Eerste fase processturing. Hoofdirectie. Regiodirecties. Procesmanagers

Transcriptie

1 Processturing bij IND De Immigratie- en Naturalisatiedienst is verantwoordelijk voor de uitvoering van het vreemdelingenbeleid. Zonder medewerking van politie, Koninklijke Marechaussee, COA (opvang van asielzoekers), rechtsbijstandsorganisaties, rechtbanken en gemeenten kan de IND weinig. De organisatie had te weinig inzicht in de eigen bedrijfsvoering. Dat bemoeilijkte het onderhouden van zakelijke relaties met ketenpartners. Robert van Doesburg en Benno van Marum De IND is verantwoordelijk voor de uitvoering van het vreemdelingenbeleid. Haar hoofdtaken bestaan uit het behandelen van toelatingsprocedures (asielaanvragen, naturalisatie, werkvergunningen, gezinshereniging, et cetera) en het realiseren van de terugkeer van vreemdelingen die niet (langer) in Nederland mogen blijven. De IND kan deze taken niet zelfstandig uitvoeren, maar is afhankelijk van haar ketenpartners, waaronder de politie, KMar, COA (opvang van asielzoekers), rechtsbijstandsorganisaties, rechtbanken en gemeenten. Voor succesvolle uitvoering van het vreemdelingenbeleid is intensieve samenwerking nodig. Dat die samenwerking tot stand komt is niet vanzelfsprekend. Iedere organisatie heeft zijn eigen doelstellingen en prioriteiten. Voor politie, KMar, rechtbanken en gemeenten is uitvoering van het vreemdelingenbeleid slechts een klein onderdeel van hun werkpakket. Zij hebben een bredere publieke verantwoordelijkheid en als gevolg daarvan eigen prioriteiten. Scherp inzicht in de eigen bedrijfsvoering is voor de IND een voorwaarde om goed te kunnen onderhandelen met ketenpartners over de gezamenlijke uitvoering van het vreemdelingenbeleid. Regio s De IND is in de jaren 90 snel in omvang gegroeid. Er ontstond een hoofdkantoor met vier regiokantoren. Ieder regiokantoor had een volledig pakket van dienstverlening. Later kwam er nog een vijfde kantoor bij voor het behandelen van asielprocedures. De regiodirectie was verantwoordelijk voor de uitvoering en rapporteerde aan de hoofddirectie. Het gevolg 162

2 van deze organisatiestructuur was een belangentegenstelling tussen de hoofddirectie (eenheid van beleid, scherp inzicht in bedrijfsvoering) en de regionale directies (behoud autonomie). Dat maakte het moeilijk om adequaat te reageren op veranderende omstandigheden (snelle stijging en daling van instroom asielzoekers, groei van de organisatie, dynamiek in de relatie met ketenpartners, wetswijzigingen). De jaarlijkse prestatieafspraken tussen de IND en het ministerie van Justitie werden vaak niet gehaald. De taakstelling werd verdeeld over de regio s door middel van managementovereenkomsten tussen regio s en de hoofddirectie. Discussie over de oorzaken van het niet nakomen van deze contracten verliep op hoofdlijnen. Tussentijdse aanpassingen van deze managementcontracten kwamen nauwelijks tot stand. Door het parlement opgelegde intensiveringen verdwenen zo naar de achtergrond. De aandacht voor politieke prioriteiten werd verdrongen door de dagelijkse zorgen om bestaande achterstanden niet nog verder te laten oplopen. Gesprekken over het inpassen van nieuwe opdrachten en bijstellingen van managementovereenkomsten hadden vaak een nogal defensief karakter. Eerste fase processturing Hoofdirectie De productie-units in de regiokantoren waren vooral gericht op het realiseren van de eigen targets. Binnen regio s bestond solidariteit tussen units. Deze solidariteit stopte echter bij de regiogrens. Zo bestonden bij de ene regio capaciteitstekorten bij het afhandelen van oude bezwaarzaken, terwijl andere regio s voor dit specifieke werk bekwame medewerkers over hadden. Overdracht van dossiers was een onderhandelingsproces waarbij iedere regio voldoende werkvoorraad probeerde te houden. Door het decentraliseren van de prestatieverantwoordelijkheid naar het niveau van regio s en productie-units werd geprobeerd de prestaties van de IND te verbeteren. De knelpunten in de afstemming tussen regio s en hoofdkantoor en tussen regio s onderling bleven echter bestaan. De voorraad onder handen werk groeide. Verdubbeling van het aantal medewerkers in een paar jaar tijd en de sterk wisselende omvang van de instroom van asielzoekers vroegen veel aandacht. Procesmanagers Regiodirecties Een nieuwe aanpak: processturing In 2000 begint de IND met het voorbereiden van een procesgerichte organisatie. Onderdeel daarvan is de coachende rol van managers. Doelstelling was het verbeteren van de zorgvuldigheid en tijdigheid van beslissingen in toelatingsprocedures. Dit alles gebeurde binnen de regionale organisatiestructuur. In het najaar van 2001 zette de (toenmalige) hoofddirecteur de zaak op scherp. Er was onvoldoende zicht op verbetering van de prestaties. De hoofddirecteur noemde de autonomie van de regionale directies een belangrijke oorzaak van de tegenvallende prestaties van de IND. Dit leidde tot het invoeren van processturing. De regiostructuur werd doorbroken. Voor ieder werkproces (asiel, regulier, procesvertegenwoordiging, terug- 163

