EERSTE SCHAAP OF ZWARTE SCHAAP(JE)?

Transcriptie

1 EERSTE SCHAAP OF ZWARTE SCHAAP(JE)? DE LEGITIMATIE VAN DE AFWIJKENDE CRISISSTRUCTUUR IN DE VEILIGHEIDSREGIO DRENTHE GERT-JAN STUIVENBERG STUDENTNUMMER MARKEWEG 12 MCPM TH ZWINDEREN

2 2

3 VOORWOORD Dit voorwoord geeft me de gelegenheid om twee bekentenissen af te leggen: De eerste is dat ik niet objectief ben in het voorliggend onderzoek. Hoe graag ik ook zou willen, het lukt me niet. Als redelijk ervaren operationeel leider in zowel de klassieke crisismanagementstructuur als in de Drentse variant kan ik niet anders dan subjectief zijn. De afgelopen jaren hebben in mijn beleving namelijk zo n grote kwaliteitsimpuls gegeven aan de organisatie, maar vooral ook de beleving, van het crisismanagement in Drenthe. Door open te staan voor alternatieven en voortdurend de waarom vraag te stellen ontwikkel je een bewustzijn bij de sleutelfunctionarissen dat uiteindelijk het gehanteerde model ondergeschikt maakt aan het belang van persoonlijke competenties en ervaring. Oftewel: het is maar een model, de mensen die er deel van uitmaken maken daadwerkelijk het verschil. Ik pretendeer geenszins dat Drenthe het ei van Columbus heeft gevonden maar ik gun iedere veiligheidsregio het proces dat Drenthe heeft doorgemaakt. De tweede bekentenis is dat ik, tandenknarsend, mijn vrouw weer eens gelijk moet geven. Toen ik me eind 2009 inschreef voor de MCPM opleiding, zonder eerst met haar ruggespraak te houden, was het huis even te klein. Hoe ik het toch in mijn hoofd kon halen om een dergelijke uitdaging aan te gaan terwijl ik, vanwege een leuke edoch drukke baan, maar beperkt tijd en aandacht besteedde aan mijn prachtige kinderen. Laat staan ook nog een beetje aan mijn lieve echtgenote. Daarnaast kent ze me een beetje en weet ze dat ik een hoop talenten heb, maar wat minder aanleg voor plannen en organiseren. Dat kon toch niet goed gaan! Dat ging het ook niet. De dagen in Arnhem en Ossendrecht waren een feest, maar de zelfstandige leeropdrachten thuis waren, hoe leuk ook, een strijd. Balancerend en laverend tussen alle verplichtingen zocht ik een weg en uiteindelijk heeft dit geleid tot een vertraagd afstuderen. Hosanna! Mijn huwelijk staat fier overeind, mijn kinderen zijn kerngezond en ik ben niet ontslagen! Bedankt lieve schat, je was en bent ondanks je scepsis- altijd een steun voor me! De opleiding heeft me desondanks veel gebracht. Het laatste dat ik heb is spijt. Met heimwee kijk ik terug op de stevige discussies over de actualiteit van alledag en de aangereikte theorie. Met nog meer heimwee verlang ik terug naar de wekelijkse reis op en neer naar Arnhem of Ossendrecht. Een paar uur per week in de auto met inspirerende mensen die inmiddels meer voor me betekenen dan studiegenoten of collega s. Bedankt vrienden Martijn, Ben en Edith voor jullie steun, openhartigheid en feedback! Dank ben ik ook verschuldigd aan de mentoren en dan toch vooral Menno. Ondanks de enorme vertraging heb je me altijd doen geloven dat je vertrouwen had in een goede afloop. Dat was een steun! Ik vermoed inmiddels zelfs, dat je het echt meende! 3

4 4

5 SAMENVATTING De veiligheidsregio Drenthe kent een afwijkende crisisstructuur om op te kunnen treden ten tijde van een acute crisis. De voornaamste afwijkingen worden gevormd door het ontbreken van een fysiek Regionaal Operationeel Team. De tactisch leidinggevenden van de kolommen komen niet per definitie bij elkaar maar sturen hun eigen kolommen aan vanuit de zogenaamde backoffices (stafsecties). Het onderlinge contact en het contact met de Operationeel Leider vindt telefonisch plaats of middels LCMS. De Operationeel Leider heeft een eigen ondersteuningsstaf gevormd door een informatiemanager en een beleidsondersteuner. Het GBT heet in het Drents crisisteam en wordt gevormd door de burgemeester, de Operationeel Leider, een Bestuursadviseur (veelal gemeentesecretaris) en een communicatie adviseur. In dit beschrijvend kwalitatief onderzoek wordt de legitimatie van de Drentse afwijking onderzocht. De basis voor dit onderzoek is de centrale onderzoeksvraag die ligt verscholen in de these: Het is onwettig, onverstandig en onhandig van de Veiligheidsregio Drenthe om te werken met een (van de overige regio s) afwijkende crisisorganisatie (voor de flitsramp) Deze centrale vraagstelling wordt op drie manieren geanalyseerd: Allereerst wordt onderzocht wat de kaders zijn van de wet veiligheidsregio s, het besluit veiligheidsregio s en de interpretatie van deze kaders in diverse publicaties van de inspectie (IVJ en voorheen IOOV)en commissies (Hoekstra en Noordanus). Vervolgens volgt een beschouwing op de thema s uniformiteit en pluriformiteit in het Openbaar Bestuur in Nederland. Er wordt getoetst of de bestuurlijke gewoonten en afspraken met betrekking tot differentiatie van toepassing zijn op veiligheidsregio s en aan welke randvoorwaarden deze differentiaties moeten voldoen om als legitiem te kunnen worden beschouwd. De derde pijler van het onderzoek wordt gevormd door een tiental interviews. Zowel bestuurders als operationeel verantwoordelijken, wetenschappers en adviseurs komen aan het woord. Deze laten allen vanuit hun eigen perspectief en verantwoordelijkheid hun licht schijnen op de Drentse afwijkingen. Dat leidt naast constateringen ook tot interessante aanvullingen. Het resultaat van dit onderzoek is dat de Drentse afwijking inderdaad onwettig is, maar wel wordt gedoogd. Uiteindelijk moet de koers van Drenthe leiden tot een aanpassing van het besluit veiligheidsregio s of een positieve aanwijzing van de minister. Een tweede constatering is dat de Drentse keuze voor differentiatie passend (verstandig) is mits het blijvend transparant wordt uitgevoerd, er blijvend vertrouwen is tussen minister en veiligheidsregio en het bestuur van de veiligheidsregio bereid is om de volle verantwoordelijkheid van deze afwijking te dragen. Uiteindelijk blijkt uit het veldonderzoek dat het Drentse model een groot draagvlak geniet, is het niet vanwege de inhoud (alleen) dan is het wel vanwege het feit dat er diep over de problematiek wordt nagedacht, er daadwerkelijk voldoende lef aanwezig is om dingen anders te doen en dat de transparante aanpak maakt dat er verantwoordelijkheid wordt gedragen en waargemaakt. De slotconclusie is dan ook dat het Drentse crisismodel als legitiem kan worden bestempeld. 5

