Nice als Waterloo van Brussel? De Europese Unie na de Intergouvernementele Conferentie

Transcriptie

1 Nice als Waterloo van Brussel? De Europese Unie na de Intergouvernementele Conferentie Jan Rood Het beeld dat na de Intergouvernementele Conferentie in Nice in de media overheerst is dat van machtsspelletjes, chaos, besluiteloosheid en zelfs stilstand van het Europese integratieproces. Het was echter te verwachten dat de onderhandelingen niet gemakkelijk zouden verlopen. Het ging immers om wezenlijke zaken als de toekomstige machtsverhoudingen binnen de Unie. Zo bezien is het uiteindelijke resultaat niet zo slecht. De uiterst gevoelige kwestie van de stemmenweging is eindelijk opgelost evenals de samenstelling van de Commissie. Daarmee is de weg voor uitbreiding open. Heeft de Europese Unie zoals zij nu functioneert in Nice haar definitieve Waterloo gevonden? Als we het merendeel van de commentaren op het resultaat van Nice zouden moeten geloven, is dat het geval. Een maandenlange sur place tussen de hoofdsteden, culminerend in een chaotische marathonzitting van de hoogste politieke bazen van de lidstaten, heeft in de ogen van velen een uitermate bescheiden resultaat opgeleverd, als al niet gesproken zou moeten worden van een stap terug in de integratie. Het laatste bedrijf van dit treurspel, zo mogen wij vernemen, is uitgedraaid op een ordinaire koehandel, waarbij de lidstaten met Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Nederland voorop gedreven door kortzichtigheid en egoïsme, slechts oog hadden voor de eigen machtspositie; dit ten koste van het Communautaire belang. Het gevolg is, zo wordt gesteld, dat de toch al sterke hang naar intergouvernementalisme binnen de Unie verder is toegenomen. Daarmee zou de EU in gevaarlijk vaarwater zijn beland. Immers, als het resultaat van Nice zo mager is als wordt voorgesteld, dan betekent dit dat de Unie onvoldoende voorbereid en geëquipeerd haar uitbreiding tegemoet gaat. Nice, zo wordt daaraan toegevoegd, heeft bovenal laten zien wat er gebeurt met de integratie als het ontbreekt aan leiderschap en visie; een rol die tot voor kort door de Frans- Duitse tandem werd bekleed. Vanuit weliswaar geheel verschillende motieven voorzagen zij het integratieproces in het verleden van de noodzakelijke impulsen. Een Frans-Duits vergelijk, zo luidt een welhaast klassieke leerstelling van de Europese integratie, is een voorwaarde voor voortgang in Europa. 1 Zonder dat resteert stilstand. Daarmee zou ook de magere uitkomst van Nice zijn verklaard. Beide landen waren immers voor, tijdens en na Nice hopeloos verdeeld over de belangrijkste agendapunten. En waar deze onenigheid volgens vele waarnemers de uitdrukking is van een structurele verandering in de onderlinge relatie, valt in deze optiek te vrezen dat de Unie geheel en al stuurloos de toekomst tegemoet gaat. Het horror-scenario van verwatering en fragmentatie van de Unie als gevolg van overstretch en verlamming komt zo bezien angstwekkend snel dichterbij. 2 Nu mag juist dit schrikbeeld zich in bepaalde kringen in een grote populariteit verheugen, en wel als argument om de noodzaak van een snelle en ingrijpende hervorming van de Europese Unie te beklemtonen. 3 En wellicht dat dit beeld ook verklaart, waarom alle problemen van Nice ten spijt, de lidstaten in hetzelfde Nice zijn overeengekomen in 2004 een volgende Intergouvernementele Conferentie (IGC) te beleggen, met een agenda die federale en constitutionele kwesties niet schuwt. Daarmee lijkt men de volgende teleurstelling al weer over zich te hebben afgeroepen. Want als Nice iets leert, dan is het dat hervorming van de Europese Unie een pijnlijk en moeizaam proces is; een situatie die bij een daadwerkelijke verandering van de Frans-Duitse relatie er niet eenvoudiger op zal worden. Maar de wezenlijke vraag na Nice is natuurlijk of de Europese Unie er werkelijk zo slecht voor staat als in de commentaren wordt gesuggereerd. 1

