E-government in Gouda. Onderzoeksopzet. Rekenkamer Gouda

Transcriptie

1 E-government in Gouda Onderzoeksopzet Rekenkamer Gouda Gouda, 23 september 2008

2 Inhoudsopgave 1 INLEIDING ACHTERGRONDSCHETS DOEL- EN PROBLEEMSTELLING ONDERZOEK ONDERZOEKSAANPAK EN ONDERZOEKSMETHODEN PLANNING

3 1 Inleiding De Rekenkamer Gouda besloot in haar vergadering van 12 maart 2008 een vooronderzoek uit te voeren naar de mogelijke geschiktheid van de problematiek rond de elektronische overheid (e-government) als nieuw onderzoeksonderwerp voor de Rekenkamer. Na het binnen bestuur en gemeente sonderen van het onderwerp op potentiële geschiktheid is in de vergadering van 21 mei 2008 vastgesteld dat een rekenkameronderzoek naar e- government voor Gouda voldoende toegevoegde waarde biedt. Het onderwerp blijkt ruimschoots te voldoen aan de selectiecriteria zoals die in het Onderzoeksprotocol Rekenkamer Gouda zijn opgenomen. Het onderwerp e-government voldoet aan alle randvoorwaarden, en met name de criteria 'onderzoeksdoelstelling', 'risico's', 'relevantie' en 'spreiding' blijken van toepassing. Het onderzoek zal primair gericht zijn op het bewerkstelligen van leereffect. Dit komt tegemoet aan de criteria 'onderzoeksdoelstelling' en de 'toegevoegde waarde'. De invoering van de elektronische overheid draagt, juist vanwege het grote aantal niet altijd overzichtelijke verplichtingen vanuit de rijksoverheid, risico's van ineffectiviteit of inefficiëntie voor Gouda in zich. De vraag rijst al snel of de gemeente in de gelegenheid is (de juiste) prioriteiten te stellen. De actualiteit, en daarmee de relevantie, van het onderwerp is groot. Er wordt veel over het onderwerp geschreven door de landelijke en regionale media; gemeenten dienen in relatief korte tijd grote stappen te maken op het gebied van het op elektronische wijze bedienen van burgers en bedrijven. Er is sprake van een grote (politieke) druk. Ook in accountantsonderzoek is aandacht voor een betrouwbare informatievoorziening. Het onderwerp e-government kent geen overlap met eerdere door de Rekenkamer uitgevoerde onderzoeksonderwerpen en voldoet daarmee duidelijk aan het spreidingscriterium. Het onderzoek richt zich niet alleen op de toepassing van ICT voor het dagelijks werk van de medewerkers, maar vooral ook op het benutten van ICT als enabler voor het bedienen van burgers en bedrijven. Deze ontwikkelingen zijn nog jong, er komt veel bij kijken en het brengt kosten en risico s met zich mee. Er staat veel op stapel, maar veel van de daadwerkelijke uitvoering moet nog plaatshebben. Deze onderzoeksopzet is tevens de basis voor de offerteaanvraag voor het uitvoeren van het feitelijk onderzoek op dit thema. In de volgende hoofdstukken treft u eerst een achtergrondschets aan, gevolgd door de doel- en probleemstelling van het onderzoek en de onderzoeksvragen. Vervolgens komt de onderzoeksaanpak aan de orde. In hoofdstuk 5 staat de voorgenomen planning vermeld. 3

