KWALITEIT VAN DE PROGRAMMABEGROTING 2011 VAN DE GEMEENTE MILL EN SINT HUBERT ONDERZOEK VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE

Transcriptie

1 KWALITEIT VAN DE PROGRAMMABEGROTING 2011 VAN DE GEMEENTE MILL EN SINT HUBERT ONDERZOEK VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE NOVEMBER

2 INHOUD 1. Inleiding Onderzoek Programmabegroting Bevindingen Inleiding Indeling begroting en opzet van de programma's Korte integrale beoordeling van drie programma's Algemene beoordeling ten opzichte van het normenkader Conclusies en aanbevelingen

3 1. INLEIDING De rekenkamercommissie heeft in het najaar van 2010 een onderzoek uitgevoerd naar de Programmabegroting 2011 van de gemeente Mill en Sint Hubert, waarbij zij vooral de kwaliteit van de toelichtingen heeft beoordeeld. Voorafgaand aan dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie een inventarisatie gemaakt van de regels en normen voor de beoordeling van de programmabegroting. Deze inventarisatie heeft geleid tot een afzonderlijke notitie 'Regels en normen voor de programmabegroting', die op 7 oktober 2010 aan de raad is aangeboden. Op 14 oktober 2010 heeft de directeur van de rekenkamercommissie een presentatie gehouden voor de raad om de eerste bevindingen van dit onderzoek toe te lichten. Dit moment was gekozen in verband met de voorbereidingen van de raadsleden op de behandeling van de programmabegroting. Na de vaststelling van de Programmabegroting 2011 door de raad op 11 november 2010 heeft de rekenkamercommissie de laatste hand gelegd aan deze rapportage. Het rapport is op 17 november 2010 voor bestuurlijke hoor en wederhoor aan het college voorgelegd, met het voorstel een eventuele reactie separaat aan de raad te sturen. Op 17 november 2010 is het rapport tevens aan de raad gestuurd. In 2007 heeft de toenmalige rekenkamercommissie een onderzoek uitgevoerd naar de programmabegroting De rapportage 'Doel tussen de Enders' heeft geleid tot het opstellen van een Verbeterplan programmabegroting Het college heeft dit Verbeterplan op 7 augustus 2007 vastgesteld. In hoofdstuk 2 van dit rapport wordt een samenvatting gegeven van het Verbeterplan. Hoofdstuk 3 van dit rapport bevat de bevindingen uit het onderzoek. De indeling en de opzet van de programmabegroting is getoetst aan de regels van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (Bbv). Vervolgens zijn de toelichtingen van de programma's getoetst aan normen die zijn gedestilleerd uit diverse rekenkameronderzoeken naar de programmabegroting. De toelichtingen in de paragrafen van de Programmabegroting 2011 zijn in dit onderzoek niet beoordeeld. Bij de rapportage van de bevindingen is ervoor gekozen om eerst drie geselecteerde programma's integraal te behandelen en vervolgens de bevindingen per norm te beschrijven. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en aanbevelingen. 3

4 2. ONDERZOEK PROGRAMMABEGROTING 2008 Het rekenkamerrapport Doel tussen de Enders naar de Programmabegroting 2008 heeft geleid tot een door het college op 7 augustus 2008 vastgesteld Verbeterplan. 'De doelstelling van het Verbeterplan is om te voldoen aan de eisen van het Bbv, SMARTer maken van de programmabegroting en het verbeteren van benodigde informatie voor de gemeenteraad. In dit verbeterplan zijn ook een aantal aanbevelingen uit het rapport Doel tussen de Enders, opgesteld door de rekenkamercommissie, overgenomen.' De geplande verbeteringen hebben betrekking op de programma's en de paragrafen. Hierna worden de voorgenomen verbeteringen voor de programma's vermeld. SMART In de begroting 2008 zullen minstens 6 (van de 10 programma's minstens 1 SMART geformuleerd doel/effect hebben. In de begroting 2009 zal getracht worden ministens 1 SMART geformuleerd doel/effect te hebben per programma Effectindicator In de begroting 2008 zullen minstens 6 ( van de 10 programma's) minstens 1 effectindicator hebben. In de begroting 2009 zal getracht worden minstens 1 effectindicator te hebben per programma. Gemeentelijk beleidskader Per programma aangeven welke beleidskaders van toepassing zijn Mutaties kadernota Onder 'wat mag het kosten' kort opnemen welke mutaties uit de kadernota overgenomen zijn. 4

5 3. BEVINDINGEN 3.1 INLEIDING Dit hoofdstuk bevat de bevindingen uit dit onderzoek. De notitie Regels en normen voor de programmabegroting, die de rekenkamercommissie op 7 oktober 2010 aan de raad heeft aangeboden bevat het normenkader voor dit onderzoek. Uit deze notitie blijkt dat het Besluit begroting en verantwoording (Bbv) regels bevat voor de indeling en de opzet van de programmabegroting. De rekenkamercommissie heeft de programmabegroting 2011 aan deze regels getoetst. In de notitie Regels en normen voor de programmabegroting heeft de rekenkamercommissie de normen toegelicht die andere rekenkamercommissies inmiddels hebben ontwikkeld voor de beoordeling van de toelichtingen van de programmabegroting. Deze normen zijn, voor zover zij betrekking hebben op de toelichtingen van de programma's, gebruikt als toetsingskader in dit onderzoek. Voor de rapportering van deze bevindingen heeft de rekenkamercommissie twee invalshoeken gekozen. Zij behandelt eerst drie geselecteerde programma's integraal. Hiermee hoopt zij duidelijk te maken dat het bij de toelichtingen vooral om de samenhang in de teksten gaat. Vervolgens zijn de bevindingen over alle programma's per norm samengevat. 3.2 INDELING BEGROTING EN OPZET VAN DE PROGRAMMA'S Indeling van de programmabegroting De programmabegroting 2011 begint met een voorwoord en een hoofdstuk 'Programmabegroting '. Daarna volgen drie delen (Programmaplan, Paragrafen, Financiële begroting) en een bijlage: In het Programmaplan zijn 10 programma's uitgewerkt. Daarnaast is een apart hoofdstuk 'Dekkingsmiddelen en onvoorzien' in deel 1 opgenomen. Deel 2 bevat de volgende paragrafen: Lokale heffingen; Weerstandsvermogen Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen; Grondbeleid 5

