INHUUR EXTERNEN ONDERZOEK NAAR DE INHUUR VAN EXTERNE ADVISEURS REKENKAMERCOMMISSIE OPSTERLAND

Transcriptie

1 INHUUR EXTERNEN ONDERZOEK NAAR DE INHUUR VAN EXTERNE ADVISEURS REKENKAMERCOMMISSIE OPSTERLAND

2 Colofon Rekenkamercommissie Opsterland De rekenkamercommissie van Opsterland bestaat uit drie externe leden en wordt onde r- steund door een ambtelijk secretaris. De taak van de rekenkamercommissie is het toetsen van het door de gemeente gevoerde bestuur op drie onderdelen: haald? doeltreffendheid : zijn de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk b e- doelmatigheid : is de voorbereiding en uitvoering van beleid efficiënt verlopen? rechtmatigheid : voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en regelgeving? Hiertoe voert de rekenkamercommissie onderzoek uit. Het doel van deze onderzoeken is om inzicht te bieden in de werkwijze van de gemeente als geheel en waar mogelijk het formul e- ren van aanbevelingen voor de toekomst. Personele samenstelling Drs. P. L. Polhuis MA, voorzitter Ir. H.E.Zonderland, Ing. F.Nieuwenhuis J. H. de Jong, secretaris De rekenkamercommissie vergadert veelal gezamenlijk met de rekenkamercommissies van Skarsterlân, Lemsterland en Heerenveen. Naast de hierboven genoemde externe leden hebben deze gemeenten de volgende leden benoemd: Drs. A.J.Meindertsma, extern lid Drs. W.Hoekstra, raadslid Skarsterlân Mw. dr.j.m. van Leeuwen, raadslid Heerenveen H. de Jong, raadslid Lemsterland Contact De secretaris werkt vanuit de fusiegemeente De Friese Meren.

3 VOORWOORD Het voorliggende rapport is het resultaat van het laatste reguliere onderzoek van de rekenkamercommissie van Opsterland. De rekenkamercommissie is immers in afwachtring van een beslissing van de nieuw gekozen Raad - per 31 december 2013 opgehouden te bestaan. Ter afronding van haar werkzaamheden biedt de rekenkamercommissie van Opsterland het onderhavige rapport aan. Separaat zal binnenkort ook nog een zogenaamde quick-scan naar het vraagstuk van delegatie, attributie, beleidsregels en samenwerkingsverbanden aan u worden aangeboden. Het wekt wellicht enige bevreemding dat de rekenkamercommissie zo kort na het onderzoek naar Inkoop en Aanbesteding (in de zomer 2013 aan de Raad aangeboden) wederom het onderwerp inhuur op de agenda heeft gezet. Ging het in 2013 om het algemene inkoop en aanbestedingbeleid en de uitvoering daarvan -, nu is de focus gericht op een specifiek onderdeel, namelijk de inhuur van deskundigen die hun bevindingen in de vorm van een rapport aan de gemeente aanbieden. Het is met name deze categorie van inhuur die in de publieke en politieke discussie vaak wordt bedoeld als wordt gesproken over de inhuur van externen. Ondanks het feit dat deze vorm van inhuur een relatief klein beslag (tussen de 7 en 13%) legt op de middelen die beschikbaar zijn voor externe inhuur, is het publieke oordeel veelal dat een gemeente te vaak, onnodig en te duur zulke specialistische kennis inhuurt. Het was dan ook niet verwonderlijk dat uit het presidium van de Raad van Opsterland het verzoek kwam om deze vorm van inhuur nader te analyseren op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Het benchmarkkarakter van dit onderzoek is beperkt. Na de uitgebreide benchmark in het onderzoek naar Inkoop en Aanbesteding (5 + 1 gemeenten), had alleen de gemeente Heerenveen belangstelling voor een vergelijkbaar onderzoek. Het veldwerk voor het onderzoek is verricht door de heer mr. N. Struiksma van het bestuurskundig adviesbureau Pro Facto, dat gelieerd is aan Groningen Universiteit. Mede door de deskundigheid van hem en zijn medewerkers en door de plezierige samenwerking kijken wij met positieve gevoelens terug op het onderzoek. Daartoe heeft zeker ook bijgedragen de medewerking die wij in het kader van het onderzoek kregen van de bestuurlijke en ambtelijke medewerkers. Een woord van dank is dan ook op z n plaats. Drs. P.L. Polhuis MA voorzitter 1

4 Inhoud 1. INLEIDING ONDERWERP VAN ONDERZOEK CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG EN THEMA S ONDERZOEKSACTIVITEITEN AARD EN OMVANG CIJFERS CONCLUSIE BELEID EN REGELGEVING INLEIDING BOVENLOKALE WET- EN REGELGEVING Europese regelgeving Nationale regelgeving OPSTERLAND Lokaal beleid Interne procedures CONCLUSIE INHUUR VAN DERDEN IN DE PRAKTIJK INLEIDING RECHTMATIGHEID DOELTREFFENDHEID DOELMATIGHEID CONCLUSIES DE GEMEENTERAAD ALGEMEEN OPSTERLAND CONCLUSIE

5 6. VERGELIJKING CONCLUSIES, BEOORDELING EN AANBEVELINGEN CONCLUSIES EN BEOORDELING Algemeen Omvang Beleid Rechtmatigheid Doelmatigheid Doeltreffendheid De gemeenteraad AANBEVELINGEN Bestuurlijke reactie 26 Nawoord rekenkamercommissie 28 BIJLAGE 1: BESTUDEERDE DOCUMENTEN BIJLAGE 2: GEÏNTERVIEWDE RESPONDENTEN BIJLAGE 3: NORMENKADER... 29

6 1 Inleiding 1.1 Onderwerp van onderzoek Gemeenten voeren een groot aantal verschillende taken uit. Daarvoor beschikken zij over een eigen ambtenarenapparaat. Dat apparaat is verantwoordelijk voor de uitvoering van de meeste werkzaamheden. Het komt echter voor dat taken en werkzaamheden worden uitbesteed aan derden. Er zijn voor gemeenten diverse redenen en argumenten om externen in te huren. Doorgaans worden daarbij de volgende typen inhuur onderscheiden: 1. Inhuur van personeel voor werkzaamheden op een bepaald taakgebied voor een bepaalde periode die derden onder dagelijkse aansturing van de gemeente verrichten (als waren zij ambtenaar). Hierbij gaat het om inhuur van personeel wegens ziekte, openstaande vacatures, onderbezetting of piekdrukte 2. Inhuur van specialistische kennis, expertise of vaardigheden. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen: a. opdrachten voor een vooraf afgesproken concrete taak of beoogd product op basis van een vooraf afgesproken bedrag. b. andere opdrachten, vaak op urenbasis, voornamelijk in de vorm van procesbegeleiding Het onderhavige onderzoek richt zich uitsluitend op onderdeel 2a van bovenstaande typering. Centraal onderwerp van onderzoek is namelijk inhuur van externe deskundigheid die uitmondt in een schriftelijk eindproduct. Hierbij kan met name gedacht worden aan adviesen onderzoeksopdrachten met een rapport als eindproduct. Wel zullen (bij benadering) de totale kosten van alle inhuur van derden in beeld worden gebracht. 1.2 Centrale onderzoeksvraag en thema s In dit onderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal: Voor welk type werkzaamheden en in welke omvang zijn in de periode externen ingehuurd, in hoeverre was de inhuur van externe deskundigheid die uitmondt in een schriftelijk eindproduct rechtmatig, doelmatig en doeltreffend en hoe vindt de sturing door de gemeenteraad plaats? 1

