- het inschakelen van externen waar de gemeenten in principe wél de mogelijkheid van uitvoering door eigen personeel zou hebben.

Transcriptie

1 Inleiding Gemeenten beschikken voor het uitvoeren van hun taken over een eigen apparaat, maar maken daarnaast ook gebruik van de diensten van derden. Met een algemene aanduiding wordt dit het inhuren van derden genoemd. Rekenkamercommissie Noordoost Fryslân heeft onderzoek laten doen naar de omvang en de bekostiging van het inhuren van derden en de verantwoording en procedures die ermee samenhangen. Inhuur van derden is een voordehandliggend onderwerp voor rekenkameronderzoek. Van rekenkamers wordt immers verwacht dat zij t.b.v. de controlerende rol van de raad onderzoek doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde bestuur. En juist wat die aspecten betreft bestaan bij raden vaak twijfels als het over externe inhuur gaat: wél duidelijk is dat daarmee doorgaans hogere kosten gemoeid zijn dan met uitvoering in eigen beheer, de extra opbrengst is echter veel minder zichtbaar. Rekenkameronderzoek kan hierin dus iets betekenen: de doeltreffendheid en doelmatigheid van het inschakelen van derden evalueren en zonodig becommentariëren. Bijgevoegd gaat het onderzoeksverslag. In deze aanbiedingsnotitie vatten wij aanpak en bevindingen van het onderzoek samen, geven de reactie van het college weer en wijden daar waar nodig nog een nawoord aan. Afbakening Inhuur van derden is een containerbegrip. Enerzijds wordt ermee gedoeld op het inlenen/inhuren van arbeidskrachten ter vervanging van eigen personeel, bijv. in het geval van langdurige afwezigheid. Anderzijds kan het echter ook gaan om een tijdelijke aanvulling op de formatie, bijv. t.b.v. projecten of bij piekdrukte. En daarnaast maakt de gemeente gebruik van gespecialiseerde dienstverleners, soms verplicht (notaris bijv.), maar meestal uit efficiencyoverwegingen. Er zijn dus in ieder geval 3 ondervormen van inhuur van derden te onderkennen. In het onderzoek moesten keuzes worden gemaakt. Besloten is om een aantal zeer specialistische werkzaamheden, die eigenlijk nooit door gemeenten zelf worden uitgevoerd, buiten het onderzoek te laten, dit vooral met het oog op de vergelijkbaarheid met andere gemeenten. Daarnaast hebben we de diensten van de verplichte dienstverleners (notaris e.d.), alsmede de complete uitbesteding van functies als schoonmaak, beveiliging, afvalinzameling etc. buiten het onderzoek gelaten. Wél onderzocht zijn: - het inlenen/inhuren van personeel met het oog op vervanging, overbrugging en piekdrukte - het inschakelen van externen waar de gemeenten in principe wél de mogelijkheid van uitvoering door eigen personeel zou hebben. Van het aldus afgebakende onderwerp inhuur van derden hebben we de volgende aspecten op rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid onderzocht: - omvang (de kosten van het inhuren van derden gerelateerd aan de loonsom) - bekostiging (hoe worden de betreffende kosten gedekt) - procedures (welke procedures zijn er en hoe worden ze nageleefd) - verantwoording (de informatievoorziening over het inhuren van derden aan college en raad) Een derde inperking betreft de onderzoeksperiode. Het onderzoek is gestart in 2010, we hebben de twee op dat moment meest recente boekjaren als onderzoeksperiode genomen: 2008 en

2 Aanpak Voor de omvang van inhuur van derden hebben wij als maat de kosten die daarmee gemoeid zijn gehanteerd. Aan de hand van de crediteurenadministratie zijn voor 2008 en 2009 kostentotalen uitgerekend. Deze kostentotalen zijn afgezet tegen de loonsommen in deze jaren. De percentages die dat oplevert kunnen zinvol vergeleken worden met de uitkomsten van berekeningen in andere gemeenten. Eveneens met behulp van de crediteurenadministratie is verder een 20-tal gevallen van inhuur geselecteerd, aan de hand waarvan de vragen naar de bekostiging, procedures en verantwoording zijn beantwoord. Conclusies Wat betreft de aard en omvang kan geconcludeerd worden dat de gemeente op een weloverwogen wijze inhuurt, passend bij de taakopvatting en het algemene personeelsbeleid. Er wordt door de gemeente terughoudend omgegaan met inhuur. Bij capaciteitsproblemen wordt eerst binnen de organisatie gekeken of het probleem intern opgelost kan worden. Specialistische kennis wil de gemeente zoveel mogelijk in eigen huis hebben. Wat betreft de buitendienst wordt er relatief veel ingehuurd; de reden hiervoor betreft de samenvoeging van de buitendienst met dezelfde afdeling van de gemeente Dantumadiel. Als het gaat om de rechtmatigheid beoordelen we de praktijk niet alleen aan de hand van de wet- en regelgeving, maar ook aan de hand van het beleid. We stellen vast dat het geschreven beleid op onderdelen niet is uitgewerkt, bepalingen uit het Strategisch Inkoop- en aanbestedingsbeleid (zoals een jaarlijks inkoopbeleidsplan per afdeling) niet zijn uitgevoerd en aanpassingen (zoals een verhoging van het drempelbedrag door de raad) niet in het besluit zijn opgenomen. Procedures worden niet altijd goed opgevolgd; in drie van de vier bestudeerde dossiers waar het ging om inhuur boven werden bijv. niet voldoende offertes aangevraagd en werd er geen dossier bijgehouden. Voor inhuur beneden geldt geen dossierverplichting. Of er in alle bestudeerde inhuurdossiers vooraf sprake van financiële dekking, zoals de ongeschreven regels van de gemeente voorschrijven, was in vier gevallen niet te herleiden. Ook na herhaalde verzoeken aan de afdelingsmanagers kon hierover geen uitsluitsel worden geven. Dit is een onwenselijke situatie, ook achteraf moet de dekking van inhuur te herleiden zijn. In drie van de bestudeerde casus waren de dossiers niet meer voorhanden. Uit oogpunt van verantwoording en transparantie is dit laakbaar. Als het gaat om de doeltreffendheid bestond in het onderzoek een complicatie dat er van tevoren nauwelijks concrete doelen zijn bepaald en dat de inhuur niet structureel achteraf wordt geëvalueerd. Objectief is de doeltreffendheid daardoor niet vast te stellen. Wel is gevraagd naar de tevredenheid achteraf van de afdelingsmanagers. Daaruit bleek dat de tevredenheid groot is. In vier bestudeerde dossiers kon dit echter niet herleid worden; ook na herhaalde verzoeken hebben de betreffende afdelingsmanagers hierover geen oordeel uitgesproken. Als het gaat om de bekostiging en verantwoording van inhuur geldt dat het bewaken van budgetten geen continu proces is voor de afdelingsmanagers en sommige er abusievelijk vanuit gaan dat dit een taak van de afdeling Financiën is. De gemeente huurt op een weloverwogen en doelmatige wijze in. Er wordt doorgaans eerst gekeken naar andere mogelijkheden om capaciteitsproblemen op te vangen voordat extern ingehuurd wordt. Kanttekening hierbij is dat in de helft van de bestudeerde dossiers sprake was van verlenging van de inhuur en de verlenging van het inhuurcontract meer een formaliteit lijkt dan een moment van bezinning en heroverweging. 2

3 Er zijn randvoorwaarden gecreëerd voor een doelmatige inhuur, waaronder één raamcontract. Meer raamcontracten zouden nog wel extra voordeel kunnen opleveren, zeker nu vooruitlopend op samenvoeging met Dantumadiel bij de buitendienst frequent wordt ingehuurd. De procedures worden door de gebruikers werkbaar geacht. De gemeente heeft een inkoopcoördinator ingesteld, maar deze heeft door ziekte nog geen invulling kunnen geven aan zijn functie. Aanbevelingen, reactie college Op basis van het onderzoek hebben wij een aantal aanbevelingen opgesteld, die natuurlijk vooral betrekking hebben op de minder sterke punten die zijn geconstateerd. Onderzoeksverslag plus aanbevelingen hebben wij voor een bestuurlijke reactie voorgelegd aan het college. Onderstaand geven wij beiden, aanbeveling en collegereactie samengevat weer, waar nodig mét ons nawoord bij de opmerkingen van het college. 