6 Deel 3, de financiële begroting, bestaat uit een overzicht van baten en lasten en een toelichting en daarnaast een beschrijving van de financiële positie. In de bijlage is het Investeringsschema opgenomen en een afkortingenlijst bij de begroting. De indeling van de programmabegroting 2011 is conform artikel 7 van het BBV: Artikel 7 1. De begroting bestaat ten minste uit: a. De beleidsbegroting; b. De financiële begroting. 2. De beleidsbegroting bestaat ten minste uit: a. Het programmaplan; b. de paragrafen. 3. De financiële begroting bestaat ten minste uit: a. Het overzicht van baten en lasten en de toelichting; b. de uiteenzetting van de financiële positie en de toelichting. De programmabegroting bevat de in artikel 9 van het BBV voorgeschreven paragrafen: Artikel 9 2. De begroting bevat ten minste de volgende paragrafen, tenzij het desbetreffende aspect bij de gemeente niet aan de orde is: a. Lokale heffingen b. Weerstandsvermogen c. Onderhoud kapitaalgoederen d. Financiering e. Bedrijfsvoering f. Verbonden partijen g. Grondbeleid Opzet van de programma's De programma's zijn volgens een vast stramien ingedeeld: 1. Waaruit bestaat ons programma? 2. Wat willen wij bereiken? 3. Wat doen we daarvoor? 4. Wat mag het kosten? 5. Bestuurlijke kaders Onder de eerste vraag zijn de onderwerpen benoemd die deel uitmaken van het programma. De tweede tot en met de vierde vraag betreffen de zogenaamde 3 W-vragen. 6

7 Onder de vijfde vraag zijn regelgeving en door de raad vastgesteld beleid voor de desbetreffende onderwerpen genoemd. De indeling van de programma's is conform artikel 8 van het BBV: Artikel 8 1. Het programmaplan bevat de te realiseren programma s, het overzicht van algemene dekkingsmiddelen en het bedrag voor onvoorzien. 2. Een programma is een samenhangend geheel van activiteiten. 3. Het programmaplan bevat per programma: a. De doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten; b. De wijze waarop ernaar gestreefd zal worden die effecten te bereiken; c. De raming van baten en lasten. 3.3 KORTE INTEGRALE BEOORDELING VAN DRIE PROGRAMMA'S Voor een integrale beoordeling van de toelichtingen van de programma's zijn de volgende drie programma's geselecteerd: Programma 1: Veiligheid Programma 4: Educatie Programma 9: Milieu Programma 3.1 Veiligheid De doelstelling van dit programma luidt als volgt: 'De gemeente Mill en Sint Hubert moet een gemeente zijn waar een ieder (zowel groepen als individuen) een plek heeft, maar waarbij toch geen sprake mag zijn van onaanvaardbare overlast of onveilige situaties. Daar waar toch sprake is van onaanvaardbare overlast of onveilige situaties zal de gemeente haar verantwoordelijkheid nemen.' De eerste regel geeft een gewenste situatie in de samenleving aan. De tweede regel geeft een inspanning van de gemeente aan. Beide regels zijn echter weinig concreet geformuleerd. Wat betekent bijvoorbeeld 'een plek hebben'? Wat houdt 'haar verantwoordelijkheid nemen' in? Er is aan deze doelstelling geen meetbare eenheid gekoppeld, zodat er een maat aan de ambitie wordt verbonden en er achteraf een verantwoording over het wel of niet halen van deze ambitie kan worden gegeven. 7