7 Deze centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in deelvragen binnen aan aantal onderzoeksthema s. Aard en omvang Het eerste onderdeel van het onderzoek betreft de aard en omvang van de inhuur van (alle) externen in de jaren in Opsterland. Het gaat daarbij om de feitelijke kosten per project en om de totale kosten voor deze inhuur in de drie jaren. Onderzoeksvraag 1. Wat was de omvang van de inhuur van externen in per type inhuur? Rechtmatigheid Het begrip rechtmatigheid heeft betrekking op de vraag of de inhuur van externe deskundigheid die uitmondt in een schriftelijk eindproduct voldoet aan wet- en regelgeving. Er is Europese en landelijke regelgeving van toepassing op de inhuur van derden. In het onderzoek wordt de rechtmatigheid breder getrokken dan de formele (Europese en landelijke) wetgeving; ook het gemeentelijke beleid dat gericht is op de inhuur van externe deskundigheid die uitmondt in een schriftelijk eindproduct is in het onderzoek betrokken. Beleid kan zowel geschreven als ongeschreven zijn. Het ongeschreven beleid maakt ook deel uit van het onderzoek. Waar onderzoeksvraag 1 betrekking had op de periode , is bij de inventarisatie van het beleid ook het jaar 2013 meegenomen. Onderzoeksvragen 2. Welk geschreven beleid over de inhuur van externen die uitmondt in een schriftelijk eindproduct kent de gemeente? 3. Welk ongeschreven beleid over de inhuur van externen die uitmondt in een schriftelijk eindproduct kent de gemeente? 4. Is het ongeschreven beleid algemeen bekend en onderkend? 5. Voldoet het beleid aan de normen die daarvoor gesteld kunnen worden? 6. In hoeverre komt de praktijk van de inhuur van externen die uitmondt in een schriftelijk eindproduct overeen met wet- en regelgeving en met het geschreven en ongeschreven beleid? Doeltreffendheid Inhuur van externen dient een doel. Er zijn kennis, deskundigheid en vaardigheden nodig die de gemeente zelf niet in huis heeft. Inhuur van externen is doeltreffend indien het (al dan niet expliciete) doel ervan gerealiseerd is. Er kunnen ook in algemene zin doelen gesteld zijn aan de inhuur van externen die uitmondt in een schriftelijk eindproduct als ook in de concrete gevallen waarin sprake is van dergelijke inhuur. Onderzoeksvragen 7. Wat zijn in algemene zin de beoogde doelen van de inhuur van externen die uitmondt in een schriftelijk eindproduct? 8. Zijn deze doelen expliciet? 9. In hoeverre zijn deze doelen gerealiseerd? 10. Wat zijn in concrete dossiers de beoogde doelen van de inhuur van externen? 11. Zijn deze doelen expliciet? 12. Was er sprake van een duidelijke opdrachtformulering? 13. Was is er met de adviezen, rapporten en plannen gedaan? 14. Zijn aanbevelingen opgevolgd? 15. In hoeverre worden in deze dossiers de doelen gerealiseerd? 2

8 Doelmatigheid Bij de doelmatigheid van inhuur van externen die uitmondt in een schriftelijk eindproduct gaat het om de verhouding tussen de input en de output. Concreter geformuleerd betreft het de vraag of tegen minder kosten of met minder tijdsinspanning (voor de gemeenten) ingehuurd had kunnen worden dan gebeurd is. Het gaat er onder meer om, om de gewenste resultaten tegen een zo gunstig mogelijke prijs te verkrijgen en om de daarvoor gecreëerde randvoorwaarden. Ook de interne doelmatigheid wordt in het onderzoek betrokken, oftewel, dat de inhuur van derden binnen de ambtelijke organisatie op een efficiënte wijze geschiedt. Onderzoeksvragen 16. Op welke wijze wordt getracht tegen zo laag mogelijke kosten externen in te huren die uitmondt in een schriftelijk eindproduct? 17. Welke randvoorwaarden heeft de gemeente gecreëerd om de doelmatigheid van de inhuur van externen te bevorderen? 18. Worden deze randvoorwaarden nageleefd / toegepast? 19. Is er sprake van interne stroomlijning van werkprocessen of ondersteuning bij de inhuur van derden? 20. Zijn de procedures logisch en werkbaar? Sturing door de gemeenteraad De raad kan kaders stellen waarbinnen het college uitvoering moet geven aan de inhuur van externen in het algemeen, en derhalve ook van de inhuur van externen die uitmondt in een schriftelijk eindproduct in het bijzonder. Naast een kaderstellende taak heeft de raad een controlerende taak; hij ziet toe of de inhuur binnen de gestelde kaders plaatsvindt. In het kader van het onderzoek is in kaart gebracht hoe de raad zijn kaderstellende en controlerende taak invult. Onderzoeksvragen 21. In hoeverre heeft de gemeenteraad kaders gesteld over de inhuur van externen die uitmondt in een concreet product? 22. Over welke informatie over dit type inhuur van externen beschikt het college van B&W? 23. Op welke wijze is de gemeenteraad door het college van B&W geïnformeerd over de uitvoering van het beleid? 24. Was deze informatie te karakteriseren als tijdig, relevant, toegankelijk en van toegevoegde waarde? 25. Op welke wijze heeft de gemeenteraad met betrekking tot de inhuur van externen die uitmondt in een concreet product invulling gegeven aan zijn controlerende rol? 26. Heeft de gemeenteraad invloed uitgeoefend of tracht dit te doen op de inhuur van externen die uitmondt in een concreet product? 1.3 Onderzoeksactiviteiten Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende activiteiten verricht: kwantitatieve inventarisatie, documentstudie, interviews, dossierstudie en een groepsgesprek met raadsleden. 3