2 De aanloop naar Nice Een antwoord op deze vraag veronderstelt allereerst inzicht in de uitkomsten van de Intergouvernementele Conferentie, dat wil zeggen het Verdrag van Nice. 4 De aanleiding voor Nice moge bekend verondersteld worden. Het vooruitzicht van een wel zeer forse uitbreiding van ledental noopte volgens velen tot een aanpassing van de Unie die (veel) verder diende te gaan dan de gebruikelijke extrapolatie, dat wil zeggen een simpel rekenkundige aanpassing van de instituties en procedures in overeenstemming met het nieuwe ledental. Bij een toename van ledental en van heterogeniteit liep de Unie een groter gevaar van blokkades in de besluitvorming en van verlies aan dynamiek en ambities, met uiteindelijk het risico van aantasting van het bestaande integratieniveau. Dit te voorkomen veronderstelde maatregelen die in het bijzonder gericht waren op versterking van de slagvaardigheid, legitimiteit en coherentie van de Unie. Daarbij was de agenda in feite al gegeven met het mislukken van die eerdere poging tot hervorming van de instituties en procedures van de Unie: het Verdrag van Amsterdam. De beperking van de agenda tot wat wel geringschattend de Amsterdamse left-overs is genoemd, is op veel kritiek gestuit. De Unie behoefde een veel radicalere en fundamentelere hervorming dan een agenda die zich beperkte tot de uitbreiding van de meerderheidsbesluitvorming, een aanpassing van de stemgewichten van individuele landen en een andere wijze van samenstelling van de Europese Commissie. Het zou bovendien de laatste kans zijn voor de Unie om tot een ingrijpende hervorming te komen. Na uitbreiding zou dat zeker niet meer lukken. Een argument dat ook al met veel verve aan de vooravond van de Top van Amsterdam werd gebezigd, en dat de betrokkenen, zoals vermeld, er niet van heeft weerhouden om voor 2004 de volgende IGC aan te kondigen. Na deze IGC kan de conclusie echter slechts zijn dat de Amsterdamse restjes op zich al van een zodanige politieke importantie en gevoeligheid waren voor de lidstaten, dat iedere poging om tot nog ingrijpender en radicalere hervormingen te komen bij voorbaat tot mislukken gedoemd zou zijn geweest. Nice als machtsspel In Nice ging het immers, alle officiële retoriek ten spijt, niet om vergroting van de slagvaardigheid en legitimiteit van de Europese Unie. De vraag die in Nice centraal stond was welke de toekomstige machtsverhoudingen zouden zijn binnen de EU. Kortom, Nice draaide om de machtsvraag, zowel in de relatie tussen de lidstaten onderling als in hun verhouding tot de Communautaire instellingen. Deze machtsvraag was bovenal eigen aan de agenda. Zo gaat het bij de uitbreiding van het toepassingsgebied van meerderheidsbesluitvorming uiteindelijk om de vraag of landen bereid zijn of voor hun mogelijk vitale terreinen de eigen zeggenschap uit handen te geven. Nog evidenter was deze machtspolitieke dimensie bij de aanpassing van de stemgewichten. Een kwestie die, gegeven de eis van de grote lidstaten om een relatief zwaarder stemgewicht te krijgen, onvermijdelijk tot een controverse tussen de grote en kleine(-re) lidstaten moest leiden. Een controverse die bovendien haar ware scherpte kreeg toen lidstaten deze kwestie aangrepen om de eigen positie binnen de Unie te markeren, met de Duitse wens de historische pariteit met Frankrijk te doorbreken als meest explosieve voorbeeld. Ook de besluiten die genomen zouden moeten worden over de toekomstige samenstelling van de Europese