Rapportage RCHW Subsidie met beleid (Korendijk) Rekenkamercommissie Hoeksche Waard

Transcriptie

1 Rapportage RCHW Subsidie met beleid (Korendijk) Rekenkamercommissie Hoeksche Waard Februari, 2013

2 Inhoudsopgave 1. Subsidie met beleid Inleiding Doelen vertaald naar subsidiedoelen Doelen bekend bij instellingen en vertaald naar prestaties Rapportage instelling Bestuurlijke reactie Nawoord Aanbeveling Aanbeveling Aanbeveling Aanbeveling Aanbeveling Aanbeveling

3 1. Subsidie met beleid 1.1. Inleiding In 2008 heeft de rekenkamercommissie Hoeksche Waard onderzoek gedaan naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het subsidiebeleid in de gemeenten Cromstrijen, Korendijk en Strijen. In 2012 doet de rekenkamercommissie opnieuw onderzoek naar het subsidiebeleid in de Hoeksche Waard, deze keer onder alle vijf gemeenten en daarmee ook in Oud-Beijerland en Binnenmaas. Het huidige onderzoek is geen herhaling van het onderzoek uit 2008, maar legt de nadruk op de mate waarin maatschappelijke effecten zijn geformuleerd en zijn geëvalueerd, of er goede uitvoeringsovereenkomsten zijn opgesteld en of er van elkaar is geleerd in de afgelopen periode. Het huidige onderzoek is gericht op de periode en heeft als centrale vraag: In hoeverre draagt het inzetten van structurele subsidies bij aan het bereiken van door de gemeenteraden beoogde doelen en effecten? De daarbij geformuleerde onderzoeksvragen zijn: 1. Hoe luidt het subsidiebeleid van elk van de vijf gemeenten? Welke subsidietypen onderscheiden deze gemeenten? Hoe is financiële verhouding tussen de verschillende subsidietypen en beleidsterreinen en hoe vertaalt zich dat in de omvang van subsidieverstrekking aan instellingen? 2. Welke doelen beogen de gemeenteraden met de verstrekking van structurele subsidies te bereiken? 3. Hoe luiden de beoogde doelen en (maatschappelijke) effecten van de geselecteerde gesubsidieerde instelling/organisatie? 4. Hoe heeft de gemeente deze beoogde doelen en (maatschappelijke) effecten vertaald in subsidieafspraken met de betreffende instelling/organisatie en welk proces ligt daaraan ten grondslag? 5. Hoe leggen de geselecteerde gesubsidieerde instellingen aan de gemeente verantwoording af? 6. Hoe monitort en volgt de gemeente de realisatie van de beoogde doelen en (maatschappelijke) effecten? 7. Over welke sturingsinformatie beschikt de gemeenteraad om de doeltreffendheid van het subsidiebeleid vooraf, tussentijds en/of achteraf te sturen? 8. Als dat nodig is, wordt er dan bijgestuurd? 9. Hoe ervaren alle betrokken partijen raad, college, ambtelijke organisatie en gesubsidieerde instelling/organisatie de uitvoering van het subsidiebeleid in de praktijk? 1.2. Doelen vertaald naar subsidiedoelen In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvragen 1, 2 en 3 en de daarbij geformuleerde normen. De belangrijkste richtinggevende documenten voor de gemeente Korendijk zijn het coalitieakkoord en de uitwerking daarvan in de programmabegroting. De gemeente Korendijk heeft in 2009 de Algemene Subsidieverordening 2010 vastgesteld. Deze is in 2011 geactualiseerd in de Algemene Subsidieverordening In het beleidskader subsidies en in de beleidsregels behorend bij de Algemene Subsidieverordening is nader uitgewerkt welke instellingen in aanmerking komen voor subsidieverstrekking en welke regels daarbij gehanteerd worden. Doelen die in de beleidskaders genoemd worden zijn: 1. Sociale samenhang in de verschillende dorpskernen en in het Korendijkse als geheel. 2. Participatie. 3. Ontplooiing. 4. Zelfredzaamheid.

