XII. programma-management: regievoering zonder macht

Transcriptie

1 Inleiding Dit boek heb ik geschreven voor project en programma-managers die complexe processen managen, mensen die in deze processen participeren en hun opdrachtgevers. Maar ik hoop ook dat de professionals op het gebied van project en programma-management inspiratie krijgen uit deze benadering van programma-management. Hoewel de benadering ook voor het bedrijfsleven interessante gezichtspunten kan leveren, is het geschreven voor processen in het publieke domein. Daar spelen complexe krachtenvelden, waar een eenduidige sturing meestal faalt. De titel Programma-management: regievoering zonder macht is niet in een dag gekozen. Programma-management heeft voor velen een betekenis gekregen die anders is dan ik in dit boek hanteer. Collega s hebben suggesties gedaan om te komen tot een titel die het beste uitdrukt wat ik probeer te beschrijven. Termen als programmaregie, horizontaal programma-management en programmamanagement van autonome projecten drukken wellicht goed uit wat ik bedoel. Toch heb ik mij beperkt tot de term programma-management, omdat dit de kern uitdrukt van waar dit boek over gaat. Dit boek is een stukje levenswerk. In meer dan drie jaar heb ik het voorliggende boek geschreven. In eerste instantie heb ik een manuscript in het Engels geschreven om het toegankelijk te maken voor collega s en managers in andere landen. Hoewel ik waardevolle suggesties heb gekregen van collega s uit vele verschillende landen, heb ik uiteindelijk gekozen voor een Nederlandse versie, omdat ook duidelijk werd hoezeer ik aansluit bij de Nederlandse praktijk en cultuur, die niet zonder veel uitleg kan worden begrepen in het buitenland. Dit boek is een vervolg op het boek Projecten en beleidsontwikkeling dat ik in 1996 samen met mijn collega Hans Nuiver heb geschreven. Dit boek gaat over overheidsmanagement. De voorbeelden spelen in het overheidshandelen en ook de theorie is vooral gebaseerd op ervaringen binnen de overheid en maatschappelijke organisaties. Het gaat over samenwerkingsprocessen waarin verschillende mensen aan de touwtjes trekken. De theorie die beschreven wordt, heb ik in diverse processen in de praktijk gebracht. Hoewel ik een andere benadering kies voor programma-management dan gebruikelijk, is het niet normatief. Het geeft een methodiek die gebaseerd is op de praktijk. In mijn gesprekken met overheidsmanagers en in de cursussen die ik over dit onderwerp heb gegeven is mij gebleken dat het verhaal herkenbaar is en past bij de praktijk. Ik heb getracht samenhang te brengen in die praktijk en deze te vertalen in een consistente methodiek.

2 XII programma-management: regievoering zonder macht Het eerste hoofdstuk gaat over de ontwikkeling van programma-management en onderbouwt mijn zienswijze. In complexe processen met meerdere sturingsrelaties kan niet worden volstaan met het planning and control paradigma dat traditioneel voor zowel projectmanagement als voor programma-management wordt gehanteerd. In het tweede hoofdstuk beschrijf ik vier voorbeelden die ik gebruik om de theorie te verhelderen. Het zijn geen voorbeelden van pro forma programma s. Het zijn processen waarin mijn benaderingswijze en mijn bedoeling wordt geïllustreerd. Waar zinvol maak ik in de tekst echter ook gebruik van andere voorbeelden. Het derde hoofdstuk geeft enige noties van de ontwikkelingen binnen de overheid om de context voor het verhaal te schetsen. Deze noties geven ook een beeld van de ervaringen en ideeën die geleid hebben tot dit boek. In het vierde hoofdstuk beschrijf ik de kern van de methodiek voor programmamanagement. Hoofdstuk vijf gaat in op opdrachtgeverschap. In mijn ervaring is de wijze waarop het opdrachtgeverschap wordt ingevuld en hoe programma-managers daar richting aan geven vaak bepalend voor het succes. Te vaak wordt het opdrachtgeverschap beperkt tot een afstandelijke rol van de opdrachtgever die wacht op het resultaat. Hoofdstuk zes geeft inzicht in het profiel van een programma-manager. Ik maak vergelijkingen tussen de projectmanager en de programma-manager. Hoofdstuk zeven geeft een overzicht van de wijze waarop programma-management kan worden ingevoerd. Ik maak daarbij onderscheid tussen programmamanagement als organisatiestructuur en -systeem, programma-management als sturingsfilosofie en de ontwikkeling van de competenties als programmamanager. Ten slotte geef ik in hoofdstuk acht praktische tips voor een programma-manager. Deze tips zijn niet alleen belangrijk voor programma-managers. In feite gelden deze tips veelal voor alle betrokkenen. Het functioneren van een programmamanager is geen solo-optreden. Het gaat over de relaties met anderen en die anderen bepalen in sterke mate hoe de programma-manager functioneert.