6 6

7 INHOUDSOPGAVE Voorwoord 3 samenvatting 5 inhoudsopgave 7 1. Inleiding en verkenning van het onderzoeksonderwerp 9 Leeswijzer Onderzoeksopzet Inleiding Centrale onderzoeksvraag Onderzoeksmethode De crisismanagementorganisatie Historie lagen commandostructuurcf. referentiekader Drenthe De kaders van de wet en de toetsing van inspecties Inleiding Wet veiligheidsregio s Besluit veiligheidsregio s Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en Veiligheid en justitie Commissie Hoekstra (evaluatiecommissie wet veiligheidsregio s) Commissie Noordanus en de uitwerking daarvan (eenheid in verscheidenheid) Conclusies Pluriformiteit en uniformiteit Inleiding De gemeente, de taken en gemeenschappelijke regelingen Veranderende bestuurlijke verhoudingen Pluriformiteit Differentiatie Politieke oordeelsvorming over (mate van) differentiatie Conclusies veldonderzoek Inleiding Rol van de burgemeester en de ondersteuning daarvan Vrijheidsgraden van de burgemeester en de veiligheidsregio 45 7

8 6.4 Interactie met andere (bestuurlijke) partijen Opinie over het drentse model Bijvangst Conclusies Resultaat inleiding hoofdconclusie 49 Bijlage 1 Literatuurlijst 51 bijlage 2 geïnterviewden 53 bijlage 3 Topiclijst interviews 54 8

9 1. INLEIDING EN VERKENNING VAN HET ONDERZOEKSONDERWERP Over het algemeen is de beeldvorming van de regio Drenthe er één van fietsende bejaarden, lommerrijke dorpjes met slaperige rietgedekte boerenhoeves en uitgestrekte bos-en heidegebieden. Niet direct het beeld waarin je grote complexe calamiteiten verwacht die het uiterste vergen van de overheid om in de eerste plaats getroffenen te helpen en in de tweede plaats verontrusten te kalmeren. Toch dient ook deze regio voorbereid te zijn op alle vormen van onheil die je kunt verwachten en heeft het daar zelfs redelijk ervaring in. In 2007 gingen er spontaan vogels en kaaimannen dood in een dierenwinkel in Hoogeveen. Toegesnelde hulpverleners voelden zich onwel. Speculaties over eventuele kwaadwillende lieden waren niet van de lucht en aan de andere kant van de wereld was men in rep en roer vanwege SARS. De crisis, en eerste GRIP 3 ooit, in Drenthe was geboren. Massahysterie of dierenziekte? Niemand zal het ooit weten. Twee jaar later, 9 mei 2009, breekt er brand uit in een botenloods in Yde-de Punt. De vrijwillige brandweer van Eelde rukt uit zoals ze altijd doen, bestrijdt de brand zoals ze altijd doen, maar de brand ontwikkelt zich niet zoals men dacht altijd te doen. Door een plotselinge branduitbreiding vinden drie brandweerlieden de dood. Voor wat betreft de hulpverlening geen crisis, maar voor wat betreft de spin-off een gebeurtenis die z n weerga in Drenthe niet kent. In datzelfde jaar onderging de veiligheidsregio Drenthe de RADAR toets. De inspectie was in de formele rapportage enigszins mild Drenthe bevindt zich in de achterhoede -, maar bij de informele bijeenkomsten werd het meer expliciet geuit: Drenthe bungelt onderaan; de bereikbaarheid, beschikbaarheid en opkomsttijd van diverse functionarissen is niet overeenkomstig de basisvereisten. De onderlinge afstemming, coördinatie en informatiedeling tussen de diverse teams blijkt, naar de maatstaven van de inspectie, ook ruim voor verbetering vatbaar. Bovenstaande ervaringen maakten dat het bestuur van de veiligheidsregio zich spreekwoordelijk achter de oren ging krabben en de uitdaging aanging. Men ging op zoek naar een crisisorganisatie die veel van de geconstateerde gebreken in één klap kan ondervangen. Die de burgemeester vanaf het eerste moment adequaat kan ondersteunen in zijn drie rollen (boegbeeld, burgervader en opperbevelhebber), die aansluit bij de praktijk van alledag en die mogelijk maakt dat deelnemers op een efficiënte wijze ingezet en beoefend worden. Drenthe heeft namelijk te maken met schaarste als het aankomt op (competente) crisismanagementfunctionarissen. Het resultaat is dat Drenthe medio 2011 een regionaal crisisplan heeft vastgesteld waarin (voor de acute fase) een andere crisisorganisatie wordt beschreven dan in de rest van het land (overwegend) gebruikelijk is. 9

10 En dat is afwijkend, dat is tegen de stroom in. Dat leidt tot scepsis vanuit Den Haag en de rest van het land. Is dit het bewijs dat Drenthe wordt bevolkt door eigenwijze veenkolonialen met bijbehorende typische veenmentaliteit? Is de zandmentaliteit definitief verdrongen of is er juist een sterke mix ontstaan? Het veen levert de mentaliteit van hard werken en initiatiefvol; we lossen het zelf wel op. De zandmentaliteit is afwachtender, makkelijkeren meer gericht op samenwerken Ik worstel met deze afwijking. Ik herinner me nog goed de presentaties die ik hoogstpersoonlijk gaf in 2007 aan collega s van de gemeentelijke kolom en aan andere partners. Naar aanleiding van het referentiekader GRIP ging de brandweer de boer op. Een stevig pleidooi voor uniformiteit was het. Herkenbaarheid, uitwisselbaarheid, (landelijke) afstemming, eenduidigheid en samen trainen en ontwikkelen waren termen en argumenten die in mijn presentaties naar voren kwamen. Gelden deze argumenten dan niet meer? Kan het nu dan zomaar dat Drenthe een afwijkende crisisstructuur heeft ontworpen en geïmplementeerd? Deze vraag kun je van verschillende invalshoeken benaderen en dat ben ik dan ook van plan. Voor de hand ligt een benadering op de inhoud, op de inrichting en op het resultaat (effectiviteit) van de crisisstructuur. Dat is een complexe benadering en het is eveneens lastig toetsbaar(desalniettemin zeer interessant en relevant). Ik ben van plan het eerst van de andere kant te benaderen enop zoek te gaan naar de legitimatie voor afwijken. Dus: niet het daadwerkelijke systeem op inhoud toetsen, maar de vraag stellen en beantwoorden of de veiligheidsregio überhaupt mág afwijken van wat overwegend te doen gebruikelijk is; de klassieke 3-lagen structuur COPI-ROT-BT met de gebruikelijke kernbezetting van de vier kolommen (en evt. deelname aan het (R)BT door de (hoofd-)officier van justitie).(referentiekader GRIP, 2006) Pas nadat dit legitimatievraagstuk positief is beantwoord zou een inhoudelijke beschouwing en afweging relevant zijn. Deze beschouwing beperk ik tot een beschrijving van mijn veldonderzoek. Op basis van een tiental interviews beschrijf ik hoe direct betrokkenen aankijken tegen de afwijking in Drenthe. Daarbij richt ik me voornamelijk op de bestuurlijke vrijheid van handelen van de burgemeester versus zijn verantwoordelijkheid tijdens eventuele crisis en voor de voorbereiding daarop. Naast deze bestuurlijke component sta ik ook nog kort stil bij de consequenties van de afwijkingen voor de vier kolommen en andere partners. LEESWIJZER Na deze inleiding volgt in hoofdstuk 2 een beschrijving van het uitgevoerde onderzoek, de onderzoeksopzet. Allereerst wordt de centrale onderzoeksvraag geformuleerd en vervolgens de aanpak beschreven. Hoofdstuk 3 beschrijft de historie van crisismanagementmodellen, het huidige referentiekader op dit gebied en de Drentse variatie. In hoofdstuk 4 wordt deze afwijking getoetst aan de vigerende wet- en regelgeving en de recente interpretaties daarvan door commissies en inspecties. In hoofdstuk 5 volgt een verkenning van de thema s uniformiteit en pluriformiteit in het Nederlandse openbaar Bestuur en wordt de relatie gelegd met het onderzoeksonderwerp. Hoofdstuk 6 bevat vervolgens een uitwerking van het veldonderzoek waarna de hoofdconclusies van dit onderzoek worden beschreven in hoofdstuk 7. 10