9 Kwantitatieve inventarisatie De omvang van inhuur van personeel (onderdeel 1 van de op bladzijde 1 weergegeven verschillende typen inhuur) is ontleend aan de Jaarrekeningen. De gemeente heeft in het kader van dit onderzoek gegevens van inhuur van specialistische kennis (de onderdelen 2a en 2b op bladzijde 1 van dit rapport) verstrekt. In deze lijst is een onderscheid gemaakt tussen specialistische inhuur die uitmondt in een concreet eindproduct (onderdeel 2a) en overige specialistische inhuur (onderdeel 2b). Of de door de gemeente aangeleverde lijst van ingehuurde specialistische kennis compleet is, is door de onderzoekers niet te achterhalen. De volgende typen inhuur zijn niet meegenomen in de genoemde inventarisatie omdat ze buiten de scope van het onderzoek vallen: Werkzaamheden die niet zozeer betrekking hebben op een publieke taak maar bedoeld zijn om de gemeente draaiende te houden (zoals catering, schoonmaak, beveiliging, facilitaire ondersteuning, et cetera) en die meestal permanent uitbesteed zijn; Verplichte inschakeling van externen, zoals de verplichte accountantscontrole en notariswerkzaamheden; Documentstudie De documentstudie richtte zich op het geschreven lokale beleid en regelgeving. In bijlage 1 zijn de bestudeerde documenten weergegeven. Interviews In interviews is in algemene zin ingegaan op het beleid en de uitvoering met betrekking tot de inhuur van externen. Daarnaast zijn bij wijze van casestudy s concrete inhuurdossiers besproken. Medewerkers die zich daar inhoudelijk mee hebben beziggehouden is gevraagd bij gesprekken aanwezig te zijn of op een ander moment een toelichting op de dossiers te geven. In bijlage 2 zijn de gesprekspartners weergegeven. Dossierstudie In het kader van het onderzoek zijn elf 1 concrete inhuurdossiers bestudeerd, gespreid over afdelingen en jaren. Op basis van de casuïstiek van de concrete dossiers kon de grote lijn van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid worden beoordeeld. Omdat niet de specifieke rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de concrete dossiers onderwerp van onderzoek zijn maar de casussen de functie hebben om licht te werpen op deze aspecten in algemene zin, worden concrete gegevens over de aard en inhoud van de betreffende inhuurdossiers niet in dit rapport benoemd. De casussen betroffen alle inhuurgevallen van categorie 2a (bladzijde 1) die opgenomen waren in de door de gemeente aangeleverde lijst. Er heeft dus geen nadere selectie plaatsgevonden. Groepsgesprek raadsleden Aan het eind van het onderzoek is een groepsgesprek met een delegatie van de raad gevoerd. De raadsleden zijn in het groepsgesprek in hoofdlijnen geïnformeerd over de bevindingen van het onderzoek waarna gericht gevraagd is in hoeverre zij sturing (kunnen) uitoefenen en ze geïnformeerd zijn over de uitvoering van het beleid. Het gesprek had een hoog interactief karakter en werd bijgewoond door een lid van de rekenkamercommissie. 1 Het feitelijke aantal bestudeerde dossiers was veertien. Drie daarvan zijn echter na bestudering afgevallen omdat ze bij nader inzien niet onder de scope van het onderzoek vielen. De inhuur mondde niet uit in een concreet eindproduct, waar dat op grond van de globale aanduiding in de aangeleverde lijst wel het geval leek. 4

10 Normenkader Om een heldere analyse te kunnen uitvoeren van de bevindingen aangaande de inhuur van externen is gebruik gemaakt van een compact normenkader. Het kader is opgebouwd uit de onderdelen rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid en sturing. Het normenkader is weergegeven in bijlage 3. In hoofdstuk 7 wordt de praktijk van de inhuur van externen die uitmondt in een concreet eindproduct getoetst aan deze normen. 5

11 2 Aard en omvang 2.1 Cijfers In tabel 2.1 zijn de kosten van externe inhuur in 2010, 2011 en 2012 weergegeven. De inhuur van derden is weergegeven in drie categorieën: inhuur van personeel in verband met ziekte, vacatures, piekdrukte, etc. voor werkzaamheden op een bepaald taakgebied voor een bepaalde periode die derden onder dagelijkse aansturing van de gemeente verrichten (als waren zij ambtenaar); inhuur van derden die uitmondt in een concreet schriftelijk eindproduct; overige specialistische kennis, vaardigheden en expertise, zoals procesbegeleiding. Alle bedragen zijn exclusief BTW en afgerond op hele getallen van TABEL 2.1: KOSTEN INHUUR DERDEN Inhuur van personeel Inhuur die uitmondt in een concreet product Overige inhuur van specialistische kennis Totaal Dit onderzoek handelt primair om het in de tweede rij genoemde type inhuur, oftewel inhuur die uitmondt in een concreet product Conclusie Uit het overzicht komt in algemene zin een duidelijke afname van de inhuur van derden in 2011 en 2012 ten opzichte van 2010 naar voren. Deze afname zit vooral in de inhuur van personeel. De kosten voor inhuur die uitmondt in een concreet product fluctueert. De inhuur van overige specialistische kennis (zoals procesbegeleiding) is in 2011 bijna verdubbeld ten opzichte van 2010 en in 2012 weer fors afgenomen. 2 Deze categorieën komen overeen met de categorieën 1, 2a en 2b uit de indeling die op bladzijde 1 is weergegeven. 3 De elf bestudeerde dossiers kenden een totale omvang van , oftewel alle inhuur van externen die uitmondde in een concreet eindproduct derhalve. 6

12 In tabel 2.2 is 2010 als uitgangspunt genomen van de kosten van de verschillende typen inhuur, waarbij voor 2011 en 2012 is aangegeven hoe zich de omvang tot 2010 verhoudt. Als voorbeeld: in 2011 bedroeg de omvang van de inhuur die uitmondt in een concreet eindproduct 74% van de omvang van 2010 en in % van de omvang van TABEL 2.2: KOSTEN INHUUR DERDEN GERELATEERD AAN Inhuur van personeel 100% 66% 66% Inhuur die uitmondt in een concreet product 100% 74% 126% Overige inhuur van specialistische kennis 100% 187% 105% Totaal 100% 83% 76% 7

