2 Effecten van herindeling

Transcriptie

1 2 Effecten van herindeling Rien Fraanje en Michiel Herweijer 2.1 Inleiding 1 Wanneer gemeenten de voorkeur geven aan intergemeentelijke samenwerking boven herindeling, gebruiken bestuurders en raadsleden daarvoor vaak als argument dat hun gemeente zelfstandigheid en kleinschaligheid moet behouden. Ze vrezen bij herindeling namelijk de toename van de afstand tussen bewoners en hun gemeentebestuur en daarmee een grotere apathie van de inwoners voor de lokale politiek. Hun verwachting is dat met intergemeentelijke samenwerking gemeenten van de lusten van schaalvergroting versterking van de bestuurskracht, verbetering van de dienstverlening en een sterkere positie in de regio kunnen profiteren, maar geen hinder zullen ondervinden van de lasten die met een herindeling gepaard gaan. Aan deze argumentatie liggen twee vooronderstellingen ten grondslag, namelijk dat een gemeentelijke herindeling leidt tot een verbeterde bestuurskracht, maar ook tot een grotere afstand tussen bewoners en hun bestuur. Maar kloppen deze aannames wel? Voor het antwoord op deze vraag gaan wij te rade bij vier omvangrijke onderzoeken naar de effecten van gemeentelijke herindeling. Paragraaf 2.2 gaat in op drie evaluaties uit de periode In paragraaf 2.3 staan we vervolgens uitgebreider stil bij onderzoek dat wij zelf enkele jaren geleden uitvoerden naar de effecten van zeven Zuid-Hollandse gemeentelijke herindelingen in de periode De laatste paragraaf 2.4 zet de bevindingen tegenover elkaar. Het is belangrijk te beseffen dat de vier onderzoeken een periode van bijna twintig jaar beslaan. Herindelingen in de jaren tachtig kenden een geheel andere schaal en context dan herindelingen aan het einde van de jaren negentig of het begin van de jaren nul. De onderzochte herindelingen in het Groningse onderzoek betroffen gemeenten van drie à vier duizend inwoners die een schaalsprong maakten naar ruim tienduizend inwoners. In Drenthe ging het alweer om een volgende stap naar gemeenten van ruim twintigduizend inwoners. In Zuid- Holland maakten enkele gemeenten aan het begin van deze eeuw al weer een volgende schaalsprong naar gemiddeld vijftigduizend inwoners. 1 Dit hoofdstuk is een verdere uitwerking van een artikel dat beide auteurs schreven voor Openbaar Bestuur november 2009, jaargang 19, nr Fraanje 2008 en Beerepoot

2 samen werken aan bestuurskracht Wij beoordelen herindelingen in dit hoofdstuk op drie criteria. In de eerste plaats geven wij antwoord op de vraag in hoeverre een gemeentelijke herindeling gevolgen heeft voor de afstand tussen burger en bestuur. Daarnaast beoordelen wij de invloed van een herindeling op aspecten die de bestuurskracht van gemeenten bepalen. De mate waarin de dienstverlening verbetert beschouwen wij daarbij als een onderdeel van de bestuurskracht. Ten slotte bezien wij of de doelen die met de herindeling werden beoogd uiteindelijk ook zijn behaald. 2.2 Groningen, Toonen en Drenthe Halverwege de jaren negentig deed een team van de Groningse universiteit uitgebreid onderzoek naar de effecten van herindelingen in de provincie Groningen. Zij evalueerden daarvoor de uitkomsten van drie gemeentelijke fusies. 3 Enkele jaren later hield een onderzoeksteam onder leiding van de Leidse wetenschapper Theo Toonen 124 herindelingen uit de periode tegen het licht. 4 Het onderzoeksbureau B&A mocht begin deze eeuw de resultaten van de in 1998 geëffectueerde herindelingen in Drenthe inzichtelijk maken. 5 De drie onderzoeken laten zien welke invloed herindeling heeft op de afstand tussen bewoner en bestuur, de bestuurskracht en het doelbereik. Politici en ambtenaren positief, bewoners sceptisch over nieuwe zakelijke verhoudingen Om de afstand tussen burger en bestuur te onderzoeken, vergeleken Berghuis c.s. de opkomst bij lokale verkiezingen voor en na de gemeentelijke herindelingen. Zij zien een forse afname van de opkomst bij de eerste verkiezingen voor de gemeenteraad van de net opgerichte gemeente. Dat is overigens goed verklaarbaar, want die verkiezingen vinden meestal in november plaats, een aantal weken voor de wettelijke effectuering van de fusie per 1 januari. Ze missen dus de landelijke aandacht van reguliere gemeenteraadsverkiezingen in maart als (vrijwel) alle gemeenten gelijktijdig naar de stembus gaan. Bovendien ontberen herindelingverkiezingen vaak een groot thema, nu de herindeling een onomkeerbaar feit is. We zien bij de daaropvolgende eerste reguliere raadsverkiezingen een licht herstel in de opkomst, maar de oude percentages van de voormalige gemeenten worden na een herindeling niet meer gehaald. 6 De cijfers in het onderzoek van Toonen tonen eveneens een afname van de verkiezingsopkomst aan. Maar volgens de onderzoekers is die daling eerder te verklaren vanuit de algehele dalende opkomst bij verkiezingen, dan door de 3 Berghuis e.a Toonen e.a B&A Groep Berghuis e.a. 1995, pag. 92/93. 30