11 2. ONDERZOEKSOPZET 2.1 INLEIDING In dit hoofdstuk beschrijf ik de werkwijze, de onderzoeksmethode, die ik heb toegepast om enigszins gefundeerd antwoorden te krijgen op de vragen en verwonderingen die ik in het voorgaande hoofdstuk heb genoemd. Daartoe benoem ik in de volgende alinea de concrete onderzoeksvraag en de daar bijbehorende subvragen. Vervolgens wordt de toegepaste onderzoeksmethode beschreven. 2.2 CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG De hypothese van dit onderzoek luidt als volgt: Het is onwettig, onverstandig en onhandig van de Veiligheidsregio Drenthe om te werken met een (van de overige regio s) afwijkende crisisorganisatie (voor de flitsramp) Deze hypothese ga ik stapsgewijs ontleden. In de eerste plaats vraag ik me af of de wetgever in Nederland voldoende ruimte biedt aan veiligheidsregio s om hun eigen inrichting van de crisisstructuur te kiezen. Vervolgens -in de tweede plaats- of de mores van het openbaar bestuur in Nederland voldoende ruimte bieden aan pluriformiteit om deze keuze te kunnen maken en uiteindelijk in de derde plaats- of deze afwijkende vorm past in de bovenregionale crisis en bijdraagt aan de rol en verantwoordelijkheid van de burgemeester. Kortom, de volgende (sub)vragen ga ik beantwoorden: 1. Is het juridisch verantwoord afte wijken van de landelijke standaard? a. Welke kaders stelt de wet op de veiligheidsregio s aan de inrichting van de crisisorganisatie van veiligheidsregio s? b. Hoe worden deze kaders geïnterpreteerd in de rapportage van de inspectie Veiligheid en Justitie in destaat van de rampenbestrijding 2013? c. Welke conclusies trekt de commissie Hoekstra aangaande de ruimte die de Wet veiligheidsregio s al dan niet biedt? 2. Is het vanuit bestuurskundig perspectief legitiem om af te wijken van de landelijke standaard? a. Zijn de normen voor pluriformiteit en uniformiteit in Nederland, met betrekking tot de beleidsvrijheid van het openbaar bestuur, eenduidig van toepassing op veiligheidsregio s? b. Zo ja, bieden deze normen voldoende ruimte voor het Drentse model? 3. Is het vanuit praktisch perspectief verantwoord om af te wijken van de landelijke standaard? a. Past de Drentse werkwijze in het zojuist, door het veiligheidsberaad, vastgestelde GRIP 5 en GRIP Rijk? 11

12 b. Wat is het effect van het Drentse model op de positie van opperbevelhebber van de burgemeester gedurende rampen en crises? 2.3 ONDERZOEKSMETHODE Om de bovenstaandecentrale onderzoeksvraag te beantwoorden heb ik een beschrijvend, kwalitatief onderzoek uitgevoerd. Allereerst middels het bestuderen van verschillende relevante publicaties, rapporten, wet- en besluitteksten. Zowel op het terrein van crisismanagement en rampenbestrijding als op het terrein van het openbaar bestuur in Nederland. Aangaande het bestuurskundige deel is eveneens gebruikt gemaakt van enige relevante literatuur. Om naast de theoretische verdieping op het juridische en bestuurskundige vlak ook een uitspraak te kunnen doen over de werking van het model in de praktijk en het draagvlak dat het model al dan niet geniet binnen en buiten de (bestuurders van) de veiligheidsregio heb ik eveneens 10 interviews afgenomen. Deze interviews zijn beperkt gestructureerd uitgevoerd volgens een aantal topics. Ieder interview van ongeveer anderhalf uur leverde weer waardevolle informatie en nieuwe invalshoeken op. 12

13 3. DE CRISISMANAGEMENTORGANISATIE 3.1 HISTORIE Met het opheffen van de Bescherming Bevolking (BB) in 1986 werd de verantwoordelijkheid voor de (voorbereiding op de) rampenbestrijding overgedragen aan de gemeenten. Hoe één en ander te regelen, of ten minste wát te regelen, werd vastgelegd in de Wet rampen en zware ongevallen uit In deze wet werd ook eenduidig het opperbevel bij rampen en zware ongevallen geregeld; de burgemeester in positie. Bovendien werd in deze wet de burgemeester opgedragen om (op voorhand) vast te leggen hoe de organisatie van de rampenbestrijding, de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de diverse disciplines en de operationele aansturing wordt georganiseerd. Uit Blauwdruk voor de Unité de doctrine in de rampenbestrijding uit Unité, geen keurslijf Met de reorganisatie van de rampenbestrijding is een nieuw samenwerkingsverband ontstaan waarin vele instanties en organisaties een rol vervullen. Er is een duidelijk accent gelegd op rampen in vredestijd met de mogelijkheid ook in oorlogstijd te kunnenfunctioneren. In deze nieuwe situatie is het duidelijk dat een doeltreffende samenwerkingniet als vanzelf zal ontstaan. De deelnemers hebben elk hun eigen werkwijze en terminologieën,waardoor ongetwijfeld misverstanden en aansluitingsproblemen zullen optreden.om dat te voorkomen zullen de betrokkenen veel van elkaar moeten weten en afsprakenmoeten maken. Op de voor het gezamenlijk optreden essentiële punten moeten dusdezelfde 'leerstellingen' (doctrines) worden gehanteerd: eenheid van leer.daarbij wordt niet gestreefd naar uniformiteit. Het gaat om praktisch benodigdeafstemmingen die de eigen verantwoordelijkheden, bevoegdheden en werkwijzen van debetrokken instanties en organisaties niet behoeven aan te tasten. Bovendien: uniformiteitleidt gemakkelijk tot starheid. De nieuwe organisatie biedt juist mogelijkheden voor eengrote flexibiliteit. Die flexibiliteit moet worden uitgebuit om een doeltreffende aanpak vande vele denkbare en verschillende rampsituaties mogelijk te maken.(save, 1986) 1 Volgens de WRZO maakt een gemeentelijke rampenstaf onderdeel uit van de crisisorganisatie, waarbij overigens de samenstelling van deze rampenstaf niet wordt benoemd. Wel wordt degene die de leiding heeft over de brandweer aangewezen als degene die de operationele leiding heeft over de bestrijding van de ramp of het zware ongeval. Dit maakt overigens direct duidelijk dat het hier geenszins over crisisbeheersing gaat maar alleen over rampenbestrijding. Naast de lokale verantwoordelijkheid is de burgemeester ook lid van het bestuur van de regionale brandweer (en regionaal college politie). Dit bestuur wordt geacht het beleid ten aanzien van de multidisciplinaire voorbereiding van de rampenbestrijding en ten aanzien van de waarborging van de benodigde capaciteit en kwaliteit van de organisatie van de rampenbestrijding (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1985) middels een beheersplan vast te stellen.deze regionale brandweer was gebaseerd op een gemeenschappelijke regeling 13