13 3 Beleid en regelgeving 3.1 Inleiding Dit onderzoek gaat over de periode Het beleid van de gemeente in die periode wordt in dit hoofdstuk op hoofdlijnen beschreven, waarbij ook aandacht wordt besteed aan de interne procedures. Eerst wordt de bovenlokale wet- en regelgeving beschreven. 3.2 Bovenlokale wet- en regelgeving Europese regelgeving Belangrijke wetgeving op het gebied van aanbestedingen wordt gevormd door twee Europese aanbestedingsrichtlijnen. Het betreft Richtlijn 2004/18/EG over de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten en Richtlijn 2004/17/EG, die betrekking heeft op speciale sectoren. De richtlijnen zijn van toepassing wanneer de waarde van de uit te voeren opdracht boven een bepaald drempelbedrag komt. Voor diensten, waar het in dit onderzoek over gaat, wordt de grens waarboven Europees aanbesteed moet worden jaarlijks aangepast. Het drempelbedrag ligt steeds op ongeveer Nationale regelgeving De eisen die in de Europese richtlijnen zijn neergelegd dienen in nationale wetgeving nader te worden uitgewerkt. Dat is gebeurd in het Besluit aanbestedingen speciale sectoren (Bass). Overheden dienden zich bij het aanschaffen van goederen en de inschakeling van derden te houden aan de regels die gesteld werden in het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (hierna: Bao) voor zover diensten of goederen werden ingekocht die boven de drempelwaarden uitkwamen. Opdrachten die onder die drempelwaarden bleven, vielen buiten het bereik van het Bao. Het Bao is echter feitelijk achterhaald door de komst van de nieuwe aanbestedingswet. Sinds 1 april 2013 is de Aanbestedingswet 2012 van kracht. Die wet kan worden beschouwd als de nationale codificatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen 2004/18/EG en 2004/17/EG en vervangt het Bao. De Aanbestedingswet beoogt een duidelijker en eenvormig kader te scheppen voor het plaatsen van overheidsopdrachten en lastenverlichting te creëren voor ondernemers en aanbestedende diensten. De Aanbestedingswet 2012 introduceert mede daartoe het Proportionaliteitsbeginsel. De in een aanbestedingsprocedure op te nemen minimumeisen, indieningsvereisten en selectie- en gunningscriteria dienen in een 8

14 redelijke verhouding te staan tot de opdracht. Van belang in dit kader is de Gids Proportionaliteit, die tot stand gekomen is als flankerend beleid bij de Aanbestedingswet De Gids indiceert onder meer drempelbedragen voor decentrale overheden voor diensten en leveringen, die afhangen van de omvang van de voorgenomen opdracht. 4 Drempelbedragen bij diensten en leveringen Wat betreft de kleuren in de schema s ontbreekt een legenda in de Gids, maar groen kan aangeduid worden als wenselijk/opportuun, rood als niet wenselijk / niet opportuun en oranje als een tussengebied. Afwijken is mogelijk, maar alleen gemotiveerd. 1 op 1 betekent dat er maar één bedrijf hoeft te worden benaderd voor een offerte of opdracht, bij een meervoudige onderhandse procedure nodigt de gemeente blijkens de nota ten minste drie en ten hoogste vijf inschrijvers uit tot het doen van een inschrijving. Nationaal Openbaar en Europees betreft aanbestedingen waarop in principe elk bedrijf zich kan intekenen, hetgeen betekent dat het voornemen tot dergelijke aanbestedingen gepubliceerd dient te worden. De Gids Proportionaliteit beoogde in zijn oorspronkelijke vorm handvatten te geven voor een redelijke toepassing van het proportionaliteitsbeginsel. Gedurende het wetgevingstraject heeft de Gids Proportionaliteit een andere status gekregen dan in het oorspronkelijke wetsvoorstel opgenomen. Om die reden zijn in de definitieve versie voorschriften opgenomen en wordt ook gesproken van een algemene maatregel van bestuur. Desondanks blijft de precieze status van de Gids onduidelijk. Zo wordt her en der in de tekst nog steeds het begrip handvat gehanteerd, hetgeen niet bindend lijkt. De verwachting is dat de Gids in de praktijk vooral ingevuld zal worden op grond van jurisprudentie. Daaruit zou bijvoorbeeld moeten blijken of een aanbesteding door de rechter onrechtmatig wordt geacht indien afgeweken wordt van het stoplichtmodel. De motivering zal hier een cruciale rol in spelen. 3.3 Opsterland Lokaal beleid In een onderzoek van de rekenkamercommissie dat betrekking had op inkoop en aanbesteding (onderzoeksperiode tot 2012, verschenen medio 2013) is het beleid beschreven. Op deze plaats vatten we dit samen. 4 Voor werken is een soortgelijk stoplichtenmodel ontwikkeld met andere bedragen. Omdat dit onderzoek niet over werken gaat, gaan we hier niet op in. 9

15 Op 7 januari 2008 is door de gemeenteraad de Kadernota Inkoop en Aanbestedingsbeleid (verder: Kadernota) vastgesteld. Deze nota is uitgewerkt in een collegebesluit Inkoop en aanbesteding In de kadernota wordt een aantal inhoudelijke doelstellingen gesteld. Zo dient aan 50% van alle inkopen en aanbestedingen een duurzaam karakter te worden gegeven en wordt beoogd de lokale economie te bevorderen door lokale ondernemers en 'eigen' bedrijven, waaronder het WSW bedrijf Caparis, zo mogelijk in te zetten voor gemeentelijke opdrachten. Wat betreft de selectie van offranten zijn op dit laatste punt de volgende bepalingen opgenomen: Bij enkelvoudige onderhandse aanbestedingen ('één op één') wordt indien mogelijk alleen een offerte bij een lokale leverancier gevraagd. Bij meervoudige onderhandse aanbestedingen (minimaal twee offertes) 'wordt indien mogelijk minimaal één offerte opgevraagd bij een lokale leverancier. Als een lokale aannemer een gelijkwaardige aanbieding doet als een niet-lokale aannemer, wordt de opdracht gegund aan de lokale leverancier. Voor de omgang met de 'eigen bedrijven' stelt de kadernota voorts dat door de gemeente eerst intern gekeken moet worden of het werk, dienst of levering aan een onderdeel van de gemeentelijke organisatie kan worden opgedragen. Dit betreft niet alleen de eigen organisatie, maar ook organisaties waarvan de gemeente als deelnemer van een gemeenschappelijke regeling bij betrokken is. Het type inhuur waar dit onderzoek over gaat, te weten inhuur die uitmondt in een concreet eindproduct, is een dienst. In een bijlage van de Kadernota worden de volgende drempelbedragen voor diensten onderscheiden. < : enkelvoudig onderhands (één offerte) : meervoudig onderhands (offerte van minstens twee partijen) : openbare aanbesteding > : Europese aanbesteding Het college is in een besluit van 29 januari 2008 afgeweken van de drempelbedragen die drie weken eerder in de door de raad vastgestelde Kadernota zijn opgenomen. De grens tussen de enkelvoudige en meervoudige onderhandse aanbesteding is door het college vastgesteld op Deze verhoging heeft plaatsgevonden op verzoek van het managementteam, zo is in een interview aangegeven. De afwijking is niet schriftelijk gemotiveerd en niet ter kennis gebracht aan de raad. Op grond van de nota Inkoop en Aanbesteding 6 is overigens expliciet bepaald dat het vaststellen van drempelbedragen een bevoegdheid is van het college. De grens van is daarom zowel formeel als in de praktijk geldend en blijkt ook voor alle betrokkenen leidend. Gunningscriteria zijn niet in het beleid opgenomen. De gemeente heeft ook geen beleid dat inhoudelijk aanpalend is aan dat van de inhuur van derden, zoals bijvoorbeeld het strategische personeelsbeleid in relatie tot de inhuur van derden of een uitgewerkte visie op de rol van de gemeente. Een aantal afdelingen hanteert een flexibele schil waarmee flexibiliteit wordt gecreëerd om bijvoorbeeld extern te kunnen inhuren. Dit is echter geen algemeen beleid maar kan worden bepaald door het individuele afdelingshoofd. Wel is het algemene 5 Dit waren de toenmalige drempelbedragen voor Europese aanbestedingen. Deze zijn jaarlijks aangepast. 6 Zie hoofdstuk 4, paragraaf c (keuze aanbestedingsprocedure) en bijlage 2 van de nota. 10

16 beleid dat nieuw personeel niet meer in vaste dienst genomen, tenzij daarvoor een speciale reden is (bijvoorbeeld omdat het cruciale kennis is voor de organisatie). Het hier beschreven beleid had aanvankelijk een looptijd van 2008 tot en met Na 2010 is het beleid echter niet geactualiseerd. In een brief van het college d.d. 2 maart 2011 aan de gemeenteraad wordt aangegeven dat een beleidsaanpassing niet urgent wordt geacht omdat de nieuwe Aanbestedingswet, wat daarvoor aanleiding zou zijn, nog niet tot stand was gekomen. Ook onderzoek van de rekenkamercommissie naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid in algemene zin vormde aanleiding om eigen onderzoek uit te stellen. Zoals aangegeven, is deze wet op 1 april 2013 van kracht geworden. Wat betreft de drempelbedragen heeft de Aanbestedingswet en de daarmee samenhangende Gids Proportionaliteit geen directe gevolgen omdat de vigerende drempelbedragen van Opsterland al daarmee grotendeels in lijn waren. Wel is het drempelbedrag voor openbare aanbestedingen in Opsterland onder het bestaande (maar in feite niet meer actuele) beleid aan de lage kant. Op andere onderdelen, zoals gunningcriteria, is het beleid nog niet aangepast Interne procedures Bij de gemeente is sprake van integraal management. Afdelingshoofden en projectleiders zijn gemandateerd om diensten in te kopen. Als ze budget beschikbaar hebben is daarvoor in principe geen toestemming nodig van anderen. Inhuur die betrekking heeft op algemene onderwerpen als bedrijfsvoering en bestuurlijk gevoelige onderwerpen worden doorgaans in het MT aan de orde gesteld, niet zozeer ter besluitvorming als wel ter informatie. Van de bestudeerde casussen was daar in twee gevallen sprake van. Het is in beginsel niet vereist om de inkoopcoördinatoren (1,5 fte) in te schakelen, tenzij wordt afgeweken van het beleid. In dat geval is ook een collegebesluit vereist. 3.4 Conclusie Binnen de gemeente hebben afdelingshoofden een grote mate van vrijheid bij de inhuur van externen die uitmondt in een concreet product. In het kader van integraal management kan men hiertoe zelf beslissen, mits er budget voorhanden is. Er zijn wel regels gesteld omtrent het aantal offertes dat bij verschillende drempelbedragen opgevraagd dient te worden. Deze drempelbedragen passen binnen het zgn. Stoplichtenmodel dat in de Gids Proportionaliteit is opgenomen, hoewel het drempelbedrag voor openbare aanbestedingen aan de lage kant is. 11

17 4 Inhuur van derden in de praktijk 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de praktijk beschreven van de inhuur van derden die uitmondt in een concreet product. Dat gebeurt langs dezelfde drie lijnen die ook gehanteerd zijn bij de deelvragen en het normenkader, te weten rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Over elk thema vindt eerst een beschrijving van de relevante aspecten van de uitvoering plaats. 4.2 Rechtmatigheid Zoals aangegeven bezien we de rechtmatigheid van de uitvoering in een breed perspectief, waar niet alleen nationale regelgeving maar ook het lokale beleid en de interne procedures onder worden geschaard. Eén van de onderdelen daarvan betreft de drempelbedragen. Zoals eerder aangegeven zijn deze als volgt door het college vastgesteld: < : enkelvoudig onderhands (één offerte) : meervoudig onderhands (offerte van minimaal twee partijen) : openbare aanbesteding > : Europese aanbesteding In de elf bestudeerde dossiers was de opdrachtsom in acht gevallen lager dan In die gevallen kan dus volstaan worden met een enkelvoudige onderhandse aanbesteding. In één casus is desondanks gekozen voor een meervoudige onderhandse aanbesteding, opdat de beste kwaliteit en prijs-kwaliteitsverhouding kon worden verkregen. In drie van de elf casussen was de opdrachtsom hoger dan en diende derhalve meervoudig onderhands aanbesteed te worden. Dat is daadwerkelijk gebeurd, waarvan in één casus zelfs openbaar. In algemene zin geldt wel dat de inhuurdossiers vaak verre van volledig waren. In de volgende tabel is aangegeven in hoeveel dossiers verschillende relevante documenten aan ons zijn aangeleverd. Dat betekent overigens niet dat ze als integraal dossier bij de gemeente voorhanden waren; ze zijn in een aantal gevallen ook voor dit onderzoek met moeite vanuit verschillende bronnen verzameld. 12

18 Offerteverzoek Gehonoreerde offerte Niet gehonoreerde offertes Opdrachtbrief Totaal aantal bestudeerde dossiers 11 Vooral het aantal offerteverzoeken en niet gehonoreerde offertes is gering in de elf bestudeerde casussen. De achterliggende reden is dat meestal maar één offerte is gevraagd bij al bekende bedrijven. Er werd door afdelingshoofden of materiedeskundigen in die gevallen meestal telefonisch of per mail om een offerte verzocht; er was daardoor geen sprake van niet gehonoreerde offertes. In de vier casussen waarin wel meerdere offertes zijn opgevraagd, waren de afgewezen offertes niet meer voorhanden. De gemeente hanteert een landelijke uniforme selectie- en vernietigingslijst voor gemeenten, op grond waarvan gegevens van niet gegunde werken, leveringen en diensten één jaar worden bewaard. Ook relevante documenten van wèl gegunde opdrachten voor diensten die uitmondt in een concreet eindproduct, zoals opdrachtbrieven, bleken in het kader van dit rekenkameronderzoek echter soms moeilijk boven water te krijgen. 1x 8x 0x 6x 4.3 Doeltreffendheid In diverse bronnen komt een aantal algemene doelstellingen van inkoop en aanbesteding naar voren, zoals ook beschreven in hoofdstuk 3. Zo dient aan 50% van alle inkopen en aanbestedingen een duurzaam karakter te worden gegeven en dient de lokale economie gestimuleerd te worden door waar mogelijk lokale ondernemers en 'eigen' bedrijven, waaronder het WSW bedrijf Caparis, in te zetten. In het beleid zijn voor dit laatste in de selectiecriteria bepalingen opgenomen die ertoe moeten leiden dat lokale ondernemers meedingen naar gemeentelijke opdrachten. In geen van de bestudeerde dossiers waren deze doelen een overweging bij de keuze van de offranten of de opdrachtnemer. Lokale aanbieders waren volgens de gesprekspartners niet voorhanden voor het type opdrachten waar het hier om ging en aan duurzaamheid is niet expliciet aandacht besteed. Om doeltreffend te kunnen zijn moet beleid algemeen bekend zijn bij de uitvoerders ervan. Dat was bij de afdelingshoofden en overige budgethouders ten tijde van de onderzoeksperiode ( ) het geval. Dat geldt zowel belangrijke aspecten van het beleid, zoals duurzaamheid, de preferentie van lokale aanbieders als de drempelbedragen. Eén afdelingshoofd verkeerde ten onrechte in de veronderstelling dat voor elke inhuur een directiebesluit vereist is. 13

