Bijlage Toelichting op de voorgeschiedenis, genomen besluiten en uitspraak van de Raad van State

Transcriptie

1 Bijlage Toelichting op de voorgeschiedenis, genomen besluiten en uitspraak van de Raad van State Beoogde ontwikkelingen Sportplaza Harga (Schiedam) en Forepark Rhône (Den Haag) De gemeenten Schiedam en Den Haag willen meewerken aan de ontwikkeling en realisering van de plangebieden van de bestemmingsplannen "Sportplaza Harga" in Schiedam en "Forepark-Rhône" in Den Haag. Het doel is om in beide plangebieden realisering mogelijk te maken van een winkel volgens de Decathlonformule. Decathlon is een grootschalige sportdetailhandelaar, die de wens heeft om -in het kader van het concept "Schiedam in beweging" en het Haagse sport-leisure concept "100% Energie" winkels te vestigen in deze plangebieden.deze winkels worden gebaseerd op het principe dat klanten producten voor veel sporten in een Decathlon conceptstore kunnen vinden en zoveel als mogelijk producten kunnen uitproberen, testen en beleven. Decathlon biedt in deze winkelformule de ruimte om sporten uit te proberen door een deel van de ruimte -in en rondom de winkels- in te richten als try & buy -zone, bijvoorbeeld als basketbalterrein of een klimmuur. Ook worden er activiteiten ontwikkeld om mensen actief in contact te brengen met sport en spel. In het kader van een zogeheten "2 + 2-concept" wil Decathlon deze winkels vestigen in de betreffende plangebieden in combinatie met haar reguliere winkels in de centra van Rotterdam en Den Haag. Deze binnenstadswinkels zijn al gerealiseerd en functioneren met beperkte try en buy mogelijkheden binnenin de winkels. De colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag willen deze grootschalige sportdetailhandel mogelijk maken op Sportplaza Harga in Schiedam, gelegen aan de Hargalaan in de zuidoostelijke oksel van het knooppunt Kethelplein, en op de zogeheten Rijkswaterstaatkavel aan de Rhône op het bedrijventerrein Forepark te Den Haag. Het gaat daar volgens de gemeenten om zeer grootschalige vestigingen met relatief veel ruimte voor expozones, try en buy in en om de winkel en sportvelden. De gemeenten stellen dat dit winkelconcept zoveel ruimte vergt dat vestiging in de binnensteden niet mogelijk is. Harga-locatie RWS-kavel 1

