Het nieuwe strategische adviesstelsel in Vlaanderen: Een verbeteringsgerichte procesanalyse. > Rapport

Transcriptie

1 Het nieuwe strategische adviesstelsel in Vlaanderen: Een verbeteringsgerichte procesanalyse > Rapport > Ellen Fobé, Marleen Brans, Diederik Vancoppenolle & Jan Van Damme > D/2009/10106/015

2

3 Inhoudstafel Managementsamenvatting 5 1. Inleiding 12 > 1.1. Situering van de studie 12 > 1.2. Inleiding op de problematiek en het onderzoek 12 > 1.3. Doelstellingen en outputs 14 > 1.4. Structuur van het rapport Theoretisch en conceptueel kader 17 > 2.1. Legitimiteit 17 > Een geïntegreerde visie op legitimiteit 17 > Procesmatige analyse van legitimiteit 20 > Legitimiteit van beleidsbeslissingen via verbreding van inspraak 21 > 2.2. Verbreding van inspraak 21 > Vermaatschappelijking vs. verwetenschappelijking 22 > Evolutie van expertise 23 > Institutionalisering van expertise 28 > 2.3. Democratie 30 > Versterking van de democratische capaciteit 31 > Democratische legitimering van het beleidsproces 33 > 2.4. Legitimiteit van inspraakprocessen 34 > Theoretische modellen om de legitimiteit van inspraakprocessen te kaderen 35 > De legitimiteit van een optimaal inspraakproces 36 > Een dynamische relatie tussen de verschillende vormen van legitimiteit 43 > 2.5. Doorwerking 45 > Modellen en vormen van doorwerking 45 > Meten van doorwerking 49 > 2.6. Conclusie en conceptueel kader 50 1

4 3. Onderzoeksopzet en methodologisch kader 54 > 3.1. Algemeen doel van de evaluatie 54 > 3.2. Onderzoeksvoorwerp 55 > 3.3. Methodologisch kader 56 > Documentenanalyse 57 > Interviews 58 > Survey Het nieuwe strategische adviesstelsel 61 > 4.1. Krachtlijnen BBB 61 > 4.2. Naar de herinrichting van het strategische adviesstelsel 63 > 4.3. Het Kaderdecreet Strategische adviesraden 65 > Statuut en onafhankelijke werking 66 > Externe samenwerking en interne coördinatie 69 > Positie in de beleidscyclus 71 > 4.4. Conclusie Analyse van de pilootcases 77 > 5.1. Mobiliteitsraad van Vlaanderen 79 > Inputfase 79 > Throughput-fase 89 > Outputfase 105 > Conclusie 113 > 5.2. Vlaamse onderwijsraad 114 > Inputfase 114 > Throughput-fase 128 > Outputfase 148 > Conclusie 156 > 5.3. Synthese van de pilootcases 157 > De rol en positie van adviesraden 157 > De adviestermijn 159 > De adviesprocedure 160 > Participatie en betrokkenheid van de leden 161 2

5 > Het belang van consensus 163 > De factoren voor een goed advies 164 > Doorwerking van de adviezen 165 > 5.4. Uitleiding Analyse van de survey 168 > 6.1. Analyse van de respons 170 > 6.2. Inhoud van de survey 174 > 6.3. Toetsing van inputfactoren 177 > Inclusiviteit 177 > Representativiteit 178 > Ondersteuning 180 > Taken en engagement 181 > Belasting 192 > Overzicht 1: Inputlegitimiteit 195 > 6.4. Toetsing van procesfactoren 199 > Inhoudelijke diepgang 199 > Consensus en constructiviteit 203 > Veiligheid 206 > Betrokkenheid 207 > Transparantie 209 > Facilitator 211 > Voortgang 214 > Eigenaarschap 214 > Verantwoording en feedback 216 > Nazorg 225 > Overzicht 2: Throughput-legitimiteit 230 > 6.5. Outputfase 235 > Kwaliteit van het advies 235 > Gebruik en invloed van de adviezen 240 > Overzicht 3: Outputlegitimiteit 251 > 6.6. Uitleiding Algemene conclusie en aanbevelingen 255 3

6 > 7.1. Aanbevelingen voor de inputlegitimiteit 255 > Aanbeveling 1 Bestendiging van het engagement van de beleidsverantwoordelijken 256 > Aanbeveling 2 Gebruik van het werkprogramma als strategische instrument voor de werking van de raden 257 > Aanbeveling 3 Aandacht voor de taakbelasting 258 > 7.2. Aanbevelingen voor de throughput-legitimiteit 260 > Aanbeveling 4 Blijvende aandacht voor een goed procesverloop 260 > Aanbeveling 5 - Aandacht voor de participatie en betrokkenheid van de leden van de raden 261 > Aanbeveling 6 Aandacht voor terugkoppeling naar de achterban door afgevaardigden van maatschappelijke organisaties 262 > Aanbeveling 7 Aandacht voor nazorg bij de strategische adviesraden 263 > Aanbeveling 8 Aandacht voor gemotiveerde feedback bij de beleidsverantwoordelijken en de strategische adviesraden 264 > 7.3. Aanbevelingen voor de outputlegitimiteit 264 > Aanbeveling 9 Heroriëntering van de aandacht voor de doorwerking van de adviezen Bijlagen 266 > 8.1. Bijlage 1. Verfijnde onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden 266 > 8.2. Bijlage 2. Vragenlijst survey aan de leden van de algemene raad van de strategische adviesraden 268 > 8.3. Bijlage 3. Overzicht van de deelnemende strategische adviesraden 281 > 8.4. Bijlage 4. Structuur van beleidsdomeinen in Vlaanderen 285 > 8.5. Bijlage 5. De beleidscyclus Referenties 287 4

7 Managementsamenvatting In het onderzoeksproject Het nieuwe strategische adviesstelsel: een verbeteringsgerichte procesanalyse staat de legitimiteit van de strategische adviesraden in Vlaanderen centraal. Hiervoor wordt een verkennende, maar brede analyse van de werking van deze raden in hun huidige vorm voorzien. Het begrip legitimiteit heeft twee dimensies. Het laat ten eerste toe om de werking van de strategische adviesraden op objectieve wijze te benaderen. Hiervoor worden een aantal normatieve elementen gehanteerd die afkomstig zijn uit de literatuur rond inspraak- en participatiemechanismen. Het zijn concepten waarvan in voorgaande onderzoeken reeds werd aangetoond dat ze belangrijk zijn voor de werking van de raden. De legitimiteit van hun werking heeft ook een subjectieve dimensie. De waarderingsdimensie is belangrijk om het succes van de strategische adviesraden af te meten bij de kernactoren. De combinatie van beide dimensies in het begrip legitimiteit structureert het opzet van het onderzoeksrapport. Een procesmatige aanpak laat toe dit te operationaliseren. Het adviesproces wordt hiervoor opgedeeld in drie fasen: de inputfase van het adviesproces, de throughput-fase en de outputfase. De normatieve elementen uit de literatuur rond inspraakprocessen kunnen aan deze fasen worden gekoppeld. Er kan gesteld worden dat de mate waarin aan deze normatieve elementen wordt voldaan, de mate bepaalt waarin het adviesproces als legitiem wordt beschouwd. De normatieve elementen vormen met andere woorden indicatoren van legitimiteit in deze zelfscan. De figuur op de volgende pagina fungeert als conceptueel vertrekpunt voor de invulling van het onderzoek. 5