Commissie deden bij landen de kleine lidstaten voorop de vrees ontstaan dat zij in de toekomst zouden worden uitgesloten van dit gremium en zo aan invloed zouden inboeten, dan wel dat het te zeer zou worden gedomineerd door een selecte club van lidstaten. Een reflex die overigens ook de reactie bepaalde van die landen die vreesden als gevolg van versoepeling van de voorwaarden voor versterkte samenwerking buiten de boot te zullen vallen. Kortom, een dreigend verlies aan positie en invloed, de vrees voor directoraatvorming, en dit alles tegen de achtergrond van de onzekerheid over de 2

3 toekomstige oriëntatie van het integratieproces, vormden de context waarbinnen deze IGC zich afspeelde. Dan hoeft het niet te verbazen dat het moeizaam ging; zeker niet na de ervaring van de eerdere mislukking in Amsterdam. Dit temeer omdat diezelfde politieke context nog eens werd versterkt en gecompliceerd door het vooruitzicht van de uitbreiding van de Unie. Deze uitbreiding betekent voor alle huidige lidstaten een relatief verlies aan positie. In Nice ging het er voor ieder van de lidstaten dan ook primair om het relatieve verlies aan gewicht binnen een verder uitdijend gezelschap zo klein mogelijk te houden. Schadebeperking was het devies. Anders gezegd, het perspectief van uitbreiding plaatste in aanvulling op de groot versus klein thematiek een extra premie op het vermogen van lidstaten om zich te onderscheiden en de eigen positie te markeren ten opzichte van de huidige en toekomstige lidstaten. Vanuit deze optiek wordt zelfs die ene stem extra voor Nederland begrijpelijk. Daar komt bij dat de behoefte de eigen invloed te maximaliseren mede een gevolg is van het succes van het integratieproces. Vooral de afgelopen jaren is sprake (geweest) van een sterke beleidsdynamiek op Europees niveau, tussen de lidstaten. Zaken die tot voor kort tot het exclusieve domein van de nationale overheden behoorden, zijn in toenemende mate onderwerp van Europees overleg, van afstemming en regelgeving. Veiligheid en defensie, het fiscale beleid, de pensioenen, het beleid inzake de arbeidsmarkt, migratie en asiel, het zijn niet de minste onderwerpen. De voorspelbare reflex daarop is dat waar lidstaten zich sterker wat betreft de effectiviteit van het eigen beleid afhankelijk weten van de opstelling van hun medelidstaten, zij gegeven het belang van de kwesties tegelijkertijd zoveel mogelijk greep wensen te houden op de besluitvorming. 5 Ook hier ligt derhalve een reden voor het in Nice vertoonde machtsspel. Het resultaat bezien Wat heeft dit machtsspel opgeleverd? Is het eindresultaat zo slecht als sommige commentaren stellen? Eén reden voor zo n negatief oordeel wordt dan gevonden in de chaotische wijze waarop tijdens het eindspel in Nice uiteindelijk tot besluiten werd gekomen. Dat deze besluiten vervolgens zo onduidelijk waren dat heronderhandeling noodzakelijk was, maakte de zaak er natuurlijk niet beter op. Maar los van de vraag of deze turbulentie niet onvermijdelijk was gelet op de op het spel staande belangen, gaat het uiteindelijk, zoals uit de voetbalwereld bekend is, om het resultaat. Het zou dan, zoals onder andere Barents terecht heeft opgemerkt, onjuist zijn dit resultaat vervolgens af te meten aan federale c.q. constitutionele maatstaven. 