drs Chiel Keersemaker 15 februari 2008 Eindrapportage onderzoek verzelfstandiging bestuur openbaar primair onderwijs Deventer.

Transcriptie

1 drs Chiel Keersemaker 15 februari 2008 Eindrapportage onderzoek verzelfstandiging bestuur openbaar primair onderwijs Deventer.

2 Eindrapportage onderzoek verzelfstandiging bestuur openbaar primair onderwijs Deventer. INHOUD 1. Inleiding Doel van het onderzoek Onderzoeksvragen Aanpak van het onderzoek Samenvatting en eindconclusies Juridische en bestuurlijke consequenties van verzelfstandiging Wettelijk kader Openbaar rechtspersoon en Stichting openbaar onderwijs Juridische en bestuurlijke aspecten van de stichting Toezicht door de gemeenteraad Wetsvoorstel zorgplicht voor goed onderwijs Van bestuurscommissie naar stichting openbaar onderwijs Nut en noodzaak van verdere bestuurlijke verzelfstandiging Motieven om bestuurlijk te verzelfstandigen Landelijke en lokale ontwikkelingen vanaf Motieven en argumenten om verder te verzelfstandigen Argumenten om de huidige situatie te handhaven Samenvatting en conclusies Resultaten financiële quick scan Inleiding Bevindingen. 35 2

3 6. Financiering van de bestuurlijke organisatie ( bruidsschat ) Inleiding Overgangsregeling bestuurskosten Analyse bestuurskosten OPOD Grondslag voor een bruidsschat bestuurskosten Aanpak vervolgtraject bestuurlijke verzelfstandiging Uitgangspunten vervolgtraject Fasering van het traject Uit te werken onderwerpen in de constructiefase Projectorganisatie en planning. 43 Bijlagen: Rapport financiële quick scan. 3

4 In dit rapport wordt verslag gedaan van het nader onderzoek dat E&S Advies en Management in opdracht van de gemeente Deventer heeft uitgevoerd naar de verzelfstandiging van het bestuur openbaar primair onderwijs in Deventer. E&S bedankt alle betrokkenen voor hun medewerking aan het onderzoek. Apeldoorn, 15 februari

5 1. Inleiding Doel van het onderzoek. Het Openbaar Primair Onderwijs in Deventer (verder genoemd: OPOD ) wordt sinds 1998 bestuurd door een bestuurscommissie ex. artikel 83 van de Gemeentewet (verder genoemd: bestuurscommissie ). Deze bestuurscommissie opteert voor een verdere bestuurlijke verzelfstandiging van het OPOD in de vorm van een stichting openbaar onderwijs. De gemeenteraad heeft ingestemd met een nader onderzoek naar een verdere bestuurlijke verzelfstandiging. Het onderzoek heeft tot doel om informatie aan te dragen op basis waarvan het college van B&W en de gemeenteraad een gefundeerd (intentie)besluit kunnen nemen over het al dan niet verder verzelfstandigen van het OPOD en over de randvoorwaarden waaronder dat eventueel zou moeten gebeuren. Het onderzoek moet daarom inzicht geven in nut en noodzaak en in de juridische, bestuurlijke en financiële consequenties voor de gemeente en het OPOD Onderzoeksvragen. Het onderzoek omvat de volgende onderzoeksvragen: A) wat is het nut en de noodzaak van een verdere bestuurlijke verzelfstandiging? B) welke zijn de juridische en bestuurlijke consequenties voor de gemeente en voor rol van de gemeenteraad ten aanzien van het OPOD? Naar aanleiding van een vraag van de PvdA fractie is daarbij specifiek aandacht besteed aan de verschillen tussen de bestuursvormen stichting openbaar onderwijs en openbaar rechtspersoon. C) welke zijn de financiële consequenties van de ontvlechting uit de gemeentelijke begroting en van de afdichting van eventuele financiële risico s voor het toekomstige, verzelfstandigde schoolbestuur? D) is er reden voor toepassing van de overgangsregeling bestuurskosten ( bruidsschatregeling ) en welke omvang zou een eventuele bruidsschat moeten hebben? 1.3. Aanpak van het onderzoek Juridische en bestuurlijke consequenties (onderzoeksvragen A en B). Dit onderdeel van het onderzoek is uitgevoerd door middel van bureauonderzoek en interviews met een aantal sleutelpersonen, te weten: de portefeuillehouder onderwijs, mevrouw I. Adema; de teammanager MM, de heer E. van Staveren; de voorzitter van de bestuurscommissie, de heer H. Eggink; de algemeen directeur van het OPOD, de heer J. Rensink. Tevens is gebruik gemaakt van de ervaringsgegevens die E&S heeft opgedaan bij de implementatie en evaluatie van vergelijkbare trajecten. 5

6 Er is eerst in beeld gebracht wat de kenmerken zijn van de mogelijke bestuursvormen en waar deze verschillen van de huidige bestuurscommissie. Op basis daarvan is in de interviews aandacht besteed aan o.m. het toezicht door de gemeente, de vermogensrechtelijke scheiding tussen gemeente en schoolbestuur en de meerwaarde van een verdere verzelfstandiging voor het OPOD en de gemeente Financiële consequenties ontvlechting (onderzoeksvraag C). Met een quick scan risicoanalyse is op hoofdlijnen onderzocht hoe het OPOD er in financieel opzicht voorstaat en in hoeverre een verzelfstandigd bestuur in staat is om in de toekomst aan zijn toekomstige financiële verplichtingen te voldoen en eventueel significante financiële risico s loopt. In de quick scan zijn op basis van door de gemeente en de bestuurscommissie aangeleverde gegevens de volgende aspecten geanalyseerd: de exploitatiecijfers uit de afgelopen jaren; de financiële situatie per heden; gekende risicofactoren zoals de personeelskosten en de financiering van het preventief onderhoud; de toekomstige inkomsten en uitgaven op basis van aanwezige leerlingenprognoses en investeringsplannen; beleidsvoornemens die financiële consequenties hebben voor de toekomst Toepassing overgangsregeling bestuurskosten (onderzoeksvraag D). Voor de toepassing van de bruidsschatregeling zijn de huidige uitgaven en inkomsten voor de bestuurskosten in beeld gebracht. Tevens is beoordeeld of het huidige stafbureau van het OPOD in kwalitatief en kwantitatief opzicht adequaat is toegerust voor een situatie waarin het OPOD volledig is verzelfstandigd Onderzoeksbegeleiding. De uitvoering van het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie bestaande uit: de programmamanager Jeugd en Onderwijs, mevrouw M.van Oostveen; de ambtelijk secretaris van de bestuurscommissie, de heer J. Horst; de algemeen directeur van het OPOD, de heer J. Rensink. 6