3 1 Ontwikkeling van programmamanagement vanuit een ander perspectief 1.1 Projectmanagement als startpunt Theorieën over programma-management zijn tot nu toe grotendeels ontwikkeld vanuit de kennis over projectmanagement. En daarmee is ook het paradigma gegeven waar vanuit meestal wordt geredeneerd: planning and control. Projectmanagement gaat uit van tijdelijke organisatieverbanden, waarin een projectleider met een opdracht hiërarchisch sturing geeft aan een projectteam. Naast een duidelijke resultaatdefiniëring staat de beheersing van tijd, geld, kwaliteit, informatie en organisatie centraal. Een project werd in eerste instantie benaderd als een gesloten systeem, waarin gefaseerde beslissingen werden genomen en waarin in principe niet kon worden teruggekomen op eerder genomen beslissingen. Dit is het beste gedemonstreerd met een bouwproject. De zes traditionele fasen van initiatief (er wordt besloten om een gebouw neer te zetten), definitie (aan welke eisen moet het gebouw voldoen), ontwerp (hoe zal het gebouw er uitzien), voorbereiding (bestek en aanbesteding), uitvoering (de bouw) en de nazorg (oplevering en nakomen van garantieverplichtingen) tonen duidelijk dat je bijvoorbeeld tijdens de bouw geen nieuwe eisen kunt formuleren. In de loop der jaren zijn talloze beheersinstrumenten als de earned value analysis en de balanced score card ontwikkeld. Initiatieffase Definitiefase Ontwerpfase Voorbereidingsfase Uitvoeringsfase Nazorgfase Startnotitie Projectdefinitie Productontwerp Contracten Product Figuur 1 De traditionele fasering van een project De projectmanagement benadering is niet alleen gebaseerd op planning en control, maar is vooral ook productgericht. Vooral in de tachtiger jaren was resultaatgerichtheid een centraal uitgangspunt.

4 2 programma-management: regievoering zonder macht Procesgerichtheid Toch blijkt steeds weer dat de projectbeheersing een moeilijk punt is. Vooral bij de zachte projecten is het uitgangspunt van het gesloten systeem een fictie. Ook de hiërarchische sturing is veelal onmogelijk. Het leiderschap is in diverse theoretische beschouwingen steeds centraler komen te staan. Het internationaal vastgestelde theoretische kader voor projectmanagement (The competence baseline) is grotendeels gebaseerd op de competenties van de projectleider. Maar het theoretische beheerskader met het daarbij behorende beheersparadigma is in tact gebleven. In de jaren negentig heb ik samen met een collega een strategisch concept voor projectmanagement ontwikkeld (Projecten en beleidsontwikkeling; Licht, Nuiver, Assen 2001), dat de beheersing van de interactie met de projectomgeving centraal stelt. Daarbij hebben we het accent van de doelformulering verlegd van het product naar het effect. Deze methodiek hebben we talloze malen succesvol toegepast binnen overheden, maatschappelijke organisaties en in het bedrijfsleven. Organisatieontwikkeling gedurende het project Effecten Opdracht interactie interactie Implementatie Beleidsstrategische fase Beheersstrategische fase Uitvoeringsfase Product Projectvoorstel: probleemdefinitie gewenste effecten en resultaten projectorganisatie haalbaarheid schatting van beheersaspecten Projectplan: activiteitenplanning implementatieplan planning van tijd, geld, kwaliteit, informatie en organisatie evaluatieplan Figuur 2 Projectfasering volgens Licht en Nuiver Toch lopen we ook geregeld aan tegen de grenzen van de projectbenadering. In projecten met betrokkenheid van verschillende organisaties blijkt het vaak moeilijk om besluitvorming te realiseren en moet er soms onderhandeld worden met deelnemende organisaties, die geen verantwoordelijkheid voor het project dragen. Zowel de inhoudelijke beheersing als de tijdbeheersing komt hierbij in het gedrang. Grote en complexe projecten blijken in de praktijk moeilijk te beheersen met het projectmanagement instrumentarium. Dit is de basis geworden voor de ontwikkeling van programma-management.