4 2 Achtergrondschets De algemene opdracht naar gemeenten Gemeenten in Nederland hebben vanuit de rijksoverheid de opdracht gekregen de komende jaren een nieuwe (digitale) dienstverlening vorm te geven binnen hun eigen gemeente. Bij het rijk is een ICT-uitvoeringsinstelling ingericht (ICTU), die programmatisch instrumenten en een kerninfrastructuur ontwikkelt, waar gemeenten (al dan niet wettelijk verplicht) mee gaan werken. Voorbeelden in dit verband zijn de basisvoorzieningen: e-toegang, e-authenticatie, Gemeentelijke Basis Administratie (GBA), Registratie Niet Ingezetenen, Nieuw Handelsregister, Adressen en Gebouwen (BAG), topografie, Kadaster, Grootschalige Basiskaart Nederland (GBKN), Burgerservicenummer (BSN), e-informatieuitwisseling als Overheidsservicebus, Terugmeldfaciliteit en Gemeenschappelijke Ontsluiting Basisregistraties. Er komt dus heel veel op gemeenten af op het gebied van digitale dienstverlening. Dit is onder meer beschreven in een Nationaal Uitvoerings Programma (NUP) van de commissie Wallage/Postma. EGEM-i-teams (Elektronische GEMeente-Informatieteams) helpen gemeenten, provincies en waterschappen snel inzicht te krijgen in de samenhang van de verschillende e- overheidsonderdelen, met als resultaat een bestuurlijk geaccordeerd realisatieplan. Uiteraard dient dit plan vervolgens in uitvoering te worden genomen. Andere trends zijn het werken van overheidsorganisaties in ketens van diverse partijen op specifieke beleidsterreinen. Om uitwisseling mogelijk te maken dient de ICT van de ketenpartners aan te sluiten. Denk hierbij aan het terrein van de sociale zekerheid (SUWIketen). Een uitgewerkte architectuur (bedrijf, informatie en techniek) en een toereikende basisinfrastructuur zijn daarvoor onontbeerlijk. Voor gemeenten is daarvoor het model Gemma (GEMeentelijke Model Architectuur) ontwikkeld. Informatiebeleid Gouda Voor het succesvol invoeren van digitale dienstverlening in de Gemeente Gouda is het van belang helder te krijgen wat vanuit het rijk van de gemeenten wordt verwacht, wat de gemeente kan en wil realiseren en hoe dit vormgegeven wordt. Een belangrijke vraag is wat Gouda zelf aan de burger zou kunnen en willen bieden, wat dat kost aan inspanning en wat dat opbrengt aan voordeel. Daarbij dient men zich de vraag te stellen wat de burger daar eigenlijk voor over heeft en of samenwerken met andere gemeenten daartoe loont. Gouda heeft de eisen vanuit de rijksoverheid en haar eigen aanvullend beleid toegelicht in een Meerjaren informatieplan , gemeente Gouda. Op blz. 12 volgt een globaal overzicht van de belangrijkste aanwijzingen richting gemeenten voor deze herinrichting, zoals Gouda deze heeft waargenomen: 1. Er dienen gemeentelijke contactcentra te worden ingesteld: één telefoonnummer voor gemeentelijke dienstverlening waar het gros van de vragen in één keer afgehandeld worden. 4

5 2. De persoonlijke internetpagina (PIP) dient te worden ontwikkeld, zodat burgers zelf makkelijker de regie kunnen nemen in hun contacten met de overheid 3. De administratieve lasten voor burgers, ondernemers en instellingen dienen te worden verminderd. Vermindering van regeldruk is de doelstelling 4. Kwaliteitsinstrumenten behoren samenhangend te worden ingevoerd. Dit is in overeenstemming met de lijn van de uitvoeringsagenda van de VNG-commissie Jorritsma. De gemeente Gouda heeft aangegeven dat: "de belangrijkste uitdaging die door het gemeentebestuur is geïdentificeerd, is om concrete verbeteringen te laten zien in de stad en iedereen deelgenoot te maken en op de hoogte te houden van ontwikkelingen die langer duren. Dit gaat de gemeente Gouda doen door de komende vier jaar de inwoners van Gouda optimaal te betrekken bij het besturen van de stad, meetbare en zichtbare resultaten te boeken en daarover met de stad te communiceren" ('Dit gaan we doen', bestuursakkoord voor de periode ). De gemeente wil aansturen op een volwassen digitale dienstverlening, die zorgt voor een 24-uurs plaatsonafhankelijke, transparante dienstverlening. Teneinde de vastgestelde uitdaging aan te kunnen gaan, heeft de gemeente voor zichzelf gedefinieerd wat zij onder bepaalde begrippen verstaat en hoe zij daar mee wil omgaan. 1. Digitale dienstverlening: 'het aanbieden van gemeentelijke producten en diensten via het digitale kanaal met als doel het verruimen van de bereikbaarheid van de gemeente om zodoende de directe service te verhogen en herhaalcontacten te beperken vanuit een transparante en meetbare dienstverlening'. 2. Digitalisering documentenstroom: 'het digitaal verwerken, opslaan en aanbieden van informatie aan het primaire proces om aan de wensen van het primair gemeentelijke proces te voldoen om zodoende een optimale informatielogistiek te realiseren'. 3. Basisregistraties: 'het realiseren van kwalitatief hoogwaardige, betrouwbare en actuele gegevensbestanden die verplicht gebruikt moeten worden bij het uitvoeren van de gemeentelijke taken waarbij, door concrete afspraken over het beheer, voor de noodzakelijke borging van de kwaliteit wordt gezorgd'. 4. Informatiebeveiliging: 'het treffen en onderhouden van een samenhangend pakket van maatregelen ter waarborging van beschikbaarheid, integriteit en exclusiviteit van de informatievoorziening'. 5. Bedrijfsvoering: 'de ondersteuning van de projecten rondom de specifieke informatievoorziening van de afzonderlijke diensten van de gemeente Gouda'. Om aan de slag te kunnen gaan heeft de gemeente o.a.: in december 2006 een concept meerjaren informatieplan 'bouwen aan e- gemeente Gouda' opgesteld; in juli 2007 een propositie EGEM-i Gemeente Gouda ontvangen; in december 2007 een advies digitalisering DPZ-producten opgesteld; in maart 2008 een concept meerjaren innovatie, vervanging en onderhoudsplan opgesteld 'MIVOP-jaarschijf 2008' De bovengenoemde ontwikkelingen geven voldoende aanknopingspunten voor een onderzoek naar de impact en betekenis voor de inrichting en benutting van de informatie- en communicatietechnologie (ICT-functie) binnen de Gemeente Gouda. 5