3 effecten van herindeling herindeling. 7 De respondenten in dit grootschalige onderzoek herkennen wel het effect van een verminderde betrokkenheid en participatie van de burger ten gevolge van herindelingen. 8 Toonen c.s. plaatsen daarbij een belangrijke kanttekening. Sommige gemeentelijke functionarissen, met name de burgemeester, laten via de enquête weten dat zij de verzakelijking in de politieke verhoudingen in de nieuwe gemeente positief beoordelen. Zij spreken van een toename van de procedurele kwaliteit van het besluitvormingsproces en duiden de verschuiving van participatie naar representatie in de lokale democratie positief. 9 Het is zeer waarschijnlijk dat dit voordeel zich sterker zal voordoen bij gemeenten die een schaalsprong maken van drie- naar tienduizend inwoners, dan van tien- naar dertigduizend inwoners. In zeer kleine gemeenten kan de afstand tussen bestuur en bewoners inderdaad te klein zijn en daarmee als vanzelf vraagstukken over integriteit oproepen vanwege een al te innige verstrengeling van belangen en dubbele functies. De B&A Groep ziet in Drenthe een vergelijkbaar verschil in waardering van de toegenomen zakelijkheid tussen gemeentebestuur en de gemeenschap. Enquêtes onder burgers en gemeentelijke functionarissen laten zien dat beide groepen een toename van de afstand tussen bestuur en inwoners zien, zowel letterlijk (het gemeentehuis is nu gesitueerd in een ander dorp tien kilometer verderop) als figuurlijk (de verhoudingen zijn verzakelijkt). De ambtenaren en het bestuur zien de voordelen van de toegenomen afstand, de bewoners hebben er moeite mee. 10 Minder kwetsbaar, professionaliteit en kwaliteit nemen toe Wat de bestuurskracht aangaat, spreken de Groningse onderzoekers de verwachting uit dat het ambtelijke apparaat minder kwetsbaar is: het aantal eenmanszaakjes blijkt verminderd, waardoor er meer mogelijkheden zijn om taken van elkaar over te nemen bij ziekte, vakantie of vertrek. 11 Het onderzoeksteam van Toonen komt daarenboven tot de conclusie dat de professionaliteit, kwaliteit en het strategisch vermogen van de ambtelijke organisatie zijn toegenomen. 12 Ook vanuit Drenthe worden een toename van strategische vermogens en verminderde kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie gerapporteerd. De B&A Groep plaatst dat wel in een belangrijk perspectief: overgangseffecten na de herindeling maken dat de kwalteitsverbeteringen weliswaar op papier zijn gerealiseerd, maar nog niet volledig zijn geëffectueerd. Kortom: op termijn valt op het terrein van de kwaliteit en de professionaliteit winst te boeken, maar de integratie van verschillende ambtelijke organisaties en besturen zorgt voor een tijdelijke dip die allesbehalve een kwaliteitsverbetering tot gevolg heeft Toonen e.a. 1998, pag. 113 en Toonen e.a. 1998, pag Ibidem. 10 B&A Groep 2002, pag Berghuis e.a. 1995, pag Toonen e.a. 1998, pag B&A Groep 2002, pag

4 samen werken aan bestuurskracht De dienstverlening was ook onderwerp van onderzoek in Drenthe. De onderzoekers van B&A rapporteren dat daarover in deze provincie tevredenheid bestaat. Maar zij concluderen ook dat het onderzoek geen verbetering laat zien die is toe te schrijven aan de herindeling. De betrokkenen bij het gemeentebestuur zien wel duidelijk een verbetering. 14 Toonen onderzocht ook het effect van gemeentelijke fusies op de kwaliteit van het bestuur. De positieve gevolgen van de fusie op de kwaliteit van het bestuur is geringer of in zijn geheel niet aanwezig. 15 In Groningen en Drenthe is ook de positie van de gemeenteraden in het onderzoek betrokken. In beide provincies blijkt dat de volksvertegenwoordigers de schaalsprong moeilijk vinden. Berghuis c.s. constateren dat raadsleden geneigd zijn zich op te stellen als belangenbehartiger van hun voormalige gemeente, het zogenoemde dorpisme. 16 Ook de B&A Groep rapporteert vanuit Drenthe dat raadsleden nog erg (lijken) te worstelen met de betekenis van de nieuwe schaal van de gemeente in relatie tot de eigen taak. 17 Het is aannemelijk dat de kwaliteitsverbetering bij politiek en bestuur meer tijd kost dan binnen de ambtelijke organisatie. Vaak bestaat de raad van een net heringedeelde gemeente uit raadsleden die eerder hetzelfde ambt uitoefenden in een van de voormalige gemeenten. Deze politici zijn een geheel andere schaal en daarmee andere verhoudingen gewend. Volksvertegenwoordiger zijn in een gemeente van twintigduizend inwoners vraagt om andere vaardigheden dan in een gemeente van vijftigduizend inwoners. Die omslag hebben raadsleden na herindelingsverkiezingen niet zomaar gemaakt. Er verstrijken enkele raadsperiodes voordat een nieuwe lichting van raadsleden zonder ervaring en achtergrond in één van de voorgaande gemeenteraden de overhand heeft. Bovendien beslaan genoemde onderzoeken de jaren voor de invoering van het dualisme in Politieke partijen konden het politieke bestuur toen dus nog niet een kwaliteitsimpuls geven door een ervaren wethouder van buiten de gemeente aan te trekken met ervaring in dezelfde functie in een gemeente van vergelijkbare omvang. Ten aanzien van de bestuurskracht kunnen we al met al concluderen dat eerdere onderzoeken aantonen dat de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisaties vermindert en de professionaliteit en kwaliteit juist toenemen. Gemeenten lijken beter in staat strategische opgaven te realiseren. Meerdere onderzoeken constateren dat de kwaliteit en professionaliteit van het bestuur geen gelijke tred houden met het ambtelijk apparaat. Wethouders en raad maken niet per definitie een kwaliteitsslag. 14 B&A Groep 2002, pag Toonen e.a. 1998, pag. 120/ Berghuis c.s. 1995, pag. 99 e.v. 17 B&A Groep 2002, pag