4 In de verordening worden de volgende subsidies onderscheiden: 5. Structurele subsidie; 6. Incidentele subsidie; 7. Waarderingssubsidie. De gemeentelijke doelen die met de subsidie bereikt dienen te worden zijn niet specifiek en meetbaar (SMART) beschreven in de beleidskaders en de programmabegroting. Bovendien wordt in de programmabegroting op het niveau van de gesubsidieerde instellingen begroot en gestuurd. Zo wordt per instelling bepaald hoeveel bezuinigd worden. Dat maakt dat de subsidiegelden en niet de maatschappelijke effecten centraal staan in de kaderstelling van de Raad. Het College heeft daardoor ook maar beperkte bewegingsruimte. Dit is ook niet helemaal in lijn met de Verordening, waarin is opgenomen dat de Raad plafonds vaststelt en dat het College vervolgens de bevoegdheid heeft binnen de subsidievormen het beschikbare budget te verdelen. Daar komt bij dat de Raad op dit moment zeer direct stuurt op de begroting. Zo zijn de voorgestelde bezuinigingsregimes naar voren getrokken en in een keer opgelegd. De wijze waarop het College de Raad van informatie voorziet, werkt deze situatie in de hand. Het College rapporteert over een aantal (grote) subsidie-ontvangende instellingen door het verzenden van de jaarrekening en het jaarverslag van de instellingen. Dat wekt vragen op detailniveau van geleverde prestaties in de hand. Het College is daarin ook niet consistent. Niet van alle instellingen wordt deze wijze van informatieverstrekking gehanteerd. Bij Careyn AMW gebeurt dat bijvoorbeeld niet, terwijl het bij Stichting Stimulans wel gebeurd. Juist met Stimulans zijn juist betrekkelijk goede afspraken gemaakt en is een duidelijke koppelingen tussen de Wmo-doelen, effecten, prestaties en inzet van vrijwilligers. Het lijkt alsof het meerjarenbeleidsplan waarin dit is vastgelegd nauwelijks een rol speelt in het maken van keuzes. Het echt meten van maatschappelijke effecten en de relatie tussen inspanningen (activiteiten) van gesubsidieerde instellingen en een maatschappelijk is in de praktijk heel ingewikkeld en moeilijk hard te maken. Dat geldt met name in het sociale domein. De inspanningen die geleverd moeten worden om dergelijke metingen op te zetten en periodiek uit te voeren, kunnen substantieel zijn. Het meerjarenbeleidsplan van Stichting Stimulans is een goed voorbeeld van een alternatieve wijze om de relatie tussen effecten en prestaties uit te werken en te gebruiken als kader om subsidies te verlenen. Dit is ook in lijn met de BCF-methodiek die de gemeente wil invoeren in de komende jaren. Aanbeveling 1. Werk volgens de in de Algemene Subsidieverordening 2012 gemaakte scheiding van verantwoordelijkheden tussen College en de Raad. 2. Formuleer duidelijke specifieke en meetbare doelen en gebruik deze als uitgangspunt om subsidies toe te kennen. 3. Maak daar waar het niet mogelijk is om effecten daadwerkelijk te meten, gebruik van de wijze waarop in het meerjarenbeleidsplan van Stimulans de koppeling tussen effecten en prestaties is gelegd Doelen bekend bij instellingen en vertaald naar prestaties In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op onderzoeksvraag 4 en de daarbij geformuleerde normen. Voor de gemeente Korendijk zijn in dit onderzoek de regionale gesubsidieerde instellingen Careyn Maatschappelijk Werk, stichting Streekmuseum en de lokale instelling stichting Stimulans Korendijk betrokken. Met de onderzochte instellingen worden afspraken gemaakt over de te leveren prestaties. In de beschikkingen is aangegeven waaraan de activiteiten bijdragen. De instellingen geven aan bekend te zijn met de beoogde doelstellingen van de gemeente. Per instelling worden specifieke afspraken gemaakt over de te leveren prestaties.