8 Door de weinig concrete omschrijving en het ontbreken van een indicator is het niet duidelijk over welke periode de gemeente deze doelstelling wil bereiken. De doelstelling is hierdoor weinig richtinggevend voor de activiteiten en inspanningen die in het begrotingsjaar worden ondernomen. De activiteiten en inspanningen die onder de tweede w-vraag 'Wat doen we daarvoor?' worden beschreven, gaan niet over de directe inspanningen die de gemeente doet om ervoor te zorgen dat de groepen en individuele burgers 'een plek hebben, zonder onaanvaardbare overlast of onveilige situaties'. Er wordt eerst een toelichting gegeven op de ontwikkeling van het Integraal Veiligheidsbeleid. Het ontwikkelen van een beleidskader is te beschouwen als een indirecte activiteit. Hierbij pas de volgende kanttekening. Uiteraard heeft de gemeente altijd met beleidscycli te maken. Er lopen bijna altijd verschillende trajecten naast elkaar: de gemeente voert zaken uit en is tegelijkertijd bezig met het ontwikkelen van nieuw beleid als gevolg van veranderde omstandigheden, regelgeving of politieke keuzes. Het is goed om in de begroting ook die beleidsontwikkelingen te noemen. De begroting moet echter vooral inzicht bieden in de manier waarop de gemeente het in de begroting geformuleerde doel wil bereiken. De raad heeft bij het ontbreken daarvan immers geen basis voor de afweging over de daarvoor in te zetten middelen. Vervolgens wordt ingegaan op de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Ook hier wordt gewezen op de herziening van de regelgeving. Op het punt van de APV blijkt een prestatie-indicator te worden gebruikt: '25% minder APV-vergunningen afgeven, t.o.v. 2008, één jaar na vaststelling van de nieuwe APV'. Aangegeven wordt dat dit kan worden bereikt door het laten vervallen van enkele vergunningstelsels. Dit kan worden beschouwd als een onderdeel van deregulering die tot doel heeft de administratieve last van burgers en van de gemeente zelf te verminderen. In de hoofddoelstelling van dit programma is dit aspect niet voorzien. Op dit punt is de hoofddoelstelling dus niet volledig. Het laatste onderdeel van de toelichting onder de tweede w-vraag 'Wat doen we daarvoor?' betreft de Brandweer en rampenbestrijding. Hierbij wordt voornamelijk ingegaan op de organisatorische veranderingen per 1 januari De directe activiteiten op dit terrein worden niet toegelicht. Onder de derde w-vraag 'Wat mag het kosten?' is de tabel met de baten en lasten van het programma opgenomen. Er is een onderverdeling in subprogramma's aangebracht. Er blijkt een grote verschuiving te zijn in de verdeling van de begrote lasten tussen de twee subprogramma's ten opzichte van het voorgaande jaar. Deze verschuiving, die waarschijnlijk met de beschreven organisatorische veranderingen te maken heeft, wordt niet expliciet toegelicht. De omvang van de lasten en baten vindt geen onderbouwing in de voorgaande toelichtingen. Met andere woorden: het is niet duidelijk op grond waarvan de inzet van deze middelen nodig is. Het ontbreekt aan informatie waarmee de raad een keuze zou kunnen maken op grond van afwegingen over de gewenste kwaliteit van de door de gemeente verrichte prestaties/activiteiten of de mate waarin deze worden verricht. Na de tabel met de lasten en baten worden de overgenomen mutaties uit de Kadernota 2011 vermeld. Deze blijken bij vergelijking met de Kadernota 2011 één op één te zijn overgenomen. 8

9 Tot slot volgt een opsomming van de bestuurlijke kaders. Hieronder wordt verwezen naar de Verordening winkeltijden, de APV, het Rampenplan gemeente Mille en Sint Hubert en 'Rijkswetgeving'. De laatste algemene omschrijving geeft weinig informatie, wellicht zouden enkele belangrijke rijksregels kunnen worden genoemd. De rekenkamercommissie is nagegaan in hoeverre doelstellingen uit het collegeprogramma terugkomen in het programma. In het collegeprogramma zijn dezelfde programma's gebruikt. Verschillende aandachtspunten uit het collegeprogramma worden in de toelichting van de programmabegroting niet genoemd, bijvoorbeeld: een zwaarder accent op de preventieve aanpak; meer aandacht voor de eigen verantwoordelijkheid van de inwoners, heel nadrukkelijk bij de jeugd; inzet van BOA's/verkeersregelaars tijdens grotere evenementen; kwaliteitsslag in samenwerking op ambtelijk niveau, met name op het terrein van rampenbestrijding; waarborgen lokale herkenbaarheid van eigen brandweerkorps. Opvallend is dat het collegeprogramma meer ingaat op de directe activiteiten van de gemeente dan de programmabegroting. Programma 3.4 Educatie Dit programma omvat drie onderdelen: 1. Onderwijs 2. Peuterspeelzaalwerk en kinderopvang 3. Schoolmaatschappelijk werk Onder de eerste w-vraag 'Wat willen wij bereiken' zijn voor de drie afzonderlijke onderdelen doelstellingen geformuleerd. Deze doelstellingen beschrijven beoogde prestaties van de gemeente en niet de gewenste effecten in de maatschappij, bijvoorbeeld: 'Voorts zal de gemeente zorg dragen voor het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang en het speelzaalwerk. In 2011 zullen wij daartoe minimaal 55 inspecties door de GGD laten uitvoeren.' De doelstellingen zijn niet altijd specifiek genoeg geformuleerd, een voorbeeld: 'Om ook basisscholen, voortgezet onderwijs en ROC in staat te stellen signalen op tijd bij de juiste instantie neer te leggen, is het van belang om maatschappelijk werk een adequate positie te geven'. Wat houdt 'een adequate positie' in? De doelstellingen zijn niet meetbaar geformuleerd. Onder de 2e w-vraag 'Wat gaan we daarvoor doen' worden niet alle doelstellingen uitgewerkt. Met name de doelstelling onder 'Onderwijs'. In de doelstelling gaat het om de ontwikkeling en instandhouding van een goede onderwijsinfrastructuur en kwalitatief volwaardige, goed bereikbare en duurzame voorzieningen. Ook wordt gesteld dat de gemeente 'ervoor wil zorgen dat er een goede aansluiting en onderlinge samenwerking kan en blijft plaatsvinden in de keten van onderwijs en zorginstellingen voor onze jeugd van 0 tot 18 jaar en daaropvolgend de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt (vervolgonderwijs, beroeps- en volwasseneneducatie) Om onze jeugd aan deze 9