1. Actualiseer het Strategisch Inkoop- en aanbestedingsbeleid, zorg dat het Inkoop- en aanbestedingsbesluit een uitwerking op alle onderdelen bevat. Toelichting: het Strategisch Inkoop- en aanbestedingsbeleid geldt voor de periode en is nog niet formeel verlengd of geactualiseerd. In het Strategisch Inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn onderdelen opgenomen die niet uitgewerkt zijn in het Inkoopen aanbestedingsbesluit en er zijn onderdelen die niet in de praktijk zijn gebracht. Reactie college: In 2011 zal er in het kader van artikel 213a Gemeentewet onderzoek worden gedaan naar onder andere de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid. De uitkomsten hiervan zullen de nodige inzichten verschaffen in het tot op heden gevoerde beleid en de effecten daarvan. Het lijkt gewenst om deze uitkomsten als basis te nemen voor een herijking van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en daarmee samenhangende besluiten. Hierbij zal dan ook worden gekeken naar de effecten van het beleid en de gunningcriteria op de ontwikkeling van de lokale c.q. regionale economie en werkgelegenheid. De uitvoering van deze aanbeveling zal conform de motie in het 1e kwartaal van 2012 gereed zijn. 2. Leg het ongeschreven stappenplan dat gevolgd wordt voordat tot inhuur wordt overgegaan vast. Benoem daarin expliciet de rollen en taken van alle actoren. Toelichting: de gemeente hanteert een ongeschreven stappenplan voor wanneer inhuur wegens capaciteitsproblemen mogelijk aan de orde is. Voor de borging ervan in de organisatie en optimale bekendheid ervan zou het goed zijn dat het stappenplan wordt vastgelegd en bekend gemaakt, op papier of op het intranet. Hierbij zou ook de rol van de betrokken actoren (algemeen directeur, afdelingsmanagers, personeelsconsulenten, inkoopadviseur, financiële controller) expliciet dienen te worden benoemd. Dit kan onduidelijkheid over bijvoorbeeld de rol van Financiën bij de bewaking van budgetten voorkomen. Reactie college: Deze aanbeveling wordt onderschreven. Het vastleggen en bekendmaken van het stappenplan zal worden uitgevoerd in het 3e kwartaal Aanvullend hierop kan nog het volgende worden gezegd. In de gemeente Dongeradeel zijn duidelijke afspraken gemaakt over delegatie en mandaat en daarmee samenhangend ook over het budgethouderschap. In 2008 zijn de rechten en plichten van de gemeentelijke budgethouders vastgelegd in de zgn. "richtlijn budgethouders". Deze richtlijn is in 2008 vastgesteld door het MT en besproken binnen alle teams. In de jaarlijkse begroting is vastgelegd welke functionaris budgethouder is voor welke begrotingspost in de begroting. Het bewaken van de budgetten is geen taak van de afdeling Financiën, wel heeft Financiën een signalerende rol richting de budgethouders indien zij constateert dat sprake is van 3

4 een (dreigende) overschrijding of onderscheiding van het budget. Omdat uit de rapportage van de rekenkamer blijkt, dat sommige afdelingsmanagers ervan uitgaan dat het bewaken van de budgetten een taak van Financiën is lijkt het verstandig de richtlijn budgethouders wederom te agenderen voor het MT. 3. Zorg voor een eenduidige wijze waarop de inhuurdossiers worden samengesteld en gearchiveerd en volledig afgestemd op het geschreven beleid inhuur derden. Toelichting: voor inhuur beneden geldt momenteel geen verplichting tot het bijhouden van een inhuurdossier. Ook bij inhuur boven komt het echter voor dat geen inhuurdossier wordt bijgehouden. Concrete gevallen van inhuur zijn daardoor achteraf niet altijd transparant. In de dossiers is geen informatie opgenomen over de dekking van de inhuur. Gebleken is dat ook de afdelingsmanagers niet altijd meer te weten hoe de inhuur gedekt is. Daarom zou dit opgenomen moeten worden in de dossiers. De dossiers dienen op een eenduidige wijze te worden gearchiveerd, om te voorkomen dat zoals het geval bleek dossiers niet meer boven water te krijgen zijn. Reactie college: De regels voor het samenstellen van een volledig inkoopdossier conform de aanbeveling zullen worden uitgewerkt en toegevoegd aan het hierboven genoemde stappenplan. Uitvoering van deze aanbeveling zal derhalve plaatsvinden in het 3e kwartaal Breid de taak van de inkoopcoördinator uit met ook het beoordelen van de doelmatigheid van gerealiseerde inhuur. Toelichting: De inkoopcoördinatie is momenteel alleen gericht op de rechtmatigheid van de inhuur. Per inhuurgeval wordt een checklist ingevuld door de afdelingsmanager, op grond waarvan de inkoopcoördinator kan beoordelen of de regels zijn gevolgd. Naar het doelmatigheidsaspect wordt niet gekeken. Door bijvoorbeeld het onderzoeken van de meerwaarde van het afsluiten van meer