14 van een aantal gemeenten. Als gevolg van de uitbreiding en verzwaring van taken van de regionale brandweren, met name op het terrein van (de voorbereiding op) rampenbestrijding en crisisbeheersing, maar ook als gevolg van de samenvoeging met (het bestuur van) de GHOR, migreerden deze regionale brandweren veelal naar hulpverleningsregio s. Op 6 januari 1994 hield de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, Ien Dales, een historische nieuwjaarstoespraak waarin ze (o.a.) het bestuur een centrale rol in veiligheid toedichtte en belooft met een wet te komen waarin de brandweer zal worden verplicht te gaan regionaliseren. Als gevolg van haar plotselinge overlijden, vier dagen later, is ze zelf niet meer in staat geweest om uitvoering te geven aan dit voornemen, maar het zaadje dat uiteindelijk heeft geleid tot de Wet Veiligheidsregio s was hiermee wel gepland. Vanaf dat moment nam de rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken toe om de kwaliteitsverbetering van de rampenbestrijding in Nederland verder vorm te geven. Middels harde en zachte wetgeving in de vorm van leidraden, circulaires etc. werd gepoogd om de lokale overheden te stimuleren de rampenbestrijding op orde te brengen en de kwaliteit ervan te verbeteren. Als gevolg van concrete aanleidingen zoals de vuurwerkramp in Enschede en de Nieuwjaarsbrand in Volendam, welke uitvoerig werden onderzocht (commissie Oosting en Alders) kwam dit streven in een stroomversnelling. Dat leidde onder andere tot een wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding.(kamerstukken II nr. 3, 2003) Hierin poogt de rijksoverheid de inhoudelijke, organisatorische en bestuurlijke samenhang binnen de rampenbestrijding te bevorderen en het kwaliteits- en toezichtarrangement met betrekking tot de rampenbestrijding te verbeteren. In dezelfde wet wordt ook een standpunt ingenomen voor wat betreft de schaal waarop de rampenbestrijding dient te worden georganiseerd. Veiligheidsproblemen overstijgen echter dikwijls het gebied van de afzonderlijke gemeenten. Ook de voorbereiding op de rampenbestrijding dient derhalve in groter verband te worden aangepakt. (pagina 2) Deze opvatting over de schaal werd ook gedeeld door de gemeenten getuige het rapport van de VNG-commissie Brouwer(VNG, 2002) waarin de strategische visie op (o.a.) rampenbestrijding in de kabinetsperiode vanuit gemeentelijk perspectief wordt weergegeven. De wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding beoogt verder ook een congruentie te bewerkstelligen tussen de brandweerregio s, hulpverleningsregio s, GHOR-regio s en de politieregio s. Andersoortige rampen en gebeurtenissen zoals de MKZ-crisis van 2003, de dreiging van een griepepidemie, terreurdreiging en de strooizoutcrisis leidden er toe dat de klassieke rampenbestrijding werd aangevuld met de term en de taak crisisbeheersing. In april 2004 presenteert het kabinet zijn standpunt over de invoering van de veiligheidsregio s(ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), 2004) gevolgd door het in juni 2004 uitgebrachte beleidsplan crisisbeheersing (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), 2004)In beide wordt de veiligheidsregio en daarmee het veiligheidsbestuur centraal gepositioneerd als de verantwoordelijke organisatie voor de voorbereiding en coördinatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Vanaf dat moment vindt ook een koppeling plaats tussen het bestuurlijke opschalingsniveau (sturingsniveau) en de in veel regio s reeds toegepaste operationele opschalingsniveau s (GRIP). Deze koppeling wordt definitief in 2006 als de veiligheidskoepel het referentiekader GRIP uitbrengt waarin de vier lagen in crisismanagement (COPI, ROT, BT, RBT) worden vastgelegd evenals de (beoogde) bezetting van deze teams. 14

15 Onder de naamveiligheidskoepel vormden de KNVBH, de NVBR, deraad van RGF en, het Beraad van GHOR-burgemeesters,GGD Nederland en de VNG een samenwerkingsverband. De Veiligheidskoepel had drie doelen: het nastreven van een betere afstemming van de verschillende partijen, het behartigen van de belangen van het veld bij de departementen en het realiseren van concrete producten ter ondersteuning van de regio s. In die zin kan de veiligheidskoepel worden beschouwd als een voorloper op het veiligheidsberaad welke in 2007 in het leven is geroepen LAGEN COMMANDOSTRUCTUURCF. REFERENTIEKADER In het referentiekader(referentiekader GRIP, 2006) is de volgende organieke structuur van GRIP vastgelegd: Niveau Actieve teams Reikwijdte incident GRIP 1 Commando Plaats Incident (COPI) Bronbestrijding GRIP 2 COPI + Regionaal Operationeel Team (ROT) Bron- en effectbestrijding GRIP 3 GRIP 4 COPI + ROT + Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) COPI + ROT + Regionaal Beleidsteam (RBT) Bedreiging van het welzijn van (grote groepen van) debevolking Gemeentegrensoverschrijdend, evt. schaarste De kernbezetting van bovenstaande teams is eveneens in het referentiekader vastgelegd: Commando Plaats Incident (COPI): Leider COPI (uit een van de kolommen) Officier van Dienst Brandweer (OvDB) Officier van Dienst Geneeskundig (OvDG) Officier van Dienst Politie (OvDP) Voorlichtingsfunctionaris (uit een van de kolommen) Regionaal Operationeel Team (ROT) Operationeel Leider (uit een van de kolommen) Staffunctionaris Brandweer Staffunctionaris GHOR Staffunctionaris Politie Staffunctionaris Gemeente Voorlichtingsfunctionaris (uit een van de kolommen) Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) Burgemeester (Hoofd) Officier van Justitie Lid Beleidsteam Brandweer Lid Beleidsteam GHOR Lid Beleidsteam Politie 15

