Samenvatting. a. Beleid. b. Samenwerking. c. Deskundigheidsbevordering.

Transcriptie

1 Samenvatting In 2002 zijn, in opdracht van het ministerie van Justitie de mogelijkheden voor de ontwikkeling van een monitor van de aanpak van huiselijk geweld onderzocht. Naar aanleiding van de concepteindrapportage is geconcludeerd dat een monitor huiselijk geweld niet realiseerbaar is. Om toch periodiek een globaal beeld van de stand van zaken met betrekking tot de aanpak van huiselijk geweld te kunnen verkrijgen heeft het Verwey-Jonker Instituut een aanzet tot een inventarisatiemodel gegeven. Dit onderzoek bevat de resultaten van een eerste inventarisatie, uitgevoerd door ES&E, van de stand van zaken aanpak huiselijk geweld bij de drie kernactoren: gemeenten, politie en Openbaar Ministerie. Centrale vraagstelling Het onderzoek moet laten zien hoe ver de betrokken partijen zijn met het ontwikkelen en uitvoeren van een aanpak huiselijk geweld. In de vraagstelling is de stand van zaken toegespitst op drie onderwerpen: beleid, samenwerking en deskundigheidsbevordering. Wij hebben de centrale onderzoeksvraag als volgt geformuleerd: Wat is de stand van zaken bij de politie, het Openbaar Ministerie en gemeenten met betrekking tot de aanpak van huiselijk geweld op de volgende aspecten: a. Beleid. b. Samenwerking. c. Deskundigheidsbevordering. Deze centrale vraagstelling hebben we nader gespecificeerd in een aantal deelvragen per thema. Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek viel uiteen in drie hoofdactiviteiten: telefonische enquête, verdiepende interviews en deskresearch. Aan de respondenten is vooraf een vragenlijst toegestuurd die deels gestandaardiseerd was (voor alle respondenten dezelfde vragen) en die deels was toegesneden op de specifieke sector. Vervolgens is de vragenlijst telefonisch met de respondenten doorgenomen. Aan de hand van de telefonische enquête zijn er vijf locaties uitgekozen waar verdiepende interviews hebben plaatsgevonden Op deze locaties is met alle drie de actoren gesproken. De resultaten van de deskresearch, telefonische enquête en de verdiepende interviews zijn vervolgens weergegeven in een rapportage. Respondenten Voor het afnemen van de telefonische enquête zijn de volgende respondenten benaderd: - alle centrumgemeenten voor de Vrouwenopvang en de grote steden (uiteindelijk hebben 37 respondenten van de gemeenten deelgenomen); - alle regiokorpsen van de politie en de Korps Landelijke Politie Diensten (uiteindelijk hebben 25 respondenten van de regiopolitie deelgenomen); - alle arrondissementen van het Openbaar Ministerie (uiteindelijk hebben zeventien respondenten van het Openbaar Ministerie deelgenomen). I

2 Voor de verdiepende interviews zijn de volgende type locaties uitgekozen: - een locatie waar de gemeente als regisseur is aangemerkt; - een locatie waar de politie als regisseur is aangemerkt; - een locatie waar het betreffende arrondissement als regisseur is aangemerkt; - een locatie waar beleid is geformaliseerd; - een locatie waar weinig beleid is geformaliseerd. Algemene conclusies Bij de vergelijking van de stand van zaken bij gemeenten, politie en Openbaar Ministerie vallen een aantal zaken sterk op. Ten eerste is het thema huiselijk geweld iets waar vrijwel alle bij de enquête betrokken gemeenten, regiokorpsen en arrondissementen zich op een of andere manier mee bezig houden. Formalisering van beleid en samenwerking komt inmiddels op veel plaatsen voor. Dat geldt in iets mindere mate voor deskundigheidsbevordering. Op alle kernindicatoren neemt de politie een