5 effecten van herindeling Doelbereik Alleen de B&A Groep onderzocht of de vooraf beoogde doelstellingen van de herindelingen zijn bereikt. Het onderzoeksrapport vermeldt dat twee doelstellingen ten grondslag lagen aan de schaalvergrotingsoperatie in Drenthe. In de eerste plaats: versterking van de bestuurskracht in plattelandsgemeenten en versterking van de centrumgemeenten voor de uitvoering van hun regionale centrumfunctie. Daarnaast moesten de herindelingen het grote aantal gemeenschappelijke regelingen verminderen om daarmee ook het diffuse speelveld voor regionale samenwerking dat daardoor was ontstaan weer overzichtelijker te maken. Beide doelstellingen zijn gehaald. Zoals hierboven al naar voren kwam, blijken de nieuwe heringedeelde gemeenten beter dan in het verleden in staat om belangrijke opgaven voor de toekomst te realiseren. Daarnaast is ook het aantal samenwerkingsverbanden gehalveerd. Voor de herindelingsoperatie participeerden 34 gemeenten in 47 verschillende gemeenschappelijke regelingen. Na 1998 nemen de twaalf Drentse gemeenten deel aan 24 gemeenschappelijke regelingen. Deze logge en niet zelden beperkt productieve, publiekrechtelijk gegronde verantwoordingsmechanismen in deze samenwerkingsstructuren worden niet gemist, schrijven de onderzoekers van B&A. 18 Daar staat wel tegenover dat de voordelen van die samenwerkingsverbanden ten aanzien van regels van mandatering, verantwoording, terugkoppeling en een heldere taakverdeling tussen algemeen en dagelijks bestuur in de nieuwe context nog niet zijn opgevangen Effecten van herindeling in Zuid-Holland Op basis van de vorige onderzoeken formuleerden we twee hypothesen die in ons Zuid-Hollandse onderzoek worden getoetst. In de eerste plaats: herindelingen leiden tot een grotere afstand tussen burger en bestuur. Daarnaast kan worden gesteld dat herindelingen op termijn leiden tot minder kwetsbare en bestuurskrachtiger gemeenten. Ten aanzien van het doelbereik van herindelingen is te weinig onderzoek gedaan om tot een hypothese te komen, behalve dan dat als vergroting van de bestuurskracht het doel is van een herindeling, aannemelijk is dat die doelstelling zal worden bereikt. In opdracht van Provinciale Staten van Zuid-Holland onderzochten wij in 2008 de effecten en het besluitvormingsproces van zeven herindelingen in de periode 2002 tot en met 2006 (zie tabel 2.1). Voor dit onderzoek legden wij de raadsleden, wethouders, burgemeesters, het ambtelijke management en de 18 B&A Groep 2002, pag. 38, B&A Groep 2002, pag

6 samen werken aan bestuurskracht ondernemingsraden van deze zeven nieuwe gemeenten een uitgebreide vragenlijst voor waarop een ruime respons volgde. Daarnaast onderzochten wij de opkomst bij raadsverkiezingen en voerden achtergrondgesprekken met direct betrokkenen en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Bovendien gingen wij te rade bij wat de archieven ons te vertellen hebben over de totstandkoming van de zeven onderzochte gemeenten. Tabel 2.1: Overzicht van onderzochte fusiegemeenten Jaar Oude gemeenten Nieuwe gemeente 2002 Leidschendam, Voorburg Leidschendam-Voorburg 2002 Nootdorp, Pijnacker Pijnacker-Nootdorp 2003 Heerjansdam, Zwijndrecht Zwijndrecht 2004 Maasland, Schipluiden Midden-Delfland 2004 De Lier, s-gravenzande, Monster, Naaldwijk, Wateringen Westland 2006 Katwijk, Rijnsburg, Valkenburg Katwijk 2006 Sassenheim, Voorhout, Warmond Teylingen Relatie burger-bestuur onder druk De respondenten geven aan dat inwoners na een herindeling minder vertrouwen in hun gemeente hebben. Ook oordelen zij dat de zakelijkheid van het contact tussen burgers en gemeente is toegenomen. Dat vertaalt zich onder meer in de afgenomen regelmaat van het contact tussen wethouder en individuele burgers. Daarnaast is naar hun oordeel de belangstelling van burgers voor de lokale politiek afgenomen. De opkomstcijfers bij raadsverkiezingen bevestigen dat beeld. Tabel 2.2 laat zien dat in alle clusters de opkomst bij de voor de nieuwe gemeente ingelaste novemberverkiezingen lager is dan op grond van de opkomstcijfers van de voormalige gemeenten verwacht mocht worden. Deze sterke terugval blijkt eenmalig. Bij de volgende reguliere raadsverkiezingen herstelt het zich weer enigermate. De tabel laat in de eerste plaats zien dat de speciaal ingelaste herindelingsverkiezingen in november steevast leiden tot een substantieel lagere opkomst. 20 Voor wat betreft het herstel bij de volgende raadsverkiezingen laat de tabel geen eenduidig beeld zien. Wanneer we de periode in beschouwing nemen dan kunnen we voor de heringedeelde gemeenten Leidschendam-Voorburg, Pijnacker-Nootdorp, Midden-Delfland en Westland een redelijk herstel van de opkomst zien, maar zonder dat het in de buurt komt van het oude opkomstpercentage van de laatste reguliere raadsverkiezingen in En dat terwijl de landelijke opkomst bij de drie gemeenteraadsverkiezingen in deze acht jaar 20 Overigens geldt daarop één uitzondering. De herindelingen die per 1 januari 2007 werden geëffectueerd, hadden hun herindelingsverkiezingen gelijktijdig met de Tweede-Kamerverkiezingen van november Die gemeenteraadsverkiezingen laten een relatief hoog opkomstpercentage zien dankzij de Kamerverkiezingen. Vgl. Fraanje

