Gemeentelijke herindeling en lokale politiek. Rob (P.R.) van Doorn

Transcriptie

1 Gemeentelijke herindeling en lokale politiek Rob (P.R.) van Doorn

2 Gemeentelijke herindeling en lokale politiek Feiten en overwegingen 1. Inleiding Tijdens het eerste deel van de lopende kabinetsperiode is veel te doen geweest over de voornemens in het regeerakkoord het aantal gemeenten drastisch te verminderen door de omvang op minimaal honderdduizend inwoners te stellen en daarnaast de provincies Noord- Holland, Utrecht en Flevoland samen te voegen tot een groot landsdeel. Beide plannen zijn inmiddels van tafel. De mislukking van het jongste rijksbeleid betekent echter geenszins dat herindelingen niet plaatsvinden. Telde Nederland in 2006 nog 458 gemeenten, in 2012 bij de start van de lopende kabinetsperiode was dat gedaald tot 415 en in 2015 zijn dat er 393. In tien jaar een daling met 14%. Elk jaar vinden er herindelingen plaats. Het feit dat vanaf 1 januari 2015 gemeenten verantwoordelijk zijn voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg voor langdurig zieken en ouderen zal ongetwijfeld de drang om versterking via herindeling te zoeken verder doen toenemen. 2. Wet Arhi en herindelingskader De wet Algemene Regels Herindeling (Arhi) schrijft voor hoe een gemeentelijke herindeling dient te verlopen. Met name in de art. 5 en 8 wordt hier concreet op ingegaan. In het vigerende herindelingskader 2013 wordt het wettelijk kader uitgewerkt. Hierin wordt met name aangegeven dat de onderlinge rolverdeling tussen gemeenten en provincies, zodanig inhoud dient te krijgen dat gemeenten als eerste aan zet zijn als het gaat om het vinden van oplossingen om hun maatschappelijke opgaven beter te kunnen oppakken. Een primaire taak voor het lokale politiek-bestuurlijke kader, dat daarbij heeft rekening te houden met een vijftal criteria: 1

3 a) Draagvlak (lokaal bestuurlijk, regionaal en maatschappelijk) b) Interne samenhang/dorps- en kernenbeleid c) Bestuurskracht d) Evenwichtige regionale verhoudingen e) Duurzaamheid In aanvulling op het vigerende beleidskader heeft de minister in juni 2015 een standpunt bepaald met betrekking tot de zogenaamde lichte samenvoeging, een samenvoeging waarbij van de fuserende gemeenten er een niet wordt opgeheven. worden beoordeeld aan de hand van de volgende twee criteria: 1. Er is overeenstemming tussen de gemeenten. De rechtsgevolgen voor en na de herindeling zijn voor de betrokken gemeenten verschillend. Het is van belang dat de gemeenten zich hiervan bewust zijn en alle achter de keus voor deze herindelingsvariant staan. 2. Er zijn afspraken over de rechtspositie van het personeel. De medewerkers van de bij een lichte samenvoeging betrokken gemeenten hebben niet dezelfde positie. De medewerkers van de op te heffen gemeente(n) vallen onder het regime van de Wet arhi (tijdelijke aanstelling en binnen zes maanden na de herindeling een besluit over definitieve plaatsing), terwijl de medewerkers van de niet op te heffen gemeente hun aanstelling behouden. Het verleden leert dat dit verschil geen problemen oplevert als de gemeenten onderling voor de herindeling goede afspraken maken over de plaatsing van medewerkers. 3. Procedure Bestuurlijk is er een groot aantal stappen te zetten tijdens een herindelingsprocedure. Denk aan bijdragen aan het herindelingsontwerp, maar ook besluiten met betrekken tot de vaststelling van de hoofdstructuur van de nieuwe organisatie, het sociaal statuut (overleg met bonden), sturingsinstrumenten als bedrijfsvoeringsconcept, managementconcept, planning- en controlstatuut enzovoort. De vijf criteria uit het herindelingskader 2013 zijn a) Draagvlak (lokaal bestuurlijk, regionaal en maatschappelijk) b) Interne samenhang/dorps- en kernenbeleid c) Bestuurskracht d) Evenwichtige regionale verhoudingen e) Duurzaamheid 2

