stoom, een paar jaar voordat de WIA officieel in werking trad. Binnen enkele jaren was het aantal nieuwe uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid onder werknemers met ongeveer 70% gedaald. Een dermate spectaculaire duikvlucht was door de wetgever niet voorzien en stelde ook eerdere ingrepen in de WAO in de jaren negentig verre in de schaduw. De WIA was het sluitstuk van een aantal ingrijpende wijzigingen in de wet en regelgeving rond de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering. Samen zorgden die voor de beslissende wending in het WAO debakel, waarmee de Nederlandse politiek sinds de jaren zeventig goeddeels vruchteloos had geworsteld. Alle nieuwe wetten en regels van het WIA stelsel die sinds 2003 werden ingevoerd, hadden primair tot doel alle direct bij het ziekteverzuim van werknemers betrokken partijen zo veel mogelijk te stimuleren zich in te spannen voor het herstel en de werkhervatting van zieke werknemers. Wat waren de belangrijkste nieuwe wetten en maatregelen die de laatste jaren successievelijk werden ingevoerd en die het WIA mirakel mogelijk maakten? WVP: Wet Verbetering Poortwachter (2003) De gewenste activering kreeg in 2003 allereerst zijn beslag in de Wet Verbetering Poortwachter (WVP). Als ziekteverzuim langer dan zes weken duurt, verplicht de wet Poortwachter zieke werknemers en hun werkgevers een vast handelingsprotocol te volgen. Daardoor worden werknemer en werkgever gestimuleerd om alle denkbare re integratiemogelijkheden te benutten. Zo kan de duur van het ziekteverzuim worden bekort en is er minder kans dat de zieke uiteindelijk in de WAO/WIA belandt. Om te kunnen nagaan of er werkelijk de hand is gehouden aan het protocol, moeten werknemer en werkgever samen een re integratiedossier bijhouden. Dat dient later weer als basis voor een re integratieverslag (RIV), waarin verantwoording wordt afgelegd over de verrichte inspanningen. Als een zieke werknemer ondanks alle re integratie inspanningen toch bij de poort van de WAO/WIA is aangekomen, schrijft de WPV voor dat aanvragen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering alleen in behandeling mogen worden genomen als deze voorzien zijn van een compleet RIV. Als daaruit blijkt dat de werkgever zich onvoldoende heeft ingespannen om de zieke werknemer te laten hervatten, kan deze worden verplicht het loon nog maximaal een jaar door te betalen. Dit wordt een loonsanctie genoemd. Als de re integratie inspanningen nog niet zijn afgerond, kan de werkgever ook vrijwillig de loondoorbetalingtermijn verlengen, met maximaal twaalf maanden. Al voor de invoering van de WIA bleek de WVP substantieel te hebben bijgedragen aan een vermindering van de instroom in de WAO. 8

9 VLZ: Verlenging loondoorbetaling bij ziekte (2004) In 1996 werd de Ziektewet geprivatiseerd. Werkgevers waren sindsdien wettelijk verplicht het loon door te betalen van zieke werknemers gedurende het eerste ziektejaar. Dat risico werd in de Ziektewet volledig gedekt door een werknemersverzekering waarvan de premies over complete bedrijfstakken werden uitgesmeerd, zonder dat daarbij rekening werd gehouden met de verzuimcijfers van individuele bedrijven. De achterliggende gedachte van de privatisering van de Ziektewet, was dat werkgevers zich waarschijnlijk meer zouden inspannen om zieke werknemers hun werk te laten hervatten, als ze daar zelf financieel voordeel van zouden kunnen hebben. Of als ze daartoe zouden worden aangespoord door de verzekeraars bij wie ze het ziekteverzuim hadden ondergebracht. Door de Wet verlenging loondoorbetalingverplichting bij ziekte (VLZ) werd in 2004 ook het tweede jaar van ziekte geprivatiseerd. Daardoor werd het stimulerende effect van de loondoorbetaling op werkgevers nog aanzienlijk versterkt. Als er voor duurzame werkhervatting een langere periode beschikbaar is, was het idee, biedt dat ook meer mogelijkheden voor werknemers die baat hebben bij geleidelijke werkhervatting. Vooral als ze daarvoor een traject moeten doorlopen dat langer duurt dan een jaar. Voor 2004 zou men dan zijn gestuit op de WAO muur. Na een jaar ziekte werd als regel een WAO uitkering aangevraagd. En na toekenning van zo n arbeidsongeschiktheidsuitkering, kwam er van verdere reintegratiepogingen doorgaans niet veel meer terecht. Door de verlengde privatisering krijgen de werkgever en zieke werknemer ook meer tijd om de functie en de arbeidsplaats van de werknemer aan te passen. Of om een nieuwe werkgever te zoeken, als terugkeer naar het eigen werk onmogelijk is geworden. Verlenging van de wachttijd voor de WAO/WIA kan weer tot nadeel hebben dat er later actie wordt ondernomen, in de hoop dat de werknemer herstelt zonder dat de werkgever daar moeite voor hoeft te doen. Ook kan de werkgever de verlengde wachttijd gebruiken om meer gecompliceerde en kostbare acties voorlopig nog maar even uit te stellen. asb: Aangepast Schattingsbesluit (2004) In 2004 werden de voorwaarden voor toekenning van een WAO uitkering aangescherpt door een aangepast Schattingsbesluit (asb). Dat had tot gevolg dat meer functies dan voorheen passend werden geacht voor gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers. Zo geldt een volledige baan en werk in de avonduren sinds 2004 altijd als passende arbeid, ook als de zieke werknemer zoiets nooit eerder heeft gedaan. Als werknemers niet over elementaire basisvaardigheden beschikken, zoals kennis van de Nederlandse taal of ervaring met computers, worden functies waarbij die vaardigheden nodig zijn toch geschikt voor hen geacht. Dan moet worden aangenomen dat een werknemer zich deze vaardigheden binnen zes maanden eigen kan maken. WIA: Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (2006) De reeks stelselwijzigingen die het WIA mirakel mogelijk maakten, werd eind 2005 afgerond door de invoering van de WIA, ter vervanging van de onzalige WAO. De WIA kent drie soorten uitkeringen. Een gedeeltelijke WGA uitkering (Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten) is bestemd voor werknemers die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn. Er worden daarnaast ook volledige WGA uitkeringen toegekend, aan werknemers die volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt zijn. Zolang zij nog een reëel uitzicht op herstel hebben, krijgen ze een volledige WGA uitkering, zolang als die toestand voortduurt. De IVA is uitsluitend bestemd voor werknemers die duurzaam en volledig arbeidsongeschikt zijn. Herstel en werkhervatting hoort voor deze verzekerden praktisch uitgesloten te zijn. WGA: Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten De WGA is erop gericht dat zieke werknemers zoveel mogelijk weer aan de slag gaan of blijven, in jargon om hun resterende verdiencapaciteit te benutten. Een verschil met de WAO is dat er in de WGA een complex systeem is uitgedokterd waardoor zieke werknemers een hoger netto inkomen krijgen als ze (meer) werken. Een ander verschil met de WAO is dat de drempel voor de WGA beduidend hoger is. Zieken moeten ten minste voor 35% arbeidsongeschikt zijn om een WGA uitkering te kunnen krijgen. Onder de WAO werd er al bij 15% arbeidsongeschiktheid een uitkering toegekend. Dergelijke minimale WAO uitkeringen, voor werknemers die eigenlijk amper arbeidsongeschikt waren, fungeerden maar al te vaak als opstap naar de fameuze glijbaan richting volledige arbeidsongeschiktheid. De verhoging van deze drempel in de WIA, moest de WIA vrijwaren van deze populaire attractie uit de WAO speeltuin. De WGA kent twee uitkeringsfases: de loongerelateerde fase en de vervolgfase, maar die fases zijn alleen van belang voor mensen die een gedeeltelijke WGA uitkering krijgen. In de loongerelateerde fase wordt om te begin 9

10 nen twee maanden lang 75% van het verschil tussen het oude en het nieuwe loon vergoed. Na twee maanden daalt de WGA uitkering naar 70% van het verschil tussen het oude en het nieuwe loon. De duur van de loongerelateerde fase is gelijk aan de WW. Voor wie na 1980 geboren is, is die afhankelijk van het arbeidsverleden van de verzekerde. Voor wie voor 1980 geboren is, van een combinatie leeftijd en arbeidsverleden. In de vervolgfase wordt niet gekeken naar het nieuwe loon maar naar een schatting van de resterende verdiencapaciteit van de zieke door het UWV. Als iemand minder dan de helft verdient van wat hij volgens het UWV nog kan verdienen dan krijgt hij een vervolguitkering. Deze wordt berekend door de mate van arbeidsongeschiktheid te vermenigvuldigen met 70% van het wettelijk minimumloon. Als hij dus 50% arbeidsongeschikt is verklaard, is de vervolguitkering gelijk aan 35% (= 50% van 70%) van het minimumloon. Bedraagt het loon meer dan de helft van wat hij volgens het UWV kan verdienen dan krijgt hij een loonaanvullingsuitkering. Die wordt volgens een complexe rekensom zo berekend dat werken voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten altijd lonend is: ze krijgen een hoger inkomen (loon plus uitkering), naarmate ze meer werken. Een volledige WGA uitkering is gelijk aan de WW uitkering. De maximale duur hangt alleen niet af van het arbeidsverleden of de leeftijd van de verzekerde. De uitkering loopt door zolang de verzekerde volledig, maar niet duurzaam, arbeidsongeschikt is. IVA: Inkomensvoorziening Volledig en duurzaam Arbeidsongeschikten Een IVA uitkering is bedoeld voor werknemers die als gevolg van ziekte of een handicap naar verwachting nooit meer zullen kunnen werken. Om ervoor in aanmerking te komen, moet er sprake zijn van een ernstige aandoening of ernstig letsel. Als bij het ontstaan van die aandoening of letsel duidelijk is dat iemand nooit meer zal kunnen werken, kan een verkorte wachttijd voor de IVA worden aangevraagd. De IVA uitkering bedraagt 75% van het laatstverdiende loon. De uitkering wordt beëindigd bij overlijden of als de verzekerde recht heeft op een AOW pensioen. Natuurlijk geldt voor alle loongerelateerde uitkeringen een wettelijke bovengrens voor het (jaar)loon waarover de uitkering berekend wordt. In 2010 is dat Box 2: Naamloze helden: de hoofdrolspelers van het WIA mirakel Nieuwe wet en regelgeving betekende een ingrijpende verandering van het bestuurlijk kader rond ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Dankzij het nieuwe stelsel daalde na 2003 het aantal nieuwe arbeidsongeschiktheidsuitkeringen voor de WAO en later de WIA scherp. Dat bij verandering van wetten en regels een dergelijk succes niet vanzelfsprekend is, werd pijnlijk ondervonden in de jaren tachtig en negentig. Toen leverden soms zeer ingrijpende en omstreden wettelijke en institutionele hervormingen steeds weer teleurstellende resultaten op. In 2000 werd daarom besloten tot een nieuwe saneringsronde, waarvan het WIA mirakel het fraaie resultaat is. Zonder de alertheid en doeltreffende interventies van verschillende direct bij ziekteverzuim en re integratie betrokken partijen, zou ook het WIA stelsel weinig vruchten hebben afgeworpen. Dat stelsel was daarom ook speciaal gericht op de mobilisering van een omvangrijk, anoniem leger van direct betrokkenen. Die waren uiteindelijk verantwoordelijk voor het succes van het WIA stelsel. Wie waren de naamloze helden van het WIA mirakel? En aan wie gingen de zegeningen van de WIA vooralsnog voorbij? Betere samenwerking Het nieuwe WIA regime heeft tot doel zieke werknemers duurzaam aan de slag te krijgen, door de vier meest direct bij het verzuim betrokken partijen beter te laten samenwerken: allereerst natuurlijk de zieke werknemers zelf, hun werkgevers, de door de werkgever gecontracteerde dienstverleners (verzekeraars, casemanagementbedrijven, arbodiensten, re integratiebedrijven) en de behandelende artsen en paramedici uit de curatieve sector. Elk van deze partijen heeft zijn eigen belangen en doelstellingen. Die lopen parallel als alle betrokkenen het eens zijn over de vereiste aanpak om tot werkhervatting te komen. Meningsverschillen tussen de werkgever en de zieke werknemer gaan meestal over de vraag tot welk werk de zieke werknemer nog in staat is. Of over de vraag of het (aangepaste) werk dat de werkgever de zieke aanbiedt, wel aanvaardbaar is. Als dergelijke meningsverschillen niet door overleg kunnen worden weggestreken, kunnen de werkgever of de zieke werknemer een deskundigenoordeel (arbitrage) vragen van het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen). De werknemers Het verzuimgedrag van werknemers wordt bepaald door drie factoren: noodzaak, gelegenheid en behoefte. 10

11 De noodzaak van verzuim ontstaat als de objectieve medische conditie (in jargon: belastbaarheid ) van werknemers dermate is verslechterd dat zij niet meer kunnen voldoen aan de eisen die het werk aan hen stelt ( belasting ). De gelegenheid om te verzuimen is afhankelijk van de mate waarin een verzuimregeling de werknemer meer of minder vrijheid laat. De gelegenheid is groter als er bijvoorbeeld ontslagbescherming is bij ziekte, als de uitkering bij ziekte relatief hoog is en als er bij ziekte aan werkgever en werknemer geen verplichtingen worden opgelegd om er wat aan te doen. En kleiner als een werknemer makkelijk gemist of vervangen kan worden of niet zo gemakkelijk een andere baan kan vinden. De gelegenheid varieert ook naarmate de huishoudens van de zieke werknemers meer of minder afhankelijk zijn van hun inkomen. De behoefte van werknemers aan verzuim wordt bepaald door