7 2. Samenvatting en eindconclusies. Dit hoofdstuk bevat de samenvatting van de bevindingen en conclusies uit het onderzoek. Eerst volgt een weergave van de hoofdpunten per hoofdstuk. Op basis daarvan worden tenslotte per onderzoeksvraag de eindconclusies geformuleerd. Hoofdstuk 3: juridische en bestuurlijke consequenties van verzelfstandiging. Het Openbaar Primair Onderwijs Deventer (OPOD) wordt sedert 1998 bestuurd door een bestuurscommissie zoals geregeld in de Gemeentewet. Verdere bestuurlijke verzelfstandiging komt neer op de opheffing van deze bestuurscommissie en de bestuursoverdracht van de openbare scholen aan een nieuw op te richten, zelfstandige rechtspersoon. Hiervoor kan worden gekozen uit twee in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) geregelde bestuursvormen: de stichting openbaar onderwijs en de openbaar rechtspersoon ( 3.1). In de praktijk bestaan tussen deze bestuursvormen geen substantiële verschillen anders dan in de formeel-juridische wijze van oprichting van de rechtspersoon en van de overdracht van de scholen (zie overzicht 3.2). Landelijk wordt om strategische en psychologische redenen overwegend gekozen voor de stichting openbaar onderwijs. Omdat ook de bestuurscommissie zich heeft uitgesproken voor de stichting openbaar onderwijs, is de verdere analyse gericht op deze bestuursvorm. Het stichtingsbestuur treedt in alle wettelijke schoolbestuurlijke taken en bevoegdheden die de gemeente heeft voor het openbaar onderwijs ( 3.3.2). De gemeenteraad behoudt naast een aantal toezichthoudende bevoegdheden, de bevoegdheid tot goedkeuring van een bestuursbesluit om een openbare school op te heffen of over te dragen. Voor het overige kan de gemeente de over te dragen bevoegdheden niet beperken. De statuten van de stichting worden vastgesteld door de gemeenteraad. De bestuursoverdracht aan de stichting is definitief in zoverre dat terughalen van het bestuur slechts mogelijk is door ontbinding van de stichting. Door de bestuursoverdracht naar de stichting ontstaat er een vermogensrechtelijke scheiding tussen de gemeente en het schoolbestuur openbaar onderwijs ( 3.3.5). Dit heeft de volgende consequenties: het openbaar onderwijs krijgt een eigen begroting en jaarrekening die wordt vastgesteld door het stichtingsbestuur. Het stichtingsbestuur draagt zelf de aan de financiële huishouding verbonden risico s. de voor en door het openbaar onderwijs opgebouwde reserves en voorzieningen moeten worden overgedragen aan de stichting. eventuele tekorten op de bestuurskosten kunnen niet meer door de gemeente aangevuld worden zonder dat er doorbetalingsverplichtingen ontstaan naar het bijzonder onderwijs. bij de bestuursoverdracht wordt in beginsel ook het juridisch eigendom van de schoolgebouwen overgedragen. 7

8 De gemeenteraad oefent toezicht uit op de stichting ( 3.4). Dit preventieve toezicht is bepaald tot op in de WPO genoemde aspecten: benoemen van bestuursleden; goedkeuren van statutenwijzigingen; goedkeuren van resp. instemmen met de begroting en de jaarrekening; goedkeuren van een besluit tot opheffen of overdracht van een school; in het uiterste geval: ontbinden van de stichting indien er sprake is van ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met de wet. De wijze waarop de gemeenteraad het toezicht op de stichting kan uitoefenen is weergegeven in het schema van 3.4. Het schema in 3.6 geeft tenslotte een samenvattend overzicht van de bestuurlijkjuridische consequenties indien de bestuursvorm van het OPOD wijzigt van een bestuurscommissie in een stichting openbaar onderwijs. Hoofdstuk 4: nut en noodzaak van verdere verzelfstandiging. De motieven om het OPOD in 1997 bestuurlijk te verzelfstandigen waren ( 4.1): a) het scheiden van de taken als enerzijds schoolbestuur van het OPOD en anderzijds als lokaal bestuur met zorg voor het totale onderwijs in de gemeente, oftewel: het oplossen van het twee petten probleem van het gemeentebestuur; b) het mogelijk maken dat ouders en deskundigen kunnen participeren in het bestuur van het OPOD; c) het depolitiseren van het schoolbestuur van het OPOD; d) het zoveel mogelijk ruimte bieden voor de ontwikkeling van een professionele bestuurlijke organisatie van het OPOD. Deze motieven hebben sinds 1997 niet aan actualiteit ingeboet. Ze hebben alleen maar aan relevantie gewonnen door de volgende landelijke ontwikkelingen ( 4.2): voortschrijdende deregulering en decentralisatie waaronder de invoering van lumpsumfinanciering; meer bestuurlijke autonomie voor onderwijsinstellingen en een sterkere focus op de zorg voor onderwijskwaliteit en op het intern en publiek afleggen van verantwoording over de onderwijsresultaten; nieuwe wetgeving op het vlak van zorgplicht voor goed onderwijs, waaronder de ontwikkeling van passend onderwijs. De motieven en argumenten om het OPOD nu verder bestuurlijk te verzelfstandigen zijn nu als volgt ( 4.3). Het OPOD moet de landelijke ontwikkelingen het hoofd bieden met integraal, slagvaardig en toekomstgericht beleid en beheer op het gebied van onderwijskwaliteit, personeel, huisvesting en financiën. Daarvoor is een professionele, efficiënt georganiseerde onderwijsorganisatie en bedrijfsvoering nodig. Ook moet het OPOD slagvaardig kunnen samenwerken met onderwijsbesturen en andere organisaties in Deventer en in de regio. 8