8 LEGITIMITEIT Haalbaarheid en uitvoerbaarheid Democratische rechtstaat Performance Normatieve bril Waarderingsbril Input Throughput Output - inclusiviteit - representativiteit - ondersteuning - gelijke toegang tot informatie - engagement - onafhankelijkheid en ruimte - duidelijkheid - tijd - belasting - gelijkwaardigheid en betrokkenheid - conflictmanagement, vertrouwen, veiligheid - leren en luisteren - consensus - procedureregels - terugkoppeling - transparantie en openheid - inhoudelijke diepgang - facilitator - taakgerichtheid en voortgang - eigenaarschap en agendasetting - nazorg en communicatie - verantwoording en feedback Tabel - Conceptuele kader - inhoudelijke sterkte - leesbaarheid en begrijpbaarheid - relevantie en bruikbaarheid - draagvlak - doorwerking De principes uit de literatuur vormen samen, zoals aangegeven, een set van criteria die kunnen worden ondergebracht in drie fasen van het adviesproces. De criteria vormen dan toetsstenen in het conceptuele kader voor de input-, throughput- en outputlegitimiteit van de strategische adviesraden. Concreet wordt er in het onderzoek ingegaan op de opdrachten en taakstelling van de strategische adviesraden, de ondersteuning waarop deze 6

9 kunnen rekenen, kenmerken van het proces van advisering binnen de raden, en (in beperkte mate) de kwaliteit en doorwerking van de adviezen die worden uitgebracht. Het is de combinatie van normatieve concepten (normatieve bril) en een subjectieve bevraging van de leden van de algemene raden (waarderingsbril) die in dit onderzoeksproject gehanteerd zal worden voor de analyse van het nieuwe strategische adviesstelsel. Het begrip legitimiteit laat ons toe beide dimensies aan elkaar te koppelen en een aantal aanbevelingen te formuleren die erop gericht zijn deze te verhogen. Omdat de aandachtspunten en aanbevelingen geformuleerd werden op basis van een bevraging van de leden van de strategische adviesraden, kan worden aangenomen dat er binnen het veld een breed draagvlak voor bestaat. De analyse van de werking van de raden vindt plaats in de hoofdstukken 4, 5 en 6. Hieronder worden kort de belangrijkste vaststellingen weergegeven. In eerste instantie wordt een algemene analyse voorzien van aspecten van de werking van de raden die terugkoppelen naar een aantal principes uit het Kaderdecreet Strategische Adviesraden. Dit eerste deel van de analyse is terug te vinden in hoofdstuk 4. Volgende elementen worden besproken: - Het belang van een evenwicht in de afstand tussen de strategische adviesraad en het politieke beleidsveld. - Het belang van coördinatie binnen de raden enerzijds en afstemming tussen de raden anderzijds. - De plaats van de adviesraden in de regelgevingsprocedure en het moment van inspraak. De identificatie van een aantal aandachtspunten die betrekking hebben op deze elementen vormt een eerste aanzet tot discussie over het nieuwe adviesstelsel. De analyse in het volgende hoofdstuk bouwt hierop voort, maar is diepgaander. De algemene principes van het Kaderdecreet worden verlaten en er wordt ingezoomd op de specifieke werking van twee pilootcases, namelijk de Vlaamse Onderwijsraad (VLOR) en de Mobiliteitsraad van Vlaanderen (MORA). De analyse volgt de indeling in het conceptuele kader. Het adviesproces wordt bekeken vanuit de input-, throughput-, en outputfase en een aantal normatieve criteria uit de 7

10 literatuur worden verder toegelicht. De vaststellingen in hoofdstuk 5 hebben betrekking op volgende punten: - De rol en positie van de adviesraden in het beleidsveld. - De termijn die de adviesraden krijgen bij adviesvragen om te komen tot het advies. - De adviesprocedure die gevolgd wordt om te komen tot een advies. - De participatie en betrokkenheid van de leden van de strategische adviesraad tijdens het adviesproces. - Het belang van het streven naar en bereiken van een consensus tussen de leden over de inhoud van de adviezen. - De factoren voor een technisch en inhoudelijk goed advies. - De doorwerking van de adviezen die de raden uitbrengen. De vaststellingen of aandachtspunten die worden besproken, kunnen ook fungeren als verwachtingen of hypotheses voor de meer algemene analyse. Deze gebeurde op basis van een bevraging van de leden van de algemene raad van de strategische adviesraden. De respons bedraagt 72,4%. De analyse van de gegevens uit de survey vindt plaats in hoofdstuk 6. De belangrijkste aandachtspunten worden hieronder kort weergegeven in een tabel. Deze vormen slechts enkele van de vaststellingen die uit de survey kunnen worden gehaald. 8

11 Inputfase - De gemiddelde score voor de aard van de adviezen of het aantal adviezen die over de hoofdlijnen van het beleid handelen, ligt niet zeer hoog, wat erop wijst dat het aantal strategische adviesvragen vrij beperkt is. - De ontvankelijkheid van de beleidsverantwoordelijken ten aanzien van de adviezen is voor veel leden een element waar zij geen zicht op hebben. De gemiddelde scores geven bovendien aan dat dit punt veelal voor verbetering vatbaar is. - Er is eveneens ruimte voor verbetering wat de beleidsruimte betreft of het moment in de beleidscyclus waarop de adviesvraag wordt gesteld. De gemiddelde scores wijzen hierop, hoewel dit niet voor alle raden in gelijke mate geldt. - De adviestermijn die de strategische adviesraden krijgen voor de adviesvragen is een belangrijk aandachtspunt. Gemiddeld bekeken scoort het item uitgesproken negatief. Throughputfase - Over de uitgebrachte adviezen wordt weinig overleg gepleegd met de beleidsverantwoordelijken. De gemiddelde scores wijzen erop dat dit een aandachtspunt is voor de leden, voor de raden en voor de overheid. Daarnaast blijkt uit de analyse dat de leden vooral belang hechten aan een sterkere profilering ten aanzien van het maatschappelijke veld. - De mate van feedback en verantwoording door de beleidsverantwoordelijken over het gebruik van de adviezen is een werkpunt: de leden blijken hier vooral weinig zicht op te hebben, maar het item scoort gemiddeld ook vrij laag. Dit kan gevolgen hebben voor de mate waarin de leden zich betrokken voelen bij het adviesproces. Outputfase - Er is een lage respons voor het item dat de doorwerking van de adviezen behandelt. Afgaande op de gemiddelde scores lijkt vooral de mate van agenderende doorwerking beperkt, hoewel ook de doorwerking ten aanzien van het beleid zelf verbeterd kan worden. Tabel Samenvatting van de resultaten van de analyse van de survey 9