10 regio te blijven binden is een breed onderwijsaanbod binnen en in de nabijheid van onze gemeente van groot belang'. Wat betreft het aspect onderwijshuisvesting, waar in dit programma relatief het meeste geld omgaat, wordt alleen ingegaan op de ontwikkelingen rond de bouw van de Brede School. Daarnaast wordt er niet aangegeven wat de gemeente doet om de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt te verbeteren en om te zorgen voor een breed onderwijsaanbod binnen en in de nabijheid van de gemeente. In de toelichting over Schoolmaatschappelijk werk wordt alleen vermeld dat 2011 wordt gebruikt om te bezien of de verdeling van de door de gemeente ingezette middelen voor Schoolmaatschappelijk werk (ook op basisscholen) adequaat verdeeld en toereikend is. Uit de toelichting is niet op te maken of er zich een probleem voordoet op dit punt. Het is ook niet duidelijk wat het schoolmaatschappelijk werk inhoudt en hoe vraag en aanbod zich tot elkaar verhoudt. In de tabel baten en lasten onder de 3e w-vraag 'Wat mag het kosten?' valt op dat de baten bijna lager zijn dan de voorgaande jaren. Dit verschil met voorgaande jaren is niet toegelicht. In het collegeprogramma is een heroverweging van de locatiekeuze van de Brede school aan de Langenboomseweg aangekondigd. De programmabegroting gaat uitgebreid in op de resultaten en het raadsbesluit naar aanleiding van deze heroverweging. Daarnaast wordt in het collegeprogramma gewezen op het belang van kwalitatief goed en bereikbaar middelbaar onderwijs om de jongeren aan de regio te blijven binden. Onder meer wordt als prestatie genoemd het versterken van de samenwerking met het Merlet College. Deze punten komen in de programmabegroting wat minder duidelijk naar voren. Programma 3.9 Milieu Het programma omvat drie onderdelen: 1. Afvalverwijdering en verwerking 2. Riolering en Water 3. Milieu Onder de eerste w-vraag 'Wat willen wij bereiken' zijn voor de drie afzonderlijke onderdelen doelstellingen geformuleerd. Deze doelstellingen beschrijven beoogde prestaties van de gemeente en niet de gewenste effecten in de maatschappij, bijvoorbeeld: 'Met betrekking tot de afvalverwijdering en - verwerking willen wij zorgdragen voor een goed functionerend systeem voor het inzamelen en verwerken van huishoudelijke afvalstoffen'. Een formulering als maatschappelijk effect zou zich richten op wat de burgers merken van deze inspanning van de gemeente. Daar zou dan bijvoorbeeld een effect-indicator over tevredenheid van de burgers aan kunnen worden verbonden. De doelstellingen onder de 1e w-vraag zijn als subdoelstellingen wel bruikbaar. Zij geven richting aan hetgeen verder wordt toegelicht in dit programma. De doelstellingen zijn wel specifiek, maar niet meetbaar omschreven, bijvoorbeeld 'het inzamelen van afvalstoffen gescheiden uitvoeren ter bevordering van hergebruik en beperking van de totale afvalstroom': er wordt niet aangegeven welke mate van hergebruik en beperking van de totale afvalstroom wordt beoogd. 10

11 De toelichtingen onder de 2e w-vraag 'Wat doen we daarvoor?' zijn uitwerkingen van de doelstellingen onder de eerste w-vraag. In de toelichtingen wordt steeds goed verwezen naar het desbetreffende rijks- en regionale beleid en de gemeentelijke beleidsplannen. Daarbij wordt ook ingegaan op de inhoud, dat wil zeggen de directe activiteiten van de gemeente. De toelichtingen geven hierdoor inzicht in wat de gemeente op de verschillende terreinen doet en in de beleidsmatige ontwikkelingen. In dit programma gaat het veelal om de uitvoering van wettelijke taken. Uit de toelichtingen valt soms op te maken dat de gemeente een bepaalde beleidsruimte heeft om eigen accenten aan te brengen of om keuzes te maken, bijvoorbeeld over de kwaliteit van de uitvoering. Op dit punt zou de toelichting wat duidelijker kunnen worden gemaakt, zodat het voor raadsleden duidelijk is welke keuzes de raad met de vaststelling van de begroting maakt. De bedoeling is dat men op grond van de toelichtingen kan beoordelen of de keuzes in het verlengde liggen van de beoogde maatschappelijke effecten en wat de financiële gevolgen van bepaalde keuzes zijn. Uit de tabel baten en lasten onder de 3e w-vraag 'Wat mag het kosten' blijkt dat de baten voor riolering minder bedragen dan de begroting van het voorgaande jaar en minder dan de realisatie in Dit verschil wordt niet toegelicht en blijkt ook niet uit de voorgaande tekst. De punten uit het collegeprogramma voor het programma Volksgezondheid en Milieu komen niet terug in de toelichting op dit programma. Het betreft de volgende punten: nadrukkelijk aandacht schenken aan al die factoren die in de beleving van onze inwoners de gezondheid nadelig beïnvloeden; ontheffingsbeleid voor stoken van snoeihout; vergelijking van kosten voor afvalverwijdering en -verwerking met kosten in andere gemeenten; opzetten evaluatie geurverordening; kritisch volgen ontwikkelingen in naburige gemeenten die overlast kunnen veroorzaken en zonodig tijdig en actief hierop inspelen; tegengaan van vervuiling, eventueel inzet van BOA's. 3.4 ALGEMENE BEOORDELING TEN OPZICHTE VAN HET NORMENKADER Hierna volgen de per norm samengevatte bevindingen over de kwaliteit van de toelichtingen binnen de programma's. Voor een toelichting op de normen wordt verwezen naar de notitie Regels en normen voor de programmabegroting van 7 oktober Norm 1: De begroting moet gemakkelijk toegankelijk zijn en goed leesbaar 1.1 Toegankelijkheid: is de indeling overzichtelijk: zijn er goede inhoudsopgaven, is informatie snel op te zoeken? De indeling is overzichtelijk en er is een duidelijke inhoudsopgave. Hierdoor is de informatie snel op te zoeken. Slechts één kanttekening over de plaats van de bestuurlijke kaders. Binnen de programma's zijn de bestuurlijke kaders aan het einde van elk programma opgenomen. De bestuurlijke kaders vormen het 11