9 Een verdere verzelfstandiging in de vorm van een stichting openbaar onderwijs, stelt het OPOD beter is staat om aan deze vereisten te kunnen voldoen. Die meerwaarde ontstaat vooral door: a) de volledige vermogenrechtelijke scheiding tussen het gemeentebestuur en het OPOD. Dit schept maximale duidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor de onderwijsfinanciën. Het OPOD kan als zelfstandige organisatie de volledige verantwoordelijk dragen voor een eigen en gezonde financiële bedrijfsvoering en daarover, vanuit die verantwoordelijkheid en zelfstandigheid, publiek verantwoording afleggen aan de gemeenteraad. b) een meer gelijkwaardige positie ten aanzien van o.m. de besturen van het bijzonder onderwijs. Hierdoor wordt de samenwerking met onderwijsbesturen en andere organisaties vergemakkelijkt. Bovendien wordt het voor het OPOD in formeeljuridisch opzicht veel eenvoudiger om te participeren in bestuurlijke beheersconstructies. c) vergroting van de slagvaardigheid in bestuurlijk en beleidsmatig opzicht waardoor sneller en adequater ingespeeld kan worden op de specifieke behoeften van scholen, personeel en leerlingen. Vanuit gemeentelijke optiek bezien, sluit een verdere bestuurlijke verzelfstandiging goed aan bij de uitgangspunten van het gemeentelijk sociaal programma Het uitgangspunt: gebruik maken van de kracht van de stad impliceert dat het OPOD zoveel mogelijk vrijheid wordt gegeven om zelf initiatieven te ontplooien, beleid te ontwikkelen en samenwerking te zoeken met partners in de stad en in de wijken. Het uitgangspunt: versterking van de regierol van de gemeente impliceert dat de gemeente(raad) het OPOD daarbij zoveel mogelijk bestuurlijke ruimte en autonomie laat en ze waar nodig ondersteunt met lokaal beleid. Argumenten om niet verder te verzelfstandigen ( 4.4) zouden kunnen zijn dat de gemeenteraad controle en invloed verliest op het openbaar onderwijs en dat door de bestuursvorm stichting openbaar onderwijs het openbaar onderwijs wordt verbijzonderd. Gebleken is echter dat de gemeenteraad vanuit de toezichthoudende rol kan ingrijpen indien het stichtingsbestuur zijn taken niet goed zou uitvoeren of zou verwaarlozen. Verder is gebleken dat bij de stichting openbaar onderwijs de in de grondwet en onderwijswetgeving verankerde wezenskenmerken van het openbaar onderwijs onverkort van toepassing blijven, er is op dit punt geen verschil met de bestuurscommissie of de openbaar rechtspersoon. Hoofdstuk 5: resultaten van de financiële quick scan. Uit de financiële quick scan (zie bijlage) blijkt in de eerste plaats dat er naar verwachting de komende jaren sprake is van stijgende leerlingaantallen. Dit heeft onder meer tot gevolg dat geen van de scholen het risico loopt dat de bekostiging van rijkswege wordt stopgezet en dat er geen sprake zal zijn van gedwongen ontslagen als gevolg van formatieve terugloop. Ten aanzien van de andere personele thema s die zijn belicht in het kader van de quick scan (ziekteverzuim, ontslagprocedures) zijn geen financiële risico s geconstateerd. 9

10 Bij de analyse van de materiële exploitatie is een risico gebleken bij de financiering van het preventief onderhoud van de schoolgebouwen. Dit risico bestaat uit de volgende elementen: a) per was er sprake van een negatieve onderhoudsreserve; b) bij een aantal locaties worden de hoge onderhoudskosten niet gedekt door de daarvoor bedoelde inkomsten uit de lumpsum; c) een aantal scholen is gehuisvest in multifunctionele accommodaties, voor deze scholen moeten over de verdeling van de kosten van het preventief onderhoud nog afspraken gemaakt worden met de andere gebruikers. Het geconstateerde risico wordt verkleind door de volgende maatregelen. De bestuurscommissie OPOD heeft reeds besloten om in de jaarrekening 2007 een vermogensherschikking te laten plaatsvinden. Hierdoor ontstaat op basis van een forse dotatie, een positieve voorziening voor het preventief onderhoud. Daarnaast zal er in de nabije toekomst voor een aantal locaties nieuwbouw plaatsvinden. Hierdoor worden de uitgaven voor het preventief onderhoud aanmerkelijk gedrukt. Desalniettemin is de financiering van het preventief onderhoud een aandachtspunt dat overigens als zodanig losstaat van de bestuurlijke verzelfstandiging. Ook bij het voortbestaan van de huidige bestuursvorm zou het een aandachtspunt zijn en eventueel ook een onderwerp van nader overleg tussen bestuurscommissie en gemeente. Het verdient daarom aanbeveling om de financiering van het preventief onderhoud voorafgaande aan de verdere bestuurlijke verzelfstandiging nader te onderzoeken. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft, kunnen vervolgens in het kader van de overdracht van de schoolgebouwen, aanvullende afspraken gemaakt worden tussen gemeente en bestuurscommissie (als voorloper van het stichtingsbestuur). Ten aanzien van de financiële positie van het OPOD is er gekeken naar de balans, zoals opgenomen in de jaarrekening Hieruit blijkt een gezonde financiële positie. Tot slot is de totale exploitatie van het openbaar onderwijs beoordeeld. In 2006 was er sprake van een negatief exploitatieresultaat. Aangezien het negatieve resultaat grotendeels wordt veroorzaakt door de bewuste opbouw van noodzakelijke personeelsvoorzieningen voor de toekomst, is dit risico echter beperkt van aard. Er is hiervoor namelijk voldoende dekking vanuit de algemene reserve. Voor 2007 is een vergelijkbaar beeld te verwachten door het opbouwen van de voorziening voor gebouwenonderhoud. Hoofdstuk 6: financiering van de bestuurlijke organisatie ( bruidsschat ). Bij bestuurlijke verzelfstandiging van openbaar onderwijs is de financiering van de bestuurlijke organisatie altijd een specifiek aandachtspunt. Dit is het gevolg van het feit dat de meeste gemeenten als zij zelf het bestuur uitvoeren of als zij dit hebben overgedragen aan een bestuurscommissie, bijdragen in de kosten van de bestuurlijke organisatie. 10

11 Bij verzelfstandiging in de vorm van een stichting openbaar onderwijs of een openbaar rechtspersoon komt die gemeentelijke bijdrage onder druk te staan. Er ontstaat dan namelijk een doorbetalingsverplichting naar het bijzonder onderwijs. Deze doorbetalingsverplichting is er niet indien de gemeente zelf of een bestuurscommissie het bestuur uitvoert. Uitgangspunt is dat de nieuwe stichting zich wat betreft de dagelijkse exploitatie en de bestuurskosten geheel moet bedruipen uit de lumpsum en de eventuele reguliere doelsubsidies die in het kader van het gemeentelijk lokaal onderwijsbeleid verstrekt worden. De gemeente kan in theorie blijven bijpassen in de dekking van de bestuurskosten, maar dit staat op gespannen voet met de uitgangspunten van de bestuurlijke verzelfstandiging. Bovendien moet de gemeentelijke bijdrage dan één op één worden doorbetaald aan het bijzonder onderwijs. Om nu te voorkomen dat een nieuwe stichting openbaar onderwijs direct vanaf de oprichting als gevolg van het wegvallen van de gemeentelijke bijdrage geconfronteerd zou worden met een financieel probleem, is er een wettelijke overgangsregeling getroffen. Hiermee kan de gemeente een bruidsschat bestuurskosten aan de stichting meegeven zonder dat deze doorbetaald behoeft te worden aan de andere schoolbesturen. Met de bruidsschat kan een overgangsperiode gecreëerd worden waarin de stichting maatregelen kan treffen om het wegvallen van de gemeentelijke bijdrage in de bestuurskosten op te vangen. In de gemeentelijke begroting 2008 is een bedrag van ca opgenomen voor de ondersteuning van het OPOD. Tegen deze uitgave staan inkomsten ter grootte van uit de vergoeding abb die door het OPOD aan de gemeente wordt overgedragen. De netto gemeentelijke bijdrage in de bestuurskosten bedraagt daarmee ca per jaar (= ca 0,8 x de vergoeding abb). De verdere bestuurlijke verzelfstandiging werkt als een natuurlijk moment om deze gemeentelijke bijdrage in de bestuurskosten af te bouwen. Omdat de verzelfstandiging geen bezuinigingsmaatregel is en de gemeente bij ongewijzigd beleid de bijdrage in de bestuurskosten zou blijven betalen, is dit reden om een bruidsschat bestuurskosten vast te stellen. Overeenkomstig de wettelijke overgangsregeling geldt voor de bruidsschat bestuurskosten een termijn van maximaal vijf jaar. Over deze termijn mag maximaal 17 x de vergoeding abb doorbetaald worden. Indien de gemeente de huidige netto bijdrage van ca gedurende de vijf jaar van de overgangsregeling zou doorbetalen, zou de bruidsschat een omvang hebben van in totaal 5 x ca 0,8 = ca 4 x de vergoeding abb. Dit is te beschouwen als de minimumvariant. Omdat het OPOD het na de wettelijke termijn van vijf jaar moet doen zonder de gemeentelijke bijdrage, kan overwogen worden om de minimumvariant te verhogen met een nader te bepalen bedrag voor een zachte landing. Hiermee krijgt het OPOD dan de nodige financiële ruimte om in te spelen op de nieuwe situatie. De hoogte van de bruidsschat zal, indien de gemeenteraad in principe besluit tot verdere verzelfstandiging, in het vervolgtraject verder uitgewerkt moeten worden in overleg tussen gemeente en bestuurscommissie. 11

12 Hoofdstuk 7: aanpak vervolgtraject bestuurlijke verzelfstandiging. Formeel bestaat de bestuurlijke verzelfstandiging uit het oprichten van een nieuwe rechtspersoon, het opheffen van de bestuurscommissie en een gelijktijdige bestuursoverdracht aan de nieuwe rechtspersoon. Dit is in principe een door de gemeente aangestuurd proces. Gegeven het feit dat de bestuurscommissie van het OPOD opgevat kan worden als de rechtsvoorganger van de nieuwe rechtspersoon, ligt het in de rede dat de bestuurscommissie nauw wordt betrokken bij de voorbereidingen van de definitieve besluitvorming en daarbij als overlegpartner fungeert voor de gemeente. Gegeven het advies- en instemmingsrecht van de Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad dient ook de GMR van meet af aan betrokken te worden. Indien de gemeenteraad in principe besluit tot verdere verzelfstandiging dan kan het verdere traject als volgt gefaseerd worden: a) een constructiefase waarin de oprichting van de stichting, de financiële ontvlechting en de bestuursoverdracht concreet worden uitgewerkt; deze fase leidt tot een besluitvormingsdocument; b) de definitieve besluitvorming door de gemeenteraad op basis van het besluitvormingsdocument uit de constructiefase; c) de implementatiefase waarin de oprichting van de stichting en bestuursoverdracht wordt geëffectueerd. Het verdient aanbeveling om voor dit traject een lichte projectorganisatie in te richten bestaande uit een stuurgroep en een projectteam onder leiding van een projectleider. Het OPOD is qua organisatie al goed voorbereid op een geheel verzelfstandigde situatie. Hierdoor behoeven in de voorbereiding van de verzelfstandiging slechts een beperkt aantal zaken uitgewerkt te worden. De in de constructiefase uit te werken onderwerpen zijn o.m.: het opstellen van de concept statuten; de nadere uitwerking van de bruidsschat bestuurskosten; een nader onderzoek van de eigendomsverhoudingen van de schoolgebouwen ten behoeve van de overdracht van het juridisch eigendom; nader onderzoek van de financiering van het preventief gebouwonderhoud; de overdracht van reserves en voorzieningen en de opmaak van de overdrachtsbalans. Op basis van de volgende globale stappenplanning is de bestuursoverdracht aan de stichting mogelijk per 1 januari 2009: stap: gereed per: 1) principebesluit gemeenteraad: medio april 2008; 2) constructiefase: medio juni 2008; 3) besluitvorming: medio oktober 2008; 4) implementatie: medio december

13 Eindconclusies. A) Onderzoeksvraag: wat is het nut en de noodzaak van een verdere bestuurlijke verzelfstandiging? Het nut en de noodzaak van een verdere bestuurlijke verzelfstandiging ligt vooral in de meerwaarde die dit heeft voor het OPOD. Deze meerwaarde ontstaat door de vermogensrechtelijke scheiding tussen gemeente en OPOD, de meer gelijkwaardige situatie die ontstaat met het bijzonder onderwijs en door de vergroting van de slagvaardigheid in bestuurlijk en beleidsmatig opzicht. Hierdoor wordt het OPOD beter in staat gesteld om actief en ondernemend in te spelen op nieuwe en ingrijpende landelijke onderwijsontwikkelingen en op diverse lokale en regionale ontwikkelingen. Hierin ligt, bezien vanuit de uitgangspunten van het sociaal programma , ook de meerwaarde voor de gemeente. B) Onderzoeksvraag: welke zijn de juridische en bestuurlijke consequenties voor de gemeente en voor rol van de gemeenteraad ten aanzien van het OPOD? Er zijn geen substantiële verschillen tussen de openbaar rechtspersoon en de stichting openbaar onderwijs. De stichting verdient om strategische redenen de voorkeur. Met de verdere verzelfstandiging ontstaat een zelfstandige rechtspersoon waaraan alle bestuurlijke bevoegdheden worden overgedragen. Daarmee worden gemeente en OPOD in bestuurlijk en vermogensrechtelijk opzicht gescheiden. De gemeenteraad behoudt echter een in de WPO geregeld toezicht op de stichting. Dit toezicht betreft met name het financiële reilen en zeilen van de stichting en het door de stichting te waarborgen openbare karakter van het onderwijs. Dankzij het toezicht kunnen de risico s voor de gemeente afdoende afgedekt worden. C) Onderzoeksvraag: welke zijn de financiële consequenties van de ontvlechting uit de gemeentelijke begroting en van de afdichting van eventuele financiële risico s voor het toekomstige, verzelfstandigde schoolbestuur? De huidige financiële positie van het OPOD is over het geheel genomen gezond te noemen. Gelet op de gunstige leerlingprognoses mag verwacht worden dat dit ook het beeld zal zijn voor de komende jaren. Een punt van aandacht is de financiering van het preventief gebouwonderhoud. Het verdient aanbeveling om in het eventuele vervolgtraject de financiering van het preventief onderhoud nader te onderzoeken en hierover zonodig aanvullende afspraken te maken in het kader van de overdracht van de schoolgebouwen. D) Onderzoeksvraag: is er reden voor toepassing van de overgangsregeling bestuurskosten ( bruidsschatregeling ) en welke omvang zou een eventuele bruidsschat bestuurskosten moeten hebben? De gemeente draagt per 2008 op begrotingsbasis jaarlijks ca bij in de bestuurskosten van het OPOD. Dit bedrag is het uitgangspunt voor de bepaling van een bruidsschat bestuurskosten. 13