hun waardering van arbeid in het algemeen en van hun eigen werk in het bijzonder. En daarnaast door omstandigheden buiten het werk, die spanningen of zorgverplichtingen met zich mee kunnen brengen. Het nieuwe regime scherpte sinds 2003 de verplichtingen van werknemers bij verzuim aan en verkleinde daarmee de gelegenheid tot verzuim. Zieke werknemers moeten meewerken aan een door hen ondertekend plan van aanpak om zo tot werkhervatting te komen. Zij mogen een redelijk aanbod van aangepast werk niet weigeren, op straffe van verlaging of stopzetting van de loondoorbetaling door de werkgever. Uiteindelijk kan stelselmatige weigering van werknemers om mee te werken aan redelijke re integratieplannen tot ontslag leiden of tot een strafkorting op een eventuele WIA uitkering. De werkgevers Sinds de privatisering van de Ziektewet in 1996 draagt de werkgever de financiële lasten van ziekteverzuim in het eerste ziektejaar. Op grond van artikel 7:629 van het Burgerlijk Wetboek is de werkgever namelijk verplicht bij ziekte van een werknemer gedurende de wachttijd voor een WAO/WIA uitkering het loon voor ten minste 70% door te betalen. In 2004 werd de wachttijd verlengd tot twee jaar. Daarna kunnen zieke werknemers in aanmerking komen voor een WIA uitkering. Maar dan moeten ze wel voor ten minste 35% arbeidsongeschikt worden bevonden. Werkgevers hebben door de privatisering van de eerste twee ziektejaren weliswaar een duidelijk zakelijk belang bij beperking van ziekteverzuim, maar zij zijn natuurlijk geen professionele verzuimmanagers. Zij laten zich daarom bijstaan door diverse dienstverleners, zoals bedrijfsartsen en casemanagers. Die moeten onder meer vaststellen of het verzuim medisch wel gerechtvaardigd is en trachten door medische en arbeidskundige interventies het ziekteverzuim te bekorten. Bedrijven geven hun verzuimbeleid op zeer uiteenlopende wijze vorm. Kleine bedrijven zijn in feite genoodzaakt doorbetaling bij ziekteverzuim te verzekeren, omdat kleine ondernemingen dat risico meestal niet zelf kunnen dragen. Kleine bedrijven zijn logischerwijs ook vaker dan grote organisaties aangewezen op het zogeheten tweede spoor : re integratie van zieke werknemers bij een andere werkgever. Als de beperkingen van zieke werknemers van dien aard zijn dat hervatting in het eigen werk niet meer mogelijk is, kunnen kleine bedrijven immers in veel gevallen geen ander, passend werk aanbieden. Grote bedrijven kunnen dat veel vaker wel en zij kunnen het financiële risico van ziekteverzuim ook gemakkelijker zelf dragen. Dat neemt niet weg dat ook grote bedrijven zullen moeten beslissen welke dienstverleners zij contracteren voor hun verzuimbeleid en welk dienstenpakket voor hen het meest geschikt is. Per bedrijfssector zijn er namelijk ook grote verschillen in verzuimcultuur en sectorspecifiek verzuimgedrag. Los van hun omvang, kunnen bedrijven ervoor kiezen de eerste tien jaar de betaling van een uitkering voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid (WGA) voor eigen rekening te nemen, in plaats van daarvoor premie af te dragen aan het UWV. Ze worden dan, zoals dat heet, eigenrisicodrager (ERD). Het WGA risico wordt vervolgens meestal gedekt door een polis bij een verzekeraar. Net als werkgevers hebben ook deze verzekeraars belang bij tijdige en duurzame activering, vooral als de potentiële schadelast groot is. Ook zij zullen dus vaak gebrand zijn op een adequaat verzuimbeleid en daar, als dat nodig is, vaak zelf werk van maken. Voor werkgevers heeft het nieuwe WIA regime de verplichtingen voor het verzuimbeleid en de re integratie van zieke werknemers gestructureerd. Als werkgevers naar het oordeel van het UWV tekort schieten, kan een loonsanctie worden opgelegd. Dienstverleners voor arbo en verzuimmanagement bieden dan ook dienstenpakketten aan met de aanbeveling poortwachterproof. De vangnetters Tijdelijke werknemers en uitzendkrachten, de veel bezongen flexwerkers, hebben evenzeer recht op een uitkering bij ziekte als reguliere werknemers. Datzelfde geldt voor werklozen met een WW uitkering, als die ziek worden. Die laatste groep heeft per definitie al geen eigen werkgever meer als ze ziek worden. Voor het merendeel van de uitzendkrachten betekent hun ziekmelding beëindiging van het contract met de uitzendorganisatie, zodat ook zij als ze ziek zijn gemeld geen werkgever meer hebben. Als werknemers op een tijdelijk contract ziek worden gemeld, moet de werkgever hun loon doorbetalen tot het einde van hun contract. Daarna wordt aan 11