2 Voorgeschiedenis In 2010 is de provincie gestart met overleg met Decathlon over mogelijke vestigingslocaties (circa 9 vestigingen) binnen Zuid-Holland. In 2014 heeft Decathlon aangegeven dat zij vooralsnog afziet van een breed vestigingsplan en op dat moment slechts een beperkt aantal locaties binnen Zuid-Holland concreet wil maken (Harga en RWS-kavel en twee binnenstadswinkels). Decathlon is van het begin af aan meegegeven dat vestiging van sportdetailhandel op de perifere locaties Harga en op de RWS-kavel in strijd is met het provinciale beleid. De gemeenten Den Haag en Schiedam hebben vervolgens eind juni/begin juli 2014 vanwege die strijdigheid ontheffingsverzoeken ingediend. Voor de beoordeling van de ontheffingsverzoeken is door de provincie besloten een second-opinion door Droogh Trommelen en Partners (DTNP) uit te voeren. Op 28 oktober 2014 is, mede op basis van deze second opinion, door GS een principebesluit genomen om de gevraagde ontheffingen te weigeren. Geoordeeld is dat de aard en omvang van de door Decathlon aangeboden sportartikelen niet zodanig is dat de verkoop hiervan niet inpasbaar zou zijn in de centra. De grootschaligheid van de beoogde vestiging is geen reden voor vestiging buiten het centrum. Ook binnen de bestaande centra is er genoeg ruimte voor grootschalige winkels. Er waren geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan volgens GS voor deze ontwikkeling een uitzondering gemaakt zou moeten worden. Op 19 november 2014 is het voorgenomen besluit over de ontheffingsverzoeken van Schiedam en Den Haag besproken in de Statencommissie Ruimte & Leefomgeving. Burgemeester Lamers van Schiedam heeft in deze vergadering ingesproken. In de commissievergadering is in meerderheid het voornemen van Gedeputeerde Staten gesteund om beide ontheffingen voor de realisatie van grootschalige sportdetailhandel niet te verlenen. Vervolgens is op 9 december 2014 door GS een definitief besluit tot weigering genomen. Tegen deze weigering van de ontheffing hebben Decathlon en de gemeenten Den Haag en Schiedam beroep aangetekend. Decathlon heeft bij brief van 27 mei 2015 de Verordening ruimte 2014, in het bijzonder artikel 2.1.4, bij de Kroon voorgedragen voor vernietiging wegens strijdigheid met het recht en het algemeen belang. Decathlon was van mening dat de regeling uit de VR strijdig was met de Europese Dienstenrichtlijn en artikel 49 van het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie (VWEU). De Kroon heeft daar gehoor aan gegeven en een voorziening getroffen. Die voorziening had tot gevolg dat de voorheen geldende limitatieve lijst van categorieën perifere detailhandel van de verordening is uitgebreid met detailhandel die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de in dat sub-lid genoemde detailhandel. Inhoudelijk had deze voorziening van de Kroon geen consequenties voor de beoordeling van de bestemmingsplannen en ontheffingsverzoeken, omdat daarbij door de provincie nog steeds de lijn werd gevolgd dat het om branches zou moeten gaan die vanwege de aard en/of omvang van de goederen niet of niet goed inpasbaar zijn in een centrum. Naar aanleiding van de voorziening van de Kroon en vooruitlopend op een uitspraak van de Raad van State over de ontheffingsverzoeken hebben beide gemeenten bestemmingsplannen in procedure gebracht. Bij besluit van 26 januari 2016 heeft de raad van de gemeente Schiedam het bestemmingsplan "Sportplaza Harga" vastgesteld. Bij besluit van 24 maart 2016 heeft de raad van de gemeente Den Haag het bestemmingsplan "Forepark-Rhône" vastgesteld. Beide plannen voorzien in de vestiging van grootschalige 2

3 detailhandel in sportartikelen met bijbehorende try & buy (in elk plan maximaal één detailhandelsbedrijf). De raden van de gemeenten Schiedam en Den Haag hebben zich in deze besluiten, naar aanleiding van de getroffen voorziening in het Kroonbesluit, op het standpunt gesteld dat de grootschalige sportdetailhandel zich uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de in de voorheen limitatieve lijst opgenomen perifere branches. De gemeenten waren van mening dat de aard en de omvang van de goederen niet relevant was, maar de omvang van de beoogde vestiging bepalend is. GS hebben op beide bestemmingsplannen een reactieve aanwijzing gegeven, omdat de grootschalige sportdetailhandel die in beide bestemmingsplannen is voorzien in strijd is met de Verordening ruimte die toen van toepassing was. Beide gemeenten stellen in die bestemmingsplannen dat het winkelconcept ( try and buy, gecombineerd met een evenemententerrein) zoveel extra ruimte vraagt, dat vestiging in de bestaande winkelgebieden niet haalbaar is. Gedeputeerde Staten hebben echter geoordeeld (mede op basis van nader onderzoek door DTNP, mede door bezoek aan het hoofdkantoor in Lille) dat de aanwezigheid van deze voorzieningen niet cruciaal is voor het functioneren van de grootschalige sportdetailhandel. In de praktijk functioneren de meeste winkels van Decathlon zonder dergelijke faciliteiten. Gedeputeerde Staten zijn van mening dat er binnen de bestaande winkelgebieden voldoende mogelijkheden zijn om grootschalige sportdetailhandel te faciliteren. Er is volgens GS niet gebleken van bijzondere omstandigheden waarom voor de gemeenten Schiedam en Den Haag een uitzondering gemaakt zou moeten worden. Daarbij heeft GS zwaar laten meewegen dat het bieden van een goed voorzieningenniveau in de bestaande centra bijdraagt aan aantrekkelijke en vitale centra. Het synergie-effect van sportwinkels voor een centrum is onderzocht en aangetoond. Ondanks dat sport in algemene zin maar een beperkt deel van het totale winkelaanbod in centra betreft, zijn grote sportwinkels in sterke mate van belang als publiekstrekker voor centra en daarmee van belang voor de levendigheid en attractiviteit van centra. Combinatiebezoeken tussen een sportwinkel en overige sportvoorzieningen daarentegen vinden nauwelijks plaats. Uitspraak Raad van State Tegen beide geweigerde ontheffingen en de reactieve aanwijzingen op zowel het bestemmingsplan van Den Haag als van Schiedam zijn zowel Decathlon als de gemeenten bij de Raad van State in beroep gegaan. Op al deze beroepen heeft de Raad van State op 27 maart 2019 uitspraak gedaan. Het persbericht van de Raad van State geeft de consequentie van die uitspraak duidelijk weer: 3