16 Lid Beleidsteam Gemeente Voorlichtingsfunctionaris (uit een van de kolommen) Regionaal Beleidsteam (RBT) Coördinerend Bestuurder Burgemeesters betrokken gemeenten (Hoofd) Officier van Justitie Commandant Regionale Brandweer Regionaal Geneeskundig Functionaris Korpschef Politie Lid beleidsteam gemeente Voorlichtingsfunctionaris (uit een van de kolommen) De gedachte bij deze vier lagen is dat de strategische besluitvorming plaatsvindt op het bestuurlijke niveau, oftewel in GRIP 3 en GRIP 4 in resp. GBT dan wel RBT, de tactische vertaling vervolgens plaatsvindt in het ROT en uiteindelijk het COPI verantwoordelijk is voor de operationele uitvoering. Hiermee wordt dus ook de burgemeester(s) als opperbevelhebber in positie gebracht. 3.3 DRENTHE In hoofdstuk 1 heb ik reeds aangegeven wat de aanleiding in Drenthe was om op zoek te gaan naar een alternatief voor de crisisorganisatie. Het resultaat is dat in Drenthe twee (genuanceerd) verschillende modellen worden gehanteerd voor de crisisorganisatie; één voor de acute crisis en één voor de niet-acute crisis(veiligheidsregio Drenthe, 2013). Het voornaamste verschil tussen beide is dat in geval van een niet-acute crisis (de leden van) het ROT daadwerkelijk fysiek bij elkaar komt. In het geval van een acute crisis vindt overleg en afstemming tussen de ROT-leden uitsluitend telefonisch of middels LCMS plaats (virtueel ROT). Om dit goed te duiden is het wel relevant om de verschillende fasen tijdens een flitsramp te beschrijven zoals ze ook in het crisisplan zijn genoemd. Daarin worden de volgende fasen onderscheiden: voorbereidende fase, hectische fase, multidisciplinaire coördinatiefase en herstelfase. Het virtuele ROT behoort dus nadrukkelijk bij de hectische fase. In dezelfde hectische fase is het ook niet vanzelfsprekend dat het COPI in vergadering bijeenkomt maar alleen wanneer dit noodzakelijk is voor een goede uitvoering van de monodisciplinaire taken van de diverse kolommen. Dit maakt dat de functie van leider COPI en de functie van Operationeel Leider op een andere manier wordt ingevuld dan in het klassieke model. In de overzichten hieronder heb ik naast de harkjes daarom ook expliciet de taken van deze twee functionarissen omschreven. De crux van het Drentse systeem is dat de verschillende disciplines in eerste instantie monodisciplinair aan het werk gaan; hulp verlenen. Alleen als ze voor hun eigen monodisciplinair optreden een andere discipline nodig hebben voor hulp of afstemming zullen OVD s in het veld op zoek gaan naar hun collega s van de andere disciplines of de Leider COPI. Zodra de hectische fase voorbij is (na ± 2 uur) en de multidisciplinaire coördinatiefase aanvangt zal ook het COPI vanzelfsprekend- als multi-team aan het werk gaan. Datzelfde is eventueel aan de orde voor het ROT, mocht daar behoefte aan zijn en er nog taken restten voor het ROT (eigenlijk gaat het incident dan over in de niet-acute crisis). 16

17 De volgende (multidisciplinaire) functionarissen 1 en teams maken deel uit van het Drentse crisismodel gedurende de acute crisis: Plaats Incident: Samenstelling COPI: Leider COPI (met staf: informatiemanager en plotter) OVD Brandweer OVD Politie OVD Geneeskundig OVD Bevolkingszorg Op het plaats incident wordt de crisis bestreden door de verschillende disciplines in zowel het bron- als effectgebied. Ieder organiseert daartoe zijn eigen monodisciplinair optreden, kent een eigen informatie- en bevelslijn en laat zich (i.g.v. GRIP 2 en hoger) ondersteunen door een eigen monodisciplinaire BackOffice (sectie). Aan het hoofd van een dergelijke BackOffice staat de Algemeen Commandant (AC). Iedere algemeen commandant is verantwoordelijk voor het optreden en ondersteunen van zijn eigen kolom vanuit zijn/haar eigen backoffice (stafsectie). Naast de monodisciplinaire taken heeft iedere kolomverantwoordelijke eveneens de taak om de operationele informatie aan te leveren die belangrijk is voor de duiding door de burgemeester.in 1 De meldkamer kent gedurende rampen en crisis éénhoofdige leiding in de vorm van een calamiteitencoördinator. Voor de strekking van deze thesis heb ik de meldkamer buiten beschouwing gelaten, maar voor de volledigheid in dit overzichtsplaatje wel opgenomen. 17

18 het geval er meerdere COPI s worden geformeerd vindt de coördinatie plaats door het als eerste geformeerde COPI, tenzij de leider van dit COPI anders besluit. Het regionaal crisisplan van Drenthekent de volgende taakomschrijving voor de leider COPI: Faciliteert het monodisciplinair optreden van de hulpverlenings- en gemeentelijke diensten (Bevolkingszorg) ter plaatse; Creëert een (multidisciplinair) totaalbeeld van de situatie voor de duiding en het besluitvormingsproces; Is operationeel liaison tussen de bestuurlijke besluitvorming en de operationele uitvoering; Geeft richting aan de werkzaamheden van de informatiemanager en de plotter. Willekeurige plaats: Het kader van de Operationeel leider is in het schema bij GRIP 2 een stippellijn. Hiermee wordt geduid dat het werk en de werkplek van de operationeel leider in deze GRIP-fase niet vaststaat, maar naar eigen inzicht kan worden ingevuld. Wel staat onwrikbaar vast dat de operationeel leider in GRIP 2 is belast met de leiding en coördinatie over het incident. Het is aan de operationeel leider zelf om te bepalen en in te schatten waar zijn aanwezigheid het meest toegevoegde waarde heeft. Dat kan in uitzonderlijke gevallen zelfs de eigen werkplek of woonplek zijn,met een telefoon, een portofoon en een laptop ingelogd op LCMS. Meer voor de hand liggend is het echter dat de operationeel leider afspreekt met zijn staf en dat ze elkaar ontmoeten in het gemeentehuis van de getroffen gemeente. Gemeentehuis: In het geval van GRIP 3 of hoger wordt eveneens het bestuurlijke niveau betrokken in een gemeentelijk crisisteam. Dit team heeft de volgende samenstelling: Burgemeester Operationeel leider Bestuurlijk adviseur (meestal de gemeentesecretaris) Communicatie adviseur Het regionaal crisisplan van Drenthe kent de volgende taakomschrijving voor de Operationeel Leider: Adviseert de burgemeester of bestuurlijke opschaling noodzakelijk is; Adviseert de burgemeester namens de operationele hulpdiensten door het geven van strategisch operationele adviezen ten behoeve van de (top)besluitvorming door de burgemeester; Voorziet de burgemeester namens de operationele hulpdiensten van operationele informatie ten behoeve van de duiding door de burgemeester. De operationeel leider zorgt daartoe als operationeel strategisch adviseur binnen drie kwartier (en daarna elk uur) voor een multidisciplinair beeld op hoofdlijnen; Geeft namens de burgemeester operationeel leiding aan het operationele optreden van de hulpdiensten; 18