7 effecten van herindeling redelijk stabiel blijft rond de 58 procent. 21 Teylingen en Katwijk laten bij hun eerste reguliere raadsverkiezingen een forse daling zien van 5,5 respectievelijk 7,9 procent in vergelijking tot de laatste reguliere verkiezingen in de oude gemeenten in De daling is daarmee forser dan de landelijk gemiddelde daling van 3,8 procent. Dat leidt tot de voorzichtige conclusie dat een herindeling er op langere termijn toe leidt dat het opkomstpercentage bij reguliere raadsverkiezingen daalt. Deze bevinding wijkt af van de eerdere conclusie van Toonen, maar komt overeen met de constatering van onze informanten dat de belangstelling van de inwoners voor de gemeentepolitiek na de herindeling daalt. Tabel 2.2: Vergelijking opkomst raadsverkiezingen vóór en na herindeling Leidschendam- Leidschendam 62,5% 62% 38,8%. 57,5% 57,1 Voorburg Voorburg 61,6% Pijnacker- Pijnacker 71% 69% 47,7% 57,6% 56,7 Nootdorp Nootdorp 66,1% Zwijndrecht Heerjansdam 68,4% 59% 51,2% 55,5% 48,7 Zwijndrecht 58,3% Midden- Maasland 77,8% 73% 71% 55,3% 65,9% 64,1 Delfland Schipluiden 71,8% 69,1% Westland Monster 66,7% 65% 61,8% 59% 54,7% 62,6% 62,0 Naaldwijk 63,9% 57,3% s-gravenzande 65% 58,3% De Lier 70,2% 64,5% Wateringen 61,4% 56% Teylingen Sassenheim 62,3% Warmond 63,8% Voorhout 66,1% Katwijk Katwijk 67,2% Rijnsburg 67,5% Valkenburg 69,8% Landelijk gemiddelde 64% 60,6% 70,6% 61,4% 67% 68,6% 64,5% 67,9% 62% 39,3%, 56,5 67% 50%, 55,1 58,9 57,9 58,6 54,1 Leeswijzer: het opkomstpercentage bij de speciaal ingelaste herindelingsverkiezing in de novembermaand voorafgaand aan het jaar van herindeling is vetgedrukt; het naar inwonertal herwogen opkomstpercentage in het cluster gemeenten voorafgaand aan de herindeling is gecursiveerd. De relatie tussen burger en bestuur komt na een herindeling onder druk te staan. Die conclusie past in ander onderzoek dat laat zien dat de betrokkenheid van burgers in grotere gemeenten geringer is dan in kleinere gemeenten. Marcel Boogers heeft ook op deze relatie gewezen. 22 Boogers stelt daarbij dat de door de schaalsprong toegenomen afstand enigszins kan worden overbrugd door te investeren in initiatieven die erop gericht zijn burgers bij de beleids- en besluitvorming te betrekken. We zien dat de respondenten in het Zuid-Hollandse 21 Het opmerkelijke is nu dat de algehele opkomst bij de raadsverkiezingen in 2010 opeens met vier procent afneemt, terwijl die in genoemde fusiegemeenten redelijk stabiel blijft in vergelijking tot Boogers 2007, pag