5 De instellingen hebben moeite met de wijze waarop de gemeente omgaat met bezuinigingen. Met name het naar voren halen van de bezuinigingen in 2011 heeft de instellingen moeite gekost om op te vangen. Zowel de instellingen als het College geven aan dat er nauwelijks richting gegeven wordt en dat er van jaar tot jaar gewerkt wordt. De subsidies voor grote instellingen moeten jaarlijks aangevraagd worden en worden jaarlijks vastgesteld. Juist de grote instellingen hebben vaak al langere tijd een relatie met de gemeente en hebben een grote rol in het bereiken van de meerjarige beleidsdoelen. Met name de regionaal opererende instellingen hebben moeite met de verschillen tussen de vijf gemeenten. Dat geldt voor de mate waarin beleidsdoelen specifiek gemaakt worden (waarvoor wordt subsidie verstrekt), het subsidieverleningsproces (bijvoorbeeld in de periode waarvoor subsidie wordt aangevraagd) en de wijze waarop de verschillende gemeenten omgaan met bezuinigingen. Zij ervaren dat de gemeenten onderling het beleid inhoudelijk en procesmatig niet hebben geharmoniseerd. Dat heeft soms grote impact op de bedrijfsvoering en doelmatigheid van die instellingen. Doordat de verschillende gemeenten verschillende bezuinigingsregimes toepassen, lopen de gemeenten het risico om te kruissubsidiëren. Aanbeveling 4. Onderzoek de mogelijkheid om ook met grotere instellingen tot meerjarige afspraken te komen. 5. Werk met de andere gemeenten samen om tot meer harmonisatie te komen in de wijze waarop regionaal opererende instellingen worden gesubsidieerd en inhoudelijk worden aangestuurd. Overweeg daarbij onder meer: a. Harmonisatie van het subsidieverleningsproces en de eisen aan de instelling, zowel voor wat betreft de aanvraag; verlening en bevoorschotting; als verantwoording (ook tussentijds) en vaststelling; b. Ambtelijke coördinatie van subsidieverlening aan instellingen die structureel subsidie ontvangen; c. Harmonisatie van de beleidskaders van waaruit instellingen worden gesubsidieerd; d. Regionaal bestuurlijk overleg over het verlenen en vaststellen van subsidies Rapportage instelling Deze paragraaf geeft antwoord op onderzoeksvraag 5 en de daarbij geformuleerde normen. De instellingen die subsidie ontvangen, rapporteren jaarlijks over de geleverde prestaties. Lopende het jaar is er frequent en goed contact tussen de gemeente en de instellingen over de voortgang. De instellingen rapporteren tijdig en over het algemeen volledig over de prestaties. Indien zaken niet tijdig kunnen worden aangeleverd, wordt daarvoor tijdig uitstel aangevraagd. Uit de gesprekken blijkt dat de gemeente strikter en zakelijker is geworden in het naleven van de spelregels van het subsidiebeleid. De gemeenten zijn niet onderling consistent in de eisen die zij stellen aan de rapportage door de instellingen. Uit de gesprekken blijkt dat de regionaal opererende instellingen over het algemeen één aanspreekpunt hebben voor de vijf gemeenten. Het verzenden van stukken verloopt via dit aanspreekpunt en ook worden de vragen naar aanleiding van de ambtelijke analyse gecoördineerd. Deze coördinatie beperkt zich in het algemeen tot het bundelen van de vragen. Er heeft geen harmonisatie plaatsgevonden ten aanzien van het beleid (welke maatschappelijke effecten worden beoogd) of de werking van het subsidie-instrument. Over de gemeente Korendijk wordt door de onderzochte regionaal opererende instellingen over het algemeen gezegd dat zij geen vreemde of onmogelijke eisen aan de verantwoording stellen. Aanbeveling Zie aanbeveling 5