12 uitgangspunt voor de doelen onder de eerste w-vraag. Het ligt daarom meer voor de hand om de bestuurlijke kaders onder de eerste w-vraag op te nemen. 1.2 Zelfstandige leesbaarheid: zijn de teksten leesbaar zonder andere stukken erbij te moeten halen of zonder herhaaldelijk te moeten bladeren in de begroting? De teksten zijn voldoende zelfstandig leesbaar. 1.3 Relevantie: staat er uitsluitend relevante informatie in? De informatie is relevant. Er zijn geen onnodige teksten opgenomen. 1.4 Begrijpelijkheid: is de tekst niet onnodig ingewikkeld gemaakt, is er een goede verklarende woordenlijst aanwezig? De teksten zijn goed leesbaar en 'vakjargon' wordt uitgelegd, zoals bijvoorbeeld het begrip 'vindplaats' in het programma 4 Educatie. Er is een aparte bijlage aan de begroting toegevoegd met afkortingen. Totaal oordeel norm 1: De begroting maakt een verzorgde indruk, zij is gemakkelijk toegankelijk en goed leesbaar. Norm 2: De per programma beschreven doelen en prestaties omvatten alle taken die onder dat programma vallen 2.1 De doelstellingen uit het collegeprogramma komen terug op het desbetreffende terrein/thema in de programma's van de begroting Het collegeprogramma is opgebouwd volgens de programma-indeling van de begroting. Dit vergemakkelijkt een vergelijking met de programma's in de programmabegroting De doelstellingen uit het collegeprogramma blijken meestal geformuleerd te zijn op het niveau van prestaties en niet op het niveau van beoogde maatschappelijke effecten. In veel gevallen zijn ze erg concreet. De genoemde prestaties in het collegeprogramma komen niet structureel terug in de programma's van de begroting. 2.2 Er wordt aangegeven wat er volgens de nieuwe begroting niet meer gebeurt In de toelichtingen is niet expliciet aangegeven wat er niet meer gebeurt ten opzichte van het voorgaande jaar. 2.3 Zowel speerpunten als regulier beleid worden behandeld in de toelichtingen op de programma s. Er wordt niet gewerkt met speerpunten. Er wordt in de toelichtingen geen expliciet onderscheid gemaakt tussen speerpunten en regulier beleid. In de toelichtingen worden zowel het reguliere beleid, zoals bijvoorbeeld het onderhoud van de wegen, als bepaalde beleidsaccenten, zoals 'Revitalisering van het bedrijventerrein 'Het Spoor'' behandeld. 12

13 Totaal oordeel norm 2: Uitgangspunt is dat alle taken van de gemeente ondergebracht zijn in de programma's. Zowel regulier beleid als bepaalde beleidsaccenten komen in de toelichtingen aan de orde. De toelichtingen maken in dit opzicht een integrale afweging mogelijk. Norm 3: de doelen onder de eerste w-vraag (wat willen wij bereiken?) zijn omschreven in termen van een maatschappelijk effect, ofwel een gewenste toestand in de samenleving In de volgende tabel is aangegeven voor welke programma's doelen zijn geformuleerd die een gewenste toestand in de samenleving aangeven. Programma Doel geeft gewenste situatie in samenleving weer 1. Veiligheid + 2. Openbare ruimte + 3. Economie 1 van de 3 onderwerpen 4. Educatie - 5. Cultuur en Sport - 6. Werk en inkomen - 7. Maatschappelijke ondersteuning - 8. Bouwen en wonen - 9. Milieu Bestuur - Bij de meeste programma's beschrijft de doelstelling de inspanning van de gemeente om tot een doel te komen. dat doel is niet expliciet geformuleerd. Deze omschrijvingen geven meer antwoord op de vraag 'Wat doet de gemeente?'. Deze omschrijvingen zouden goed bruikbaar zijn als tussenstap tussen het maatschappelijk gewenste effect en de prestaties en activiteiten van de gemeente. De doelomschrijvingen kunnen worden gezien als subdoelen. 13