8 samen werken aan bestuurskracht onderzoek aangeven dat het aantal keren dat er interactieve beleidsvorming plaatsvindt na de herindeling toeneemt. Dat kan ook verklaren dat zij eveneens stellen dat de participatie van burgers in het bestuur is toegenomen. Het lijkt er dus op dat de zeven onderzochte gemeenten de vrees voor een toename van de afstand tussen burger en bestuur hebben aangegrepen om te zoeken naar alternatieve manieren om inwoners bij hun nieuwe gemeente te betrekken. Meer bestuurskracht, betere dienstverlening Als we het oordeel van de direct betrokkenen in de enquête mogen geloven, heeft de gemeente aanzienlijk aan bestuurskracht gewonnen. De professionaliteit van het ambtelijke apparaat is toegenomen, de nieuwe gemeentelijke organisatie slaagt er beter in om specialismen aan zich te binden en de kwetsbaarheid van gemeentelijke organisatie voor ziekte of andersoortige uitval is minder geworden. Bovendien is de effectiviteit van het beleid van de gemeente verbeterd. Gemeenten zijn na een herindeling beter in staat grootschalige opgaven te realiseren. De strategische denkkracht en het vermogen om grote strategische besluiten te nemen, nemen toe. In tegenstelling tot eerdere onderzoeken constateren de respondenten ook bij het gemeentebestuur verbeteringen. De kwaliteit van de wethouders stijgt en de raad is beter in staat het college te controleren. De burgemeester kan zich beter focussen op één van zijn kerntaken: de portefeuille openbare orde. Verder is ook de positie van de heringedeelde gemeenten in de regio en in verhouding tot medeoverheden sterk verbeterd. Zij zijn een meer gelijkwaardige samenwerkingspartner voor buurgemeenten en de provincie, en een sterkere gesprekspartner voor het rijk. In gemeenschappelijke regelingen hebben de nieuwe gemeenten naar eigen zeggen een grotere vinger in de pap. Tot slot geven de respondenten aan dat ook de burger in zijn rol als klant onmiskenbaar beter af is na een herindeling: de professionaliteit van de dienstverlening is verbeterd, evenals de klantgerichtheid in de dienstverlening. Wij hebben daarbij ook de openingstijden van de afdeling burgerzaken voor en na de herindeling met elkaar vergeleken en die vergelijking bevestigt het beeld van een betere service voor inwoners. Burgerzaken is niet alleen vaker en langer open, maar heeft veelal ook een avondopenstelling gekregen. Doelen worden bereikt Uit de literatuur zijn drie initiërende motieven herkenbaar voor een herindeling: vergroting van de bestuurskracht, de realisatie van een grote opgave en als oplossing voor ruimtenood van een (meestal: centrum)gemeente. Naast deze drie bestaat ook nog het reagerende motief: het voorkomen van een ongewenste samenvoeging Zie Berghuis c.s. 1995, pag

9 effecten van herindeling Het bestuurskrachtmotief wordt veelal door anderen dan de gemeente(n) zelf geagendeerd. Vaak is het de provincie die de vermeende gebrekkige bestuurskracht niet tot ieders enthousiasme bespreekbaar maakt. Zo ook bij twee van de onderzochte gemeenten. De gemeente Heerjansdam werd toegevoegd aan de stad Zwijndrecht omdat de provincie van mening was dat het dorp zelfstandig geen bestaansrecht meer had. Op de achtergrond speelde de discussie over het rangeerterrein Kijfhoek waar de Betuwelijn begint. Heerjansdam had met het oog op de veiligheidseisen die op termijn aan dit rangeerterrein werden gesteld, naar het oordeel van de provincie onvoldoende capaciteit. Van de voormalige gemeenten Sassenheim, Voorhout en Warmond, zou vooral de laatste gemeente te weinig bestuurskracht hebben voor een zelfstandig voortbestaan. Sassenheim stond welwillend tegenover een samengaan, in tegenstelling tot Warmond. De provincie pakte door en zo kwam de gemeente Teylingen tot stand. Bij drie onderzochte herindelingen speelde het tweede motief: de realisatie van een grote opgave. De vorming van de nieuwe gemeente Katwijk hield nadrukkelijk verband met de ontwikkeling van een grote nieuwbouwwijk op het grondgebied van de voormalige gemeente Valkenburg. De gemeenten Westland en Midden- Delfland komen voort uit het besef dat voor de positionering van het gebied tot een van de voornaamste greenports van het land de besluitvorming en zeggenschap in één hand moeten liggen. Eén gemeente Westland zou er veel beter in slagen het Westland economisch te positioneren. Dat was ook de reden dat het plaatselijke bedrijfsleven zich daar zo n grote voorstander van samenvoeging toonde. De voormalige gemeenten Schipluiden en Maasland wilden zich echter niet aansluiten en vormden de nieuwe gemeente Midden-Delfland. Laatstgenoemde fusiegemeente wilde zich als groengemeente onderscheiden van de glasgemeente Westland. Het motief woningnood en het reagerende motief vinden we terug bij de ontstaansgeschiedenis van Pijnacker-Nootdorp en Leidschendam-Voorburg. De vier voormalige gemeenten dreigden aan het begin van deze eeuw slachtoffer te worden van de expansiedrift van buurgemeente Den Haag. De residentie had extra grond nodig om met nieuwbouw nieuwe groepen bewoners aan zich te binden. Met de fusies van Pijnacker en Nootdorp enerzijds en Leidschendam en Voorburg anderzijds beoogden enkele bestuurders dat grondverlies aan de residentie te voorkomen. Toen bleek dat een grenscorrectie onafwendbaar was, werden beide herindelingen toch doorgezet vanuit het bestuurskrachtmotief: de nieuwe gemeenten zouden ondermeer een sterkere positie in het regiobestuur verwerven. Veel met de herindeling beoogde doelen zijn bereikt. De nieuwe gemeente Zwijndrecht blijkt in vergelijking tot de gemeente Heerjansdam aan bestuurskracht te hebben gewonnen. En ook Teylingen laat zien grote sprongen voorwaarts te hebben gemaakt, zeker in vergelijking tot de voormalige gemeente 37