4 Provincie Zuid-Holland moet opnieuw beslissen over sportwinkels buiten centrum Schiedam en Den Haag Gepubliceerd op 27 maart 2019 Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland moet opnieuw beslissen of het een uitzondering maakt voor twee nieuwe grootschalige sportwinkels buiten de stadscentra van Schiedam en Den Haag. Het gaat om twee vestigingen van Decathlon. De provincie greep in bij bestemmingsplannen van beide gemeenten die nieuwe grootschalige sportdetailhandel buiten stadscentra toestaan, omdat dat niet past in provinciale regels. De nieuwste versie van deze regels van de provincie is in orde. Maar de provincie moet als ze wil ingrijpen wel een afweging maken van alle belangen, en daarbij de ontheffingsmogelijkheid op de regels ruimer opvatten. Zo n afweging heeft de provincie nu niet gemaakt. Dat staat in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van vandaag (27 maart 2019). Regels voor winkels buiten stadscentra in principe in orde De provincie Zuid-Holland hanteert de regel dat de meeste nieuwe winkels alleen binnen stadscentra of in bestaande winkelcentra mogen komen. Daarbuiten mag alleen grootschalige detailhandel komen die niet in een centrum past, zoals winkels die auto s, boten en bouwmaterialen verkopen. De provincie wilde Schiedam en Den Haag geen ontheffingen van de bestaande regels verlenen voor de grootschalige sportwinkels en greep in op de bestemmingsplannen van Schiedam en Den Haag met zogenoemde reactieve aanwijzingen. Hiermee 'blokkeert' de provincie de bestemmingsplannen. Reden voor Den Haag, Schiedam en Decathlon om in beroep te komen bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Volgens hen handelde de provincie met haar besluiten in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn. In de uitspraken van vandaag oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de regeling die nieuwe detailhandel buiten stads- en bestaande winkelcentra verbiedt, in principe door de beugel kan. De provincie mag ook optreden om gemeenten aan die regeling te houden. De Afdeling bestuursrechtspraak leidt dit af uit de antwoorden van het Hof van Justitie in Luxemburg op een aantal vragen over de Dienstenrichtlijn in een juridische procedure die eerder bij haar speelde over een kwestie in de gemeente Appingedam. maar de provincie moet de ontheffingsmogelijkheid op de regels ruimer opvatten Toch moet de provincie nieuwe besluiten nemen over de sportwinkels in Den Haag en Schiedam. Als de provincie besluit in te grijpen in bestemmingsplannen van gemeenten, moet ze alle belangen die in een concreet geval een rol spelen zorgvuldig afwegen. Daarbij moet zij meenemen dat de ontheffingsmogelijkheid op de regels vanwege de Europese Dienstenrichtlijn ruimer moet worden opgevat. In deze gevallen heeft de provincie zo n afweging niet gemaakt. Ze moet nu met zo n afweging beoordelen of ze ontheffingen van de provinciale regels kan verlenen voor de nieuwe winkels. Tot die tijd mogen de gemeenten Schiedam en Den Haag geen gebruik maken van de bestemmingsplannen voor de nieuwe winkels, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. 4