raamcontracten, het evalueren van ervaringen met concrete gevallen van inhuur en het monitoren van de inhuurbehoeften van managers kan op het doelmatigheidsaspect nog veel te winnen zijn. Reactie college: Deels behoort het beoordelen van de doelmatigheid van gerealiseerde inhuur al tot het takenpakket van de inkoopcoördinator. Momenteel worden voorbereidingen getroffen voor een gezamenlijke aanbesteding met gemeente Dantumadiel voor de inhuur van derden. Hierbij zal met raamcontracten gewerkt worden. Er zal een perceelsindeling worden gemaakt die het overgrote deel van de inhuur van derden dekt, zoals bijvoorbeeld ook de in het rapport aangehaalde diensten van AB Service. Evaluatie en monitoring zullen na de aanbesteding verder worden uitgewerkt. 5. Evalueer inhuur achteraf met behulp van een daartoe samen te stellen, beknopt evaluatieformulier en voeg deze toe aan het inhuurdossier. Toelichting: in het Strategisch Inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt een aantal aspecten genoemd dat jaarlijks geëvalueerd zou worden. In de praktijk is dit niet van de grond gekomen. Door gebruik te maken van een evaluatieformulier kan de bewustwording ten aanzien van het inhuren van derden worden vergroot en kunnen zowel positieve als negatieve ervaringen met inhuur op een gestructureerde wijze worden gedeeld met andere afdelingsmanagers en met P&O. Het doel van de inhuur en de doeltreffendheid ervan zouden ook beoordelingsaspecten op het evaluatieformulier dienen te zijn. Reactie college: Evaluatie van inhuur zal als vast punt worden toegevoegd bij het periodiek overleg tussen de afdelingsmanagers en hun personeelsconsulent. Hiermee zal worden gestart in het 4e kwartaal 2011, na het vaststellen van stappenplan inhuur derden. 4

5 6. Sluit raamcontracten af met alle (detacherings)bureaus waar regelmatig door verschillende afdelingen medewerkers bij wordt ingehuurd. Toelichting: behalve met Start, waarmee een raamcontract is afgesloten, zijn er geen voorzieningen getroffen om schaalvoordelen te realiseren en/of kwantumkorting te krijgen bij andere bedrijven waarbij regelmatig ingehuurd wordt. Reactie college: Zie hierboven onder 4. Het streven is deze aanbesteding eind 2011 af te ronden. 7. Zorg voor een betrouwbare administratie van de kosten van ingehuurde derden, ten behoeve van een correcte verantwoording van de kosten. Toelichting: de dossierstudie heeft enkele voorbeelden van ondoorzichtige boekingen in de crediteurenadministratie aan het licht gebracht. De totale bedragen en de daarvoor gebruikte omschrijvingen lijken niet in overeenstemming met elkaar. Met het oog op transparantie en verantwoording is dit uiterst ongewenst. Reactie college: Voor de verantwoording van kosten van het inhuren van derden is in het kader van de begrotingsrechtmatigheid van belang dat de juiste functionele post wordt gehanteerd. Dat wil zeggen dat de kosten worden geboekt op het werk, het project, de kostenplaats, het product waar de inzet van derden op gericht is. Dit brengt met zich mee dat te maken kosten voor het inhuren van derden op verschillende plaatsen in de jaarrekening worden verantwoord. Daarbij moet wel steeds de juiste kostensoort - personeel van derden c.q. werk van derden - worden gehanteerd. Dit is naar onze mening een correcte handelwijze en er is dus al sprake van een betrouwbare administratie. Deze aanbeveling wordt dan ook niet onderschreven. Nawoord commissie Geconstateerd is dat de kosten van inhuur van specialistische kennis ten behoeve van projecten niet zodanig geboekt zijn dat transparant is welke kosten hiervoor gemaakt zijn. Daarnaast waren de kosten van inhuur van medewerkers die in 2008 en 2009 werkzaam waren voor de buitendienst en reiniging tijdens het onderzoek niet te achterhalen. Algemeen nawoord commissie Wij stellen de uitgebreide reactie van het college bijzonder op prijs. Vooral voor de concreetheid waarmee is aangegeven wanneer de aanbevelingen zullen worden uitgevoerd hebben wij waardering. College en commissie hebben een overeenstemmend beeld over de aanbevelingen, met uitzondering van aanbeveling 7. Wij vertrouwen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. 5