10 samen werken aan bestuurskracht Warmond. Daarbij is het wel belangrijk op te merken dat respondenten uit zowel Heerjansdam als Warmond achteraf nog steeds zeer kritisch zijn over de opgelegde herindeling. Westland en Midden-Delfland hebben zich in hun nieuwe hoedanigheid stevig op de kaart weten te zetten. Vooral de respondenten van de eerste gemeente geven aan dat de fusie van vijf kleinere gemeenten tot een nieuwe gemeente van bijna honderdduizend inwoners nog steeds veel aanloopproblemen geeft, maar spijt lijken maar weinig betrokkenen te hebben van de enorme schaalsprong die deze gemeente heeft gemaakt. Voor Katwijk is het nog vroeg om relatief kort na de herindeling te beoordelen of zij aan de nodige bestuurskracht heeft gewonnen om de realisatie van woningbouw op het voormalige vliegveld Valkenburg te kunnen oppakken. Alleen Pijnacker-Nootdorp en Leidschendam-Voorburg hebben een belangrijke doelstelling niet gerealiseerd, namelijk het afwenden van grondverlies aan de residentie. Daarentegen geven de respondenten wel aan dat de beide fusiegemeenten erin zijn geslaagd aan profiel en positie te winnen in de regio. 2.4 Conclusie: de paradox van de herindeling Op het eerste gezicht lijkt iedereen beter te worden van een herindeling. De ambtelijke organisatie wordt professioneler en minder kwetsbaar, de gemeente wint aan belang in de regio en heel fijn voor de bewoners de dienstverlening krijgt een stevige impuls. Diezelfde bewoners ervaren echter ook een toename van de afstand tot hun gemeentebestuur. De respondenten in het Zuid-Hollandse onderzoek geven aan dat zij verwachten dat het vertrouwen van de inwoners in hun nieuwe gemeente afneemt. De opkomstcijfers bij de lokale verkiezingen bevestigen het bange vermoeden van de respondenten dat de betrokkenheid van de inwoners bij hun gemeente afneemt. Als we de verschillende burgerrollen in ogenschouw nemen, kunnen we zeggen dat de inwoner als klant erop vooruit gaat bij een herindeling. De burger als rechtssubject vindt een professionelere gemeente tegenover zich wanneer het gaat om handhaving en toezicht. De inwoner als democratisch deelnemer aan de politieke gemeenschap is daarentegen het kind van de rekening. Hier ontstaat een paradox: bestuur en ambtelijke organisatie professionaliseren en verbeteren, maar de inwoners nemen het niet waar omdat hun interesse voor en betrokkenheid bij de lokale politiek afnemen. Bij de zeven in Zuid-Holland onderzochte herindelingen zijn de emoties hoog opgelopen. Grote protestacties met posters voor de ramen, massale opkomst bij burgeravonden en speciale politiebescherming voor de burgemeester van de vijandelijke buurgemeente; het kwam allemaal voor. De voor- en tegenstanders gebruikten daarbij de bekende argumenten: ja, ik wil een professionelere ambte- 38

11 effecten van herindeling lijke organisatie, betere dienstverlening, minder kwetsbaarheid of een sterkere positie in de regio, tegenover: nee, ik koester de overzichtelijke afstand tussen bewoners en bestuur. Voor- en tegenstanders praten veelal tegen elkaar, maar niet met elkaar. Zij verstaan elkaar niet. Toonen merkte al op dat achter hun argumenten verschillende visies op de gemeente schuil gaan. 24 Wij onderscheiden er twee. Tegenstanders stellen de gemeente als gemeenschap als referentiekader centraal. De gemeente is in hun ogen in de eerste plaats een (verzameling van) met elkaar verbonden groepen waar nabijheid en de menselijke maat hoogste prioriteit hebben. Voorstanders daarentegen nemen de gemeente als professionele organisatie als dominant perspectief. Zij stellen eerst en vooral de ambtelijke en bestuurlijke kwaliteit centraal. Het onderzoek naar herindeling kan een nieuwe focus aanbrengen in het debat over herindeling. Sceptici kunnen constateren dat heringedeelde gemeenten op termijn aan bestuurskracht winnen, terwijl protagonisten moeten toegeven dat de afname van de interesse bij burgers in de lokale politiek zorgwekkend is. We kunnen niet anders concluderen dan dat de feiten redelijk vastliggen. De argumenten van zowel voor- als tegenstanders snijden hout. Nu dat helder is, kan de toon in het debat over herindelingen worden getemperd. De discussie moet zich verplaatsen naar vragen die er werkelijk toe doen. Kunnen wij de bestuurskracht vergroten als zelfstandige gemeente, bijvoorbeeld via intergemeentelijke samenwerking? Is het mogelijk om door ambtelijke samenwerking te bewerkstelligen dat de bestuurskracht verbetert zonder dat de afstand tussen burgers en bestuurders wordt vergroot? Dat zijn de vragen die ons in de volgende acht hoofdstukken zullen bezighouden. 24 Toonen c.s. 1998, pag