koploperspositie in, maar zeker wat betreft beleid en deelname aan samenwerkingsnetwerken komen gemeenten en Openbaar Ministerie dicht in de buurt. Voor een korte vergelijking zijn een aantal kerncijfers op een rij gezet: Gemeente (n=37) Politie (n=25) Openbaar Ministerie (n=17) Beleid geformuleerd 70% 92% 82% Beleid vastgelegd in nota 49% 80% 59% Beleidsnota vastgesteld 38% 72% 53% Onderwerp aan bod in driehoeksoverleg 87% 92% 94% Betrokkenheid bij realiseren beleid huiselijk geweld (meest voorkomende 49% (2-5 jaar) 64% (2-5 jaar) 59% (2-5 jaar) antwoord) Coördinator of contactfunctionaris aanwezig 51% 80% 94% Aanwezigheid convenanten 46% 76% 88% Aanwezigheid protocollen 19% 92% 53% Deelname samenwerkingsnetwerken 76% 88% 88% Scholingsaanbod ontwikkeld 14% 88% 41% Voorlichtingsaanbod ontwikkeld 24% 84% 53% Vergelijking met de quickscan Verwey-Jonker Instituut Ten opzichte van de bevindingen van de quick scan in 2002 wordt zichtbaar dat alle drie actoren op alle kernindicatoren sterke vooruitgang tonen. Ook in de quick scan bleek de politie het meest ver gevorderd met de aanpak huiselijk geweld. De grootste progressie sinds begin 2002 is zichtbaar bij vooral de gemeenten maar ook het Openbaar Ministerie. Dat maakt tevens duidelijk dat veel activiteiten en plannen nog van vrij recente datum zijn, een gegeven dat wordt bevestigd in de enquête. II

3 Stand van zaken bij gemeenten Beleid Van de 37 bij de enquête betrokken gemeenten hebben 26 (70%) beleid gericht op huiselijk geweld ontwikkeld of zijn daarmee bezig. Bij veertien van deze 26 gemeenten (38%) is dit beleid vastgelegd in een formeel goedgekeurde nota. Bij acht van de veertien gemeenten is de nota in 2002 of 2003 vastgesteld. Elf van de 37 benaderde gemeenten (30%) hebben nog geen beleid huiselijk geweld. Tien van de elf respondenten van deze gemeenten geven echter aan wel het voornemen te hebben de aanpak van huiselijk geweld op de (politieke) agenda te gaan zetten, de helft van hen wil dit nog in 2003 doen. Bijna de helft van de 37 gemeenten is tussen de twee en vijf jaar betrokken bij het realiseren van beleid huiselijk geweld. De helft van de respondenten geeft aan dat ook andere gemeenten in de regio waarvoor zij als centrumgemeente fungeren een actief beleid gericht op huiselijk geweld voeren. De aanpak van huiselijk geweld valt bij vrijwel alle gemeenten (92%) in ieder geval onder Zorg en Welzijn, bij 22 gemeenten behoort dit tevens tot het beleidsterrein Openbare Orde en Veiligheid of Lokaal Veiligheidsbeleid. Bij de 26 gemeenten met beleid gericht op de aanpak van huiselijk geweld zijn de meest voorkomende aandachtsgebieden: hulpverlening aan slachtoffers van partnergeweld en opvang van vrouwelijke slachtoffers van partnergeweld (81%). In 21 gemeenten is in de subsidiebeschikking voor de Vrouwenopvang expliciet aandacht besteed aan hulpverlening aan slachtoffers van huiselijk geweld. Ook hulpverlening aan plegers van partnergeweld of kindermishandeling krijgt bij ruim tweederde van deze gemeenten aandacht in het beleid, maar dit komt in de subsidiebeschikkingen slechts incidenteel tot uitdrukking. Ruim 87% van de respondenten geeft aan dat het onderwerp huiselijk geweld in het driehoeksoverleg aan de orde komt. De financiering van het beleid huiselijk geweld vindt in 22 van de 26 gemeenten voornamelijk uit eigen middelen plaats, in zeventien gemeenten wordt dit (ook) bekostigd uit rijkssubsidies. Veertien van de 37 gemeenten (38%) voeren volgens de respondenten zelf de regie over het beleid huiselijk geweld, volgens vijftien respondenten (40%) ligt de regie bij een andere instantie zoals een stuurgroep Huiselijk Geweld, een samenwerkingsverband of een gemeentelijke dienst. Zes gemeenten met een beleid huiselijk geweld hebben hierin noch zelf, noch via een gemeentelijke dienst of door de gemeente gesubsidieerde instelling de regierol. De regiefunctie krijgt meestal vorm via het vervullen van een trekkersrol in overlegstructuren en organisatorische verantwoordelijkheid. In 73% van de gemeenten met een beleid huiselijk geweld (negentien) is nu een coördinator of projectleider huiselijk geweld aangesteld, twee gemeenten zijn hier nog mee bezig. Deze functie wordt vooral gefinancierd via incidentele subsidie of de uren worden vrijgemaakt binnen de structurele formatie. In zeventien gemeenten loopt een lokaal project huiselijk geweld, vijftien gemeenten maken melding van een regionaal project. De meeste projecten (25) worden middels incidentele subsidie gefinancierd. Samenwerking Bijna de helft van de gemeenten (zeventien) heeft inmiddels een convenant rond huiselijk geweld afgesloten, in veruit de meeste gevallen in de jaren 2002 of Negen gemeenten hebben hierbij zelf een initiërende rol gespeeld. De politie en het Steunpunt Seksueel Geweld zijn vrijwel altijd bij de convenanten betrokken (94%), op de voet gevolgd door III

4 Openbaar Ministerie, Bureau Jeugdzorg/AMK en GGD (82%). In ongeveer de helft van de convenanten zijn afspraken opgenomen over het vaststellen van de resultaten. Elf van de twintig gemeenten die geen convenanten hebben, zijn van plan om binnen een jaar een convenant af te gaan sluiten met in ieder geval de politie, Openbaar Ministerie en Algemeen Maatschappelijk Werk. Overigens geeft tweederde van hen aan dat ook nu al samenwerkingsafspraken zijn vastgelegd, bijvoorbeeld in een samenwerkingsovereenkomst, protocol of intentieverklaring. Zeven gemeenten hebben een protocol met betrekking tot de aanpak van huiselijk geweld dat in de meeste gevallen ook geldt voor de politie, Openbaar Ministerie en de reclassering. Slechts drie gemeenten houden toezicht op de naleving hiervan via de projectleider. Driekwart van de gemeenten neemt deel aan samenwerkingsnetwerken huiselijk geweld, waarin meestal ook de politie, de Vrouwenopvang, het Openbaar Ministerie en Algemeen Maatschappelijk Werk participeren. Elf gemeenten melden het bestaan van een (lokaal of regionaal) Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld, zeven meldpunten krijgen van de gemeenten een structureel subsidie. Deskundigheidsbevordering Waar op de onderdelen beleid en samenwerking in de laatste twee jaren een duidelijk aantrekkende beweging in gemeenten op gang is gekomen, blijft dit op het gebied van deskundigheidsbevordering achter. Dit houdt ten dele (mede) verband met het feit dat niet alle gemeenten dit als een taak voor zichzelf zien. Vijf gemeenten geven aan een scholingsaanbod ontwikkeld te hebben, vooral gericht op beroepskrachten van uitvoeringsinstanties, in zes gemeenten hebben andere organisaties voor een scholingsaanbod gezorgd. Een voorlichtingsaanbod, voornamelijk gericht op samenwerkingspartners en het publiek, is door negen gemeenten ontwikkeld. In zeven gemeenten is hierin door andere organisaties voorzien. Scholing en voorlichting worden als regel via incidentele subsidie gefinancierd. Dertig gemeenten beschikken over een onderzoeksafdeling, maar slechts vier hiervan houden zich met de aanpak van huiselijk geweld bezig. Stand van zaken politie Beleid Ruim 90% van de 25 regionale politiekorpsen heeft een beleid gericht op huiselijk