4 Ad a. Draagvlak Draagvlak, zowel op lokaal bestuurlijk, regionaal en maatschappelijk terrein, lijkt eenduidig maar is het niet. Het kabinet juicht voorstellen toe die op de steun van de betrokken gemeenten en een meerderheid van de inwoners kunnen rekenen. Unanimiteit is niet nodig. Politiek-bestuurlijk draagvlak Bij de betrokken en omringende gemeenten, de betrokken provincie(s) en uiteindelijk het parlement. Voor grensgemeenten kan het ook van belang zijn het draagvlak van de overheden aan de overzijde van de grens te betrekken bij de draagvlakdiscussie. Maatschappelijk draagvlak Wat is het draagvlak onder bewoners en maatschappelijke instellingen en hoe wordt dat vastgesteld. Op welke wijze hebben de betrokken gemeenten hierin geïnvesteerd? Ad b. Interne samenhang/dorps- en kernenbeleid Het herindelingskader stelt als randvoorwaarde dat de nieuwe gemeente meer is dan een administratieve eenheid waarmee burgers en maatschappelijke organisaties zich niet of nauwelijks verbonden voelen. Dit kan zich uiten in culturele, sociale, economische en geografische uitingsvormen. Ad c. Bestuurskracht Het onderdeel bestuurskracht is het meest concreet uitgewerkt richting de tot stand te brengen fusiegemeente. De volgende elementen worden genoemd: Zij (de betrokken gemeenten, red.) zijn voldoende bestuurskrachtig (met bestuurders met de juiste kwaliteiten) als het gaat om bestuurlijke sturing te geven aan besluitvorming over, uitvoering van en verantwoording over beleid zonder daarbij al te veel afhankelijk te zijn van samenwerkingsverbanden; Zij beschikken over een ambtelijke Organisatie die voldoende robuust is en die in staat is taken en verantwoordelijkheden, zoals de taken in het sociale domein die de komende jaren worden gedecentraliseerd, adequaat en op een professionele wijze uit te oefenen. De organisatie van de nieuwe gemeente is in personele zin minder kwetsbaar en heeft een versterkte positie op de arbeidsmarkt; 3

5 Zij zijn in staat een goede bijdrage te leveren aan de oplossing van maatschappelijke opgaven en taken die in de regio aan de orde zijn; Zij kunnen de regierol oppakken naar medeoverheden en maatschappelijke partners; Het financieel perspectief van de gemeente. Bovengenoemde concretisering is in de loop der jaren vertaald in bestuurskrachtmonitoren die in de aanloop naar een herindeling bij veel gemeenten zijn toegepast en uitgewerkt. Ad d. Evenwichtige regionale verhoudingen Het herindelingskader zegt hierover dat ook opgeschaalde gemeenten relaties met elkaar blijven onderhouden, via formele samenwerking en anderszins. Evenwichtige regionale verhoudingen zijn daarvoor belangrijk. Het kabinet vraagt gemeenten daarom in het herindelingsadvies aan te geven: Hoe hun gemeente zich verhoudt tot de andere gemeenten in de regio. Welk effect hun schaal heeft op de regionale verhoudingen en de positie van de gemeente. Hoe de schaal zich verhoudt tot het regionale opgavenprofiel. Wat de positie van een eventuele regio/centrumgemeente is. Ad e. Duurzaamheid De kern van dit element is dat de nieuw te vormen gemeente duurzaam in staat dient te zijn de gemeentelijke taken (zelfstandig) uit te voeren en dat wordt voorkomen dat de nieuwe gemeente binnen afzienbare termijn weer bij een herindeling wordt betrokken. Vanzelfsprekend zit er een regionaal aspect vast aan dit criterium. 4. Politieke component Elk aspect van de eerste uitspraak om te komen tot een onderzoek naar de meerwaarde van een herindeling tot de weging van de factoren, die bij de betrokken organen leiden tot bestuurlijke besluitvorming en vaststelling bij wet kent wezenlijke politieke elementen. 4

6 De wet Arhi brengt de wettelijke procedure in beeld, welke voor een deel wordt uitgewerkt in het herindelingskader. Maar de interpretatie van de procedurele opgave, evenals de totstandkoming van de besluitvorming zowel lokaal, regionaal, provinciaal als in het parlement is afhankelijk van de bestaande politieke verhoudingen. Enkele voorbeelden. Een herindeling komt niet van de grond als een van de betrokken gemeenten een politieke meerderheid heeft die tegen is. Ondanks het feit dat deze politieke meerderheid een (kleine) minderheid in het totaal van de herindeling is. Een herindelingsprocedure kan doorgaan wanneer twee kleine buurgemeenten elkaar hebben gevonden en de regio en de provincie het om meerdere redenen niet zien zitten. Een herindeling gaat niet door wanneer een politieke meerderheid in een deelnemende gemeente tegen deelname van een andere gemeente is, die in meerderheid wel wil. Ondanks het feit dat deze gemeentelijke politieke meerderheid een minderheid in het totaal van de beoogde herindeling is. Draagvlak in de gemeenten Doorgaans wordt in opdracht van de onderscheiden colleges van B&W een richtinggevende notitie opgesteld, die gelijktijdig in de colleges aan de orde wordt gesteld. De uitkomst van de notitie gaat niet verder dan de grondslag vinden voor nader onderzoek. De meeste politieke partijen hebben zich op dat moment over het onderwerp gebogen. Meestal zijn er op dat moment nog geen formele partijstandpunten. Een dergelijke notitie verschijnt doorgaans vlak nadat er gemeenteraadsverkiezingen zijn geweest, omdat dergelijke verkiezingen tijdens de looptijd van een herindelingsproces de fusie op de politieke agenda plaatst met onbekende uitkomsten. Indien de colleges instemmen worden de gemeenteraden geïnformeerd. Fracties en partijen spreken met hun achterban. De wens wordt uitgesproken nader onderzoek te doen. Wanneer deze wens door de gemeenteraden wordt gedeeld dan is er aanleiding vervolgstappen te zetten. 5