12 deze zogeheten eindedienstverbanders (EDV ers) het ziekengeld door het UWV betaald uit het Vangnet Ziektewet. Dat gebeurt ook met zieke WW ers en de uitzendkrachten die geen werkgever meer hebben. Vandaar dat al deze zieke (ex)werknemers zonder eigen werkgever in verzuimjargon worden aangeduid als vangnetters. Voor deze zieke vangnetters moet het UWV van de wetgever het verzuimbeleid en de re integratie gestalte geven. UWV wordt geacht bij de vangnetters op dezelfde wijze te werk te gaan als de werkgevers bij ziekte van reguliere werknemers. UWV is dus daarmee ook verantwoordelijk voor het beperken van de instroom in de WIA. Door hun minder gunstige persoonlijke kenmerken, waar de marginale positie van de vangnetters op de arbeidsmarkt veelal direct verband mee houdt, leidt verzuimbeleid bij zieke vangnetters niet zo gemakkelijk tot werkhervatting als bij reguliere werknemers. Daar komt bij dat het activeren van vangnetters nog verder wordt bemoeilijkt door institutionele factoren. Het UWV is bijvoorbeeld bij de re integratie van zieke vangnetters vrijwel altijd aangewezen op het tweede spoor : re integratie bij een andere werkgever. Voor vangnetters, die per definitie geen werkgevers (meer) hebben, is hervatting van het eigen werk immers uitgesloten. Daarmee ontbreekt de mogelijkheid die bij zieke reguliere werknemers verreweg de effectiefste wijze van herstel is, zoals uit ons onderzoek blijkt. Als er naar nieuwe werkgevers moet worden gezocht, moeten die banen kunnen aanbieden die in overeenstemming zijn met de (beperkte) mogelijkheden van de zieke vangnetters. Daardoor is ook geleidelijke werkhervatting, voor reguliere werknemers een effectieve en gangbare manier om weer aan de slag te gaan, voor vangnetters zelden weggelegd. Dat vinden nieuwe werkgevers veelal een te grote gok, voor een nog niet helemaal herstelde werknemer die ze niet persoonlijk kennen. Vergeleken met een echte werkgever, die zijn zieke werknemer meestal (goed) kent, heeft surrogaatwerkgever UWV bovendien een informatieachterstand. Ziek gemelde vangnetters komen als onbekende grootheden bij het UWV binnen. Ook worden de vele verplichtingen, waaraan zieke werknemers en hun werkgevers bij reguliere dienstverbanden sinds 2003 onder het nieuwe regime zijn onderworpen, bij vangnetters minder dwingend opgelegd. Dat komt doordat het UWV zelf toezicht houdt op de naleving van die verplichtingen bij werkgevers. Als het UWV bij vangnetters die verplichtingen zelf moet nakomen, liggen sancties voor de eigen organisatie vanwege nalatigheid nu eenmaal minder voor de hand dan bij buitenstaanders. Het officiële ziektebegrip ( ongeschiktheid voor de laatst verrichte functie ) beperkt ook nog de mogelijkheden om met name uitzendkrachten voor ander passend uitzendwerk hersteld te verklaren. Omdat uitzendkrachten in allerlei functies terecht kunnen komen is het onzinnig om de mogelijkheden tot werkhervatting te beperken tot wat min of meer toevallig de laatst verrichte functie was. Tenslotte heeft het UWV ook geen wettelijke bevoegdheid om bij (ex)werkgevers van vangnetters (uitzendorganisaties en hun inleners, of de werkgevers van tijdelijke werknemers) preventieve maatregelen te nemen die het verzuim kunnen beperken. Door dit alles is de kans om de poort van de WIA te bereiken voor een vangnetter beduidend groter dan voor een reguliere werknemer. Vangnetters maken vijf keer zo vaak de wachttijd van twee jaar vol. De dienstverleners Door de verplichtingen in de Arbowet uit 1994 en door de privatisering van de Ziektewet in 1996 ontstond er een markt voor arbozorg en verzuimbeleid. Voor 1994 was er maar amper vraag naar dergelijke diensten, maar sindsdien waren bedrijven wettelijk verplicht ze in te kopen. De Wet Poortwachter uit 2003 legde de verplichtingen van werkgevers op dit punt nog veel preciezer vast, zodat minimale contracten met arbodiensten, waarvan werkgevers die het nut daarvan niet inzagen graag gebruik maakten, niet langer mogelijk waren. Door de aanzienlijke vergroting van het eigen risico van werkgevers, die de verlenging van de wachttijd tot twee jaar in feite betekende, ontstond er ook op vrijwillige basis een reële vraag naar. Professionele arbozorg en verzuimbeleid maken bovendien vast onderdeel uit van verzuim en WGA verzekeringen bij particuliere verzekeraars. De werkgevers contracteren deze dienstverleners direct, op eigen initiatief, of indirect, via een mantelcontract op brancheniveau of bij de verzekeraars door wie ze het ziekteverzuim laten dekken. Er is inmiddels een omvangrijke en volwassen markt voor arbozorg ontstaan. Het verzuim en re integratiebeleid van de werkgever is uiteraard van invloed op de ziekteduur. Bij de verzuim begeleiding speelt de bedrijfsarts een centrale rol: het arbeidsverzuim moet immers medisch verantwoord worden. Het re integratiebeleid is primair het terrein van arbeidsdeskundigen en werkgevers. Die moeten zich daarbij verlaten op wat de bedrijfsarts aan mogelijkheden en beperkingen vaststelt. 12