12 Alle vaststellingen en aandachtspunten uit de hoofdstukken 4, 5 en 6 leiden tot de formulering van negen algemene aanbevelingen. Deze aanbevelingen die in het samenvattende hoofdstuk 7 worden weergegeven, hebben vooral betrekking op de input- en throughput-fase van het adviesproces. Ze zijn concreet van aard en worden geformuleerd voor de strategische adviesraden, maar ook ten aanzien van de beleidsverantwoordelijken. De aanbevelingen zijn de volgende: 1. De beleidsverantwoordelijken zouden hun politiek-bestuurlijk engagement ten aanzien van de raden verder moeten bestendigen. Dit is onder meer mogelijk via de uitbreiding van de adviestermijnen en via het bekrachtigen van de werkwijze om adviezen te vragen op conceptnota s en/of green papers. 2. De raden kunnen hun werkprogramma gebruiken als strategisch instrument. Het laat hen toe de werking af te stemmen op het overheidsbeleid en de relatie met de politieke verantwoordelijke(n) te optimaliseren. 3. Zowel de overheid als de raden dienen aandacht te besteden aan de taakbelasting binnen de raad. In de toekomst zou meer gebruik kunnen worden gemaakt van de mogelijkheid om adviesvragen te selecteren zonder evenwel de kans op inspraak te beperken van organisaties die minder nauw betrokken worden bij de totstandkoming van het beleid. 4. De raden kunnen het adviesproces goed managen door een evenwicht te vinden tussen het gevoel van veiligheid bij de leden om te participeren aan de discussies, de voortgang van het adviesproces, en de inhoudelijke diepgang tijdens dat proces. Speciale aandacht dient te gaan naar de transparantie van het adviesproces voor de leden en naar de faciliterende rol van voorzitter en secretariaat. 5. Zowel de strategische adviesraden zelf, als de overheid dienen aandacht te hebben voor de betrokkenheid en participatie van de leden van de strategische adviesraden. Dit bestendigt en versterkt het draagvlak voor de inhoud van de adviezen die worden uitgebracht. 10

13 6. Het is van belang dat alle vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties in de strategische adviesraden hun standpunten bij de achterban aftoetsen. Het representatieve karakter van de uitgebrachte adviezen evenals de legitimiteit van de werking van de raden in het algemeen worden hierdoor versterkt. 7. Met het oog op een bredere doorwerking van de adviezen dienen de strategische adviesraden meer aandacht te besteden aan de profilering naar de (achterban van de) stakeholders, naar het parlement, naar het brede maatschappelijke veld en naar de media toe. 8. Er is nood aan gemotiveerde feedback vanwege de beleidsverantwoordelijken nadat zij de adviezen hebben ontvangen en doorgenomen. De feedback zorgt er voor dat de deelnemers van het adviesproces weten wat hun inspanningen hebben bijgebracht aan het beleid. 9. De raden dienen hun aandacht voor de doorwerking van de adviezen te heroriënteren of te verbreden. Bovenop de sterke aandacht voor instrumentele doorwerking van de adviezen zouden de strategische adviesraden ook kunnen kijken naar conceptuele, agenderende of politiek-strategische vormen van doorwerking. 11

14 1. Inleiding > 1.1. Situering van de studie Dit rapport kadert binnen het onderzoeksproject Het nieuwe strategische adviesstelsel: een verbeteringsgerichte procesanalyse van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV) voor de periode Het onderzoeksproject vond plaats op initiatief van de Vlaamse regering en de Verenigde Verenigingen, het samenwerkingsverband van middenveldorganisaties in Vlaanderen. Eind november 2006 ondertekenden beide partijen een charter, waarin ze wederzijdse engagementen aangaan rond een aantal horizontale verenigingsthema s. Een centraal thema is participatie. Daarbij engageert de overheid zich tot een participatief beleid gestoeld op identificeerbare participatie, inspraakprocedures en duidelijke spelregels ( Ter concretisering van dit charter wordt jaarlijks een actieplan opgesteld dat opgevolgd wordt in een Overlegforum met delegaties van beide partijen. Het actieplan voorzag in een eerste evaluatie van de werking van de strategische adviesraden. Hiervoor werden een aantal vragen opgelijst. De vragen hadden onder meer betrekking op de samenstelling en positionering van de adviesraden, evenals op het verloop en uitkomsten van het adviesproces. Ze werden in een later stadium in het onderzoeksopzet overgenomen en verder geoperationaliseerd. Het onderzoekproject werd uitgevoerd tussen februari en september In februari en maart werd het onderzoeksopzet verder verfijnd. Tijdens de periode van april tot en met augustus vond de uitvoering van het onderzoek plaats. Het eindrapport werd in september afgewerkt. > 1.2. Inleiding op de problematiek en het onderzoek De organisatie van een participatief beleid kan vanuit verschillende standpunten en visies worden opgezet. De uitwerking van inspraakprocedures kan, ten eerste, verschillen op vlak van de vormgeving. 12

15 Er kan gekozen worden voor ad hoc adviesinstellingen of overlegorganen, maar deze kunnen ook formeel worden geïnstalleerd. Tegenover informele processen die al dan niet opgezet worden door de overheid komen met andere woorden geïnstitutionaliseerde organisaties te staan. Deze kunnen ver of dicht bij de overheid staan en onder een lage of hoge overheidscontrole vallen. Ze kunnen ook op maat worden ingericht en flexibel van aard en proces zijn, al naargelang de omstandigheden waarin inspraak vereist is, of een gestandaardiseerd karakter hebben. Een tweede aspect waarop inspraakprocessen kunnen verschillen is op vlak van de actoren die betrokken worden. Enerzijds kunnen wetenschappelijke experten via inspraakprocessen trachten mee vorm te geven aan het beleid. Anderzijds kunnen ook maatschappelijke actoren worden betrokken. De scheidslijn ligt hier tussen objectieve, wetenschappelijke informatie en kennis, en deze die met het oog op het promoten van een bepaald maatschappelijk belang ingegeven is. Enkele concrete vormen van inspraakmogelijkheden en -vormen zijn referenda, ad hoc werkgroepen, burgerpanels, overlegfora met belangenorganisaties, adviesraden of adviescomités. Het onderzoeksproject Het nieuwe strategische adviesstelsel: een verbeteringsgerichte procesanalyse richt zich op een van deze inspraakmogelijkheden, namelijk op de strategische adviesraden in Vlaanderen. Deze werden formeel opgericht door de Vlaamse overheid en zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van maatschappelijke of bestuurlijke organisaties, wetenschappelijke experts en/of individuele ervaringsdeskundigen. De strategische adviesraden in Vlaanderen brengen onafhankelijk adviezen uit. De Vlaamse overheid staat in voor personele en financiële ondersteuning. Het nieuwe strategische adviesstelsel waarvan sprake, kreeg vorm naar aanleiding van de herstructurering van de Vlaamse administratie onder de noemer Beter Bestuurlijk Beleid (BBB). De Vlaamse Regering besliste in 2001 dat een herstructurering van het bestaande adviesstelsel moest worden doorgevoerd. Dit gebeurde via het decreet tot regeling van de strategische adviesraden van 18 juli Sinds de inwerkingtreding van het decreet werden verschillende nieuwe strategische adviesraden opgericht, werden bestaande adviesraden omgevormd tot strategische adviesraden of opgeheven en geïntegreerd in nieuwe structuren. Deze processen zijn in sommige gevallen nog steeds aan de gang. 13

16 Het onderzoeksopzet voorziet in een verkennende, maar brede analyse van de werking van deze raden in hun huidige vorm. Er wordt ingegaan op de opdrachten en taakstelling van de raden, de ondersteuning waarop deze kunnen rekenen, het proces van advisering binnen de raden, en (beperkt) de kwaliteit en doorwerking van de adviezen die worden uitgebracht. De focus ligt dus vooral op het proces van advisering en minder op de doorwerking ervan. Voor deze beperkte focus werd in samenspraak met de klankbordgroep - geopteerd om inhoudelijke en praktische redenen: - Inhoudelijk: Omdat uit onderzoek is gebleken dat goede processen de kans op goede resultaten zullen verhogen belichten we vooral de processen van advisering in de strategische adviesraden en de context waarbinnen de adviesraden werkzaam zijn. Er wordt minder diep ingegaan op de feitelijke kwaliteit en doorwerking van de adviezen. Ook voorgaande of verdere fasen in het beleidsproces of de beleidscyclus worden niet besproken. Bovendien zijn de strategische adviesraden als inspraakprocessen zelf nog vrij onontgonnen onderzoeksgebied. Een grondige exploratie zien we daarom als een eerste en noodzakelijke stap voor verdere analyses (onder meer over doorwerking en kwaliteit. - Praktisch: Omdat de strategische adviesraden zelf zeer recent werden opgericht (of nog steeds in het proces van hervorming zitten), is het voor het meten van de kwaliteit en doorwerking van de uitgebrachte adviezen op dit moment nog te vroeg. Bovendien is doorwerking een complex begrip dat moeilijk te definiëren en te meten is. De keuze voor een analyse van het proces van advisering is eveneens ingegeven vanuit de beperkte tijdspanne waarbinnen het onderzoeksproject plaats vindt. Deze maakt een specifieke focus noodzakelijk. > 1.3. Doelstellingen en outputs De exploratieve behandeling van het onderzoeksonderwerp is, vooreerst, op zich al zeer relevant, gelet op de blinde vlek in de Vlaamse 14

17 onderzoekstraditie. Het onderzoeksproject zou daarom een bijdrage willen leveren aan de bestaande en beschikbare wetenschappelijke kennis en informatie in dit onderzoeksdomein. Op basis van deze grondige verkenning willen we ook een aantal aanbevelingen formuleren. Deze kunnen bijdragen aan de optimalisatie van het adviesproces in de strategische adviesraden. De aanbevelingen zouden eveneens moeten bijdragen tot een optimalisering van de resultaten op vlak van kwaliteit en doorwerking. Het onderzoeksproject is met andere woorden verbeteringsgericht. Ten slotte biedt het project de strategische adviesraden een overkoepelend instrument voor zelfevaluatie aan op basis waarvan zij in de toekomst zelf het proces en de resultaten van advisering kunnen nagaan. Dit overkoepelende kader wordt voorzien onder de vorm van een zelfscan. Het is terug te vinden in de annex die bij dit rapport hoort. > 1.4. Structuur van het rapport Na deze inleiding waar de totstandkoming en relevantie van het onderzoek kort geschetst werd, volgt in volgend hoofdstuk het theoretische en conceptuele kader. Het vormt de basis voor de verdere analyse van de werking van de strategische adviesraden. In het theoretische kader worden enkele theorieën aangehaald die betrekking hebben op de organisatie van inspraakprocessen in het algemeen en van adviesprocessen in het bijzonder. Centraal begrip voor het onderzoek is het concept legitimiteit. Dit dient als basis voor het conceptuele kader dat steunt op een aantal indicatoren. Deze vormen de rode draad door de analyse. Ze zijn verschillend van aard. Enerzijds kunnen ze op democratische principes geënt zijn, zoals transparantie of inclusiviteit. Anderzijds kunnen ze ook verwijzen naar meer technocratische elementen, zoals efficiëntie en effectiviteit. De normatieve concepten vormen een eerste pijler voor de analyse. Een tweede pijler is de informatie die via interviews en een vragenlijst bij de leden van de adviesraden werd verkregen. Het rapport vormt, samengevat, niet louter de weergave van een bevraging van de leden van de raden. Het tracht op basis van de concepten (die via een vragenlijst en in interviews werden behandeld of besproken) een objectieve analyse van de werking van de raden en het adviesstelsel te geven. 15