19 Geeft richting aan de werkzaamheden van zijn ondersteuningsstaf (informatiemanager en beleidsadviseur), zodat hij optimaal ondersteund wordt bij het uitvoeren van bovengenoemde taken; Informeert bij een incident met regiogrensoverschrijdende effecten de operationeel leider van de buurregio over operationele aspecten. De opgeschaalde crisis; GRIP 3 laat zich fraai verbeelden in het volgende plaatje: Gemeentehuis BURGEMEESTER COMMUNICATIE ADVISEUR OPERATIONEEL LEIDER BESTUURLIJK ADVISEUR Gemeentehuis AC Brandweer AC GHOR AC Politie voorlichter OvDB OvDG LEIDER COPI OvDP Overig Plaats incident Niet-acute crisis (sluimerende crisis) De crisisorganisatie voor de niet-acute crisis komt in essentie overeen met die voor de acute crisis. Het belangrijkste verschil is de dat er bij een niet-acute crisis een extra team wordt geformeerd: het regionaal operationeel team. Daarmee ontstaat bijna het model dat algemeen gangbaar is in de rest van Nederland, maar nog steeds niet met een Gemeentelijke Beleidsteam. De ondersteuning van de lokale burgemeester blijft bestaan uit het crisisteam met Operationeel Leider, bestuurlijk adviseur en communicatie adviseur. Ook in geval van GRIP 4 is er sprake van een afwijking en dat betreft naast het Regionaal Beleidsteam, waarin o.a. de burgemeesters zitting hebben, ook een Regionaal Crisisteam. Dit team heeft dezelfde taken als (lokaal) in een GRIP 3 scenario, maar dan nu voor de bovenlokale crisis. De volgende (multidisciplinaire) functionarissen en teams maken deel uit van het Drentse crisismodel gedurende de niet-acute crisis: 19

20 De samenstelling van de diverse teams is overeenkomstig het besluit veiligheidsregio s. Daarin wijkt Drenthe niet af. Wat Drenthe nog wel als bijzonderheid heeft is het zogenaamde regionaal Voorbereidingsteam(RVT) 2. Dit team bestaat uit functionarissen van de politie, brandweer en geneeskundige dienst (basisbezetting). Het kan naast de formele opschalingsniveaus worden ingesteld indien er sprake is van onzekerheid over het risico van een ernstige dreiging of een daadwerkelijke (niet-acute) crisis. Op verzoek van één van de operationele diensten kan deze multidisciplinaire voorbereiding voor maximaal 48 uur worden gestart. Indien continuering gewenst is dient er een opdracht te worden gegeven door het Directeurenoverleg Veiligheid van de regio. 2 In eerdere modellen werd gesproken over een pre-rot, maar deze term suggereert een connectie met de formele opschalingsniveaus welke er niet is. 20

21 4. DE KADERS VAN DE WET EN DE TOETSING VAN INSPECTIES 4.1 INLEIDING In dit hoofdstuk toets ik het Drentse model, of eigenlijk: de afwijkingen in het Drentse model, aan de wet veiligheidsregio s, aan het besluit veiligheidsregio s en de interpretatie van de wet en het besluit in de rapportages van de Inspectie Veiligheid en Justitie en voorheen Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Vervolgens reflecteer ik ook kort op de eindrapportage van de evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio s en het stelsel van Rampenbestrijding en Crisisbeheersing (Hoekstra m. R., 2013). Uiteindelijk beschouw ik de Drentse structuur ten opzichte van de recent vastgestelde opschalingsniveau s GRIP 5 en GRIP RIJK; de organisatie van de rampenbestrijding ten tijde van een respectievelijk bovenregionale en nationale crisis. 4.2 WET VEILIGHEIDSREGIO S De volgende artikelen zijn voor dit onderzoek relevant aangezien ze een relatie hebben met de inrichting van de crisisorganisatie: In 2,De Gemeente, art. 4 t/m 7 wordt de rol en verantwoordelijkheid van de burgemeester ten tijde van brand, ongevallen, rampen en crisis vastgelegd. Met name zijn opperbevel in geval van rampen en crisis is relevant omdat hier wordt verankerd dat de bevoegdheid van de burgemeester in dergelijke gevallen ook personen en organisaties betreft die normaal gesproken niet onder zijn bevel staan. Dat geldt zelfs óók als ze onderdeel uitmaken van een andere kolom zoals bijvoorbeeld waterschappen, openbaar ministerie en defensie.wel is het zo dat deze bevoegdheid tot opperbevel is beperkt totcrisissituaties waarbij openbareorde en veiligheidsbevoegdheden aan de ordezijn. Bij een crisis ligt de verantwoordelijkheidvoor het beheersen ervan primair bijbestuursorganen die beschikken overbevoegdheden om de noodzakelijkemaatregelen te nemen.zoals bijvoorbeeld bij deminister van Landbouw, Natuur envoedselkwaliteit (LNV) in het geval van MKZcrisis (mond- en klauwziekte) (BZK, 2013). Verder is het de verantwoordelijkheid van de burgemeester zorg te dragen voor een juiste informatievoorziening, zowel naar bevolking als naar hulpverleners, dit is in artikel 7 geborgd. In 3, De Veiligheidsregio, art. 8 t/m 24 worden de taken en verantwoordelijkheden van de veiligheidsregio vastgelegd. Zoals de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op de bestrijding van rampen,zowel beleidsmatig als praktisch en wat dat voor eventuele afstemming met andere partijen met zich mee brengt. Daarnaast wordt de taak voor het in stand houden van de meldkamerfunctie en de informatievoorziening expliciet genoemd.daar wordt nog aan toegevoegd dat middels AMvB s nadere kwaliteitseisen kunnen worden gesteld aan de (inrichting van de) informatievoorzieningen, deorganisatie van de rampenbestrijding, de crisisbeheersing en de gemeentelijke bevolkingszorg. De brug naar het besluit veiligheidsregio s als harde wetgeving inzake de inrichting van de crisisorganisatie is hiermee geslagen. Beleidsmatig krijgt de veiligheidsregio in deze paragraaf de opdracht om eens in de vier jaar een drietal beleidsdocumenten vast te stellen; een beleidsplan, een risicoprofiel en een crisisplan. In de laatste is de organisatie en inrichting van de crisisorganisatie vastgelegd. Opmerkelijk vind ik de verschillen in de verplichting tot afstemming met andere partijen; het beleidsplan moet zijn 21