13 2 WAAROM DIT ONDERZOEK? Maar weinig mensen bellen de loodgieter als het nergens lekt in huis en geen enkele afvoer verstopt zit. De meeste mensen gaan ook niet naar de dokter als hun niks mankeert. Waarom moest dan toch dit (kostbare) wetenschappelijke onderzoek worden gedaan naar de achtergronden van het WIA mirakel? Waarom moeilijk doen over succes? Om (op zichzelf begrijpelijke) zelffelicitatie van onze opdrachtgever kan het niet zijn gegaan, want die droeg geen verantwoordelijkheid voor de verbazingwekkende daling van het aantal nieuwe WIA uitkeringen. En de bestuurders en organisaties die wél rechtstreeks betrokken waren bij het WIA mirakel hebben over hun succesnummer merkwaardigerwijs zelf tot nu toe nog maar nauwelijks publiekelijk de trom geroerd. Alsof het om een toevalstreffer ging of om beginnersgeluk. Waar was het in ons onderzoek om te doen? Het ging erom meer inzicht te verschaffen in enkele brandende kwesties die door de bemoedigende verlaging van het aantal nieuwe WIA uitkeringen aan het licht zijn gekomen. Daarbij deed zich een technische moeilijkheid voor. Officiële statistische gegevens over hoe het bij zieke werknemers toegaat in de eerste twee jaren van ziekte, op weg naar de WIA, is de laatste jaren maar mondjesmaat beschikbaar. Dat komt doordat de werkgevers sinds de privatisering van de Ziektewet in 1996 zelf verantwoordelijk zijn geworden voor de loondoorbetaling in het eerste ziektejaar, sinds 2004 zelfs nog verlengd tot een periode van twee jaar. Voor hun verzuimbeleid schakelen de werkgevers verzekeraars en professionele dienstverleners in. Over wat er in die twee cruciale ziektejaren gebeurt, heeft het centrale uitvoeringsorgaan van de werknemersverzekeringen, het UWV, geen directe zeggenschap meer. Het ontbreekt het UWV daardoor momenteel ook aan veel van de administratieve en statistische gegevens waarop een grondige beleidsanalyse zou moeten steunen die een antwoord kan geven op de vraag wat er tijdens de geprivatiseerde wachttijd voor de WAO/WIA zoal goed en fout gaat. Over hoe er in de arbeidsorganisaties aan ziekteverzuim en re integratie wordt gewerkt, tast het UWV in feite in het duister, terwijl de in vorige saneringsrondes wegens tegenvallende prestaties gesneuvelde voorgangers van het UWV, het GAK en de bedrijfsverenigingen, daarover ironisch genoeg veel beter ingelicht waren. Onderzoekers kunnen daardoor momenteel in veel beperktere mate dan vroeger profiteren van officiële gegevens en statistieken. Ons onderzoek diende onder meer om enigermate in die leemte voorzien. Wat wilden we weten? Welke waren nu de kwesties die het WIA mirakel heeft opgeroepen en waarover ons onderzoek uitsluitsel probeerde te geven? Het gaat in hoofdzaak om drie vragen. Het belangrijkste punt van discussie is een evergreen uit de geschiedenis van het WAOdebakel, die steeds weer, in voortdurend nieuwe gedaanten, op de hitparade verschijnt in het politieke debat over ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Zijn de zieke werknemers, zo luidt de repeterende vraag, die vroeger in groten getale tot hun pensioen als arbeidsongeschikten in de WAO werden geparkeerd, de laatste jaren gewoon weer opgeknapt en aan het werk gegaan? Of zijn ze nu nog net zo ziek als vroeger, maar worden ze 13