3 keer en naturalisatie) werd een kwartiermaker (procesmanager) aangesteld; in eerste instantie naast een bestaande functie (bijvoorbeeld regiodirecteur). Per werkproces ontstond een overlegstructuur voor het bespreken van productieresultaten en kwaliteit van het primair proces. Vertegenwoordigers van de verschillende regio s vergeleken in deze overleggen elkaars resultaten, bespraken knelpunten en maakten werkafspraken. De productie- en kwaliteitsoverleggen bij de kleinere werkprocessen werden gevoerd door de managers van uitvoerende units en de kwartiermakers. Voor de werkprocessen asiel en regulier, met ieder tientallen productie-units, vond het productieoverleg op een hoger niveau plaats. De overleggen hadden als resultaat dat belangrijke knelpunten snel onder de aandacht van de directie kwamen. Vaak ging het om inefficiënte procedures die al jaren bestonden. De bestaande structuur stimuleerde niet het gezamenlijk oplossen van inefficiënties. De verschillen in uitvoeringspraktijk van de regio s maakten het moeilijk om tot een vergelijk te komen. Een platform om dit soort knelpunten op een oplossingsgerichte manier te bespreken ontbrak. In de productieoverleggen per werkproces kwamen deze onderwerpen wél aan de orde. Er werden praktische afspraken gemaakt over registratie, werkmethoden en prioriteiten. Een voorbeeld van een knelpunt was de doorlooptijden van onderzoeken naar de juistheid van reisverhalen van asielzoekers. De resultaten van deze onderzoeken kwamen over het algemeen zo laat dat de IND niet tijdig kon beslissen over een asielaanvraag. Beslistermijnen werden overschreden omdat er nog een onderzoek bij Buitenlandse Zaken liep. In het productieoverleg asiel werden de oorzaken van termijnoverschrijdingen onderzocht. Iedere regio bleek zijn eigen contacten met Buitenlandse Zaken te hebben. Een belangrijke oorzaak van de termijnoverschrijdingen door deze onderzoeken bleek bij de IND zelf te liggen: onderzoeken werden te laat opgestart. Met het ministerie van Buitenlandse Zaken zijn (scherpere) afspraken gemaakt over de informatieverstrekking over de voortgang van het onderzoek en de kans op bruikbare resultaten. Verder kwam er een rappèlsysteem voor onderzoeken die te lang blijven liggen. In plaats van het zoeken naar de schuldige voor termijnoverschrijdingen werd de controle op de doorlooptijd van asielprocedures verbeterd. Ook het verbeteren van de kwaliteit en uniformiteit van sturingsinformatie is een belangrijke prioriteit geworden. Managementinformatie stond vaak ter discussie omdat de gebruikte basisgegevens per regio verschilden. De afzonderlijke regio s koesterden de interpretatieruimte die de eigen cijfers geven. Bij het invoeren van processturing werd gewerkt aan een uniforme opzet voor managementinformatie. Doel is het mogelijk maken van prestatievergelijking tussen productie-units en inzicht in de prestaties van de IND. Het heeft veel moeite gekost draagvlak te krijgen voor de overzichten omdat de regiostructuur had geleid tot een cultuur van noninterventie. Het werkoverleg per proces speelde een belangrijke rol bij het doorbreken van deze cultuur. Gedetailleerde discussies over werk- 164