14 Bij de meeste programma's lijkt het niet moeilijk om vanuit de omschrijvingen van de subdoelen een omschrijving van het hoofddoel te genereren. Bijvoorbeeld: in programma 8 is de volgende doelstelling geformuleerd: 'Zorg dragen voor een evenwichtige ruimtelijke indeling van de gemeente met betrekking tot de componenten wonen, werken, verzorgen, recreëren, verkeer, natuur, landbouw en milieu'. Een formulering die een gewenste maatschappelijke toestand aangeeft is: 'De ruimtelijke indeling van de gemeente kenmerkt zich door een evenwichtige verdeling van de functies wonen, werken, verzorgen, recreëren, verkeer, natuur, landbouw en milieu.' Door de hoofddoelstelling zo te formuleren, dwingt deze af, om een verdere uitwerking te geven aan het begrip 'evenwichtige verdeling'. Wat betekent dat in de situatie van Mill en Sint Hubert? Zijn daar kengetallen over? Wanneer is deze toestand bereikt? Meet je het succes van de inspanningen van de gemeente af aan het aantal m 2 's, of aan wat inwoners vinden over de ruimtelijke indeling? Totaal oordeel norm 3: De meeste doelen zijn nog niet geformuleerd in termen van een maatschappelijk effect. Zij kunnen wel als subdoelstellingen worden beschouwd en leveren input voor een omschrijving in termen van een maatschappelijk effect. Norm 4: De maatschappelijke effecten (1e W vraag) in de programmabegroting zijn begrijpelijk, concreet en voldoende meetbaar geformuleerd. 4.1 Er is sprake van een logische vertaling van de maatschappelijke effecten in te bereiken kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen Deze norm houdt in dat er indicatoren en streefwaarden zijn verbonden aan de geformuleerde maatschappelijke effecten. Dit is niet het geval bij de programma's 1 en 2 waarvoor een dergelijke doelstelling is geformuleerd. Zie ook de korte beoordeling van programma Veiligheid onder punt De omschrijving van het doel onder programma 2, Openbare ruimte, luidt: 'Een kwalitatief veilige en goede openbare ruimte waar onze inwoners met plezier kunnen verblijven. Onze inwoners moeten op een veilige manier aan het verkeer kunnen deelnemen op goed onderhouden wegen. Met een goede inrichting van de openbare ruimte streven we naar een omgeving die niet alleen veilig is maar die ook prettig leefbaar is.' Deze doelstelling is begrijpelijk geformuleerd. De begrippen 'kwalitatief veilig', 'goede openbare ruimte', met plezier kunnen verblijven' zijn wel begrijpelijk, maar niet concreet. Er is geen eenheid opgenomen, waarmee het te behalen effect wordt aangegeven. Dat zouden in dit geval het veiligheidsgevoel van de inwoners kunnen zijn en de mate waarin inwoners de gemeente als 'prettig leefbaar' kwalificeren. In programma 3, Economie, is de doelstelling onder Economische zaken, geformuleerd in een gewenste toestand in de samenleving. Er is tevens een kwantitatieve doelstelling aan verbonden: 'Over een langere periode ( ) gemeten is de werkgelegenheid toegenomen met 12,5 % (420 werkzame personen). Het streven is om deze werkgelegenheidsgroei te continueren.' 14

15 Hiermee is de doelstelling wel concretere gemaakt, maar de meetbaarheid levert problemen op: wat is bedoeld met het continueren van de werkgelegenheidsgroei? is bedoeld dat deze nog meer toeneemt dan de genoemde 12,5% of dat men dit percentage hoopt te continueren? En over welke termijn wil men dit behalen? In sommige programma's, waarbij de doelstelling niet in termen van een maatschappelijk gewenste toestand is omschreven, maar als prestatie van de gemeente, zijn wel indicatoren opgenomen, bijvoorbeeld: Programma 5, Cultuur en sport: aantal jeugdleden bij de binnen- en buitensportverenigingen in 2011 niet verder laten dalen dan 1239 leden in 2010; Programma 6, Werk en inkomen: het aantal uitkeringsgerechtigden niet verder laten oplopen dan 80; Programma 7, Bouwen en wonen: bouwen van tenminste 547 woningen (t/m 2019), waarbij starters en senioren bijzondere aandacht krijgen; Programma 9, Milieu: in 2011 voldoen aan de doelstellingen uit het landelijk afvalbeheerplan (LAP), stedelijkheidsklasse 5; 4.2 Er is een tijdpad aangegeven voor het tot stand brengen van deze effecten Dit is niet het geval. Totaal oordeel norm 4: De maatschappelijke effecten die in de programma's 1,2 en 3 zijn geformuleerd zijn begrijpelijk geformuleerd. Door het ontbreken van kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen blijven zij weinig concreet. Meetbare indicatoren zijn wel opgenomen in enkele programma's waarin de doelstellingen als inspanning van de gemeente zijn geformuleerd. Norm 5: Er is sprake van een duidelijke vertaling van de doelstellingen in hiervoor uit te voeren activiteiten (productie, projecten, investeringen) (2e W-vraag: Wat doen we ervoor?) Dit kan worden uitgewerkt in de volgende criteria: 5.1 De prestaties volgen logisch uit de doelstellingen bij de eerste w-vraag (consistentie) Voor alle programma's geldt dat hetgeen beschreven wordt onder de tweede w-vraag logisch samenhangt met de omschreven doelstelling onder de eerste w-vraag. 5.2 Bij alle doelstellingen uit de eerste w-vraag zijn prestaties benoemd (volledigheid?) Over het algemeen zijn de toelichtingen onder de tweede w-vraag een uitwerking van de doelstellingen uit de eerste w-vraag. In veel gevallen worden echter in deze toelichting niet de directe prestaties van de gemeente beschreven, maar worden te verwachten ontwikkelingen in het beleid beschreven. 15