18 Het derde hoofdstuk bevat het onderzoeksopzet en methodologische kader. Hierin wordt het onderwerp van het onderzoek kort aangehaald en wordt dieper ingegaan op de wijze waarop het onderzoek werd uitgevoerd. Er werden drie onderzoeksmethoden gecombineerd. Een eerste is een (beperkte) kwalitatieve documentenanalyse. Het gaat onder meer om decreten, jaarverslagen, huishoudelijke reglementen, enzovoort. Het afnemen van semigestructureerde interviews bij leden en medewerkers van de strategische adviesraden is een tweede onderzoeksmethode die gehanteerd werd. Tot slot werd een survey afgenomen bij de leden van de algemene raden. In een vierde hoofdstuk wordt de inrichting en structuur van het nieuwe strategische adviesstelsel besproken. Een eerste aantal algemene vaststellingen kunnen hieruit reeds worden afgeleid. Deze vaststellingen werden gemaakt naar aanleiding van de documentenanalyse en de semigestructureerde interviews met leden en medewerkers van de raden. Hoofdstuk vijf bevat een gedetailleerde bespreking en synthese van de twee strategische adviesraden die als pilootcases voor het onderzoek fungeerden. Het gaat om de Mobiliteitsraad van Vlaanderen en de Vlaamse Onderwijsraad. De bespreking gebeurt op basis van de interviews met de leden of medewerkers van de raden en verloopt volgens de principes die in het conceptuele kader werden gedefinieerd. Dit leidt tot de vaststelling van een tweede aantal meer specifieke bevindingen over de werking van de adviesraden. In hoofdstuk zes worden de gegevens uit de survey geanalyseerd. Deze werd uitgevoerd bij de leden van de algemene raden van de strategische adviesraden in Vlaanderen. Ook hier verloopt de bespreking van de analyse volgens de principes die het centrale concept van legitimiteit structureren. De bespreking leidt tot de identificatie van een derde groep van aandachtspunten en bevindingen. Hoofdstuk zeven vat het geheel van bevindingen samen en verbindt hieraan een aantal aanbevelingen. Deze richten zich op de strategische adviesraden en op de beleidsverantwoordelijken. De aanbevelingen houden de optimalisering van het adviesproces voor ogen. Dit hoofdstuk vormt met andere woorden de eindconclusie van het onderzoek. 16

19 2. Theoretisch en conceptueel kader Het theoretische kader dat hieronder wordt geschetst, heeft betrekking op normatieve theorieën rond inspraakprocessen en de elementen die een goed proces en goede resultaten kenmerken. Deze zijn te kaderen binnen een bepaalde opvatting over democratie en een bredere trend naar betrokkenheid bij het beleidsproces van maatschappelijke actoren. Centraal hierbij staat het concept van legitimiteit. > 2.1. Legitimiteit Legitimiteit is een belangrijk begrip in de bestuurskunde. Het is een brede term, complex van aard, vaak abstract gedefinieerd en multidimensioneel (Zouridis, 2007:95; Beetham & Lord, 1998:5). Er zijn dan ook verschillende definities van legitimiteit terug te vinden in de literatuur rond de relatie tussen burger en bestuur. Als basisveronderstelling geldt dat legitimiteit ervoor zorgt dat burgers bereid zijn het beleid te aanvaarden. Deze aanvaarding vindt plaats ongeacht of dat beleid in overeenstemming is met de belangen die zij vooropstellen of niet. > Een geïntegreerde visie op legitimiteit Vanuit een politiek-filosofische traditie wordt het overheidsbeleid als legitiem gedefinieerd indien het voldoet aan bepaalde kwalificaties of wanneer het in overeenstemming is met bepaalde regels en principes. (Steffek, 2000:5-6) Deze principes zijn volgens Rosenthal drievoudig. Legitiem beleid dient ten eerste rechtmatig te zijn. Het voldoet dan aan (rationele en objectieve) normen en regels. Ten tweede dient het democratisch te zijn. De stakeholders van het beleid moeten voldoende mogelijkheden hebben om invloed uit te oefenen. Bovendien legt de overheid zelf verantwoording af over de genomen beleidsbeslissingen. Deze zijn voor hun legitimiteit onderworpen aan een derde prestatie-eis, namelijk die van doelmatigheid en doeltreffendheid. (Rosenthal, 1996:30) 17

20 Deze drie objectieve normen staan in contrast met de subjectieve waardering die door verschillende auteurs wordt aangehaald als definiëring van het concept. Voor Saward is legitimiteit een subjectieve maatstaf waar verschillende individuen of organisaties er verschillende meningen (lees: waarderingen) op kunnen nahouden. Belangrijk is niet zozeer de perceptie van legitimiteit of geloofwaardigheid van het beleid bij de burger in het algemeen. Het gaat daarentegen om de steun voor dat beleid bij stakeholders en media. (1993:67-77) Ook Weber stelt het geloof in legitimiteit van het beleid door stakeholders voorop. Deze steun wordt veelal vertaald als de aanvaarding van het beleid, of (op zijn minst) de afwezigheid van verzet tegen het beleid of beleidsprocessen. (Easton, 1965:63) Dit wordt ook wel geduid als het vertrouwen in de overheid. (Topf, 1993a:109; Fukuyama, 1995; Putnam, 2000) Zouridis verbindt legitimiteit met macht. Een gelijkaardig concept waar legitimiteit mee verbonden wordt, is autoriteit of gezag. Onder andere Beetham en Lord (1998:4-5) en Easton (1965) doen dat wanneer ze spreken over political authority. In het geval van beleidsbeslissingen gaat het om de verantwoording, aanvaarding of legitimatie van het overheidsoptreden door de overheid. (Zouridis, 2007:95-96; Baetens & Bursens, 2005:3; Beetham & Lord, 1998:4) Het begrip legitimiteit bevat twee dimensies (De Jonghe & Bursens, 2003:7). Het gaat om een normatieve en een empirische dimensie. Anders gezegd gaat het om een objectieve zijde en een subjectieve zijde aan het begrip legitimiteit. Enerzijds kan legitimiteit worden afgezet tegen de mate waarin het aan een aantal normatieve concepten voldoet die passen binnen een democratisch perspectief. Objectieve metingen kunnen worden gehouden door onafhankelijke actoren. Anderzijds houdt het begrip een belangrijke waarderende of identificerende component in. Subjectieve waarderingen gebeuren door betrokken actoren. In het eerste geval betreft het bijvoorbeeld onafhankelijke (wetenschappelijke) onderzoekers. In het tweede geval de stakeholders van het beleid. Deze beide dimensies van legitimiteit zijn met elkaar verbonden. Ze duiden erop dat het begrip enerzijds sterk (formeel) geïnstitutionaliseerd kan zijn in het politieke systeem, maar dat het anderzijds ook vanuit een sociaal of maatschappelijk perspectief kan benaderd worden. (De Jonghe & Bursens, 18