6 2. Bestuurlijke reactie

7

8

9 3. Nawoord De rekenkamercommissie constateert dat het onderzoek naar de uitvoering van het subsidiebeleid door de gemeente Korendijk een bijdrage gaat leveren aan een nadere discussie tussen het college en de gemeenteraad over de scheiding van verantwoordelijkheden betreffende de uitvoering van het subsidiebeleid. Terecht constateert het college dat de eerste aanbeveling van de RKC om de scheiding van verantwoordelijkheden tussen college en raad uit te werken verder gaat dan alleen het beschrijven van een taakverdeling. De aanbeveling raakt het gehele proces van kaderstelling tot uitvoering. Als kaders en doelstellingen van het subsidiebeleid duidelijk door de raad zijn vastgesteld, dan kan het college daarbinnen de uitvoering voor zijn rekening nemen. Het onderzoek heeft geleerd dat de raad van Korendijk nu zelf op het niveau van individuele instellingen sturend optreedt. Dit wordt in de hand gewerkt doordat het college van sommige instellingen de jaarverslagen/jaarrekeningen aan de raad presenteert. In de visie van de RKC leidt dit tot diffuse verhoudingen die niet passen in het duale bestel. Over de algemene opmerkingen van de bestuurlijke reactie merkt de rekenkamercommissie op dat het antwoord op de hoofdvraag of de uitvoering van het subsidiebeleid leidt tot het bereiken van beoogde doelen en effecten besloten ligt in de beantwoording van de subvragen. Het antwoord is te genuanceerd om dit met een enkelvoudig oordeel af te doen. Over het verouderde beleidskader merkt de RKC op dat in het onderzoek is uitgegaan van het in 2012 geactualiseerde kader, maar dat voor de onderzoeksperiode ( ) ook het vorige kader relevant is Aanbeveling 1 Zie de algemene opmerking hiervoor. De rekenkamercommissie heeft er met genoegen van kennis genomen dat het college over de verdeling van verantwoordelijkheden de discussie zal aangaan met de raad Aanbeveling 2 Het overnemen van de aanbeveling om doelen specifieker en meetbaarder te formuleren leidt tot het aandachtspunt voor de raad om op de opvolging van de aanbeveling te letten bij de behandeling van de volgende programmabegrotingen Aanbeveling 3 In de volgorde van opvolging van aanbevelingen kan de RKC zich voorstellen dat eerst aandacht wordt gegeven aan de uitwerking van aanbevelingen 2 en Aanbeveling 4 De RKC stelt vast dat de aanbeveling in overweging wordt genomen en nader op consequenties wordt onderzocht. Het maken van meerjarige afspraken leidt in de overtuiging van de RKC vanwege de continuïteit tot een grotere zekerheid dat doelstellingen worden behaald Aanbeveling 5 De harmonisering van de uitvoering van het subsidiebeleid in Hoeksche Waard zal worden geagendeerd in het onderlinge overleg van de vijf gemeenten. Het gemeentebestuur van Korendijk geeft ook aan zich voor harmonisatie te willen inzetten en formuleert daarbij als voorwaarde dat er dan wel een gezamenlijk kader en/of een gezamenlijke verordening moet komen. Ook zullen dan bevoegdheden aan een regionaal subsidiecoördinator moeten worden afgestaan. Uit de bestuurlijke reacties van de andere gemeenten van de Hoeksche Waard maakt de RKC op dat er draagvlak is om in het gezamenlijke portefeuillehoudersoverleg verder te praten over de mogelijkheden tot stroomlijning van kaders en uitvoerende processen. De gemeente Binnenmaas onderschrijft in de bestuurlijke reactie het streven om te komen tot meer eenduidigheid. Het college

10 van Oud Beijerland onderstreept ook het belang om tot meer harmonisatie te komen. B&W van Cromstrijen onderschrijft eveneens de aanbeveling van de RKC en plaatst daarbij de kanttekening dat nu elke gemeente een eigen verordening heeft en zelf afspraken maakt. Strijen merkt op dat enige jaren geleden al is getracht tot harmonisatie te komen, maar dat het toen niet is gelukt. Gezien de huidige financiële situatie bij de lokale overheden en de tendensen tot schaalvergroting en meer samenwerking tussen gemeenten is de RKC van mening dat de tijd rijp is om nieuwe stappen in de verdere harmonisering van het subsidiebeleid te zetten. De RKC is van mening dat bij de huidige tijd van budgettaire krapte een zo efficiënt mogelijke wijze van sturing en verantwoording op gesubsidieerde instellingen past, ook als dit overdracht van bevoegdheden op dit gebied door individuele gemeenten inhoudt Aanbeveling 6 De RKC neemt er kennis van dat de aanbeveling wordt opgevolgd.