6 3 Doel- en probleemstelling onderzoek Doelstelling Met dit onderzoek wil de Rekenkamer Gouda een bijdrage leveren aan het vergroten van het inzicht in de stand van zaken van e-government en de stand van de daarvoor benodigde beheersing van de informatiehuishouding en ICT-functie binnen de gemeente Gouda. Het Rekenkameronderzoek dient onder meer inzicht te verschaffen ten aanzien van de volgende aandachtspunten: - Het beleid van de gemeente Gouda op het gebied van E-government en de bijbehorende uitvoering daarvan. - De verwachte ontwikkeling van de digitale dienstverlening in Gouda. - De sturende en controlerende rol van de raad daarbij. Probleemstelling De probleemstelling voor dit onderzoek formuleert de Rekenkamer dan ook als volgt: Heeft de gemeente Gouda een voldoende beheerste en toekomstgerichte informatiehuishouding en ICT-functie ingericht om tegemoet te komen aan de - vanuit de wet, rijksoverheid en het eigen beleid gestelde eisen op het gebied van e-government? Onderzoeksvragen Bij de probleemstelling behoren de volgende onderzoeksvragen: Kaderstelling en referentiekader (opbouw door het onderzoeksbureau dit leidt tot een uitgewerkt normenkader) 1. Met welke initiatieven vanuit de wet of de rijksoverheid heeft de gemeente te maken (wat is verplicht op het gebied van e-government en wat mag)? 2. Welke, niet verplichte, inspanningen op het terrein van e-government heeft de gemeente zich voorgenomen? 3. Heeft Gouda een actuele, vastgestelde visie op e-government en is die geaccordeerd door de raad? 4. Wat zijn belemmerende en bevorderende factoren voor Gouda om realisatie van de gemeentelijke visie op en doelstellingen van e-government mogelijk te maken? Programma en ontwikkeling 5. Is de geformuleerde visie uitgewerkt in een programma/projectplan? 6. Is het projectresultaat voldoende SMART geformuleerd? 7. Is hiervoor een adequate programma/projectorganisatie ingericht? 8. Is de uitvoering van het programma/project voldoende helder en in de greep? 9. Hoe wordt de voortgang van en samenhang tussen de projecten bewaakt? Beheer en beheersing 10. Is er aandacht, en in welke mate, voor ICT-governance (denk aan architectuur, standaardisatie, risicobeheersing, security, etc.)? 11. Wordt aandacht gegeven aan het aspect vertrouwelijkheid (privacy) van zowel medewerkers als burgers en hoe wordt dit vormgegeven? Verantwoording en controle 12. Wordt over de voortgang verantwoording afgelegd aan de raad en hoe controleert de raad hierop? 6

7 E-government en burger/bedrijf 13. Wat houden de ontwikkelde plannen op het gebied van e-government in voor burgers en bedrijven? 14. Heeft de burger baat bij de geformuleerde visie en de ICT-instrumenten? 15. Wordt in de geformuleerde visie rekening gehouden met het verminderen van de lastendruk? 16. Hoeveel bedragen de (geraamde) kosten in Gouda voor de uitvoering van e- government en hoe verhouden deze zich met landelijke cijfers en de behoefte van de burger/het bedrijfsleven? 7