6 Los van het feit dat deze hoe dan ook niet erg reëel zijn, stond een doorkijk op de finaliteit van het integratieproces niet op de agenda van Nice. Het enige relevante criterium is derhalve of de vraagstukken die wel aan de orde waren in Nice tot een oplossing zijn gebracht c.q. er voldoende perspectief bestaat voor aanpassing op langere termijn. Dan staat op het eerste gezicht aan de min-zijde de tamelijk beperkte uitbreiding van de meerderheidsbesluitvorming. Weliswaar is op zo n dertig terreinen het unanimiteitsprincipe opgegeven, maar op gevoelige gebieden als de harmonisatie van de belastingen, sociale zekerheid en het asielbeleid, om maar niet te spreken van defensiebeleid, de eigen financiële middelen van de Unie en verdragswijziging, is unanimiteit nog steeds de regel. Dit laatste hoeft niet te verbazen. Op voorhand was immers duidelijk dat opgave van zeggenschap op deze vitale terreinen een brug te ver was. Daarbij mag overigens niet vergeten worden dat deze terreinen langs andere dan Communautaire weg al onderwerp zijn van samenwerking en afstemming tussen de lidstaten. Ook de verlaging van de drempel voor de vorming van een blokkerende minderheid en de toevoeging van additionele criteria voor meerderheidsbesluitvorming zou als negatief kunnen worden beoordeeld. Ten dele is dit de prijs die moest worden betaald voor een compromis inzake de stemgewichten. Door opname van het criterium dat een meerderheidsbesluit door 62 procent van de bevolking van 3

4 de lidstaten wordt gesteund, wordt immers recht gedaan aan de evident grotere Duitse bevolkingsomvang. Tegelijkertijd is het ook een direct gevolg van de uitbreiding, die tot gevolg heeft dat het door afname van het relatieve stemgewicht voor lidstaten moeilijker wordt om een blokkerende minderheid te vormen. Een troost is hier wellicht dat het in de Unie zelden tot stemmingen komt. Maar centraal in Nice stonden uiteindelijk toch het vraagstuk van de herverdeling van de stemmen ten gunste van de grote lidstaten en dat van de toekomstige samenstelling van de Europese Commissie. Daarbij waren een mogelijke doorbreking van de Frans-Duitse pariteit qua stemgewicht, en een verstoring van de verhoudingen tussen grote en kleine lidstaten de meest heikele onderdelen. Het gegeven dat dit uiterst gevoelige en slepende dossier tot een oplossing is gebracht die zowel wat betreft de Frans-Duitse relatie als de verhouding tussen groot en klein als evenwichtig kan worden beschouwd, moet als de grootste winst van Nice worden beschouwd. De verschuiving ten gunste van de grote lidstaten is gering, en kan met de beste wil van de wereld niet uitgelegd worden als een vestiging van een directoraat van de groten. Dat in indirecte zin ook nog recht is gedaan aan de Duitse positie als meest bevolkingsrijke lidstaat moet ook als positief worden beschouwd. Blijft over de Europese Commissie. Dat hier de mogelijkheden tot een substantiële verkleining van het aantal leden op voorhand beperkt was, was evident gezien de opstelling van met name de kleinere lidstaten. Zij hielden vast aan de eigen commissaris. Desalniettemin opent Nice wel degelijk een perspectief op een kleinere, en daardoor mogelijk slagvaardiger Europese Commissie. Ten eerste zullen de grote lidstaten in ruil voor het compromis inzake de stemgewichten, na 2004 hun tweede commissaris afstaan. Maar wezenlijker is de afspraak om bij een ledental van 27 tot instelling te komen van een Commissie met een kleiner aantal leden dan lidstaten. Dit opent het vooruitzicht op een substantieel kleinere Commissie. Immers, landen zullen alleen accepteren dat zij buiten de boot vallen, als dat voor meerdere lidstaten geldt. Nice heeft ook de mogelijkheden tot versterkte samenwerking dat wil zeggen binnen een kleiner gezelschap van lidstaten verruimd. Met name Nederland had maximaal op dit agendapunt ingezet. Dit thema roept bij sommigen al snel het vergezicht van een kopgroep van landen op, die in grote gezamenlijkheid het voortouw nemen bij de verdere federalisering en constitutionalisering van de Europese Unie. Alleen langs die weg zal een daadwerkelijk federaal Europees bestel kunnen ontstaan, zo stellen onder andere Delors, Chirac en Fischer. Nog los van het feit dat zelfs binnen het kader van de 'oude zes' de opvattingen over het einddoel van de Europese integratie zo verschillend zijn, dat ook zij geen coherent geheel vormen, moet hoe dan ook geconcludeerd worden dat ook na Nice de mogelijkheden om het wapen van de versterkte samenwerking in te zetten nog zeer beperkt zijn. En dat is heel verstandig. Dit middel is het meest effectief als dreigmiddel tegen niet-coöperatieve lidstaten. Maar al te los en uitbundig gebruik ervan zou de Unie in haar hart treffen. Het middel zou dan erger zijn dan de kwaal. Heeft de Unie nog toekomst? De resultaten van Nice hebben menigeen tot sombere conclusies gebracht over de toekomst van de Europese Unie. En daar zou reden toe zijn indien het voortbestaan van de Unie inderdaad zou afhangen van een spoedige verwezenlijking van haar federale finaliteit. Daarop is vooralsnog weinig zicht. Hervorming van de Unie, bovenal een hervorming die de instituties en procedures betreft, is, zo blijkt, een proces van kleine stappen, die ook niet groter worden door het ventileren van federale vergezichten. Als daaraan het sputteren van de Frans-Duitse motor wordt toegevoegd, dan lijkt een beslissende sprong voorwaarts ook in 2004 niet erg waarschijnlijk. Belangrijker is echter dat deze somberte niet terecht is. Welbeschouwd dient het oordeel over Nice immers positiever te zijn, zeker als bedacht wordt dat met dit verdrag het institutionele dossier in het bijzonder de stemweging en Commissie 4

5 voorlopig van de baan is en daarmee de weg voor uitbreiding open is. En ook de Frans- Duitse frictie moet in die zin genuanceerd worden, dat deze in belangrijke mate het paradoxale gevolg is van wederom het succes van de integratie. Deze is inmiddels zo ver voortgeschreden, dat de vraag naar de verdere staatkundige vormgeving van het Unieverband zich steeds scherper aandient; een vraagstuk dat door alle lidstaten tot voor kort angstvallig uit de weg is gegaan. Dat tegen die achtergrond ook het nodige licht schemert tussen de Franse en Duitse visie op de finaliteit, mag dan niet verbazen. Prof. dr. J.Q.Th. Rood hoofd afdeling Onderzoek het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael. Noten 1. Zie A.E. Pijpers, Sterke Berlijnse republiek zal Frans-Duitse motor oppeppen. In De Volkskrant, 6 februari Pijpers verklaart het stagneren van de Frans-Duitse samenwerking uit een gebrek aan assertiviteit van Duitse kant en niet vanuit een te krachtige opstelling van Duitsland in het debat over de toekomst van de Europese Unie. 2. Zie o.a. Maarten Brands, De fragiliteit van het Europese bouwwerk: doemscenario s voor de EU. In: Internationale Spectator, maart 2001, pp In een reeks van recent geventileerde ideeën en voorstellen betreffende een verdieping van de integratie wordt dit scenario als schrikbeeld gehanteerd. In dit verband kan onder andere worden gewezen op de bijdragen van Jacques Delors (Le Monde, 19 januari 2000) en de inmiddels befaamde rede van de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer op 12 mei 2000, waarin hij de vaststelling van de federale finaliteit van de EU bepleitte. Zo voorspelt hij dat de Europeanen einen fatal hohen Preis zullen betalen bij het uitblijven van een vervolmaking van de integratie. 4. Zie ook: J.Q.Th. Rood, Ontnuchtering na Nice. In: Internatonale Spectator, februari 2001, pp Zie voor een verdere bespreking van deze dynamiek: Jan Rood, De politieke finaliteit van het Europese integratieproces. In: Vrede en Veiligheid, nr. 4, 2000, pp R. Barents, Het Verdrag van Nice: een eerste indruk. In: Nederlands Juristen Blad, afl. 3, 2001, pp