22 afgestemd met de beleidsplannen van omliggende regio s, de waterschappen en de politie. Bij het risicoprofiel moetenzowel politie, waterschappen als Openbaar Ministerie hun zienswijze geven (aangevuld met overige crisispartners 3 ), maar bij het crisisplan behoeft deze alleen maar te worden afgestemd met omliggende regio s. Daar hebben politie, OM en waterschappen blijkbaar alleen maar te volgen. Dat dan vervolgens de veiligheidsregio s worden verplicht om convenanten af te sluiten over de samenwerking tijdens rampen en crisis met OM en politie, maar niet met waterschappen (en defensie?) kan ik niet verklaren. Temeer daar de (coördinerend) dijkgraaf wél weer wordt uitgenodigd om deel te nemen aan de vergaderingen van het bestuur van de veiligheidsregio. In 8, Landelijke Doelstellingen wordt in de wet verankerd dat de minister landelijke doelen kan stellen ten aanzien van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Dit kan in de responsfase aan de orde zijn, bijvoorbeeld bij bovenregionale niet-acute crises, zoals een grieppandemie of een overstroming maar ook in de voorbereidende fase, bijvoorbeeld t.a.v. multidisciplinair oefenen. In 9, Bovenlokale Rampen en Crises wordt vastgelegd hoe de verantwoordelijkheid en gezagsverhoudingen liggen bij rampen en crises van meer dan plaatselijke betekenis. Kortom, in het geval van een GRIP 4 scenario. De samenstelling van een Regionaal Beleidsteam (RBT) met als voorzitter de voorzitter van de veiligheidsregio en een Regionaal Operationeel Team (ROT), geleidt door de operationeel leider worden in dit deel van de wet vastgelegd. Er is ten tijde van een bovenlokale crisis sprake van een duidelijke éénhoofdige bevelsstructuurwaarin de bevoegdheden van de lokale burgemeester, die hij kan ontlenen aan eerdere artikelen van deze wet, komen te liggen bij de voorzitter van de veiligheidsregio. Het RBT is in deze een gremium voor afstemming en coördinatie van de diverse crisispartners, ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheden.dat maakt ook dat het geen enkel probleem is om in het RBT ruimhartig alle mogelijke crisispartners uit te nodigen die maar enigszins te maken kunnen hebben met de onderhavige crisis. Het RBT is dus geen besluitvormend orgaan, het mandaat voor besluitvorming ligt bij de voorzitter. (Overigens is dit overeenkomstig de besluitvorming in een GBT)Toch wordt deze voorzitter van het RBT in de wet wel op het hart gedrukt geen besluiten te nemen voordat hij het RBT heeft geraadpleegd, tenzij het echt niet anders kan (tijdsdruk). De verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening aan burgers en betrokken hulpverleners is in de bovenlokale crisis enigszins diffuus belegd. Het lijkt er op dat deze verantwoordelijkheid isneergelegd bij de voorzitter op basis van artikel 39. Hierin is (o.a.) vastgelegd dat de voorzitter bij uitsluiting bevoegd is om uitvoering te geven aan de artikelen 4 t/m 7. Deze artikelen regelen de rol en verantwoordelijkheid van de burgemeester i.g.v. ramp of crisis, zie eerder in deze alinea. In artikel 7 is dus bij de burgemeester de verantwoordelijkheid (lokaal) neergelegd voor de informatieverstrekking aan de bevolking en betrokken hulpverlenerstijdens rampen en crisis. Het lijkt dan ook voor de hand liggend dat de voorzitter van de veiligheidsregio deze verantwoordelijkheidoverneemt bij bovenlokale rampen en crisis. Echter, in 10, informatie en communicatie, wordt de verantwoordelijkheid voor de informatieverstrekking aangaande rampen en crisis die de regio kunnen treffen neergelegd bij het bestuur van de veiligheidsregio. Dit lijkt het heldere verschil te zijn tussen 3 In het drieluik Wet Veiligheidsregio s welke ter verklaring van de wet is uitgegeven staat het Openbaar Ministerie niet genoemd als partners die een zienswijze moet geven op het risiscoprofiel. In het drieluik wordt juist generiek gesproken over crisispartners waarmee wordt gedoeld op bedrijven in de vitale sector en decentrale uitvoeringsdiensten van de rijksoverheid. 22

23 crisiscommunicatie en risicocommunicatie maar vervolgens wordt er in de brochure van de wet veilgheidsregio s en in de memorie van toelichting het volgende geschreven: Bij een daadwerkelijke ramp of crisis zorgt deburgemeester ervoor dat de getroffen bevolkingin zijn gemeente op de juiste wijze wordtgeïnformeerd en geeft hij onder meer de tevolgen gedragslijn aan. Als de ramp of crisis eenbovenlokaal karakter heeft, dan wordt decrisiscommunicatie in het RBT gecoördineerd. In het beleidsplan staat beschreven hoe de crisiscommunicatie binnen de veiligheidsregio wordt vormgegeven.(bzk, 2013, p. 42). Blijkbaar behoudt de lokale burgemeester een belangrijke taak in de informatievoorziening naar zijn/haar burgers, maar moet het wel met zijn collega s en de voorzitter worden afgestemd. Voor het geval een veiligheidsregio, volgens rapportages van de IOOV of anderszins, in haar taakuitvoering tekortschiet, kan de minister de Commissaris van de Koning inschakelen. Deze mogelijkheid is vastgelegd in art. 59. De CdK. dient zich dan te verdiepen in de feiten en omstandigheden, onder andere door het horen van het bestuur, en wordt geacht de minister een aanbeveling te doen over de aanwijzing die de veiligheidsregio zou moeten worden gegeven.(kamerstukken nr. 3 memorie van toelichting wet veiligheidsregio's) 4.3 BESLUIT VEILIGHEIDSREGIO S Het Besluit Veiligheidsregio s kent 9 hoofdstukken die nader vastleggen wat de rijksoverheid verwacht van de lokale overheden op het terrein van (fysieke) veiligheid. Zo worden in dit besluit nadere eisen gesteld aan crisismanagement en rampenbestrijding, aan de brandweer, aan de GHOR en aan rampbestrijdingsplannen. Ook de (eventuele) aanwijzing van bedrijven voor het inrichten van een bedrijfsbrandweer is in dit besluit vastgelegd. Voor de context van deze thesis is hoofdstuk 2, Eisen aan rampenbestrijding en crisisbeheersing relevant. 1, Organisatiebevat een beschrijving van de hoofdstructuur van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het is onbetwist dat het besluit veiligheidsregio s de eisen beschrijft die aan de crisisorganisatie worden gesteld voor de acute crisis. De eisen zien toe op de organisatie die nodig is bij een ramp of crisis waarbij een onmiddellijke en volledige inzet van de organisatie voor de rampenbestrijding en crisisorganisatie nodig is. vermeld de nota van Toelichting(Min.V&J, 2010). De beschrijving van de hoofdstructuur is een doorontwikkeling van het referentiekader(referentiekader GRIP, 2006) zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven. Markant is het om te zien dat in het referentiekader de rol van de oranje kolom (gemeenten, bevolkingszorg) nauwelijks wordt vastgelegd terwijl in het besluit de samenstelling en de taak van een team bevolkingszorg nauwkeurig wordt vastgelegd. Volgens het besluit bestaat de hoofdstructuur van de crisisorganisatie uit een meldkamer, een COPI, een ROT, een GBT en een RBT. De samenstelling van deze teams wordt eveneens vastgelegd in deze paragraaf endeze is voor het grootste deel overeenkomstig het referentiekader GRIP uit Er zijn drie opvallende wijzigingen: in het COPI is een informatiemanager toegevoegd, in het ROT zijn de staffunctionarissen vervangen door secties(?) brandweer, GHOR, Politie, Bevolkingszorg en informatiemanagement en in het GBT komt de (hoofd)officier van justitie niet meer voor. 2, Alarmering beschrijft het proces alarmering voor de meldkamer. Volgens de nota van toelichting moeten alle onderdelen van de hoofdstructuur tot en met ROT in één keer kunnen 23