14 Indien de gemeente de huidige bijdrage gedurende de vijf jaar van de overgangsregeling doorbetaalt, zou de bruidsschat bestuurskosten een omvang hebben van in totaal ca 4 x de vergoeding abb. Dit is te beschouwen als de minimumvariant. Te overwegen is om de minimumvariant te verhogen met een nader te bepalen bedrag voor een zachte landing. Hiermee krijgt het OPOD dan de nodige financiële ruimte om in te spelen op de nieuwe situatie. De hoogte van de bruidsschat bestuurskosten zal in het eventuele vervolgtraject verder uitgewerkt moeten worden in overleg tussen gemeente en bestuurscommissie. 14

15 3. Juridische en bestuurlijke consequenties van verzelfstandiging Wettelijk kader. Het OPOD wordt momenteel bestuurd door een bestuurscommissie. Dit is al een vorm van bestuurlijke verzelfstandiging, de bestuurscommissie is echter nog onderdeel van de gemeente. Verdere verzelfstandiging van het bestuur wil zeggen dat de gemeente de bestuurscommissie opheft en het bestuur van het OPOD overdraagt aan een zelfstandige rechtspersoon. De bestuursvormen waaruit hiervoor in principe gekozen kan worden, zijn: een gemeenschappelijk orgaan of openbaar lichaam (op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen) en een drietal nieuwe, in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) geregelde bestuursvormen, te weten: de openbaar rechtspersoon ; de stichting openbaar onderwijs ; het samenwerkingsbestuur. Het openbaar lichaam en het samenwerkingsbestuur zijn in de Deventer situatie niet relevant. Het openbaar lichaam is slechts in theorie relevant indien er sprake zou zijn van een samenwerking met andere gemeenten. Maar afgezien van het feit dat een dergelijke samenwerking nu niet speelt, wordt deze bestuursvorm nauwelijks nog toegepast omdat de nieuwe bestuursvormen daar veel beter geschikt voor zijn. Het samenwerkingsbestuur wordt uitsluitend toegepast indien er bestuurlijk wordt gefuseerd met één of meerdere schoolbesturen in de sfeer van het algemeen of confessioneel bijzonder onderwijs. De verdere analyse van de voor verdere verzelfstandiging in aanmerking komende bestuursvormen openbaar onderwijs, spitst zich hier daarom toe op de openbare rechtspersoon en de stichting openbaar onderwijs. Dit hoofdstuk bevat een analyse van de bestuurlijke en juridische aspecten van deze bestuursvormen en van de verschillen ten opzichte van de huidige bestuurscommissie. In de analyse wordt uitgegaan van de huidige wetgeving. Om het beeld compleet te maken wordt in 3.5. ook ingegaan op een op handen zijnde wetswijziging waardoor de mogelijkheden om het bestuur te verzelfstandigen nog verder verruimd worden Openbaar rechtspersoon en Stichting openbaar onderwijs. De openbaar rechtspersoon is gebaseerd op het publiekrecht en wordt ingesteld met een gemeentelijke verordening. De stichting openbaar onderwijs biedt de mogelijkheid om het bestuur van het openbaar onderwijs te regelen met een op het privaatrecht gestoelde bestuursvorm. Er ontstaat in beide gevallen een zelfstandige rechtspersoon met een grote handelingsvrijheid. Die vrijheid wordt begrensd door de toezichthoudende verantwoordelijkheid die de gemeente behoudt voor het openbaar onderwijs (zie 3.4). 15

16 In beide gevallen ontstaat een vermogensrechtelijke scheiding tussen de gemeente en het bestuur van het openbaar onderwijs (zie 3.3.5). De verordening van de openbaar rechtspersoon moet aan dezelfde wettelijke vormvereisten voldoen als de statuten van de stichting openbaar onderwijs (zie 3.3.1). Die statuten moeten, net zoals de verordening, vastgesteld worden door de gemeenteraad. Kortom: de verschillen tussen stichting en openbaar rechtspersoon zijn in de praktijk gering. Er zijn geen rechtspositionele consequenties voor het personeel, dit behoudt in beide gevallen de ambtelijke status. De wettelijke vereisten voor de benoeming van het bestuur en de toezichthoudende bevoegdheden van de gemeente zijn gelijk. Ook bij de stichting openbaar onderwijs blijven de wezenskenmerken van het openbare onderwijs onverkort van toepassing (zie 3.3.1). Het enige min of meer substantiële verschil - naast het verschil in de wijze van oprichting is dat desgewenst bij de oprichting van de stichting (maar ook later nog) andere private besturen betrokken kunnen worden in het bestuur van het openbaar onderwijs. Dit is bij de openbaar rechtspersoon niet mogelijk. overzicht vergelijking openbaar rechtspersoon en stichting openbaar onderwijs aspect openbaar rechtspersoon stichting openbaar onderwijs rechtsgrond publiek recht privaat recht oprichting raadsverordening statuten (vastgesteld door gemeenteraad) bestuursoverdracht raadsverordening akte van overdracht wettelijke regeling Wet op het Primair Onderwijs (art. 47 resp. 48) openbaar onderwijs openbaar bestuur bevoegdheden financiële verhouding benoeming bestuur toezicht behoud wezenskenmerken openbaar onderwijs - openbaarheid bestuursvergaderingen - bestuursorgaan in de zin van Algemene wet bestuursrecht - zelfstandige rechtspersoon - alle wettelijke bevoegdheden (behoudens toezicht gemeenteraad) - bevoegdheden kunnen niet ingeperkt worden vermogensrechtelijke scheiding van de gemeente - benoeming door de gemeenteraad - voordracht 1 / 3 ½ bestuursleden door ouders wettelijk geregeld toezicht door de gemeenteraad rechtspositie personeel ambtelijke status Er bestaan tussen beide bestuursvormen dus geen verschillen wat betreft de bevoegdheden van het schoolbestuur, de vermogensrechtelijke scheiding en de toezichthoudende bevoegdheden van de gemeenteraad. Het verschil zit in de wijze van oprichting van de rechtspersoon en de overdracht van de scholen. Bij de openbaar rechtspersoon wordt dit geregeld door een raadsbesluit tot vaststelling van de verordening en een raadsbesluit tot overdracht. 16