geweld, de politie is gemiddeld al twee tot vijf jaar betrokken bij het realiseren van beleid huiselijk geweld. Bij 20 korpsen is het beleid ook in een nota vastgelegd, die bij achttien korpsen formeel is goedgekeurd. Bij de helft van de korpsen gebeurde dat in De twee korpsen die nog geen beleid huiselijk geweld ontwikkeld hebben, willen dit binnen een half jaar op de agenda zetten. Als specifieke aandachtsgebieden binnen het beleid zijn het meest genoemd hulpverlening aan slachtoffers en aan plegers van huiselijk geweld (91%), opvang vrouwelijke slachtoffers van partnergeweld (87%) en hulpverlening aan slachtoffers van kindermishandeling (83%). Ruim de helft van de regiokorpsen heeft binnen de eigen begroting geld gereserveerd voor de aanpak van huiselijk geweld. Zestien van de 23 korpsen (70%) met een beleid gericht op huiselijk geweld financieren dit uit eigen middelen. IV

5 In vier regio s heeft de politie de regierol in het beleid gericht op huiselijk geweld, in zeven regio s ligt deze bij de (centrum)gemeente. Zes korpsen geven aan dat de regie elders belegd is, bijvoorbeeld bij een stuurgroep, samenwerkingsverband of projectcoördinator. De regierol komt het meest tot uitdrukking in de vorm van een trekkersrol in overlegstructuren, organisatorische verantwoordelijkheid komt op de tweede plaats. Alle zeventien korpsen die wel beleid huiselijk geweld hebben maar niet zelf de regie voeren nemen deel aan een (lokaal of regionaal) project huiselijk geweld. Inmiddels heeft de politie in 20 regio s binnen de eigen organisatie een coördinator huiselijk geweld aangesteld, de helft van hen is vrijgesteld voor deze taak. Tien korpsen hebben hiervoor binnen hun structurele formatie uren beschikbaar gesteld, vijf korpsen financieren de coördinator uit incidentele middelen. Binnen een korps loopt nog een procedure voor een coördinator. Dertien korpsen beschikken over speciaal aangewezen personen voor de kwaliteitsbewaking van huiselijk geweld zaken, in twee korpsen ligt deze taak bij de districtelijke bedrijfsbureaus, in negen regio s is dat op andere wijze geregeld. Slechts in één regio vindt kwaliteitsbewaking nog helemaal niet plaats. 60% van de korpsen (vijftien) geeft aan huiselijk geweld zaken een speciale stempel of code mee bij overdracht aan het Openbaar Ministerie. Vijf korpsen geven hier op andere wijze speciale aandacht aan, onder meer door vooroverleg met de officier. In vijf regio s wordt bij de overdracht van zaken geen specifieke aandacht besteed aan huiselijk geweld. Zeven regiokorpsen beschikken over een protocol voor huiselijk geweld gepleegd door de eigen werknemers, drie korpsen hebben een protocol voor de aanpak van huiselijk geweld waarbij eigen werknemers dader of slachtoffer zijn. Nu vindt in 21 korpsen specifieke registratie van huiselijk geweld incidenten plaats, meestal via BPS (67%). Managementgegevens over huiselijk geweld worden bij de meeste korpsen voornamelijk handmatig gegenereerd. In 20 regio s heeft de politie een project huiselijk geweld gestart, merendeels (dertien) zonder vastgestelde einddatum. In twaalf regio s worden deze uit incidentele middelen gefinancierd, voor negen projecten is de financiering op structurele wijze geregeld (formatie of subsidie). Samenwerking Negentien regiokorpsen (76%) hebben met andere partijen convenanten afgesloten over de aanpak huiselijk geweld, in acht regio s gebeurde dat in De politie had hierbij zelf meestal een initiërende rol. Bij alle convenanten is het Openbaar Ministerie betrokken, ook de reclassering en Bureau Jeugdzorg/AMK