24 worden gealarmeerd. Dit moet binnen twee minuten kunnen worden uitgevoerd en bovendien moet de meldkamer in staat zijn om binnen 5 minuten een eerste, zo volledig mogelijke beschrijving kunnen geven aan de functionarissen uit de hoofdstructuur. 3, Opschalingbevat de tijdsnormen voor de diverse functionarissen waarbinnen ze dienen te beginnen met hun werkzaamheden. Tenminste, zo staat het in het besluit, maar in de NvT wordt de term opkomsttijd gebruikt. Dat suggereert dat het hier gaat om de tijdsnorm tot aan het ter plaatse zijn van de diverse functionarissen. De tijd die wordt gesteld is 30 minuten voor het COPI en 45 minuten voor het ROT. Vervolgens 60 minuten voor een GBT en nog eens 90 minuten voor het team bevolkingszorg. De tijden voor de functionarissen voorlichting (30 minuten) en de leidinggevende van de sectie informatiemanagement (40 minuten) zijn nog iets scherper. Verder is in deze paragraaf ook vastgelegd dat de crisisorganisatie in staat moet zijn onafgebroken te functioneren. Volgens de NvT is het daarom noodzakelijk afspraken te maken met de aangrenzende regio s. De overige paragrafen zijn voor de context van deze thesis minder relevant en behandel ik verder niet. 4.4 INSPECTIE OPENBARE ORDE EN VEILIGHEID EN VEILIGHEID EN JUSTITIE Periodiek onderzoekt en publiceert de Inspectie Veiligheid en Justitie (voorheen Inspectie Openbare Orde en veiligheid, IOOV) het niveau(?) van de rampenbestrijding in Nederland. Dat is begonnen in 2003middels de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding. Deze ADR was in drieën gesplitst: Eerst (ADR-I) werd een inventarisatie gedaan van de hoofdstructuur middels een toetsing van de regio s op de (inrichting van de) processen informatiemanagement, opschaling en leiding en coördinatie. Vervolgens (ADR-II) werd een simulatie uitgevoerd om de werking van de organisatie te testen. ADR-III richtte zich specifiek op de rol en de voorbereiding van gemeenten in de crisisorganisatie.vooruitlopend op de vaststelling en implementatie van de Wet Veiligheidsregio s in 2010 werd in 2008 en 2009 het rampenbestrijdingsdoorlichtingsarrangement (RADAR) uitgevoerd. Hierop gebaseerd verscheen in 2010 de eerste rapportage Staat van de Rampenbestrijding. Sinds de vaststelling van de wet in 2010 maakt de inspectie gebruik van de evaluaties van oefeningen en grootschalige calamiteiten van de regio s om de kwaliteit te kunnen vaststellen. De inspectie levert wel evaluatoren, ondersteuning en het benodigde toetsingskader aan de oefeningen, de zgn. zelftesten of systeemtesten om de noodzakelijke objectiviteit te kunnen waarborgen. Recent, in mei van dit jaar, verscheen de Staat van de Rampenbestrijding 2013 welke min of meer als resultante kan worden gezien van de vorige rapportages en publicaties. Als een rode draad loopt door de diverse rapportages, voorafgaand aan de vaststelling van het besluit Veiligheidsregio s,het streven naar uniformiteit voor wat betreft de inrichting van de crisisorganisatie. Enige passages uit de rapportages tonen dit aan: Eén van de gebruikte indicatoren uit ADR-I: Is de personele invullingvan het CoPI, ROT, GBT en RBT conform het GRIP-referentiekader en is het eenduidigbeschreven? (IOOV, AlgemenedoorlichtingRampenbestrijding, de stand van zaken , 2007, p. 21) 24

25 En vervolgens in de conclusies: In een meerderheid van de regio s zijn destaven CoPI, ROT, GBT en RBT niet volledig ingevuld volgens het referentiekader GRIP.Het niet aanstellen van alle hierin beschreven sleutelfunctionarissen heeft als risicodat de rampenbestrijdingsorganisatie minder goed zal functioneren. Daarnaast leidtveelvuldig afwijken van dit referentiekader in het geval van interregionaal optreden totafstemmingsproblemen.(ioov, Algemene doorlichting Rampenbestrijding, de stand van zaken , 2007, p. 11) In de tussenrapportage rampenbestrijding op orde van januari 2009 wordt vermeld dat Alle regio s hebben inmiddels het referentiekader Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijding Procedure (GRIP) ingevoerd maar vervolgens wordt ook geconstateerd: Belangrijke onderdelen van de hoofdstructuur van de rampenbestrijding zijn de meldkamer, het Commando Plaats Incident (CoPI), het team bevolkingszorg, het regionaal operationeel team (ROT), en het gemeentelijk dan wel regionaal beleidsteam (GBT respectievelijk RBT). Uit het onderzoek van de Inspectie OOV is gebleken dat deze onderdelen lang niet altijd voldoen aan de basisvereisten voor opschaling.(ioov, De staat van de rampenbestrijding-onderzoek rampenbestrijding op orde eind 2009, 2010, p. 41) Met de vaststelling van het besluit veiligheidsregio s is deze gewenste uniformiteit wettelijk vastgelegd. Dat is ook de bedoeling, getuige de Nota van toelichting: De eisen in het besluit dragen bij aan een uniforme structuur en werkwijze bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing in alle regio s (Min.V&J, 2010) Deze inrichting van de crisisorganisatie, bestaande uit de diverse organen en functionarissen zoals oorspronkelijk vastgelegd in het referentiekader en nu in het besluit verankerd, wordt in het RADAR traject als toetsingskader gehanteerd.(ioov, De staat van de rampenbestrijdingonderzoek rampenbestrijding op orde eind 2009, 2010, pp )Op dit terrein wordt wel vooruitgang geboekt: De in het besluit voorgeschreven hoofdstructuur is in grote lijnen herkenbaar in de veiligheidsregio s. Wel is sprake van regionale variaties op deze structuur.(ioov, De staat van de rampenbestrijding-onderzoek rampenbestrijding op orde eind 2009, 2010, p. 141) Ondanks dit blijvend streven naar uniformiteit en het wettelijk verankeren ervan wordt er in dit rapport wel gesproken van onderscheid in de diverse regio s. Blijkbaar ziet de inspectie de kenmerken voor eventuele pluriformiteit onder ogen: De wet en het besluit gelden in gelijke mate voor alle 25 veiligheidsregio s. Wat betreft devoorgeschreven prestaties gaat het om de borging van een basis veiligheidsniveau in hetgeval van een groot incident. Er is echter sprake van grote verschillen tussen veiligheidsregio s.te denken valt aan geografische verschillen, sterk uiteenlopende risicoprofielen, verschillen afhankelijk van het aantal gemeenten binnen een regio in bestuurlijke complexiteit, verschillen in financiële slagkracht en in kritische massa met 25