19 In de concrete inhuurdossiers die we bestudeerd hebben kunnen de doelen als volgt geformuleerd worden: CASUS DOELSTELLING 1 Ontwikkelen visiedocument teneinde gerichte keuzes te kunnen maken met betrekking tot voorzieningen 2 Juridisch advies 3 Haalbaarheidsonderzoek ICT-samenwerking OWO-gemeenten 4 Opstellen gereedschapskist (formats, handvatten, checklistst) ten behoeve van specifiek beleidsterrein 5 Adviesrapport met aanbeveling over vorm en inhoud van VTH-samenwerking in OWO-verband 6 Haalbaarheidsonderzoek naar samenwerking in OWO-verband op het gebied van belastingen 7 Werving, selectie en assessmentrapporten 8 Opstellen samenwerkingsovereenkomst in het sociale domein 9 Een SMART-geformuleerd beleidsdocument 10 Advies (onderbouwing maatschappelijk belang) 11 Opstellen beleidsnota In een beperkt aantal casussen waren de doelstellingen expliciet, dat wil zeggen, als zodanig geformuleerd in een opdrachtbrief, al dan niet onder verwijzing naar de offerte. In de meeste gevallen zijn de doelen gereconstrueerd in de interviews of aan de hand van het opgeleverde eindproduct. De opdrachtformulering was derhalve doorgaans impliciet. Over de meeste producten waarin de inhuur uitmondde, waren de gemeentelijke opdrachtgevers tevreden. De producten voldeden aan de verwachtingen en konden gebruikt worden voor het doel dat voor ogen stond. In één geval was dat minder het geval: in casus 4 zijn de opgeleverde handvatten niet altijd goed bruikbaar geacht omdat ze voor de gebruikers niet concreet genoeg waren. Dit had overigens geen (financiële) consequenties voor het bureau dat de opdracht uitvoerde. In casus 8 is de aanvankelijk beoogde samenwerkingsovereenkomst niet opgesteld. Mede door veranderende regelgeving en beleid is afgezien van de oorspronkelijke opdracht. Het ingehuurde bureau heeft wel het aanvankelijk beoogde aantal uren voor de opdracht ingezet, vooral bestaande uit procesbegeleiding; de relatie tussen de gemeente met een organisatie in het sociale domein was niet goed en dat is door de ingehuurde externe verbeterd. In zoverre was de beoogde samenwerkingsovereenkomst wellicht meer een middel dan een doel. In vier casussen zijn concrete aanbevelingen opgenomen in het door de opdrachtnemer opgeleverde eindproduct. Volgens onze respondenten zijn deze steeds opgevolgd. De meeste eindproducten bevatten geen aanbevelingen, maar is inzicht gegeven in bepaalde problemen, zijn scenario s geschetst of is een concreet beleidsplan opgeleverd. 4.4 Doelmatigheid In het kader van dit onderzoek wordt niet gekeken of de inhuur in de bestudeerde casussen wellicht voor een lagere prijs had kunnen geschieden. We kijken in plaats daarvan naar de context van de inhuur: zijn er randvoorwaarden gecreëerd die een doelmatige inhuur bevorderen? In dat kader is van belang te constateren dat de gemeente decentraal georgani- 14

20 seerd is, met afdelingshoofden die integraal verantwoordelijk zijn voor hun afdeling en een relatief grote vrijheid hebben om autonoom zaken kunnen regelen. De inhuur van externen die uitmondt in een concreet product hoeft niet aan anderen te worden voorgelegd, zoals de inkoopcoördinatoren, de directeur of het college, tenzij afgeweken wordt van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De inkoopcoördinatoren waren hoogstens op hoofdlijnen op de hoogte van de in het kader van dit onderzoek bestudeerde inhuurdossiers. Ze waren er niet aan de voorkant bij betrokken, oftewel op het moment dat de inkoop nog niet tot stand was gebracht en nog advies kon worden gegeven. Overigens zouden de inkoopcoördinatoren ook niet in staat zijn bij alle inhuur aan de voorkant betrokken te zijn; daarvoor is de formatie van 1,5 fte niet toereikend, zo is in interviews aangegeven. Een integrale, afdelingsoverstijgende en frisse blik op nut en noodzaak van de inhuur en een doelmatige invulling vindt ook anderszins nauwelijks plaats. Twee van de elf casussen zijn ter informatie in het MT aan de orde gesteld omdat ze betrekking hadden op bedrijfsvoering en daarom ook relevant waren voor andere afdelingen. Dit was niet zozeer ter besluitvorming als wel ter informatie. Het drempelbedrag van is mede op doelmatigheid gericht. Als een opdracht meer dan dat bedrag omvat, dienen meerdere offertes te worden opgevraagd. Als een bureau weet dat meerdere offertes worden opgevraagd, zal dat doorgaans tot gevolg hebben dat er scherper op de prijs wordt gelet dan als het weet dat er geen concurrentie is. Zoals eerder is aangegeven, zijn in vier casussen meerdere offertes opgevraagd, waarvan dat in één geval op grond van het inkoopbeleid niet noodzakelijk was. In één van die vier casussen is openbaar aanbesteed waar een meervoudige onderhandse aanbesteding op grond van het beleid had volstaan. Vanuit het oogpunt van een (qua kosten) doelmatige inkoop is de algemene lijn positief. In de meeste van de elf casussen is expertise ingehuurd waar de gemeente zelf niet over beschikte. In één geval (casus 8) is bewust gekozen voor een externe om de moeizame verhouding tussen de gemeente en een organisatie in het sociale domein te verbeteren door een samenwerkingsovereenkomst te laten opstellen (hetgeen, zoals eerder is opgemerkt, uiteindelijk niet is gebeurd). In drie gevallen hebben externen (haalbaarheid)onderzoeken verricht naar de mogelijkheden en eventuele knelpunten om op de betreffende beleidsterreinen samen te werken in OWO-verband. Door deze onderzoeken zijn vermeende knelpunten weggenomen cq. adviezen gegeven over de invulling van de samenwerking. We zijn geen voorbeelden tegengekomen waarin geen gegronde reden aanwezig was voor inhuur van een externe. De interne procedures worden door de afdelingshoofden en budgethouders goed werkbaar geacht. 4.5 Conclusies In dit hoofdstuk is de inhuurpraktijk van derden die uitmondt in een concreet product beschreven. Deze inhuur vindt in principe decentraal plaats waarbij sprake is van een grote vrijheid voor afdelingshoofden en budgethouders. Wel zijn er op grond van het beleid eisen wat betreft het aantal offertes dat opgevraagd dient te worden. In de meeste van de bestudeerde casussen was de totale opdrachtsom lager dan het drempelbedrag van waarboven meervoudig aanbesteed dient te worden en kon dus worden volstaan met één offerte. Deze en de andere drempelbedragen dienen ook de doelmatigheid, die in algemene 15