behoren meestal tot de convenantpartijen (achttien respectievelijk veertien). In tien regio s zijn met de convenantpartijen afspraken gemaakt over het vaststellen van de resultaten. Alle zes regiokorpsen die nog geen convenant hebben zijn voornemens om binnen een jaar een convenant af te sluiten. Overigens zijn in twee van deze regio s wel samenwerkingsafspraken op een andere manier vastgelegd. Tweeëntwintig regiokorpsen (88%) nemen nu deel aan een samenwerkingsnetwerk huiselijk geweld, waarin veelal ook het Openbaar Ministerie, reclassering, Vrouwenopvang, Bureau V

6 Jeugdzorg/AMK, Algemeen Maatschappelijk Werk, gemeenten en Bureau Slachtofferhulp participeren. De meeste korpsen (23) beschikken over een protocol huiselijk geweld, op een na gelden deze protocollen naast de eigen organisatie voor het Steunpunt Seksueel Geweld, Sociaal Pedagogische Dienst, Thuiszorg en Spoedeisende Hulp. Alle regio s zijn bekend met de Aanwijzing huiselijk geweld van het Openbaar Ministerie. In 22 regio s wordt deze ook daadwerkelijk toegepast en is een officier van justitie Huiselijk geweld als contactpersoon aangewezen. In 20 regio s zijn met het Openbaar Ministerie afspraken betreffende het vervolgingsbeleid bij huiselijk geweld zaken gemaakt; terugkoppeling vanuit het Openbaar Ministerie vindt echter maar in negentien regio s plaats. Deskundigheidsbevordering Inmiddels is een scholingsaanbod ontwikkeld door 22 korpsen, meestal in de vorm van een cursus of training en in ieder geval gericht op de eigen organisatie, maar in zes regio s ook op samenwerkingspartners. De financiering loopt overwegend via incidentele subsidie (veertien). In 21 regio s heeft de politie een voorlichtingsaanbod ontwikkeld, veelal in de vorm van een themabijeenkomst, vooral voor de eigen organisatie maar in zeven regio s ook voor de samenwerkingspartners en/of het publiek. Financieringsbronnen hiervoor variëren zonder duidelijke uitschieters van incidentele tot structurele subsidie of formatie of combinaties daarvan. Vijftien korpsen beschikken over een onderzoeksafdeling, waarvan elf zich ook richten op onderzoek naar huiselijk geweld voornamelijk ten behoeve van beleidsvorming, registratie en monitoring. Stand van zaken Openbaar Ministerie Beleid Veertien van de zeventien bij de enquête betrokken arrondissementen (82%) hebben een beleid huiselijk geweld ontwikkeld. De meeste arrondissementen zijn twee tot vijf jaar betrokken bij het realiseren van een beleid huiselijk geweld. Hulpverlening aan plegers en aan slachtoffers van partnergeweld zijn de meest voorkomende aandachtsgebieden in het beleid. Bij negen arrondissementen is de beleidsnota formeel vastgesteld, bij de helft gebeurde dat in 2002 of De drie arrondissementen die nog geen beleid huiselijk geweld hebben zijn van plan dit vóór medio 2004 op de agenda te zetten. In de meeste parketbegrotingen (71%) is geen geld gereserveerd voor de aanpak van huiselijk geweld. In zeven arrondissementen ligt de regie voor het beleid huiselijk geweld bij de (centrum)- gemeente, in twee arrondissementen is het Openbaar Ministerie zelf de regisseur, vaak zijn meerdere partijen verantwoordelijk voor de regie. De wijze van regievoering is vooral het vervullen van een trekkersrol in overlegstructuren en daarnaast vaak een organisatorische verantwoordelijkheid. Zestien arrondissementen (94%) hebben een contactpersoon voor huiselijk geweld aangesteld, vijftien van hen zijn officieren van justitie. Zestien van de zeventien arrondissementen registreren specifiek op huiselijk geweld door middel van een aparte (evenements)code in Compas. In negen arrondissementen zijn vanuit het Openbaar Ministerie projecten huiselijk geweld gestart. VI