16 5.3 De prestaties zijn in 'output'-termen geformuleerd: wat is het beoogde resultaat van de inspanningen Over het algemeen is dit niet het geval. In de gevallen waarin een directe inspanning/prestatie van de gemeente wordt beschreven, wordt er niet bij vermeld wat het beoogde resultaat is van de inspanning/prestatie. De indicatoren die gebruikt zijn bij de omschrijving van de doelstellingen, kunnen wel als zodanig worden beschouwd (die staan nu dus nog onder de eerste w-vraag). Totaal oordeel norm 5: De vertaling van de doelstellingen in uit te voeren activiteiten van de gemeente kan verbeterd worden, door meer aandacht te geven aan de beschrijving van de directe prestaties/inspanningen van de gemeente onder de tweede w-vraag. De beschrijving van het beoogde resultaat van de prestaties/inspanningen is meestal te ontlenen aan de geformuleerde doelstellingen onder de eerste w-vraag. Norm 6: De prestaties/activiteiten onder de 2e w-vraag zijn Smart geformuleerd (specifiek, meetbaar, aanwijsbaar, realistisch en tijdgebonden) Onder de SMART-criteria wordt het volgende verstaan: Specifiek: de beschrijving moet maar voor één uitleg vatbaar zijn. Bovendien moeten eventuele doelgroepen of gebiedsafbakeningen eenduidig zijn. Meetbaar: met meetbaarheid wordt bedoeld de mate waarin een meting mogelijk is. Daarvoor is een indicator nodig (een kenmerk waaraan wordt afgemeten in hoeverre het doel is gerealiseerd, bijvoorbeeld 'het aantal naar werk uitgeschreven personen uit de bijstand') en een streefwaarde (de gewenste waarde van de indicator, bijvoorbeeld '10 personen') Accountable: hierbij gaat het om de vraag of de verantwoordelijkheid voor het behalen van de doelstelling(en) duidelijk is belegd. Realistisch: De mate waarin de haalbaarheid is onderbouwd en de gemeente invloed heeft op de realisatie. Tijdgebonden: Er is een tijdpad benoemd, waarbij de streefwaarde is voorzien van een tijdstip waarop deze moet zijn gehaald. Er is een (globale) tijdsfasering opgenomen, waarbij in ieder geval duidelijk is wat in het begrotingsjaar wordt gerealiseerd. Zoals hiervoor al is aangegeven zijn onder de tweede w-vraag niet altijd de directe prestaties/activiteiten toegelicht en zijn er weinig prestaties/inspanningen in output-termen omschreven. Over het algemeen zijn de prestaties/inspanningen weinig SMART omschreven. De onder de eerste w-vraag geformuleerde doelen leveren wel input op voor het meer SMART omschrijven van de prestaties/activiteiten van de gemeente. 16

17 Totaal oordeel norm 6: De formulering van de prestaties/activiteiten onder de tweede w-vraag kan verbeterd worden door meer invulling te geven aan de SMART-criteria. Bij de verbetering kan gebruik worden gemaakt van de omschrijvingen van de doelen die nu onder de eerste w-vraag zijn opgenomen. Norm 7: Er is sprake van een duidelijke koppeling tussen de activiteiten onder de tweede W-vraag en de hiermee gepaard gaande kosten (3e W-vraag: Wat mag het kosten?) Onder de derde w-vraag is in elk programma een tabel baten en lasten opgenomen, waarbij subprogramma's zijn vermeld. Hierdoor is het leggen van een koppeling tussen de beschreven activiteiten onder de tweede w-vraag en de kosten vergemakkelijkt. Er wordt in geen enkel programma een woordelijke toelichting gegeven bij de tabel onder de derde w-vraag. Er zijn soms aanmerkelijke verschillen tussen de geraamde lasten/baten voor 2011 met de begrote lasten/baten voor 2010 en de gerealiseerde lasten/baten in Deze verschillen worden niet toegelicht onder de derde w-vraag en zijn ook niet in alle gevallen te herleiden uit de toelichtingen onder de tweede w-vraag. Omdat onder de tweede w-vraag niet altijd wordt ingegaan op de directe activiteiten van de gemeente, kan de relatie met de kosten in die gevallen niet worden gelegd. Totaal oordeel norm 7: De koppeling tussen de activiteiten onder de tweede w-vraag en de hiermee gepaard gaande kosten kan worden verbeterd als onder de tweede w-vraag structureel wordt ingegaan op de directe prestaties/inspanningen van de gemeente. Enige toelichting op aanmerkelijke verschillen ten opzichte van voorgaande jaren vergroot het inzicht. Norm 8: De voorstellen in de kadernota zijn herkenbaar opgenomen in de toelichting 8.1 De doelstellingen en prestaties uit de kadernota komen wat betreft omschrijving/ambitie/tijdsplanning overeen met de beschrijvingen in de begroting De kadernota kent dezelfde opbouw van de programma's als de programmabegroting. De doelstellingen zijn hetzelfde verwoord. De beschrijving van de prestaties geeft de stand van zaken weer in het voorjaar van In de programmabegroting geeft men soms de verdere ontwikkeling aan. De aansluiting tussen de kadernota en de programmabegroting is steeds goed te maken. 8.2 De bedragen uit de kadernota komen overeen met de bedragen in de begroting? Dit is het geval. In de programmabegroting 2011 is verder expliciet aangegeven dat in aanvulling op de voorstellen in de kadernota twee posten voor nieuw beleid worden voorgelegd. 17