21 zin positief kan worden beoordeeld. Wat betreft de doeltreffendheid geldt dat in de individuele inhuurdossiers die in het kader van dit onderzoek bestudeerd zijn, de beoogde concrete doelstellingen in de meeste gevallen zijn gerealiseerd. Meer algemene doelstellingen, zoals met betrekking tot duurzaamheid en stimulering van de lokale economie, zijn niet gerealiseerd in de casussen. 16

22 5 De gemeenteraad 5.1 Algemeen Kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging zijn de kernrollen van de gemeenteraad. Kaderstelling wordt in een handreiking van de VNG 7 gedefinieerd als het normeren van het inhoudelijke, financiële en procedurele speelveld waarop het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent. De kaders die de raad stelt, zijn op te vatten als opdrachten en randvoorwaarden waarbinnen het college een bepaald onderwerp uitwerkt en ter hand neemt. Deze kaders kunnen betrekking hebben op de wijze waarop het beleid moet worden uitgevoerd, op procedures waarmee beleids- en besluitvorming plaats dienen te vinden en op de inzet van financiële en personele middelen. De kaderstellende rol van de raad is nauw verbonden met zijn controlerende rol. Wanneer heldere kaders worden gesteld, is het voor het college helder met welke opdracht en binnen welke randvoorwaarden het aan de slag dient te gaan. Heldere kaderstelling maakt controle achteraf ook makkelijker. De raad kan dan goed nagaan of het college conform de kaderstelling heeft geopereerd. De vertegenwoordigende rol van de raad komt in het kader van dit onderzoek in beeld omdat raadsleden met regelmaat door burgers en bedrijven worden aangesproken op vermeende onnodige en/of dure inhuur van externe deskundigen. 5.2 Opsterland Kaderstelling De gemeenteraad heeft in 2008 de Kadernota Inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld waarin enkele algemene doelstellingen zijn geformuleerd over bijvoorbeeld duurzaamheid en stimulering van de lokale economie. Ook zijn er drempelbedragen in vastgelegd. De algemene lijn van de Kadernota is (uitgewerkt) terug te vinden in het collegebesluit over dit thema, waarbij opvallend is dat het college een afwijkend (want hoger) drempelbedrag heeft vastgesteld voor meervoudige onderhandse aanbestedingen. Het behoort op grond van het Inkoop- en aanbestedingsbeleid overigens expliciet tot de bevoegdheid van het college en niet van de raad om drempelbedragen van te stellen. Het college heeft de raad niet geïnformeerd over de aanpassing van de drempelbedragen omdat het niet werd gezien als een besluit met ingrijpende gevolgen voor de gemeente. Als daarvan sprake 7 Projectbureau Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Uit de praktijk: de kaderstellende rol van de raad Handreiking kaderstelling, VNG Uitgeverij, Den Haag,

23 is, dient de raad op grond van artikel 169 lid 4 van de Gemeentewet actief geïnformeerd te worden. Controle De gemeenteraad heeft weinig zicht op de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en was (bijvoorbeeld) niet op de hoogte van de aangepaste drempelbedragen. In de Kommisje Romte is op 23 november 2010 geïnformeerd naar een evaluatie van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Zoals aangegeven, vormde vooral het uitstel van de invoering van de nieuwe Aanbestedingswet aanleiding en het toen lopende rekenkameronderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid voor het college redenen om het aanpassen van het beleid uit te stellen. Begin 2012 heeft het college per brief geantwoord op vragen uit de raad over (opnieuw) de evaluatie en over onder meer de effecten van het beleid. Wederom werd door het college gewezen op de verlate invoering van de Aanbestedingswet en onderzoek van de rekenkamercommissie over het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Over de realisatie van de in het inkoopbeleid genoemde (algemeen geformuleerde) doelstelling wordt door het college geen informatie aan de raad verstrekt. Die informatie is overigens ook niet bij het college beschikbaar. De gemeenteraad wordt in de jaarlijkse Verantwoordingsnota s geïnformeerd over de kosten voor de externe inhuur van personeel, dus alleen over categorie 1 uit het overzicht op bladzijde 1 van dit rapport. De raad wordt niet geïnformeerd over de kosten voor de inhuur van specialistische kennis, zoals inhuur die uitmondt in een concreet eindproduct. De behoefte daarover te worden geïnformeerd bestaat nadrukkelijk wel bij de raad, zo is gebleken uit het groepsgesprek met een delegatie van de raad in het kader van dit onderzoek. 5.3 Conclusie De gemeenteraad heeft in 2008 kaders gesteld voor de inhuur van derden die door het college verder moesten worden ingevuld en uitgewerkt. Dat heeft het college inderdaad gedaan, met een opvallende en niet nader gemotiveerde afwijking met betrekking tot het drempelbedrag van de meervoudige onderhandse aanbesteding. Het behoort wel expliciet tot de bevoegdheden van het college om drempelbedragen vast te stellen. De afgelopen jaren heeft een aantal raadsfracties op verschillende momenten gevraagd naar een evaluatie van het beleid en van de effecten. Onder verwijzing naar de in te voeren Aanbestedingswet en onderzoek van de rekenkamercommissie over het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn deze evaluaties uitgesteld. De Aanbestedingswet 2012 is op 1 april 2013 ingevoerd, een nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid is in voorbereiding maar ten tijde van dit onderzoek nog niet gereed. 18