17 Bij de stichting openbaar onderwijs moet, nadat de gemeenteraad de statuten heeft vastgesteld en heeft besloten tot overdracht van de openbare scholen aan de stichting, nog de gang naar de notaris gemaakt worden. Landelijk wordt overwegend gekozen voor de stichting openbaar onderwijs (zie onderstaande tabel). Doorgaans geven de volgende argumenten de doorslag om voor deze bestuursvorm te kiezen: a) door het privaatrechtelijke karakter van de stichting openbaar onderwijs treedt in de beeldvorming de zelfstandigheid van de rechtspersoon ten opzichte van de gemeente sterker naar voren dan bij de openbare rechtspersoon. b) het publiekrechtelijke karakter van de bestuursvorm is als zodanig geen wezenskenmerk van het openbaar onderwijs meer. Kern is dat het openbaar onderwijs door de toezichthoudende bevoegdheden van de gemeenteraad uiteindelijk een zaak van de gemeenschap blijft. Bestuursvorm Integraal (B&W) Bestuurscommissie WGR (openbaar lichaam) Stichting openbaar ondw Openbaar rechtspersoon Samenwerkingsbestuur Omdat ook de bestuurscommissie zich heeft uitgesproken voor de stichting openbaar onderwijs, richt de verdere analyse zich op deze bestuursvorm. Hierbij moet echter steeds bedacht worden dat de analyse ook van toepassing is op de openbaar rechtspersoon Juridische en bestuurlijke aspecten van de stichting Wettelijke vormvereisten. Bij de stichting openbaar onderwijs blijven de in de grondwet en de onderwijswetgeving verankerde wezenskenmerken van het openbaar onderwijs onverkort van toepassing: a) het pluriformiteitsbeginsel, waarmee bedoeld wordt dat het openbaar onderwijs actief aandacht besteedt aan de verscheidenheid aan levensbeschouwelijke inzichten en opvattingen in onze samenleving. b) de algemene toegankelijkheid en benoembaarheid, hetgeen inhoudt dat het openbaar onderwijs voor iedereen toegankelijk is, ongeacht geloof, afkomst of levensovertuiging. Dit geldt ook voor de benoembaarheid van het personeel. c) het openbaar onderwijs wordt van overheidswege gegeven, hetgeen inhoudt dat de zorg voor het openbaar onderwijs uiteindelijk bij de lokale overheid berust. Het in wezen openbare karakter en de zorg van de lokale overheid is vertaald in de vereisten waaraan de statuten van een stichting openbaar onderwijs moeten voldoen. Deze vereisten betreffen: de regeling van een zogenoemde overheersende overheidsinvloed ; de samenstelling en werkwijze van het bestuur. 17

18 De wettelijke regeling van de overheidsinvloed betreft de bevoegdheid van de gemeenteraad om toezicht op de stichting te houden door: bestuursleden te benoemen, schorsen en ontslaan; goedkeuring resp. instemming te verlenen aan de begroting en de jaarrekening (inclusief jaarverslag) alvorens het stichtingsbestuur deze kan vaststellen; goedkeuring te verlenen aan wijziging van de statuten. Omdat een bestuurlijke fusie leidt tot wijziging van de statuten, moet de gemeenteraad ook goedkeuring verlenen aan een eventuele bestuurlijke fusie. De gemeenteraad kan de uitoefening van de toezichthoudende bevoegdheden geheel of gedeeltelijk overdragen aan het College van B&W. De wettelijke vereisten ten aanzien van de samenstelling en werkwijze van het bestuur zijn: het recht van de ouders om tenminste 1/3 en maximaal de helft van de bestuursleden voor te dragen; de benoemingsvereisten voor bestuursleden (deze vereisten zijn gelijk aan de uitsluitingen overeenkomstig artikel 15 van de gemeentewet); de openbaarheid van de bestuursvergaderingen Bevoegdheden van het stichtingsbestuur. Het stichtingsbestuur treedt in alle wettelijke schoolbestuurlijke taken en bevoegdheden die de gemeente heeft voor het openbaar onderwijs. De gemeenteraad behoudt naast de genoemde toezichthoudende bevoegdheden, de bevoegdheid tot goedkeuring van een bestuursbesluit om een openbare school op te heffen of over te dragen. Deze bevoegdheid hangt samen met de grondwettelijke zorg van de gemeente voor voldoende openbaar onderwijs in de gemeente. Voor het overige kan de gemeente de over te dragen bevoegdheden niet beperken. Dit kan bij de bestuurscommissie wel.) Het bestuur van de stichting is, ondanks het privaatrechtelijke karakter van de bestuursvorm, bestuursorgaan en dient als zodanig bij de besluitvorming de in de Algemene wet bestuursrecht neergelegde voorschriften in acht te nemen. Het bestuur moet de bevoegdheden uitoefenen in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een stichting kan, dit in tegenstelling tot de bestuurscommissie, over de gemeentegrens heen bestuurlijke taken uitvoeren. Zo kunnen openbare scholen uit andere gemeenten aan de stichting overgedragen worden. De hiervoor noodzakelijke statutenwijzing is onderhevig aan goedkeuring door de gemeenteraad Vaststelling statuten en bestuursoverdracht. De statuten voor de nieuwe stichting worden vastgesteld door de gemeenteraad. Daarna worden zij verwerkt in de notariële stichtingsakte waarmee de nieuwe stichting wordt opgericht. 18

19 De formele bestuursoverdracht vindt plaats met een notariële akte van overdracht. Daarmee draagt de gemeente de openbare scholen over aan de stichting. Voor het passeren van de akte moet er al een bestuur benoemd zijn door de gemeenteraad. Het verdient aanbeveling om de bestuurscommissie te betrekken bij de opstelling van de statuten. De Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad (GMR) van het OPOD moet om advies over de statuten gevraagd worden. Tevens moet de GMR instemmen met de gevolgen van de bestuursoverdracht voor ouders en personeel. De bestuursoverdracht aan de stichting is definitief in zoverre dat terughalen van het bestuur slechts mogelijk is door ontbinding van de stichting. Bij de bestuurscommissie vereist dit slechts het intrekken van de verordening (zie ook 4.4.1) Samenstelling en benoeming van het (eerste) bestuur. Met het oog op efficiëntie en daadkracht wordt doorgaans gekozen voor een bestuur met een omvang van vijf of maximaal zeven leden. De bestuursleden worden benoemd door de gemeenteraad. De voordracht wordt geregeld in de statuten, in overeenstemming met de wettelijke bepaling dat tenminste 1/3 en maximaal de helft van de bestuursleden wordt voorgedragen door de oudergeleding van de GMR. In de huidige situatie kan de GMR één lid van de bestuurscommissie voordragen, in het geval van een stichtingsbestuur wordt dat aldus (bij een bestuur van vijf leden) twee bestuursleden. Door de verzelfstandiging wordt de inbreng van de ouders in het bestuur aldus gegarandeerd. De overige bestuursleden worden voorgedragen door het stichtingsbestuur zelf of eventueel door het College van B&W. Het is aan te bevelen om in de statuten te regelen dat voor de voordracht van bestuursleden een bestuursprofiel en een procedure wordt vastgesteld. Daarmee wordt gewaarborgd dat de bestuurlijke visie van bestuursleden aansluit bij de gewenste besturingsfilosofie en bestuursstijl en dat zij beschikken over complementaire kwaliteiten en expertise. Het is voor een professionele bestuurlijke cultuur van belang dat bestuursleden kunnen functioneren zonder last en ruggespraak. Bij de selectie van bestuursleden zou daarom vooral gelet moeten worden op hun bestuurlijke competenties dan op de vertegenwoordiging van een bepaalde belangengroep in het bestuur. Om deze reden kan uit en door de geleding personeel geen bestuurslid voorgedragen worden. Hetzelfde geldt voor gemeenteraad en college van B&W: het benoemen van raadsleden of collegeleden in het stichtingsbestuur staat op gespannen voet met de het principe van bestuurlijke verzelfstandiging en de toezichthoudende rol van de gemeente (zie 3.4). Met het oog op de continuïteit kan in de onderhavige situatie (met instemming van de oudergeleding van de GMR) voor het eerste bestuur een interne procedure gevolgd worden waarin de leden van de huidige bestuurscommissie worden uitgenodigd om zich te kandideren als lid van het stichtingsbestuur. Eventuele vacatures kunnen vervolgens extern opgevuld worden. 19