14 inmiddels als werklozen aangemerkt, al dan niet voorzien van een uitkering voor WW of bijstand? Komt het verbazingwekkende herstel van zieke werknemers onder het nieuwe WIAregime de laatste jaren misschien niet neer op het gewoon weer beter verklaren van mensen, zoals de fractievoorzitter van D66, Alexander Pechtold, het onlangs kernachtig formuleerde, toen het over de kabinetsplannen voor inperken van beschutte werkplekken en de Wajong ging. Als dat werkelijk de enige verklaring zou zijn voor het WIA mirakel, zou dat heel wat van zijn glans verliezen. Dan zou het neerkomen op niet veel meer dan het verleggen van uitkeringsstromen van de WAO naar de WW en de bijstand. Overigens kan het toch ook van nut zijn om op die manier andere etiketten op mensen te plakken, als die uitkeringsetiketten meer recht doen aan de concrete omstandigheden van de betreffende personen. Dan kan bijvoorbeeld duidelijker worden wat wel of niet van ze verlangd mag worden, als voorwaarde voor een uitkering. Dat een dergelijk verkeerd etiketteren van arbeidsongeschikten in ieder geval in het verleden een rol heeft gespeeld, blijkt zonneklaar uit de internationale cijfers in Tabel 1. Maar hoe nuttig een juist etiket ook kan zijn, dat neemt niet weg dat voor de meeste betrokkenen herdefiniëring van hun probleem de problematiek waar zij mee worstelen niet veel minder nijpend zou hebben gemaakt. En het zou het succes van het WIA mirakel zeker in een heel ander daglicht stellen dan als uit ons onderzoek zou blijken dat zieke werknemers in meerderheid werkelijk hersteld zijn. Op dit belangrijke punt moest ons onderzoek dan ook beslist nader uitsluitsel geven. Een voor de hand liggende verklaring van het WIA mirakel is dat zieke werknemers bij langdurig verzuim de laatste jaren actiever en effectiever dan vroeger worden geholpen om te hervatten, in hun eigen of ander werk. Dat was ook wat de wetgever voor ogen stond, toen die de afgelopen jaren met ingrijpende wetswijzigingen het WIA regime doorvoerde. Maar hoe gebeurde dat precies in de praktijk? Daarover bestaat nog maar weinig empirisch onderzoek. Wij geven daartoe een eerste aanzet. Het antwoord op de vraag wat er precies gebeurt tijdens de twee jaar wachttijd voor de WIA, valt uiteen in enkele belangwekkende deelvragen: Wordt iedereen die ziek wordt geholpen? Of gaan werkgevers misschien selectief te werk als ze zieke werknemers weer aan de slag proberen te krijgen? Hoe werkt het nieuwe stelsel voor de groeiende groep flexwerkers en voor zieke werklozen? Deze vangnetters, zoals ze in jargon heten, omdat hun ziekte uitkering wordt betaald uit het Vangnet Ziektewet, hebben geen van allen een eigen werkgever (meer) om hen bij ziekte te begeleiden en werkhervatting te stimuleren. Van uitzendkrachten wordt veelal het contract ontbonden als ze zich ziek melden, zodat ze juist op dat kritieke moment geen werkgever meer hebben. Ook tijdelijke arbeidskrachten raken hun werkgever kwijt, als ze bij het aflopen van hun contract nog altijd ziek zijn. En WW ers, die voordat ze ziek werden gemeld al zonder werk thuis zaten, hebben als ze ziek worden nu eenmaal per definitie nooit meer een werkgever. Een van de belangrijkste vragen die wij ons in dit onderzoek stelden was daarom: zijn er opvallende verschillen qua kans op herstel tussen de vangnetters en de zieken die nog een eigen werkgever hebben? 14

15 3 DOEL EN OPZET VAN HET ONDERZOEK Ons onderzoek had tot doel een beter inzicht te verschaffen in de wederwaardigheden van langdurig zieke (ex)werknemers op weg naar de WIA : welke langdurig zieken belanden na twee jaar ziekteverzuim voor de poort van de WIA en welke niet? We wilden te weten komen of er kenmerkende verschillen bestaan tussen degenen die uiteindelijk op een arbeidsongeschiktheidsuitkering aangewezen raken en degenen die voordien herstellen en weer aan de slag gaan. En welke factoren op de lange, vaak kronkelige, weg naar de WIA bepalend zijn voor de uitkomst. Daarnaast moest worden vastgesteld of er in dit traject beduidende verschillen bestaan tussen de zogenoemde vangnetters, langdurig zieken die geen eigen werknemer (meer) hebben, en reguliere werknemers, die wel een werkgever hebben en na herstel in principe in hun eigen werk zouden kunnen hervatten. Ten slotte wilden we ook nog te weten komen in hoeverre er in dit proces veranderingen zijn opgetreden sinds de belangrijkste onderdelen van het nieuwe WIA regime zijn ingevoerd in (Zie voor uitleg: kadertekst 1.) We lieten ons bij dit alles leiden door twee fundamentele onderzoeksvragen. Welke factoren bepalen de kans op werkhervatting na langdurig verzuim? En welke de kans dat een WIA uitkering wordt aangevraagd en vervolgens toegekend? De veronderstellingen van de wetgever Onze analyse van de wederwaardigheden van langdurig zieken tot aan de poort van de WIA sluit nauw aan bij de veronderstellingen van de wetgever, zoals die ten grondslag lagen aan de nieuwe wetgeving van de laatste jaren. Welke waren die veronderstellingen? Het