21 2003:6) In combinatie met een derde dimensie leidt dit ertoe dat burgers, stakeholders en andere actoren (zoals media) bereid zijn het beleid te aanvaarden en dat bovendien de kwaliteit van het overheidsoptreden verhoogd wordt (Schram, 2005:113). Dit laatste element is technocratisch van aard. Het kan beschouwd worden als een derde dimensie voor legitimiteit die door Beetham en Lord wordt gedefinieerd als performance. De term duidt op het efficiënt en effectief nemen van beleidsbeslissingen (1998:16;23). Schram, ten slotte, zorgt voor een belangrijke aanvulling van het concept legitimiteit door een vierde dimensie toe te voegen. Het betreft het perspectief van haalbaarheid en uitvoerbaarheid. Dit perspectief is niet afhankelijk van normatieve, subjectieve of technocratische elementen, maar nauw verbonden met politiek-strategische aspecten binnen het systeem of, anders gesteld, met contextuele factoren zoals de politiekbestuurlijke regeerbaarheid van het politieke systeem, institutionele capaciteiten van beleidsmakers, de (inter)organisatorische verhoudingen en beleidserfenissen op verschillende terreinen. (Schram, 2005:111) Onderstaande figuur schetst het begrip legitimiteit volgens de vier dimensies van waaruit het benaderd kan worden. subjectief perspectief gekoppeld aan waarderingen van burgers en stakeholders Legitimiteit normatief perspectief gekoppeld aan democratische rechtstaat technocratisch perspectief van performance contextueel perspectief van haalbaarheid en uitvoerbaarheid Figuur 1 Dimensies van legitimiteit (Schram, 2005:112) 19

22 > Procesmatige analyse van legitimiteit De vier perspectieven waaruit het begrip legitimiteit benaderd kan worden, verwijzen telkens naar een aantal waarden. Zeer algemeen werd gesteld dat legitimiteit draait om de overeenstemming met of aanvaarding van specifieke waarden, normen of regels die al dan niet geformaliseerd werden. Aan de hand van een procesmatige analyse van het begrip kunnen deze normen en waarden concreet ingepast worden in het besluitvormingsproces. Het besluitvormingsproces kan worden opgedeeld in drie fasen. De input-, throughput-, output-/outcomefase. Bij deze verschillende deelprocessen hebben verschillende factoren een invloed op de legitimiteit ervan. Inputlegitimiteit verwijst naar factoren als participatie, representatie, inspraak, toegang, betrokkenheid. In deze fase van het besluitvormingsproces is het van belang dat het beleid tot stand komt op basis van de voorkeuren en belangen van stakeholders. De vermelde elementen zijn terug te koppelen naar begrippen als representativiteit, inclusiviteit, politieke gelijkheid en actief burgerschap, en naar het principe van government by the people. Proceslegitimiteit ook wel throughput-legitimiteit genoemd heeft betrekking op de fase waarin beslissingen worden genomen. Het begrip verwijst naar de kenmerken van het besluitvormingsproces, zoals deliberatie en machtsmisbruik. Indicatoren zijn onder andere transparantie, rechtmatigheid, interactie (overtuiging, debat en/of onderhandeling), en het rekening houden met minderheidsstandpunten. Output- of outcome-legitimiteit duidt op de legitimiteit van het product van besluitvormingsprocessen en van de kenmerken daarvan. Belangrijk is dat de beoogde beleidseffecten bereikt werden en er voldoende steun is en blijft voor het beleid. Principes van effectiviteit, efficiëntie, en responsiviteit of relevantie staan in de eerste plaats centraal. Daarnaast is ook het (maatschappelijk) draagvlak een belangrijke indicator voor de legitimiteit van het beleid. Bovendien kan bij deze laatste fase ook een moment van terugkoppeling worden voorzien. Verantwoording van het beleid en leereffecten zijn van belang. Legitimiteit is dan vooreerst afhankelijk van de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd over de beleidsbeslissingen 20

23 aan burgers en/of stakeholders. Ten tweede is het van belang dat de uitkomsten van het beleid ook werkelijk gebruikt worden om nieuwe beslissingen te nemen of genomen beslissingen bij te sturen. (Bekkers, 2007: ; Papadopoulos & Warin, 2007: ) > Legitimiteit van beleidsbeslissingen via verbreding van inspraak De overheid dient zich, samengevat, te verzekeren van legitimiteit voor de beslissingen die zij neemt. Een van de manieren waarop dit kan gebeuren is door het organiseren van inspraakprocessen voor burgers of andere stakeholders. Deze staan centraal in dit onderzoeksproject. Belangrijk is dat de inspraakprocessen ook zelf als legitiem georganiseerd worden door de overheid. Bovendien is hier het waarderingsperspectief belangrijk en dienen de inspraakprocessen als legitiem gepercipieerd te worden door de betrokken stakeholders en/of burgers. Alvorens dieper in te gaan op de legitimiteit van deze inspraakprocessen, dient de trend naar verbreding van inspraak in het overheidsbeleid te worden geschetst. Er wordt hierbij gefocust op de concrete bijdrage die deze inspraakprocessen leveren aan het democratische karakter van het politieke besluitvormingssysteem. > 2.2. Verbreding van inspraak Inspraakprocessen worden gedefinieerd als door de overheid ingerichte processen waarbij burgers en/of organisaties hun mening kunnen geven over te voeren beleid (Van Damme & Brans, 2009:15). Webler en Tuler omschrijven inspraakprocessen als: ( ) processes [that] involve bringing people together so they can talk about a specific issue, become informed about it and arrive at a strategy for what to do. (2002:179) 21