5 Ontwikkeling van programma-management vanuit een ander perspectief Programma-management: processturing In de uiteenlopende benaderingen van programma-management wordt uitgegaan van verschillende sturingsprincipes: De hiërarchische directieve sturing Deze sturing is gebaseerd op de machtspositie en de volledige competentie van de opdrachtgever, vergelijkbaar met projectmanagement. In Engeland is door het Office of Government Commerce een standaard voor programma-management ontwikkeld op basis van deze benade ring: Programme management can be defined as the co-ordinated management of a portfolio of projects that change organizations to achieve benefits that are of strategic importance. (Manag ing Successful Programmes; The Stationary Office, UK, Norwich, 1999 ISBN ) Deze MSP-methode (Managing Successful Pro grammes) wordt ook in Nederland regelmatig gebruikt. Vaak wordt de vraag gesteld wat het verschil is met de beheersing van de projectenporte feuille wat iedere opdrachtgever feitelijk al doet. De MSP-methode geeft een beheersinstrumentarium voor de programmamanager gebaseerd op een risicobenadering. Ook geeft de methode richtlijnen voor het gedrag van de programma-manager. In die zin is MSP een belangrijke aanvulling op het instrumentarium van het opdrachtgeverschap. De kritiek op MSP is dat het net als project management gebaseerd is op beheersing en het blauwdruk-denken van ingenieurs. Het gaat uit van een benadering waarbij de programma-manager de projecten kan aansturen, wat in de praktijk vaak onmogelijk is. De hiërarchische coördinatie De andere benadering van een programma als een complex project met meerdere actoren en deelprojecten gaat uit van de gedachte dat het managementinstrumentarium en de management methodiek van projectmanagement ontoereikend is. In deze benadering die in Neder land bijvoorbeeld ontwikkeld is door Wijnen en Van der Tak (Programmamanagement; Wijnen, Van der Tak, Kluwer, 2002), wordt sterk de nadruk gelegd op netwerkmanagement en risicobeheersing. Ook deze benade ring gaat echter nog steeds uit van de hiërarchische sturing. In die zin leveren zij een aanvulling op het instrumentarium van de projectmanager. Ook andere auteurs hebben deze benadering goed uitgewerkt (Management van project management; Walters, Reed Business Informa tion, 1999).