nieuwe WIA regime staat of valt bij de gedachte dat verzuimbeleid gericht hoort te zijn op adequate activering. Daarmee wordt bedoeld: tijdige en duurzame activering. Doordat werkgevers een grotere verantwoordelijkheid kregen voor de loonderving van hun zieke werknemers, kregen zij tegelijk een groter direct belang bij adequate activering. Ook voor werknemers is het belang van tijdige werkhervatting toegenomen, doordat de eisen voor toelating tot de WIA aanzienlijk strenger zijn dan vroeger onder het WAOstelsel. WIA uitkeringen zijn voor calculerende werknemers veel minder gemakkelijk in de wacht te slepen dan de fameus genereuze WAO uitkeringen. De activering van zieke werknemers is klaarblijkelijk adequaat geweest als die hun werk hebben hervat. WIA toetreding wordt dan vermeden. De inspanningen om binnen de wachttijd tot werkhervatting te komen en de wijze waarop WIA toetreding wordt voorkomen zijn daarom afzonderlijke onderwerpen van onderzoek. Degenen die na een periode van langdurig verzuim, maar binnen de twee jaar wachttijd voor de WIA, weer volledig aan het werk zijn, zullen meestal geen WIA aanvraag doen. Werkhervatting en WIA toetreding sluiten elkaar evenwel niet helemaal uit. Het komt regelmatig voor dat werknemers deels hun werk hervatten, maar deels ziek gemeld blijven. Uiteindelijk kunnen ze dan als gedeeltelijk arbeidsongeschikten een WIA uitkering krijgen. (Om precies te zijn: een gedeeltelijke WGA uitkering). 15

16 De pretenties van het WIA stelsel De centrale gedachte achter het nieuwe WIA stelsel is dat herstel en werkhervatting van zieke werknemers kan worden bevorderd en bespoedigd door allerlei, zeer uiteenlopende interventies van medische, praktische, mentale of morele aard. Daar kunnen diverse betrokkenen zich mee bezig houden: de werkgever, de werknemer, de bedrijfsarts, de curatieve sector en diverse verzuimprofessionals. Dankzij dergelijke interventies, zo is het idee, kunnen langdurig zieken sneller en effectiever naar werk begeleid worden. Veel beter dan als hun problematiek alleen aan de curatieve sector zou worden overgelaten, zoals onder het oude regime van Ziektewet en WAO heel vaak het geval was. Het ogenschijnlijk eenduidige begrip activering omvat in feite een scala aan mogelijkheden: er gaan omvangrijke clusters van variabelen onder schuil. In dit onderzoek wordt nagegaan hoe de uiteenlopende inspanningen afzonderlijk gestalte krijgen. Welke langdurige zieken worden naar werk begeleid? Wie houdt zich daarmee bezig? En waaruit bestaan de specifieke interventies? Activering mag alleen effectief heten, als de geleverde inspanningen toegevoegde waarde hebben gehad. Dus als de betreffende zieken zonder begeleiding een aanmerkelijk geringere kans op herstel en werkhervatting zouden hebben gehad. Om de effectiviteit van de uiteenlopende interventies te bepalen, moet er daarom terdege rekening mee worden gehouden dat die mogelijk selectief zijn gepleegd. De vraag die wij willen beantwoorden luidt daarom: welke langdurig zieken krijgen welke vorm van begeleiding naar werk? De kenmerken van de langdurig zieke werknemers die profiteren van deze interventies, kunnen bepalend zijn voor de aard en intensiteit van die interventies. Maar evengoed voor hun kans op werkhervatting of uiteindelijke instroom in de WIA. Het gaat daarbij om hun persoonlijke kenmerken, hun gezondheidstoestand en hun positie op de arbeidsmarkt. Drie globale labels, die keurig netjes een wereld van verschil afdekken. Alle kenmerken die voor onze doeleinden van belang zijn werden in deze studie uiteengerafeld en ieder voor zich tot meetbare grootheden herleid, geschikt voor statistische bewerking. Figuur 3 geeft een schematische weergave van ons analysekader. Daardoor wordt inzichtelijk hoe wij ons voorstellen dat de activering van langdurig zieken die wij in ons onderzoek onder de loep nemen, het succes van het nieuwe WIA regime zou kunnen bepalen. Het schema toont (aan de hand van de pijlen, die veronderstelde causale verbanden aanduiden) dat de persoonlijke kenmerken van zieke werknemers, hun gezondheidstoestand en hun positie op de arbeidsmarkt, bepalend zijn voor hun kans om aan de poort van de WIA te verschijnen. Diezelfde factoren hebben ook invloed op hun verwachtingen over de kans op herstel en werkhervatting. Die verwachtingen zijn op zichzelf weer bepalend voor hun kans het werk te hervatten dan wel na twee jaar bij de poort van de WIA uit te komen. 16