7 Samenwerking Vijftien arrondissementen (88%) hebben met andere partijen convenanten afgesloten over de aanpak huiselijk geweld, negen hiervan dateren uit 2002 (drie) en 2003 (zes). Het Openbaar Ministerie had bij elf convenanten een initiërende rol. In zes convenanten zijn afspraken over de vaststelling van resultaten opgenomen. De meest genoemde convenantpartijen zijn de gemeente, de politie en de reclassering. De twee arrondissementen die nog geen convenanten hebben afgesloten zijn van plan dit binnen een jaar te gaan doen. Vijftien arrondissementen (88%) nemen nu deel aan een samenwerkingsnetwerk huiselijk geweld. Politie, gemeenten en Algemeen Maatschappelijk Werk zijn de meest genoemde samenwerkingspartners. Negen arrondissementen beschikken over een protocol, dat eveneens geldt voor de politie en de reclassering. Voor acht hiervan is het Openbaar Ministerie de instantie die toezicht houdt op de naleving van het protocol. Een Informatiepunt Slachtofferzorg is aanwezig in alle parketten. Deskundigheidsbevordering In zeven arrondissementen (41%) is nu een scholingsaanbod tot stand gebracht, in eerste instantie voor de eigen organisatie. In acht arrondissementen maakt men gebruik van het landelijke scholingsaanbod (themabijeenkomsten SSR). Negen arrondissementen hebben een voorlichtingsaanbod ontwikkeld, voornamelijk gericht op de eigen medewerkers. De rapportcijfers; een korte beschouwing Aan alle respondenten van gemeente, regiopolitie en Openbaar Ministerie is gevraagd rapportcijfers toe te kennen voor de eigen activiteiten op het gebied van beleidsvorming, samenwerking en deskundigheidsbevordering inzake huiselijk geweld. Ook is aan hen gevraagd rapportcijfers toe te kennen voor de activiteiten van de andere actoren. Niet alle respondenten hebben aan dit verzoek gehoor gegeven. Van de drie kernactoren ontvangt de politie de hoogste gemiddelde scores, vooral op het punt van samenwerking. Een vaak gegeven motivering hiervoor is dat de politie wordt gezien als een zeer actieve en betrokken partner die vaak een initiërende rol speelt en al veel ontwikkeld heeft. De gemeenten krijgen de laagste gemiddelde cijfers toebedeeld op alle kernthema s, maar zij geven ook zichzelf lagere gemiddelde scores dan de politie op de drie thema s en dan het Openbaar Ministerie op het punt van deskundigheidsbevordering. De bij lage scores voor gemeenten gegeven toelichting luidt vaak als volgt: de gemeente heeft een afwachtende rol of is nog maar net op dit thema actief, huiselijk geweld krijgt beleidsmatig nog weinig aandacht en gemeenten zijn traag in de besluitvorming en betrekken te weinig andere partijen. In de gevallen dat aan gemeenten hoge scores zijn toegekend, blijkt dit vooral verband te houden met waardering voor het actief oppakken van de regierol. Overigens blijkt uit de gegeven motiveringen dat gemeenten en Openbaar Ministerie nogal vaak aangeven weinig zicht te hebben op elkaars activiteiten. Het Openbaar Ministerie neemt qua gemiddelde scores en bandbreedte een tussenpositie ten opzichte van de andere actoren in. Waardering is er voor de arrondissementen waarin VII

8 het Openbaar Ministerie zich als een actieve en serieuze partner opstelt en zich aan afspraken houdt. Lage scores voor het Openbaar Ministerie houden verband met de indruk dat in een aantal arrondissementen het Openbaar Ministerie zich afwachtend en weinig betrokken opstelt of de afspraken niet nakomt. VIII