5 Hernieuwd besluit ontheffingsverzoeken De nieuwe besluiten over de ontheffingsverzoeken moeten genomen worden binnen 16 weken na de uitspraak van de Raad van State op 27 maart De uiterste datum is daarmee 16 juli Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State is aan beide gemeenten gevraagd in hoeverre zij het ontheffingsverzoek uit 2014, met de destijds daarbij gevoegde onderbouwing handhaven. Beide gemeenten hebben aangegeven het ontheffingsverzoek, in samenhang met de bestemmingsplannen te handhaven. Daarbij is een geactualiseerde onderbouwing geleverd. In 2019 heeft Decathlon inmiddels twee grootschalige vestigingen in de binnensteden van Den Haag en Rotterdam en één op Retailpark Alexandrium in Rotterdam. In juni 2014 hebben beide gemeenten een gezamenlijke onderbouwing aangeleverd, die is opgesteld door BRO. De gemeenten hebben BRO gevraagd deze informatie te actualiseren aan de gewijzigde situatie (o.a. vraag- en aanbodverschuivingen) en gezien de recente uitspraak. De eindconclusies uit het eerdere BRO-rapport van juni 2014 zijn op basis van de huidige actualisatie volgens de gemeente niet gewijzigd. Op basis van het BRO-rapport trekken de gemeenten de volgende conclusies: - De effecten op de detailhandelsstructuur en de leegstand zijn niet onaanvaardbaar. - Uit locatieonderzoek blijkt dat de inpasbaarheid in diverse winkelgebieden redelijkerwijs niet mogelijk is. Dit zou vooral te maken hebben met de sterke ruimtebehoefte van de conceptstores, waarbij de try en buy - zones, sportvelden, exporuimtes, etc niet losgekoppeld kunnen worden van het concept. - De conceptstores hebben een onderscheidend vermogen omdat deze bijdragen aan de verhoging van de lokale sportparticipatie. - De initiatieven voldoen aan de ladder voor duurzame verstedelijking. Ontheffingsverzoek Harga-locatie Schiedam De totale ontwikkeling van Sportplaza Harga betreft een combinatie van functies rond het thema 'sport, ontspanning en gezondheid'. Het beoogde programma voor de Harga locatie is als volgt: m 2 bvo Detailhandel try & buy binnen - - try & buy buiten Evenemententerrein Sport en medisch Horeca en hotel De ontheffing heeft uitsluitend betrekking op de detailhandelsvoorzieningen. Dat wil zeggen 7.000m 2 bvo sportdetailhandel en 5.500m 2 bvo try en buy. NB: De publieke discussie gaat steeds over Decathlon, maar de ontheffingsverzoeken zijn ingediend voor grootschalige sportdetailhandel in het algemeen. 5

6 Op hoofdlijnen geeft de gemeente de volgende argumenten voor verlening van de ontheffing: Er is een lange voorgeschiedenis, zowel beleidsmatig (stadsregionale en provinciale structuurvisies sinds 1997) als bestuurlijk (het lods-akkoord uit 2010), die in alle opzichten wijst op het voornemen tot transformatie van het Harga-gebied. Het Sportplaza wordt onderdeel van een ruimtelijk-programmatische context met sport en gezondheid (sportpark Harga; Vlietlandziekenhuis; overige functies van het Sportplaza als fysiotherapie en fitness). De beoogde sportretailer (Decathlon) in het Sportplaza brengt een vergroting van de sportparticipatie teweeg die de gemeente bijzondere kansen biedt bij invulling van haar nieuwe taken in het sociale domein. In de binnenstad of in bestaand winkelgebied ontbreekt de ruimte voor de vestiging van detailhandel met een omvang en aard die wordt toegepast in het Sportplaza-concept. Uit de (voor dit soort ontheffingsverzoeken vereiste) ruimtelijke effectenstudie blijkt dat de impact van het Sportplaza op de lokale en regionale detailhandelsstructuur beperkt is en dat de komst van het Sportplaza niet zal leiden tot toename van de structurele leegstand en/of achteruitgang in de ruimtelijke kwaliteit van de bestaande centra. De bredere context (gebiedsontwikkeling "Schiedam in Beweging" als uitvloeisel van het lods) en de verankering in het gemeentelijk bestemmingsplan van het totale Sportplaza-concept met dit type van grootschalige sportdetailhandel, voorkomt precedentwerking. Het bestuurlijk REO van de Stadsregio Rotterdam heeft op 2 april 2014 een positief advies uitgebracht over het Sportplaza-concept. Omdat de aanvraag niet voldoet aan de Verordening Ruimte (inmiddels Omgevingsverordening) hebben B&W van Schiedam voor deze ontwikkeling een ontheffingsverzoek ingediend. Ontheffingsverzoek RWS-kavel Den Haag De ontwikkeling van de RWS-kavel voorziet in een integraal concept. Er wordt volgens de gemeente een omgeving gecreëerd waar een mix van verschillende sportgerelateerde thema s een plek zullen krijgen. Het concept is gebaseerd op de combinatie van de volgende functies: evenemententerrein, indoor sportvoorziening(en), gezondheidszorg en therapie, sportretail, try & buy -zones, healthy food en horeca, voorlichting en sporteducatie en parkeren. Het moet tevens een plek worden die gebruikt zal worden door scholen en sportverenigingen voor dagactiviteiten. Binnen dit concept wil een sportretailer (Decathlon) zich vestigen waarbij de nadruk niet alleen ligt op de verkoop van producten, maar ook het uitproberen daarvan ( try & buy ). De ontheffing heeft uitsluitend betrekking op de detailhandelsvoorzieningen. Dat wil zeggen maximaal m 2 brutovloeroppervlakte (bvo) grootschalige detailhandel in sportartikelen en 1200 m 2 try & buy (buiten). NB: Ook voor de beoogde detailhandel in Den Haag geldt dat de ontheffingsverzoeken zijn ingediend voor grootschalige sportdetailhandel in het algemeen en niet uitsluitend voor Decathlon. 6