20 Vermogensrechtelijke scheiding. Door de bestuursoverdracht naar de stichting ontstaat er een vermogensrechtelijke scheiding tussen de gemeente en het schoolbestuur openbaar onderwijs. Dit heeft de volgende consequenties. De vermogensrechtelijke scheiding betekent een fundamentele wijziging ten opzichte van de huidige situatie. Nu zijn de begroting en de jaarrekening van de bestuurscommissie onderdeel van de gemeentelijke begroting en jaarrekening en worden ze vastgesteld door de gemeenteraad. Hoewel de bestuurscommissie in de praktijk een nagenoeg afgezonderde financiële huishouding voert, is deze nog onderdeel van de gemeentelijke financiële huishouding en is de gemeente verantwoordelijk voor de daaraan verbonden financiële risico s. Door de vermogensrechtelijke scheiding krijgt het openbaar onderwijs een eigen begroting en jaarrekening die wordt vastgesteld door het stichtingsbestuur. Het stichtingsbestuur draagt zelf de aan de financiële huishouding verbonden risico s. De voor en door het openbaar onderwijs opgebouwde reserves en voorzieningen moeten worden overgedragen aan de stichting. Hierop wordt in hoofdstuk 5 nog teruggekomen. Het is niet meer mogelijk dat de gemeente eventuele tekorten op de bestuurskosten aanvult zonder dat er doorbetalingsverplichtingen ontstaan naar het bijzonder onderwijs. Eventueel kan tijdelijk gebruik worden gemaakt van de overgangsregeling bestuurskosten ( bruidsschatregeling ). Op de toepassing van de bruidsschatregeling wordt teruggekomen in hoofdstuk 6. Bij de bestuursoverdracht wordt in beginsel ook het juridisch eigendom 1 van de schoolgebouwen overgedragen. De stichting wordt daarmee verantwoordelijk voor het beheer van de gebouwen, inclusief de financiering van het gebouwenonderhoud. Dit laatste voor zover het om preventief onderhoud gaat dat voor rekening van het schoolbestuur komt. Ook hierop wordt in hoofdstuk 5 nog teruggekomen. Een aantal scholen van het OPOD is gehuisvest in multifunctionele gebouwen. Voor die gebouwen moet, als tot verdere verzelfstandiging wordt besloten, goed in beeld gebracht worden hoe nu de eigendomsverhoudingen liggen en of en hoe overdracht van het juridisch eigendom mogelijk en gewenst is. Indien overdracht van het juridisch eigendom niet mogelijk of gewenst is, wordt uitsluitend het gebruiksrecht overgedragen. 1 Het economisch claimrecht blijft bij de gemeente berusten overeenkomstig de WPO. Dit betekent dat indien een gebouw door het schoolbestuur niet meer voor onderwijs wordt gebruikt, het automatisch in eigendom terugvalt aan de gemeente. 20

21 3.4. Toezicht door de gemeenteraad. Na de verzelfstandiging en de daarmee gepaard gaande vermogensrechtelijke scheiding, blijft de gemeenteraad toezicht uitoefenen op het (financiële) reilen en zeilen van het OPOD. Dit toezicht is bepaald tot de in de WPO genoemde aspecten: benoeming van bestuursleden; goedkeuren van statutenwijzigingen; goedkeuren van resp. instemmen met de begroting en de jaarrekening (inclusief het jaarverslag). Na verleende goedkeuring resp. instemming kan het stichtingsbestuur de begroting en jaarrekening definitief vaststellen; goedkeuren van een besluit tot opheffen of overdracht van een school; in het uiterste geval: ontbinden van de stichting indien er sprake is van ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met de wet. Het uitoefenen van toezicht is van een geheel andere aard dan het besturen zelf (zie ook 3.5). Er moet een heldere functiescheiding bestaan tussen bestuur en toezicht houdend orgaan 2 : a) het besturen van de scholen is de taak en verantwoordelijkheid van het stichtingsbestuur. Het stichtingsbestuur stelt het beleid vast en is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. b) de gemeenteraad houdt toezicht door goedkeuring of instemming te verlenen aan de in de WPO genoemde bestuursbesluiten. De raad maakt daarbij zoveel mogelijk gebruik van objectieve gegevens en let vooral op de financiële consequenties. De raad kan de goedkeuring of instemming aan de door het stichtingsbestuur voorgelegde besluiten onthouden en het college vragen om daarover in overleg te treden met het stichtingsbestuur. Het is dan vervolgens aan het bestuur om het beleid en besluit zonodig aan te passen en opnieuw voor te leggen. In het onderstaande overzicht is weergegeven hoe de gemeenteraad het toezicht kan uitoefenen. Hierbij is gebruik gemaakt van ervaringsgegevens uit de praktijk. 2 Bij de behandeling van het wetsontwerp voor de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs is destijds de verhouding tussen openbaar schoolbestuur en gemeenteraad als volgt geformuleerd: Het betrokken schoolbestuur kan de begroting en jaarrekening niet eerder vaststellen dan nadat de gemeente deze heeft goedgekeurd (artt. 42a en 42b, zesde lid en onder d WPO resp. WVO). Deze goedkeuringsbevoegdheid heeft de betekenis die in het bestuursrecht gebruikelijk is en kan als zodanig worden gezien als voorwaarde voor inwerkingtreding van het besluit tot vaststelling van de begroting en de jaarrekening. Het is preventief toezicht. Dit betekent dat de gemeente de inwerkingtreding en uitvoering van deze stukken kan tegenhouden. Het betekent echter niet dat de gemeente op de stoel van het schoolbestuur moet gaan zitten De zelfstandigheid van de stichting en de openbare rechtspersoon is leidraad. De gemeente moet zich terughoudend opstellen en zijn bevoegdheid niet gebruiken voor een ander doel dan waarvoor de wet deze gegeven heeft. Dat doel is hier met name behartiging van het financieel belang van de openbare school respectievelijk de gemeente. 21