8 4 Onderzoeksaanpak en onderzoeksmethoden Uitgaand van de 'verordening op de Rekenkamer gemeente Gouda' en op de ervaringen opgedaan in eerdere onderzoeken, stelt de Rekenkamer zich in hoofdlijnen de volgende gefaseerde aanpak voor: (0) offertestadium In dit stadium worden offertes aangevraagd, ontvangen en beoordeeld. Vervolgens vindt een preselectie t.b.v. de presentatie voor de Rekenkamer plaats. Nadat de presentaties hebben plaatsgehad, wordt een definitieve keuze voor een onderzoeksbureau gemaakt. (1) opstartfase In deze fase worden onder meer de definitieve werkafspraken gemaakt. Ook omvat deze fase een introductie van het onderzoek bij de meest betrokken ambtenaren, de gemeentesecretaris en de eerstverantwoordelijke wethouder. (2) uitvoeringsfase Deze fase kan worden opgedeeld conform de 3-deling van de probleemstelling. Daarbij worden kort de mogelijk te hanteren onderzoeksmethoden uiteengezet. Inventarisatie documenten- en literatuurscan; interviews, Doel is om de formele kaders vast te stellen, alsmede de gevolgde procedures/ werkwijze van de gemeente Gouda. Exploratie verdiepend onderzoek. Gericht op het ontdekken van de achtergronden en werkwijze van de gemeente. Zijn de geplande activiteiten haalbaar? Is er zicht op mogelijke problemen? Is er een 'noodplan' opgesteld? In dit stadium gaat het er met name om inzicht te verkrijgen in de intern gerichte analyses van de gemeente. Analyse in deze fase wordt duidelijk in hoeverre de burger daadwerkelijk profijt heeft van de ontwikkelde activiteiten. Ook wordt bekeken in hoeverre de burger daadwerkelijk op de hoogte wordt gebracht van de nieuwe mogelijkheden. (3) ordening en verificatie De derde fase is bedoeld om de feitelijke bevindingen te ordenen en te verifiëren. Resultaat van deze fase is een nota van bevindingen die op ambtelijk niveau kan worden afgestemd. De nota van bevindingen bevat nog geen conclusies, oordelen of aanbevelingen. Nadat over de feiten duidelijkheid is verkregen zal de oordeelsvorming door de Rekenkamer in de volgende fase plaatsvinden. (4) conceptrapportage In fase vier komt het conceptrapport tot stand. In beginsel dient de nota van bevindingen zodanig opgezet en geredigeerd te zijn dat deze als basis kan dienen voor het conceptrapport, waarin naast de bevindingen ook de voorlopige conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer zijn opgenomen. De onderzoekers leggen het conceptrapport voor aan de Rekenkamer, na overleg over de op te nemen conclusies en aanbevelingen. Het conceptrapport wordt vastgesteld door de Rekenkamer en aan het College van B&W aangeboden om een bestuurlijke reactie te verkrijgen op de conclusies en aanbevelingen. 8

9 (5) vaststelling eindrapport Tijdens de vijfde en laatste fase wordt op basis van de ontvangen reactie van het College van B&W het eindrapport vastgesteld door de Rekenkamer. Ook in deze fase wordt ondersteuning van het onderzoeksteam verwacht bij de verwerking van het commentaar. Het eindrapport wordt gepubliceerd en gepresenteerd aan de raad. Het is aannemelijk dat bij en na de publicatie en presentatie van het rapport nazorgactiviteiten zullen plaatsvinden, waarbij mogelijk ook de onderzoekers betrokken kunnen zijn. Te denken is bijvoorbeeld aan de behandeling van het onderzoeksrapport in de gemeenteraad. 9

10 5 Planning en budget Planning De Rekenkamer heeft voor ogen het onderzoek na de zomer van 2009 te kunnen aanbieden aan de raad. De ambtelijke verificatie en het bestuurlijk hoor- en wederhoor is gepland voorafgaand aan, en aansluitend op, het zomerverlof. De Rekenkamer streeft ernaar zo spoedig mogelijk in het najaar van 2009 het onderzoeksrapport te publiceren. 10