7 Het beoogde programma voor de RWS-kavel is als volgt: RWS-kavel Den Haag 1 e fase 2 e fase/ eindfase Detailhandel - try & buy binnen - try &buy buiten 5.500m2 bvo/ 4.500m2 wvo m2 wvo m m2 bvo/ 7200m2 wvo m2 wvo m2 Evenemententerrein m m2 Sport en medisch en medisch en educatie wordt mogelijk? educatie gemaakt. Onbekend is hoeveel m2. Horeca en hotel Horeca wordt mogelijk gemaakt.? Onbekend is hoeveel m2. Plaza (buiten/onbebouwd) m m2 Op hoofdlijnen geeft de gemeente de volgende argumenten voor verlening van de ontheffing: Sociaal maatschappelijk Het concept beoogt een belangrijke bijdrage te leveren aan de maatschappelijke discussie om meer mensen aan het sporten te krijgen en daarmee gezonder te laten leven. Economisch Het project zal een serieuze impuls geven aan de werkgelegenheid in de regio, ca. 100 tot 150 arbeidsplaatsen. (Boven)regionaal Het project beoogt een (boven)regionale aantrekkingskracht te hebben door een bijzonder thema en een uniek ondersteunend concept (beleving). Lokaal Met het project wordt de ontwikkeling van de stad Den Haag kracht bij gezet. Daarbij wordt het imago van bedrijventerrein Forepark als voorportaal van de stad Den Haag verbeterd. Ook wordt de diversiteit van Forepark versterkt door de toevoeging van deze nieuwe functies. De combinatie van functies Het plan voorziet in een integraal concept. Omdat de aanvraag niet voldoet aan de Verordening Ruimte (inmiddels Omgevingsverordening) hebben B&W van Den Haag voor deze ontwikkeling een ontheffingsverzoek ingediend. Weigering ontheffingsverzoeken Ter beoordeling van de geactualiseerde ontheffingsverzoeken is het adviesbureau DTNP gevraagd de onderzoeken uit 2014 te actualiseren. Mede op basis van de conclusies van dat rapport, is gekomen tot het besluit de gevraagde ontheffing te weigeren. Wij constateren dat medewerking aan de beoogde vestiging(en) van Decathlon een negatief effect zal hebben op het functioneren van de bestaande centra, het autogebruik zal vergroten in plaats van verminderen en het risico vergroot dat andere investeerders ook hun inspanningen meer zullen gaan richten op (goedkopere) perifere locaties in plaats van op de centra. Vestiging op een perifere locatie is verder niet noodzakelijk, omdat geschikte of geschikt te maken alternatieve locaties aanwezig lijken. Weigering van de 7

8 ontheffing voorkomt de genoemde negatieve effecten en bevordert dat vestiging plaatsvindt op locaties waar, met name ook vanwege het belang van de aanwezigheid van een dergelijke grote trekker, positieve effecten zullen optreden. Gelet daarop zijn wij van mening dat het handhaven van de perifere beperkingen in dit geval een zinvolle bijdrage levert aan de doelstellingen van ons ruimtelijk detailhandelsbeleid. Voor de volledige afweging en motivering wordt kortheidshalve verwezen naar het bijgevoegde weigeringsbesluit voor de ontheffingen. 8