12

13 3 Netwerksamenwerking, de casus Stadskanaal-Vlagtwedde-Bellingwedde Edwin de Jong 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk staat de samenwerking centraal tussen de gemeenten Stadskanaal, Vlagtwedde en Bellingwedde (de BSV-samenwerking). Het betreft een extensieve vorm van samenwerking, die in dit boek wordt gekenschetst als netwerksamenwerking. De drie gemeenten liggen in Westerwolde, een landstreek in het zuidoosten van Groningen. De samenwerking tussen deze drie gemeenten is nog niet zo lang geleden ontstaan. Stadskanaal en Vlagtwedde proberen nu al enkele jaren hun samenwerking vorm te geven. Het toetreden van Bellingwedde is van zeer recente datum. Ik begin dit verhaal met een korte kennismaking met de streek Westerwolde en de drie gemeenten die met elkaar zijn gaan samenwerken. Het verhaal spitst zich daarna toe op de samenwerking tussen Stadskanaal en Vlagtwedde. Daarbij ga ik onder meer in op de structuur en inhoud van de uiteindelijk tot stand gekomen samenwerking. Verder doe ik een poging vast te stellen of de gemeenten hun doelstellingen met behulp van dit netwerk hebben gerealiseerd. Vervolgens belicht ik de jarenlange omzwervingen van de gemeente Bellingwedde bij het vinden van een samenwerkingspartner. Daarbij maak ik onder meer een vergelijking met de niet van de grond gekomen samenwerking tussen de gemeenten Bellingwedde, Menterwolde, Pekela en Veendam. Door deze vergelijking komt extra scherp naar voren waarom de samenwerking tussen Stadskanaal en Vlagtwedde wel van de grond kon komen en die tussen Bellingwedde, Menterwolde, Pekela en Veendam niet. Hieruit kunnen we leerpunten afleiden, waarop ik in de laatste paragraaf 3.5 terugkom. 3.2 Een kennismaking met drie Westerwoldse gemeenten Westerwolde is een streek die is gelegen in de uiterste zuidoostelijke driehoek van de provincie Groningen. Het gebied kenmerkt zich door een landschap en een cultuurhistorie die men in eerste instantie niet direct met de provincie Groningen associeert, maar eerder met het zandgebied van Drenthe. Karakteristiek voor Westerwolde zijn niet de weidse vlakten van de zeeklei of de strakke lijnen van de 41

14 samen werken aan bestuurskracht veenkoloniën, maar een kleinschalig coulisselandschap met esdorpen, akkers en weilanden omzoomd door singels en houtwallen. De ruggengraat van Westerwolde wordt gevormd door een zandrug die grofweg van noord naar zuid loopt en die doorsneden wordt door het door hooilanden omgeven beekdal van de Westerwoldse Aa. Doordat deze zandrug wordt omringd door grote veengebieden, is de streek lange tijd betrekkelijk geïsoleerd gebleven van de rest van de provincie. Dit resulteerde onder meer in een eigen Nedersaksische cultuur en streektaal die duidelijk afwijkt van die van de omliggende streken. Deze eigen cultuurhistorische achtergrond zal later in dit verhaal over de totstandkoming van samenwerking een belangrijk gegeven blijken. Westerwolde is een relatief dunbevolkt gebied dat voornamelijk bestaat uit kleine dorpskernen. Alleen de gemeente Stadskanaal is met iets meer dan inwoners iets groter. Binnen de gemeente is de stad Stadskanaal de enige kern van enige omvang (ruim inwoners). Stadskanaal heeft dan ook de grootste gemeentelijke organisatie, gevolgd door Vlagtwedde. Bellingwedde is de kleinste van de drie gemeenten. Zoals uit het kaartje blijkt, vallen de gemeenten Bellingwedde, Stadskanaal en Vlagtwedde vrijwel samen met Westerwolde en beslaan samen meer dan negentig procent van de streek. 3.3 De samenwerking tussen Stadskanaal en Vlagtwedde De intergemeentelijke samenwerking tussen de drie Westerwoldse gemeenten die zich momenteel begint af te tekenen, is begonnen met de samenwerking tussen Stadskanaal en Vlagtwedde. Dat deze twee buurgemeenten een samenwerking wilden opzetten, was op zichzelf niet uniek. Intergemeentelijke samenwerking komt veel voor en kan dienen om invulling te geven aan gemeenteoverschrijdende vraagstukken, om bestuurskracht te versterken, om kennis te bundelen en om de doelmatigheid van de organisatie te verhogen. Met name veel kleine gemeenten hebben moeite om de dienstverlening en uitvoering van taken op een voldoende niveau te houden en kiezen om die reden voor samenwerking. Kleine organisaties zijn kwetsbaar voor uitval van personeel en bovendien minder doelmatig, zo is het algemene beeld. Deze problematiek speelt zeker ook in de provincie Groningen die veel landelijke gemeenten met weliswaar een groot oppervlak, maar ook een laag inwonertal en dus kleine ambtelijke organisaties binnen haar grenzen heeft. Deze kwetsbaarheid en de gevoelde noodzaak tot schaalvergroting komt pregnant naar voren in de bestuurskrachtmetingen van de Groningse gemeenten uit Daaruit blijkt dat de organisaties van Vlagtwedde en Stadskanaal kwetsbaar 1 BMC