18 Totaal oordeel norm 8: De voorstellen in de kadernota zijn herkenbaar opgenomen in de toelichting. De aansluiting van de teksten in de programmabegroting op de teksten van de kadernota is goed te maken. Norm 9: De programma's bevatten een overzicht van de relevante beleidsdocumenten In elk programma is aan het slot een punt 'Bestuurlijke kaders' opgenomen. Hierin zijn de gemeentelijke beleidsdocumenten opgenomen en wordt verwezen naar regionale, provinciale en landelijke wetgeving. Bij deze laatste categorie wordt meestal volstaan met een algemene aanduiding. Voor de inzichtelijkheid zou dit wellicht wat meer geconcretiseerd kunnen worden. Tevens lijkt het logischer om de bestuurlijke kaders te plaatsen onder de eerste w-vraag, aangezien het daar om het beleid en de ambities van de gemeente gaat. Een belangrijke verbetering van de begroting ziet de rekenkamercommissie in het opnemen van doelen in termen van maatschappelijke effecten en het vermelden van de directe activiteiten van de gemeente om die doelen te bereiken. De bestuurlijke kaders die worden genoemd, leveren de input voor beide punten. Totaal oordeel norm 9: De programma's bevatten een overzicht van de relevante beleidsdocumenten. De rekenkamercommissie beveelt aan om deze te plaatsen onder de eerste w-vraag en de beleidskaders te gebruiken voor het formuleren van de doelstellingen in maatschappelijke effecten en voor de toelichting op de prestaties van de gemeente onder de tweede w-vraag. Norm 10: De programma s bevatten een beschrijving van de belangrijkste inhoudelijke en bedrijfsmatige problemen (knelpunten) die bij het realiseren van de programmadoelen aan de orde zijn Bij de beschrijvingen van de beleidsontwikkelingen (de indirecte inspanningen van de gemeente) wordt wel gewezen op knelpunten in de zin van afhankelijkheid van andere overheden of instanties. Zoals al vaker vermeld, komen de directe inspanningen van de gemeente minder aan bod. Op die punten wordt niet ingegaan op inhoudelijke en/of bedrijfsmatige problemen. Totaal oordeel norm 10 De programmabegroting biedt weinig inzicht in inhoudelijke en bedrijfsmatige problemen (knelpunten) die bij het realiseren van de programmadoelen aan de orde zijn. Dit kan worden verbeterd als de directe prestaties van de gemeente meer aandacht krijgen onder de tweede w-vraag. 18

19 Norm 11: De programma s bevatten informatie over door het college uit te voeren onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid De programmabegroting bevat geen informatie over door het college uit te voeren onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid. Totaal oordeel norm 11: Er zijn geen resultaten van doelmatigheid- of doeltreffendheidonderzoek van het college vermeld in de toelichtingen. Norm 12: De programma s bevatten informatie die sturen op doelmatigheid mogelijk maakt, dat wil zeggen dat de apparaatskosten erin zijn opgenomen en dat kengetallen zijn opgenomen voor de kosten per eenheid product of de kosten per eenheid effect Er wordt een onderscheid gemaakt in programmakosten en apparaatskosten. In de programma's wordt geen onderscheid gemaakt in programmakosten en apparaatskosten. Totaal oordeel norm 12: Om de begroting ook een instrument van de raad te laten zijn om te sturen op de doelmatigheid van de middeleninzet, zouden enkele kengetallen die iets zeggen over kosten per eenheid product of kosten per eenheid effect kunnen worden opgenomen. Dit kan bijvoorbeeld bij een onderwerp als het wegbeheer (de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen bevat overigens een aanzet voor een overzicht van dergelijke kengetallen). De programma's geven geen inzicht in de verhouding programmakosten en apparaatskosten. 19

20 4.CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De rekenkamercommissie stelt vast dat de Programmabegroting 2010 wat betreft de indeling en opzet voldoet aan de regels van het Bbv. Het valt op dat er veel zorg is besteed aan de teksten van de programmabegroting. Er is gezorgd voor goede verwijzingen, de teksten zijn over het algemeen toegankelijk en goed leesbaar geschreven. Het uitgangspunt in de programma's is dat alle gemeentelijke taken daaronder zijn gerangschikt. Er is niet voor gekozen om alleen de speerpunten te behandelen. Zowel regulier beleid als beleidsaccenten komen aan bod. Hierdoor is in beginsel een integrale afweging mogelijk, waarmee de raad invulling kan geven aan zijn budgetrecht. De invulling onder de drie w-vragen kan nog verbeterd worden, om per programma meer inzicht te krijgen in de samenhang tussen de ambities, de inspanningen van de gemeente en de daaraan gerelateerde lasten en baten. De belangrijkste verbeteringen betreffen: onder de eerste w-vraag: doelstellingen formuleren in termen van maatschappelijke effecten of een gewenste toestand in de samenleving; onder de tweede w-vraag: aangeven wat de gemeente direct doet aan inspanningen/prestaties/activiteiten om die effecten of die toestand te bereiken; onder de derde w-vraag: de relatie leggen tussen de lasten en baten van dat programma en de directe inspanningen van de gemeente en een onderscheid maken tussen programmakosten en apparaatskosten. Zowel onder de eerste als de tweede w-vraag kan met indicatoren worden gewerkt om de ambitie duidelijker aan te geven en de afrekenbaarheid van de begroting te vergroten. Daarbij past wel de kanttekening dat vooraf duidelijk moet zijn of de gemeente de benodigde gegevens op eenvoudige wijze kan verzamelen. Zo mogelijk kan gebruik worden gemaakt van gegevens die al verzameld worden, zoals voor de Veiligheidsmonitor. Met deze verbeteringen kan de raad beter tot afwegingen binnen en tussen de programma's onderling komen. Tevens wordt de sturende werking van de begroting vergroot. De rekenkamercommissie beveelt dan ook aan om deze verbeteringen aan te brengen. Voor het proces van verbetering lijkt het goed dat raad en college tot een aanpak komen die de raad zowel vooraf als tussentijds een rol geeft. Enerzijds ziet de rekenkamercommissie al veel mogelijkheden in de formuleringen van deze begroting en de beleidskaders, die het college kan benutten om tot verbetervoorstellen te komen. Anderzijds zal er op bepaalde punten nog input nodig zijn van de raad. Voor de raad is het daarbij ook van belang dat hij de vinger aan de pols houdt bij de optimalisering van de programmabegroting. Het is immers zijn belangrijkste instrument voor de invulling van zijn budgetrecht en de basis voor verantwoording en controle. 20