24 Rowe en Frewer definiëren inspraakprocessen als consulting and involving members of the public in the agenda-setting, decision-making, and policyforming activities of organizations or institutions responsible for policy development. (2004:512) Inspraakprocessen kunnen op verschillende wijze worden vormgegeven. De actoren die participeren kunnen verschillen, waardoor ook de bronnen voor informatie en kennis bij het beleid zullen variëren. Daarnaast kunnen deze inspraakprocessen door de overheid worden geformaliseerd. Zij ondervinden hierdoor een verschillende mate van overheidscontrole. Hieronder worden enkele trends en ontwikkelingen toegelicht die hierop betrekking hebben. > Vermaatschappelijking vs. verwetenschappelijking Er kan een evolutie naar betrokkenheid van een hoger aantal actoren bij het beleid worden waargenomen. Dit kan via twee wegen gebeuren. Enerzijds via de vermaatschappelijking van het beleid. Dit houdt een hogere mate van betrokkenheid van maatschappelijke actoren in. Het gaat bijvoorbeeld om middenveldorganisaties, zoals sociale partners en gebruikersverenigingen. Anderzijds wordt het belang van wetenschappelijke kennis en analyse groter bij het nemen en tot stand komen van beleidsbeslissingen. Dit wijst op een evolutie naar de professionalisering van beleid. (Brans, 2003: 2-3) Deze beide evoluties van vermaatschappelijking en verwetenschappelijking kunnen zowel complementair bekeken worden, als tegenover elkaar worden geplaatst. De keuze voor vermaatschappelijking van inspraak zorgt voor een groot draagvlak, maar zou bepaalde groepsbelangen voorop kunnen stellen eerder dan het algemene belang. Via de verwetenschappelijking van inspraakprocessen wordt objectieve kennis aangeleverd, maar hebben de beslissingen of adviezen niet noodzakelijkerwijze draagvlak bij de doelgroepen waarop zij gericht zijn. Wanneer beide evoluties als complementair worden bekeken, kan gesteld worden dat de betrokkenheid van meer maatschappelijke actoren betekent dat een breder draagvlak verworven kan worden voor het beleid dan indien uitsluitend wetenschappelijke experts inspraak zouden hebben gehad. Bovendien sluit de aandacht voor wetenschappelijke kennis bij het besluitvormingsproces 22

25 bijvoorbeeld niet uit dat ook plaats wordt gemaakt voor ervaringskennis komende van de stakeholders binnen dat beleid. Omgekeerd kan wetenschappelijke expertise eveneens bekeken worden als aanvullend op een neocorporatistische traditie van overleg. Wetenschappelijke deskundigen tekenen dan de lijnen uit waarbinnen de belangenrepresentatie van stakeholders ten aanzien van het beleid en het overleg tussen beiden plaats kan vinden (Hoppe & Halffman, 2004:39-40). > Evolutie van expertise Het onderscheid tussen wetenschappelijke expertise en de betrokkenheid van andere stakeholders is niet altijd even duidelijk te maken wanneer het gaat om de bijdrage die geleverd wordt aan het beleid. De traditionele definitie van expertise ziet deze als wetenschappelijke kennis eerder dan als ervaringskennis (Street, 1993:151). Naast de wetenschappelijke kennis van wetenschappers kunnen ook andere betrokken actoren als waardevolle bron van kennis fungeren. Stakeholders die traditioneel bij het beleid betrokken worden, zoals de sociale partners, verdedigen hun belangen of die van hun organisaties. Ze zijn zelf vaak experts in het betrokken beleidsdomein, al beschikken zij dan niet noodzakelijk over een wetenschappelijke achtergrond. Ook vanuit de gebruikerszijde van het beleid kunnen nieuwe, creatievere inzichten worden aangebracht. (Topf, 1993b:183) De ervaring waarover gebruikers beschikken, kan als kennis gecategoriseerd worden. Anders gezegd: he who does, knows (Bulmer, 1993:37). Algemeen bekeken, worden deze laatste groep actoren als ervaringsdeskundigen gecategoriseerd. Een verschuiving is merkbaar in de wijze waarop wordt omgegaan met expertise in de brede zin van het woord. Hoppe en Halffman vatten het combineren van kennis van experts en van ervaringsdeskundigen samen als een netwerkende vorm van bestuur en beleid. Hierdoor wordt zowel het verzamelen van kennis voor het beleid als de vorming van dat beleid bevorderd. (2004: 51) 23

26 Binnen deze netwerken zijn verschillende actoren betrokken bij de totstandkoming van het beleid. De overheid is er daar slechts één van, hoewel zij een bijzondere plaats inneemt. Het traditionele model waarbij de overheid het beleid alleen bepaalt, wordt echter verlaten. Er vindt een verschuiving plaats in de richting van samenwerking en wederzijdse afhankelijkheid. (Redig, 2000: ) Vanuit het perspectief van de actoren die participeren aan het beleid werd deze verschuiving aanvankelijk getypeerd binnen het Two communities framework. Later binnen het Three communities framework. De kennis die hierbij wordt aangereikt is van belang voor het voeren van het beleid. Voor de wijze waarop dit gebeurt, kan een trend naar institutionalisering worden waargenomen. Deze wordt steeds op verschillende wijze ingevuld. > Van two naar three communities Weiss (1978:36) identificeert in het beleidsproces aanvankelijk twee grote groepen actoren. Aan de ene kant staan (wetenschappelijke) onderzoekers die kennis produceren. Aan de andere kant staan politieke actoren of beleidsmakers. De mate waarin wetenschappelijk onderzoek op directe wijze bijdraagt tot het formuleren van beleidsbeslissingen en veeleer de vaststelling van het gebrek daaraan werd verklaard vanuit de (grote) kloof tussen beide soorten actoren. (Hoppe & Halffman, 2004:46; Weiss, 1978:36) Deze afstand tussen wetenschap en beleid verhoogt enerzijds de legitimiteit van de (objectieve) kennis die wetenschappers aanreiken. Anderzijds heeft het onafhankelijke karakter van wetenschappelijk onderzoek tot gevolg dat de afstand tussen het onderzoek en de noden van het beleid groter wordt (Halffman & Hoppe, 2004:6). Het relevante karakter van dat onderzoek voor het beleid zal hierdoor verminderen, evenals het gebruik ervan. Caplan (1979: 459) vat de tegenstelling tussen wetenschap en beleid als volgt samen: The ( ) scientist is concerned with pure science ( ) government policy makers are action-oriented, practical persons concerned with obvious and immediate issues 24

27 Wetenschappers en beleidsmakers opereren met andere woorden vanuit twee verschillende institutionele werelden met eigen normen en waarden en verschillende invloeden uit de omgeving. Deze komen respectievelijk uit de wetenschap in zijn geheel en uit de maatschappij. De figuur op de volgende pagina geeft dit weer. De normen en waarden zijn bovendien in bepaalde gevallen tegengesteld aan elkaar. (Caplan, 1979: 459) Het model focust op (wetenschappelijke) kennis en inzicht, en draait rond de tegenstelling tussen wetenschappers (als producenten van kennis) en beleidsmakers (als gebruikers ervan). Het houdt echter geen rekening met het feit dat er nog andere actoren zijn. Die kunnen niet onder een van beide categorieën worden teruggebracht maar spelen wel een belangrijke rol in het aanbrengen van relevante informatie voor de totstandkoming van het beleid. (Lindquist, 1990:29-30) Figuur 2 - Invloed op onderzoekers en beleidsmakers (Weiss, 1978:37) Het bredere veld van actoren betrokken bij het beleid en van de kennis die hiervoor gebruikt wordt, valt onder de term third community. Het begrip 25