15 netwerksamenwerking, de casus stadskanaal-vlagtwedde-bellingwedde zijn voor uitval van personeel. Daarnaast moeten de gemeenten rekening houden met de tendens van verdergaande decentralisatie, die een uitbreiding van de gemeentelijke taken en toename van hun complexiteit betekent. Denk bijvoorbeeld aan de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning en de reintegratietaken in de Wwb. De gemeenten moeten meer specialismen organiseren omdat zij het werk met hun beperkte capaciteit niet meer alleen aan kunnen. Daarenboven houdt het budget dat gemeenten toegewezen krijgen vaak geen gelijke tred met de verzwaring van hun taken waardoor middelen schaars worden. Schaalvergroting kan een oplossing voor bovengenoemde problemen bieden, aldus de bestuursonderzoeken. Recentelijk is hier bijgekomen dat de provincie Groningen onder invloed van de omvangrijke bezuinigingsopgave meer druk zet op samenwerking. De provincie stelt zich nu minder terughoudend op dan vroeger: samenwerking moet resultaat opleveren. Als de resultaten onvoldoende zijn, neemt de provincie wellicht maatregelen. Om bovengenoemde redenen zijn veel gemeenten in Groningen op zoek gegaan naar mogelijkheden om hun schaal te vergroten. Dat zien we onder meer in de pogingen te komen tot een ambtelijke integratie van de gemeenten Bellingwedde, Menterwolde, Pekela en Veendam (waarover later in dit hoofdstuk meer), het opgaan van de ambtelijke organisatie van de gemeente Ten Boer in die van de stad Groningen (zie hoofdstuk 8) en het ontstaan van de fusiegemeente Oldambt. Ook in Stadskanaal en Vlagtwedde ontstaat in het vorige decennium de overtuiging dat het volledig zelfstandig uitvoeren van de (wettelijke) gemeentelijke taken op termijn geen optie is. Om voldoende bestuurskracht te behouden zijn beide gemeenten de facto verplicht een of andere vorm van samenwerking aan te gaan. Herindeling of samenwerking is uiteindelijk onvermijdelijk. De beide buurgemeenten onderhouden al lange tijd warme bilaterale relaties, wat onder meer tot uitdrukking komt in een groot aantal ad-hocsamenwerkingsverbanden. De gemeenten hebben onder andere een gezamenlijke muziekschool en brandweer. Ook ten aanzien van de rampenbestrijding bestaat veel contact. Verder beheren zij gezamenlijk een bedrijvenpark op het grondgebied van Vlagtwedde waarvoor zij samen acquisitie voeren. Daarnaast vallen zij onder dezelfde politiebasiseenheid, hebben samen het indicatieorgaan Zorg opgezet, participeren in één sociaal werkvoorzieningschap en is er een Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) voor beide gemeenten in ontwikkeling. Het ligt dan ook voor de hand dat Stadskanaal en Vlagtwedde de samenwerking met elkaar intensiveren. Deze samenwerking heeft vanaf 2006 een vaste vorm aangenomen. Vlagtwedde heeft in juni 2006 een visienota Samenwerking op maat vastgesteld, waarin Stadskanaal als eerste samenwerkingspartner wordt aangewezen. Stadskanaal kiest in het bestuursakkoord op haar beurt Vlagtwedde als belangrijkste bondgenoot. Dit resulteert in 2006 in de nota Stevig 43

16 samen werken aan bestuurskracht sturen op Samenwerking die weer aan de wieg staat van de nota Samenwerking en Regie (2007), waarin de plannen voor samenwerking concreet worden gemaakt. Deze laatste nota wordt door de beide gemeenteraden vastgesteld. De twee nota s zijn uitvoeringsgerichte programma s waarin de voorliggende, strategische vraag waarom samenwerken? onbeantwoord blijft. Kort gezegd streven de gemeenten naar kwaliteitsverhoging, financieel voordeel, continuïteit in de bedrijfsvoering en het verhogen van het ambitieniveau. De verwachting is dat de gemeenten door schaalvergroting meer kwaliteit kunnen organiseren, bijvoorbeeld door afdelingen samen te voegen of medewerkers meer gelegenheid te geven zich te specialiseren. De veronderstelling is verder dat schaalvergroting financieel voordeel oplevert. Naast de bovenstaande wat algemeen geformuleerde doelstellingen stellen de beide gemeenten een aantal randvoorwaarden waaraan de samenwerkingsorganisatie moet voldoen. De gemeenten hechten sterk aan het behoud van hun zelfstandigheid, autonomie en culturele eigenheid. Het is niet de bedoeling dat een nieuwe bestuurslaag (of afzonderlijke organisatie) tussen beide gemeenten wordt gecreëerd. Daarnaast is het belangrijk dat er voldoende bestuurlijke controle- en sturingsmogelijkheden zijn. Uitgangspunt is verder dat iedere gemeente voor de burger een eigen servicepunt behoudt. Verder moet aandacht worden geschonken aan de gevolgen van samenwerking voor de bestaande ambtelijke organisatie. Ten slotte mag de gelijkwaardigheid van beide partners niet ter discussie staan. Uiteraard onderkennen beide gemeenten dat Stadskanaal door zijn grotere organisatie in praktische zin meer ruimte heeft om zaken op te pakken dan Vlagtwedde, maar in de besluitvorming moeten beide partners gelijkwaardig zijn. De organisatie van de samenwerking De notitie Samenwerking en Regie van de gemeenten Vlagtwedde en Stadskanaal vormt het kaderstellende besluit waarbinnen beide colleges aan de slag gaan. Het beleidsdocument schetst de contouren van de samenwerkingsorganisatie. De centrale regie van het samenwerkingsproces ligt bij beide gemeentesecretarissen. Zij vormen de schakel tussen het bestuur en de ambtelijke organisatie. De gemeentesecretarissen verzorgen de opdrachtformulering vanuit het college richting ambtelijke organisatie en scheppen de randvoorwaarden voor goede samenwerking. Zij monitoren de vooruitgang van het proces en hebben de opdracht om nieuwe besluitvorming voor te bereiden ten behoeve van de colleges. Ook hebben zij de taak de informatievoorziening tussen college en ambtelijke organisatie te stroomlijnen en bereiden zij de agenda voor het halfjaarlijkse overleg tussen beide colleges voor. De gemeentesecretarissen hebben de onderwerpen verdeeld in twee portefeuilles. Beide gemeentesecretarissen zijn voor de primaathouders (zie volgende alinea) aanspreekpunt voor de onderwerpen die in hun portefeuille zitten. 44