22 uitoefening toezicht op de stichting door de gemeenteraad bestuursbesluit toezicht gemeenteraad Voordracht van bestuursleden. Benoeming van bestuursleden. Indien wordt voldaan aan de wettelijke vereisten en de statutaire bepalingen aangaande de voordracht van bestuursleden, zal de raad de voordracht opvolgen. Besluit tot wijziging van de statuten, bijv. in verband met bestuurlijke schaalvergroting. Vaststellen van begroting en jaarrekening. Vaststellen van het jaarverslag als bijlage bij de jaarrekening (bevat gegevens over de kwaliteit van het onderwijs). Besluit tot opheffing of overdracht van een school. Goedkeuren van de statutenwijziging. Daarbij kan gelet worden op: wettelijke vereisten; financiële consequenties van de bestuurlijke schaalvergroting. Goedkeuren van de begroting en instemmen met de jaarrekening. Daarbij kan gelet worden op: het sluitend zijn van de begroting; een goedkeurende accountantsverklaring bij de jaarrekening; een positief exploitatieresultaat van de jaarrekening in samenhang met een gezonde balanspositie (landelijke kengetallen kunnen hierbij als referentie dienen); worden de gemeentelijke middelen in het kader van lokaal onderwijsbeleid of een eventuele bruidsschat bestuurskosten, aangewend voor het doel waarvoor deze middelen beschikbaar gesteld zijn? Kennisnemen van het jaarverslag. Daarbij kan gelet worden op kengetallen als: ontwikkeling van het aantal leerlingen; samenstelling van het leerlingenbestand; ziekteverzuim onder het personeel. Goedkeuren van het besluit tot opheffing of overdracht van een school. Daarbij kan gelet worden op: wettelijke instandhoudingsnormen; financiële noodzaak; spreiding en bereikbaarheid van het openbaar onderwijs. 22

23 3.5. Wetsvoorstel zorgplicht voor goed onderwijs. Recent is een wetsvoorstel Zorgplicht voor goed onderwijs verschenen. Dit wetsvoorstel bevat een aantal wetwijzigingen waarmee de zogenoemde zorgplicht van schoolbesturen voor goed onderwijs en voor goed bestuur wordt ingepast in de bestaande wetgeving. Dit is gedaan omdat schoolbesturen en de professionals op de scholen steeds meer ruimte en autonomie krijgen om zelf vorm en inhoud te geven aan het onderwijs. Door de wettelijke verankering van de zorgplicht moet de kwaliteit van het onderwijs gegarandeerd worden. Het voert te ver om nu in te gaan op de achtergronden van het wetvoorstel. Hier wordt volstaan met de vaststelling dat in het wetsvoorstel het handelen als goed bestuur en de professionalisering van bestuur en management worden verankerd als één van de middelen om goed onderwijs te bereiken Functionele scheiding bestuur en toezicht. In het wetsvoorstel wordt een functionele scheiding tussen bestuur en intern 3 toezicht als een belangrijke voorwaarde voor goed bestuur gezien. Toezicht moet voorkomen dat onderwijsbestuurders autonoom functioneren en toezicht op zichzelf houden. De functiescheiding en een heldere verdeling van taken en bevoegdheden tussen bestuurders en toezichthouders wordt een wettelijke verplichting. De wijze waarop de functiescheiding wordt ingevuld, wordt vrijgelaten. De functiescheiding kan functioneel of organiek zijn. Een functionele scheiding houdt in dat er één orgaan is waarin personen zitten met een bestuursfunctie en (andere) personen met een toezichtfunctie. Een organieke scheiding houdt in dat het bestuur en het toezicht als aparte organen binnen de rechtspersoon zijn georganiseerd. Bij de bestuurscommissie en de stichting openbaar onderwijs (en ook de openbaar rechtspersoon) vervult de gemeenteraad, zij het vanuit verschillende posities, de rol van toezichthoudend orgaan en wordt er dus voldaan aan de eisen van het wetsvoorstel. Er is immers sprake van een functiescheiding tussen bestuur en toezichthouder Naar een raad van toezicht? Nieuw is dat het wetsvoorstel het mogelijk maakt om ook in het openbaar primair onderwijs het zogenoemde Raad van toezicht (RvT) / College van bestuur (CvB) model toe te passen. De toepassing van dit model is al langer gaande in het bijzonder primair onderwijs. Bij dit model voert een als zodanig benoemde, aparte RvT het toezicht op een CvB. Het CvB bestaat uit één of meer bezoldigde bestuurders in een arbeidsrelatie met de rechtspersoon. In de praktijk wordt de rol van het CvB uitgeoefend door (voorheen) het centraal management c.q. de algemene directie. De rol van RvT wordt uitgeoefend door (voorheen) het bestuur. 3 De term intern toezicht wordt gebruikt ter onderscheiding van het extern toezicht van overheidswege zoals het toezicht door de rijksinspectie. 23

24 In het openbaar onderwijs is een dergelijk model nu nog niet mogelijk omdat er geen bestuurlijke bevoegdheden naar de directie gedelegeerd kunnen worden. Bevoegdheden kunnen nu nog alleen gemandateerd worden 4. In het wetsvoorstel wordt delegatie van bestuursbevoegdheden ook bij het openbaar onderwijs mogelijk. Hierdoor kan ook daar desgewenst het RvT/CvB model toegepast worden. Omdat de bestuurscommissie geen zelfstandige rechtspersoon is, zou daar het toepassen van het model RvT/CvB de gemeenterechtelijke verhoudingen verstoren. In het geval van de stichting openbaar onderwijs en de openbaar rechtspersoon wordt de toepassing van het model wel mogelijk. Toepassing van het model veronderstelt dat een aantal toezichthoudende bevoegdheden van de gemeenteraad overgaan naar een door de gemeenteraad benoemde, deskundige en onafhankelijke RvT. De rol van de gemeenteraad beperkt zich dan tot benoeming van de RvT, het toezicht op voldoende openbaar onderwijs en het optreden bij taakverwaarlozing. Hoewel het RvT/CvB model toegevoegde waarde kan hebben voor de professionaliteit van de bestuurlijke organisatie, heeft het voor het OPOD nu geen prioriteit. Het moet passen in de ontwikkelingsfase van de organisatie Van bestuurscommissie naar stichting openbaar onderwijs. Concluderend: wat verandert er indien de bestuursvorm van het OPOD wijzigt van een bestuurscommissie in een stichting openbaar onderwijs? Het onderstaande schema bevat een samenvattend overzicht van de wijzigingen én van wat er niet verandert. bestuurscommissie Geen rechtspersoonlijkheid. De bestuurscommissie is onderdeel van de gemeente en wordt geregeld met een gemeentelijke verordening. De gemeenteraad blijft eindverantwoordelijk. Terughalen van het bestuur kan door intrekken van de gemeentelijke verordening. De bevoegdheden van de bestuurscommissie kunnen vooraf en tussentijds beperkt worden. stichting openbaar onderwijs Zelfstandige rechtspersoon. De stichting openbaar onderwijs is een zelfstandige rechtspersoon. De gemeenteraad houdt toezicht op hoofdlijnen. Terughalen van het bestuur vereist ontbinding van de stichting. De bevoegdheden van het bestuur kunnen niet beperkt worden. Het wordt desgewenst mogelijk om het Raad van toezicht / College van bestuur model in te voeren. 4 Bij delegatie voert de directie onder eigen verantwoordelijkheid een eigen (bestuurlijke) bevoegdheid uit. Bij mandaat voert de directie een bestuurlijke bevoegdheid uit onder verantwoordelijkheid van het bestuur en kan het bestuur de door de directie genomen besluiten altijd terugdraaien. 24