4 processen en de betrouwbaarheid van cijfers vragen veel tijd en energie. Vaak zijn het productieve gesprekken die leiden tot een scherper inzicht in de bedrijfsvoering en beter begrip van gecompliceerde werkelijkheid van de productie-units. Verbeteringen Het organiseren van structurele aandacht voor werkprocessen bij de IND leidde tot verhoogde aandacht voor eenheid van beleid en eenheid in uitvoering. Het aanpassen van werkprocessen ging makkelijker en sneller. Er ontstond meer transparantie in de bedrijfsvoering en meer druk op het leveren van goede prestaties: van boven (procesdirecteur) en van onder (goed presterende units worden zichtbaar door prestatievergelijking). De eerste stap van de invoering van processturing was geslaagd. Echter, het naast elkaar bestaan van procesmanagers (feitelijke aansturing werkprocessen) en regiodirecteuren (hiërarchische verantwoordelijkheid productiemiddelen en prestatieafspraken) was lastig. De procesmanagers zijn verantwoordelijk voor het realiseren van afspraken over productie en kwaliteit, maar hadden geen hiërarchische positie binnen de regio s en daardoor geen zeggenschap over de inzet van mensen en middelen. Dat veel regiodirecteuren tegelijkertijd procesmanager waren, maakte de situatie nog complexer. De combinatie van verantwoordelijkheden beperkt de effectiviteit van zowel procesmanagers als regiodirecteuren. Hoewel een deel van de taken van de regiodirecteur bij de procesmanagers lag, bleven zij formeel nog steeds verantwoordelijk. Dit leidde tot allerlei loyaliteitsconflicten: wie is de baas: de regiodirecteur of de procesmanager? Opheffen regio s Per 1 januari 2004 is de regiostructuur van de IND opgeheven. In plaats daarvan zijn vijf procesdirecteuren benoemd die direct aan de hoofddirectie rapporteren (zie figuur hiernaast). Na twee jaar proefdraaien is een voorzichtig begonnen reorganisatie voltooid. Het voltooien van de reorganisatie heeft veel tijd gekost. Daar staat tegenover dat het werk in die periode meer profijt dan hinder heeft gehad van de in gang gezette verandering. Voortaan is de verantwoordelijkheid voor de prestaties in een werkproces bij één persoon belegd. Als de prestatieafspraken voor asiel niet zijn gehaald is één procesdirecteur verantwoordelijk. De gedeelde verantwoordelijkheid van de regiodirecties (waar de verantwoordelijkheid voor een proces in iedere regio was gedelegeerd aan een portefeuillehouder) is verleden tijd. Procesgestuurde IND Hoofdirectie Procesdirecteuren Asiel Regulier Terugkeer Naturalisatie Procesvertegenwoordiging Tot slot Er is nog veel te doen bij de IND. Werkprocessen zijn niet van de ene op de andere dag veranderd. De kwaliteit van de managementinformatie wordt beter. Een goed voorbeeld hiervan is de ingrijpende verbetering van de managementinformatieverzameling in het proces terugkeer. Een verdere verdiepingsslag blijft nodig om te voorkomen dat de afstand tussen hoofddirectie en uitvoering weer groeit. 165

5 De opgave is het handhaven van de verhoogde aandacht voor de werkprocessen op bestuurlijk niveau: elkaar blijven aanspreken op inefficiënte of ineffectieve procedures. Intern scherp sturen op het realiseren van prestaties in de afzonderlijke processen is een voorwaarde voor verbetering. Suboptimalisatie binnen de afzonderlijke werkprocessen is niet te accepteren. Conflicten tussen processen horen door de procesdirecteuren te worden opgelost. Zo nodig met de hoofddirectie als scheidsrechter. Dit alles heeft niets met procesmanagement te maken, wat de naam processturing wel doet vermoeden. Processturing bij de IND is niets anders dan de overschakeling van regionale kantoren naar resultaatverantwoordelijke business units. De kenmerken van procesmanagement (commitment aan het proces is belangrijker dan het resultaat; procesafspraken zijn belangrijker dan inhoudelijke keuzes; alle belanghebbende partijen zijn betrokken in het proces; organiseer dat iedere partner voordeel heeft bij coöperatief gedrag) hebben enkel tijdens de transitie een rol gespeeld bij het herschikken van verantwoordelijkheden binnen de IND. Vanaf nu is procesmanagement vooral nog relevant voor de (complexe) samenwerkingsrelaties met ketenpartners. De invoering van processturing heeft er voor gezorgd dat de positie van de IND in de vreemdelingenketen is versterkt. 166