28 verwijst onder meer naar beleidsinstituten, consultants en middenveldorganisaties of andere maatschappelijke belangengroeperingen. De third community is erop gericht to inform and influence policy with information (Lindquist, 1990:31). Dit gebeurt vanuit een specifieke doelstelling die ruimer gaat dan deze die wetenschappelijke experts voor ogen houden, namelijk het koppelen van objectieve wetenschappelijke kennis aan beleidsvragen. Hoewel beide groepen erop gericht zijn het beleid te beïnvloeden (Lindquist, 2001:5), is hun uiteindelijke doel verschillend. Vanuit wetenschappelijke hoek wordt getracht een objectief kader aan te bieden waarbinnen het beleid kan plaatsvinden. Actoren uit de third community houden het sturen van het beleid voor ogen in een richting die aansluit bij het bereiken van de eigen vooropgestelde doelstellingen. (Lindquist, 1990:31-32) Voor middenveldorganisaties is hier een speciale rol weggelegd omdat zij de kloof tussen burger en overheid zouden dichten en zorgen voor een hogere sociale betrokkenheid 1. Middenveldorganisaties treden met andere woorden op als mediators tussen de beleidsmakers en de burgers. Zij vullen de ruimte tussen beide op en fungeren als doorgeefluik voor de belangen van burgers omdat zij over een grotere toegang tot het beleid beschikken dan individuele burgers. Bovendien zijn de middenveldorganisaties in Vlaanderen vaak ook de uitvoerders van het beleid. Het draagvlak dat zij vertegenwoordigen is dan ook van groot belang, evenals de expertise die zij leveren voor het beleid. Hiertegenover staat de vraag wie deze organisaties nu precies vertegenwoordigen wanneer zij betrokken worden in het beleidsproces. Een gelijkaardige opmerking stelt dat dergelijke inspraakprocessen geen garantie betekenen voor het incorporeren van de belangen van burgers in het beleid. Net zomin als dat in een klassiek (representatief) democratisch systeem het geval is. Bovendien kunnen bepaalde middenveldorganisaties een grotere invloed uitoefenen op het beleid dan andere. Specifieke groepsbelangen zouden kunnen primeren op het algemene belang. (Mayer, Edelenbos & Monnikhof, 2005: ; Redig, 2000:87-88) 1 Zie ook auteurs als Putnam (Making Democracy Work, 1993 en Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community, 1995), Bourdieu (The Forms of Capital, 1986) en Hooghe (Sociaal Kapitaal, 2003) 26

29 > Vormen van kennis De kennis die door actoren uit de wetenschappelijke wereld en uit de third community wordt aangebracht is belangrijk voor een succesvol beleid. De term evidence-based policy wordt hiervoor vaak gebruikt. (Hoppe & Halffman, 2004:45; Leeuw, 1993:60). Lindquist (1990:30-33) maakt op vlak van kennis het onderscheid tussen onderzoek en analyse. Beide soorten informatie zijn terug te vinden in het beleidsproces. Waar onderzoek de relatie tussen verschillende variabelen blootlegt en/of nieuwe perspectieven aanreikt om een beleidsprobleem te benaderen, houdt analyse de manipulatie van gegevens en onderzoek in. Het voorziet in de ontwikkeling en promotie van gewenste beleidskeuzes. De verschillende soorten informatie en de actoren die deze verspreiden, spelen op elkaar in en werken op verschillende wijze door in het beleid (infra). Het onderscheid tussen beide vormen is niet altijd even gemakkelijk te maken. Peters en Barker (1993b:4) wijzen erop dat (objectieve) feiten en (interpretatieve) opinie vaak nauw verweven zijn met elkaar. De combinatie van beide zal het beleid vormgeven. Er zou dan evenwel een licht overwicht voor opinie kunnen gelden, gezien de politieke context waarin het beleid tot stand komt. Beslissingen moeten in veel gevallen immers binnen een relatief beperkte tijdsperiode tot stand komen (Chabal, 1993:51). De verzameling van objectieve feiten of van kennis in het algemeen is daardoor vaak ook beperkt. Bovendien geven de beleidsmakers het beleid vaak vorm vanuit een kortetermijnhorizon en is het niet steeds mogelijk of wenselijk om optimale beleidskeuzes te maken vanuit een objectief, wetenschappelijk perspectief, of om rekening te houden met tegengestelde visies. (Peters & Barker, 1993b:9-10; Weiss, 1982:622) Topf (1993a:114) komt hierdoor tot onderstaande conclusie over de verbreding van inspraak: It shifts the balance of authorativeness of the inputs into the policy process away from expertise, and towards democratic representation. 27

30 Dit is slechts een mogelijke visie. De vertegenwoordiging van belangen door maatschappelijke organisaties en de inbreng van (wetenschappelijke) kennis bij het beleid kan ook gezien worden op een meer gelijkwaardig niveau. (Halffman & Hoppe, 2004:11) > Institutionalisering van expertise De hogere betrokkenheid van actoren buiten de overheid heeft niet alleen geleid tot een brede waaier aan informatiebronnen voor het beleid. Het leidde ook tot de institutionalisering van advies- of overlegorganen waarin dat beleid mee werd gevormd. (Halligan, 1995:144) Veel van deze organen worden opgericht en ondersteund door de overheid en staan er in nauw contact mee. (Bulmer, 1993:39) Belangrijk is dat een evenwicht kan worden gevonden tussen inclusiveness and ease of decision-making (Peters & Barker, 1993a:14). Een evenwicht tussen de mate waarin verschillende soorten stakeholders een brede waaier aan informatie aanleveren (die soms onduidelijk of tegengesteld kan zijn) en de mate waarin de beleidsmakers in staat zijn op basis hiervan tot beleidsbeslissingen te kunnen komen. Adviesorganen kunnen zich bijvoorbeeld situeren binnen de administratie, binnen een meer politieke omgeving of buiten de overheid. Een open of gesloten systeem (bepaald door resp. een lage of hoge mate van overheidscontrole) zal de toegang voor actoren en belangen buiten de overheid bepalen, evenals de aandacht voor bredere en diverse perspectieven door die overheid. Welke vorm adviesorganen nu specifiek zullen krijgen, zal verschillen van land tot land, evenals over beleidsdomeinen heen. (Halligan, 1995: ) Beleidsmakers kunnen aan de hand van verschillende instrumenten een concrete vorm geven aan adviesorganisaties. Het gaat onder meer om volgende elementen. - Het verschaffen van ondersteuning (middelen en informatie) aan het adviesorgaan zelf of aan (de leden van) de vertegenwoordigende organisaties waaruit deze bestaat. 28