6 4 programma-management: regievoering zonder macht Binnen de discussie van de International Project Management Association (IPMA) over de stan daard van projectmanagement wordt meestal onderscheid gemaakt tussen verschillende soor ten projecten, variërend van de technische projec ten zoals die veel voorkomen in con structing and engineering (die de basis vormen voor de projectmanagement standaard) en de open projecten tot wat wordt genoemd evolue rende projecten. Binnen de IPMA wordt gezocht naar aanpassingen van de methodiek, zodat ook de complexere projecten kunnen worden gemana ged. De benadering van Wijnen en Van der Tak past binnen deze discussie. Feitelijk wordt minder de nadruk gelegd op het management systeem en wordt meer gekeken naar de competenties van de project of programmamanager. Certificering van projectmanagers is daarom gebaseerd op de (Nederlandse en interna tionale) Competence Baseline waarbij naast de kennis over instrumenten zwaar wordt getild aan persoonlijke vaardigheden en ervaring. Hiërarchische sturing en risicobeheersing blijven echter de belangrijkste uitgangspunten voor deze benadering. In mijn ervaring blijken deze uitgangspunten echter onhoudbaar, omdat welis waar de competentie van de programma-manager (in termen van kwaliteiten) toereikend kan zijn, maar dat de betrokken stakeholders hun verant woordelijkheden niet kunnen en mogen delege ren. Vanuit die verantwoordelijkheid zullen zij trachten op te treden als medebewindvoerend. De horizontale coördinatie Deze sturingsfilosofie gaat uit van de erkenning van de afzonderlijke bestuurlijke competenties van projectopdrachtgevers. De coördinatie faciliteert de zelfsturing van het netwerk. Vanuit deze benadering kom ik tot een nieuwe definitie van een programma: Een programma is een samenhangende verzame ling van activiteiten, zoals projecten, taskforces en reguliere lijnactiviteiten, gericht op de oplos sing van een integrale probleemstelling, die onder de verantwoordelijkheid van verschillende autoriteiten vallen. Door de acceptatie van de incompetentie van de programma-manager ten aanzien van de beheers sturing moet worden gekozen voor een andere sturing. En zo kom ik aan de definitie van programma-management: Programma-management is de niet-hiërarchische coördinatie van de programmaactiviteiten met als doel om oplossingen te bieden voor de inte grale projectoverstijgende probleemstelling.

7 Ontwikkeling van programma-management vanuit een ander perspectief 5 En hier ontstaat de paradox van het programma-management. De programma-manager is verantwoordelijk voor het realiseren van een oplossing (resultaat) zon der directe sturing te geven aan de productieactivi teiten. De vraag is daarom hoe je verantwoordelijkheid kan dragen zonder macht. Feitelijk is deze paradox binnen onze democratie niets bijzonders. De mogelijkheid van bestuur ders om sturing te geven aan de maatschappij waarbij de politieke doelen worden gerealiseerd, is zeer beperkt. Toch worden de bestuurders afgerekend op het niet realiseren van de doelen en incidenten die strijdig zijn met hun politieke opdracht. De paradigmaswitch die ik hier toepas, betreft het uitgangspunt van programma-management. De control van de projectmanagementfilosofie wordt losgelaten en wordt vervangen door een coördinatiefilosofie. Dit houdt niet in dat de beheer sing van de productieprocessen overboord gezet kan worden. Dan zouden we het kind met het badwater weggooien. Programma-management moet worden gezien als een matrixorganisatie. Daarmee komen we te recht in de discussie over de matrixorganisatie die binnen de organisatiekunde decennia wordt gevoerd. De dubbele sturingslijnen blijken in de praktijk voor problemen te zorgen door de compe tentiestrijd tussen de verschillende autoritei ten. Vanuit het machtsdenken wordt gestreefd naar afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Dit leidt in de praktijk tot steeds intensere grensgevechten zolang beide autoriteiten vanuit het machtsdenken handelen. Bij programma-management is de programma-manager de machteloze en wordt de verantwoordelijkheid bij de machtigen (stakehol ders) gelegd. Het uitgangspunt hierbij is dat de stakeholders niet alleen belang hebben bij de oplossing van hun sectorale probleem (project management), maar dat zij ook belang hebben bij de aanpak van het integrale probleem. De programma-manager heeft als primaire taak om de stakeholders aan te spreken op deze integrale verantwoordelijkheid. Het programma is primair van de projecteigenaren. De programma-manager stuurt met mandaat van de projectopdrachtgevers en de projectleiders.