24 6 Vergelijking Gelijktijdig met het onderzoek naar de inhuur van externen die uitmondt in een concreet eindproduct binnen de gemeente Opsterland voerde de rekenkamercommissie eenzelfde onderzoek uit in de gemeente Heerenveen. De bevindingen van beide onderzoeken worden in dit hoofdstuk op hoofdlijnen vergeleken. Aard en omvang In de periode zijn in de gemeenten Heerenveen en Opsterland de volgende bedragen uitgegeven aan inhuur van derden die uitmondt in een concreet eindproduct: TOTAAL Opsterland Heerenveen In beide gemeenten gaat het om relatief lage totaalbedragen, waarbij het gezien de grootte van de gemeenten logisch is dat er in Heerenveen sprake is van een hoger bedrag voor inhuur die uitmondt in een concreet eindproduct dan in Opsterland. Beleid Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Heerenveen is de afgelopen jaren regelmatig aan verandering onderhevig geweest, waarbij vooral de hoogte van de drempelbedragen varieerden. Van 2011 tot 2013 werd een drempelbedrag voor meervoudige onderhandse aanbestedingen gehanteerd van Dit is royaal boven de drempelbedragen die voortvloeien uit de Gids Proportionaliteit (flankerend beleid bij de Aanbestedingswet 2012). De invoering van de wet per 1 april 2013 noopte dan ook tot aanpassing van het lokale beleid. Dit nieuwe beleid van de gemeente Heerenveen is algemeen van aard en dient nader ingevuld te worden met flankerend beleid. Het is tijdens de uitvoering van het onderzoek (september/oktober 2013) nog nauwelijks bekend bij de relevante betrokkenen binnen de gemeente. De gemeente Opsterland hanteerde lagere drempelbedragen en was daarmee (grotendeels) in lijn met de Gids Proportionaliteit. Het beleid van deze gemeente dateert van 2008 en is nadien niet meer geactualiseerd. Beide gemeenten hanteerden algemene beleidsdoelstellingen met betrekking tot duurzaamheid en stimulering van de lokale economie. Geen van beide gemeenten heeft beleid dat inhoudelijk aanpalend is aan dat van de inhuur van derden, zoals bijvoorbeeld het strategische personeelsbeleid in relatie tot de inhuur van derden of een uitgewerkte visie op de rol van de gemeente. 19

25 Doelmatigheid Van het hoge drempelbedrag in Heerenveen van onder welk bedrag tussen 2011 en 2013 enkelvoudig onderhands aanbesteed mocht worden, gaat voor wat betreft de offertesom geen doelmatigheidsprikkel uit. In de bestudeerde casussen kon steeds volstaan worden met één offerte en de praktijk was ook dat niet meerdere offertes werden opgevraagd. Als een bedrijf weet dat er niet aan andere bedrijven een offerte is gevraagd, zal niet geprobeerd worden een financieel zo scherp mogelijke aanbieding te doen. Dat betekent niet dat er onredelijke tarieven of budgetten worden gevraagd, maar een doelmatigheidsprikkel ontbreekt. Een dergelijke prikkel ontbreekt ook in andere opzichten bij de inhuur van externen die uitmondt in een concreet product in Heerenveen: er zijn geen voorzieningen getroffen die de doelmatigheid bevorderen; centrale regie ontbreekt in de praktijk. Op papier zou die centrale regie overigens wel moeten plaatsvinden: voor alle inhuur is inschakeling van de inkoopcoördinatoren vereist. In de onderzochte casussen is dat meestal niet gebeurd. Centrale regie en coördinatie ontbreekt ook in Opsterland, maar het (veel) lagere drempelbedrag zorgt dat eerder meerdere offertes moeten worden opgevraagd. Dat is in de praktijk ook gebeurd, waarbij in een tweetal casussen zelfs een zwaardere procedure is gevolgd dan vereist was. De interne doelmatigheid (werkbaarheid van procedures) was in beide gemeenten adequaat. Doeltreffendheid Voor beide gemeenten geldt dat in de bestudeerde casussen de eventuele aandacht voor de algemene doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, zoals die met betrekking tot duurzaamheid en stimulering van de lokale economie, niet is terug te vinden. Wel voldeden in beide gemeenten de ingehuurde derden en de door hen geproduceerde producten in de meeste gevallen aan de concrete verwachtingen en doelstellingen van het geval. De gemeenteraad De kaderstellende en controlerende rol van de raad in Heerenveen is beperkt. Het inkoopen aanbestedingsbeleid is vastgesteld door het college en niet aan de orde geweest in de raad. Inhoudelijk zijn er geen kaders en vindt er ook geen controle plaats. De enige rol van de raad bij de inhuur van derden is het budgetrecht in algemene zin (het vaststellen van de begroting) en het beschikbaar stellen van budget in enkele concrete gevallen. De informatievoorziening van het college aan de raad is beperkt en bestaat uit (waarschijnlijk onvolledige) financiële cijfers. De raad van Opsterland heeft in 2008 wel inhoudelijke kaders gesteld in de vorm van een kadernota. De afgelopen jaren heeft een aantal raadsfracties op verschillende momenten gevraagd naar een evaluatie van het beleid en van de effecten. Onder verwijzing naar de in te voeren Aanbestedingswet en onderzoek van de rekenkamercommissie naar het inkoopen aanbestedingsbeleid zijn deze evaluaties uitgesteld. De controlerende rol van de raad is daarmee beperkt. Over de totale kosten van de inhuur van specialistische kennis (al dan niet uitmondend in een concreet eindproduct) heeft het college van Opsterland geen informatie aan de raad verschaft. 20

26 7 Conclusies, beoordeling en aanbevelingen 7.1 Conclusies en beoordeling Algemeen In dit rapport is de inhuur van derden die uitmondt in een concreet eindproduct beschreven. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen kosten, rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. De volgende centrale onderzoeksvraag lag aan het onderzoek ten grondslag: Voor welk type werkzaamheden en in welke omvang zijn in de periode externen ingehuurd, in hoeverre was de inhuur van externe deskundigheid die uitmondt in een schriftelijk eindproduct rechtmatig, doelmatig en doeltreffend en hoe vindt de sturing door de gemeenteraad plaats? In algemene zin rijst een beeld op van een inhuurpraktijk met veel vrijheid voor individuele medewerkers (afdelingshoofden, budgethouders) om in te huren, waarbij wel drempelbedragen worden gehanteerd die grenzen stellen aan die vrijheid wat betreft het aantal op te vragen offertes. Van centrale regie en coördinatie is nauwelijks sprake. Het lokale beleid is ten tijde van het onderzoek nog niet aangepast aan de per 1 april 2013 ingevoerde Aanbestedingswet 2012, mede omdat de uitkomsten van een eerder rekenkameronderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid afgewacht werd Omvang In de periode zijn de volgende bedragen uitgegeven aan inhuur van derden die uitmondt in een concreet eindproduct: 2010: : : De omvang fluctueerde derhalve in de drie jaren. In absoluut opzicht gaat het om betrekkelijk lage bedragen die besteed worden aan dit type inhuur. De inzichtelijkheid en transparantie van de aard en omvang van het type inhuur waar dit overzoek over handelt, namelijk die uitmondt in een concreet eindproduct, is overigens beperkt. 21