7 De crux zit in de wijze waarop dit proces wordt vormgegeven. Wordt dit geheel aan de initiatieven in de gemeenten overgelaten of wordt het proces waar mogelijk geregisseerd? Veel vragen zullen opkomen en daarom is het raadzaam in dit prille stadium de vastgestelde notitie toe te lichten. De notitie zal afsluiten met het advies nader onderzoek uit te voeren. Fusiekandidaten kiezen er soms voor de politieke bijeenkomsten gezamenlijk te organiseren. Wanneer het onderwerp te gevoelig ligt geschiedt dat per gemeente. Wanneer de uitkomst is een vervolgstap wenselijk is dan wordt doorgaans in overleg met de betrokken provincie(s) gekozen voor een bestuurskrachtonderzoek per gemeente. De uitkomsten van de bestuurskrachtonderzoeken geven antwoord op de vraag of zelfstandig voortbestaan een optie is en wat de eventuele meerwaarde van een herindeling is. De onderzoeksresultaten zijn belangrijk voor de betreffende gemeenten, maar ook voor de regio en de provincie. Om die reden wordt de provincie vaak gevraagd het onderzoek (mede) te financieren. Maatschappelijk draagvlak Draagvlak onder de bevolking en bij maatschappelijk organisaties is zeker zo belangrijk. Vermeende verschillen in culturele eigenheid gaat het om een fusie van gemeenten die een boeren en vissersachtergrond hebben, zijn de fusiekandidaten rijk of arm, zijn er verschillen in maatschappelijke voorzieningen (zwembad, sportvelden, gesubsidieerd verenigingsleven en muziekverenigingen, buurthuizen, etc.), al deze zaken hebben vaak invloed hebben op de wens om te herindelen en leiden soms tot hoog oplopende emoties. De omvang van de gemeenten speelt een rol, maar ook de centrumfunctie en de positie van de middenstand. Het benoemen van deze maatschappelijke feiten zijn belangrijk, evenals het zoeken naar een gezamenlijk noemer, die een eventuele nieuwe gemeente kan vormgeven. Daarvoor is een visie nodig op die nieuwe gemeente. Het werken aan die visie is een van de belangrijkste activiteiten bij het zoeken naar maatschappelijk draagvlak. Het leidt tot gezamenlijke projecten en soms zelfs tot fusies van maatschappelijke organisaties. 6

8 Bijna altijd is de uitspraak dat lokale voorzieningen in stand zullen worden gehouden onderdeel van de visie. En tegelijkertijd weet vrijwel iedereen dat dit op termijn niet mogelijk is. Kosten, maar ook de inzet van vrijwilligers en deelnemers spelen daarbij een rol. 5. Tot slot De doorlopende betrokkenheid van burgers en maatschappelijke instellingen bij de vorming van een nieuwe bestuurlijke eenheid is niet strikt noodzakelijk, maar leidt op de langere termijn tot een nieuwe eenduidige entiteit. Een gemeente die op alle gebieden positie bepaalt naar de burgers en instellingen/bedrijven, maar ook naar de regio, provincie en het rijk. In deze notitie is geen aandacht geschonken aan de financiële gevolgen van een herindeling. Enerzijds de gewenningsbijdrage en anderzijds op termijn per saldo een lagere uitkering uit het gemeentefonds. In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft StiBaBo onlangs, samen met de Radbouduniversiteit in Nijmegen, de grondslag ontwikkeld voor een moderne bestuurskrachtmeting. Hier is een nieuw model uit naar voren gekomen dat in bredere zin informatie geeft over de positie van de betrokken gemeenten en bestuurders. Voor nadere informatie of vragen over gemeentelijke herindeling kunt u contact opnemen met Rob van Doorn, tel

9 Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning Hoekje TA Kommerzijl Tel: