Stibbe Advocaten T.a.v. mevrouw mr. Postbus AP AMSTERDAM. Datum: 20 juli 2017 Onderwerp: beslissing op bezwaar.

Transcriptie

1 > Retouradres Stibbe Advocaten T.a.v. mevrouw mr. Postbus AP AMSTERDAM Directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden : Onderwerp: beslissing op bezwaar Geachte mevrouw Bij brief van 8 november 2016 heeft u namens Esso Nederland B.V. (hierna: Esso) bezwaar aangetekend tegen de beschikking van 29 september 2016, kenmerk /10. Hierbij treft u de beslissing op bezwaar aan. Contactpersoon mevrouw T 06 - F wbja-bezwaren-bot1@minszw.nl Uw referentie AC/AV Bijlagen Verslag hoorzitting A. Het besluit In het bestreden besluit zijn aan Esso de volgende eisen gesteld: Eis 1 De PGS-29 tanks die worden gebruikt voor opslag van klasse 1 brandbare vloeistoffen moeten zijn uitgevoerd met: a) een hoogniveau-alarmering die ter plaatse en/of in de controlekamer, alarm geeft, voordat het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank wordt bereikt, zodat maatregelen genomen kunnen worden om de pompcapaciteit te verminderen of het verpompen te stoppen, waarmee voorkomen wordt dat de tank kan overvullen. Waarbij de alarmering zodanig is ingesteld dat er voldoende tijd is bij direct en adequaat reageren om de pompcapaciteit te verminderen of het vullen van de tank te stoppen zodat het hoogst toelaatbare vloeistofniveau niet wordt bereikt. En; b) een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen, waarmee voorkomen wordt dat de tank kan overvullen. Met betrekking tot de hiervoor genoemde maatregelen: - Er moet een methodiek worden gehanteerd die de samenhang tussen de risico's, vastgesteld middels veiligheidsstudies, en (de betrouwbaarheid van de) instrumentatie en bijbehorende maatregelen aantoont en documenteert. De betrouwbaarheid van de instrumentatie en bijbehorende maatregelen moet in relatie staan tot het gezondheids- en veiligheidsrisico. Tussenkomst van een operator is niet toegestaan als onderdeel van de fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging. De methodiek moet worden toegepast alleen met het doel om de benodigde betrouwbaarheid van de maatregelen (waaronder de fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging) af te stemmen op het risico. - Onder fysiek onafhankelijk wordt verstaan: los van niveaumeting en met een apart stuursignaal. - Onder overvulbeveiliging wordt verstaan: elk systeem dat de toevoer tot - de tank automatisch doet stoppen zonder tussenkomst van een operator. Esso dient uiterlijk 1 januari 2018 aan de eis voldaan te hebben. 1 van 11

2 Eis 2 De PGS-29 tanks die gebruikt worden voor opslag van klasse 2 en klasse 3- verwarmd brandbare vloeistoffen moeten zijn uitgevoerd met: a) een hoogniveau-alarmering die ter plaatse en/of in de controlekamer, alarm geeft, voordat het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank wordt bereikt, zodat maatregelen genomen kunnen worden om de pompcapaciteit te verminderen of het verpompen te stoppen, waarmee voorkomen wordt dat de tank kan overvullen. Waarbij de alarmering zodanig is ingesteld dat er voldoende tijd is bij direct en adequaat reageren om de pompcapaciteit te verminderen of het vullen van de tankt te stoppen zodat het hoogst toelaatbare vloeistofniveau niet wordt bereikt. En; b) een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen, waarmee voorkomen wordt dat de tank kan overvullen. Afwijking hiervan in bestaande situaties is toegestaan in de volgende uitzonderingsituatie: - Wanneer voor klasse 2 en klasse 3-verwarmd middels een fysiek onafhankelijke instrumentele temperatuurbeheersing is geborgd dat de stoffen te allen tijden minimaal 5 graden Celsius (voor enkelvoudige stoffen) of 15 graden Celsius (voor mengsels) onder hun vlampunt worden opgeslagen, kan in afwijking van voorschrift 3,3,12b (PGS-29:2016) een fysiek onafhankelijke instrumentele hooghoogniveau alarmering toegepast worden in combinatie met operator ingrijpen om het vulproces tijdig te stoppen. Met betrekking tot de hiervoor genoemde maatregelen: Er moet een methodiek worden gehanteerd die de samenhang tussen de risico's, vastgesteld middels veiligheidsstudies, en (de betrouwbaarheid van de) instrumentatie en bijbehorende maatregelen aantoont en documenteert. De betrouwbaarheid van de instrumentatie en bijbehorende maatregelen moet in relatie staan tot het gezondheids- en veiligheidsrisico. Tussenkomst van een operator is niet toegestaan als onderdeel van de fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging. De methodiek moet worden toegepast alleen met het doel om de benodigde betrouwbaarheid van de maatregelen (waaronder de fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging of de fysiek onafhankelijke instrumentele hoog-hoogniveau alarmering) af te stemmen op het risico. Onder fysiek onafhankelijk wordt verstaan: los van niveaumeting en met een apart stuursignaal. Onder overvulbeveiliging wordt verstaan: elk systeem dat de toevoer tot de tank automatisch doet stoppen zonder tussenkomst van een operator. Indien de uitzonderingssituatie niet van toepassing is dient Esso uiterlijk 1 januari 2019 aan de eis voldaan te hebben. Indien de uitzonderingssituatie wel van toepassing is dient Esso - uiterlijk 1 januari 2019 aan het gestelde in de eis met betrekking tot de fysiek onafhankelijke instrumentele temperatuurbeheersing en - uiterlijk 1 januari 2021 aan het gestelde in de eis met betrekking tot de fysiek onafhankelijke instrumentele hoog-hoogniveau alarmering voldaan te hebben. Eis 3 De PGS-29 tanks die gebruikt worden voor opslag van klasse 3-onverwarmd of klasse 4 verwarmd brandbare vloeistoffen moeten zijn uitgevoerd met: a) een hoogniveau-alarmering die ter plaatse en /of in de controlekamer, alarm geeft, voordat het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank wordt bereikt, zodat maatregelen genomen kunnen worden om de pompcapaciteit te verminderen of het verpompen te stoppen, waarmee voorkomen wordt dat de tank kan overvullen. Waarbij de alarmering zodanig is ingesteld dat er voldoende tijd is bij direct en adequaat reageren om de pompcapaciteit te verminderen of 2 van 11

3 het vullen van de tankt te stoppen zodat het hoogst toelaatbare vloeistofniveau niet wordt bereikt. En; b) een fysiek onafhankelijke instrumentele hoog-hoogniveau alarmering toepast worden die bij het hoogst toelaatbare vloeistofniveau ter plaatse en/of in de controlekamer alarm afgeeft zodat maatregelen genomen kunnen worden om de toevoer naar de tank te stoppen, waarmee voorkomen wordt dat de tank kan overvullen. Met betrekking tot de hiervoor genoemde maatregelen: -Er moet een methodiek worden gehanteerd die de samenhang tussen de risico's, vastgesteld middels veiligheidsstudies, en (de betrouwbaarheid van de) instrumentatie en bijbehorende maatregelen aantoont en documenteert. De betrouwbaarheid van de instrumentatie en bijbehorende maatregelen moet in relatie staan tot het gezondheids- en veiligheidsrisico. De methodiek moet worden toegepast alleen met het doel om de benodigde betrouwbaarheid van de maatregelen (waaronder de fysiek onafhankelijke instrumentele hoog-hoogniveau alarmering) af te stemmen op het risico. -Onder fysiek onafhankelijk wordt verstaan: los van niveaumeting en met een apart stuursignaal. Esso dient uiterlijk 1 januari 2023 aan de eis voldaan te hebben. B. Procedure Op 8 november 2016 heeft Esso pro forma bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 september Op 9 december 2016 heeft Esso de gronden ingediend. Op 28 maart 2017 heeft Esso een herzien implementatieplan ingediend. Op 29 maart 2017 heeft de hoorzitting plaatsgevonden. Een samenvattend verslag van dit gesprek maakt deel uit van deze beslissing op bezwaar. Op 10 mei 2017 heeft de Inspectie SZW gereageerd op het herziene implementatieplan van 28 maart Op 15 juni 2017 heeft Esso gereageerd op de reactie van de Inspectie SZW (hierna: ISZW) d.d. 10 mei Op 30 juni 2017 heeft ISZW haar reactie gegeven op de brief van Esso d.d. 15 juni C. Gronden van bezwaar In uw bezwaarschrift voert Esso kort samengevat het volgende aan: primair: het opleggen van de eis is in het geheel niet gerechtvaardigd; subsidiair: de eis dient conform het implementatieplan te worden opgesteld. Met betrekking tot het primair gestelde wordt het volgende aangevoerd: afstemming en coördinatie tussen betrokken overheden ontbreekt. De eis is in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel; o met de eis doorkruist ISZW de coördinerende aanpak die de overheid dient na te leven. Juist binnen het BRZO dient de overheid met elkaar af te stemmen; o met betrekking tot de eis ontbreekt afstemming en coördinatie met de revisievergunning, verleend door DCMR; o Esso verwijst naar de brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur & Milieu (hierna: brief van I&M) van 15 februari Het primaat wordt in deze brief bij de vergunningverlener gelegd. De 3 van 11

4 coördinerende verantwoordelijkheid ligt bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu (ministerie van I&M); o In de revisievergunning van DCMR is de PGS 29 verwerkt en zijn er (andere) termijnen vastgesteld voor Esso, afgewogen op de specifieke situatie; o Esso begrijpt niet waarom de ISZW zelfstandig een losstaand traject heeft gestart en geen overleg heeft gevoerd met DCMR; o het aanvullen van maatregelen door de ISZW kan niet betekenen dat er vanuit de eis en de revisievergunning verschillende voorschriften opgelegd kunnen worden aan Esso; o de opgelegde termijnen zijn onhaalbaar; o het ontbreekt aan coördinatie en afstemming met betrekking tot de afgesproken gefaseerde aanpak binnen het BRZO+. DCMR heeft in de vergunning rekening gehouden met deze aanpak. In de brief van I&M worden de tanks die vallen onder fase 2 echter ten onrechte beschouwd als Buncefield-scenario en worden hier thans al eisen voor opgelegd. Het merendeel van de toepassing van de maatregelen, zoals voorgesteld in de brief, zijn voor deze fase 2 tanks onnodig; o met de opgelegde maatregelen voor fase 2 tanks doorkruist ISZW niet alleen de vergunningvoorschriften, maar ook de gefaseerde aanpak zoals opgesteld door BRZO+; o het is vreemd dat PGS 29:2016 inmiddels is gepubliceerd. De discussie over de PGS 29 en de daarin opgenomen risicomethodiek was en is immers nog gaande. Er bestaat geen consensus; o de PGS Nieuwe Stijl moet nog worden doorgevoerd. De discussie over overvulmaatregelen wordt in dit kader gevoerd; o het is voorbarig om de PGS als invulling te zien van artikel 5 BRZO; o het niet bereiken van coördinatie is in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Esso kan op deze wijze steeds te maken krijgen met verandering op verandering, terwijl zij al lange tijd conform de regels en vergunning te goede trouw exploiteert. het is niet mogelijk de PGS 29:2008 als grondslag te gebruiken voor de eis. De eis is in strijd met het specialiteitsbeginsel; o De PGS 29:2008 reguleert aspecten op het gebied van externe veiligheid, niet interne veiligheid. Deze norm dient dus gebruikt te worden in het kader van vergunningverlening op grond van de Wabo. Deze norm kan niet gebruikt worden voor het opleggen van een eis op grond van artikel 27 van de Arbowet juncto artikel 5 BRZO; het is niet mogelijk de PGS 29:2016 als grondslag te gebruiken voor de eis; o de PGS 29:2016 weerspiegelt niet de huidige stand van de wetenschap. De discussie is immers nog volop gaande; o de PGS 29:2016 is nog niet aangewezen als Nederlands informatiedocument over BBT in de bijlage bij de Mor. Ook al zou de norm wel zijn aangewezen, dan is de vraag of de PGS voldoet aan de definitie van BBT. Bij wijze van exceptieve toetsing wenst Esso de conformiteit van de PGS 29 met de definitie van BBT ter discussie te stellen. de eis is in strijd met het motiverings- en evenredigheidsbeginsel; o Esso treft reeds de benodigde maatregelen om zware ongevallen te voorkomen; o naast het feit dat de wettelijke grondslag ontbreekt, wordt geen nadere toelichting gegeven door ISZW waarom de maatregelen en de termijnen nodig zijn. Ook wordt niet toegelicht waarom Arboveiligheid strenger moet worden gereguleerd dan de milieuveiligheid; o fase-2 tanks behelzen geen risico s wat arbeidsveiligheid betreft; o ISZW dient bij het opleggen van een eis concrete en op de feiten en omstandigheden van het bedrijf toegespitste maatregelen aan te geven. De eis behelst slechts een herhaling van de PGS-voorschriften; 4 van 11

5 o o het is niet duidelijk waarom voor fase-2 tanks nu al een eis wordt opgelegd en waarom de discussies hierover niet kunnen worden afgewacht; de opgelegde maatregelen voor fase-2 tanks staan niet in verhouding tot de risico s. Er zijn alleen milieurisico s, welke al meegenomen zijn in de revisievergunning; Met betrekking tot het subsidiair gestelde wordt het volgende aangevoerd: indien de eis toch wordt opgelegd, dient deze te worden aangepast aan het plan van aanpak van Esso d.d. 28 maart D. Overwegingen Grondslag eis Op grond van artikel 27, eerste lid, Arbowet kan een eis worden gesteld betreffende de wijze waarop een bepaling gesteld bij of krachtens de Arbowet dient te worden nageleefd. Artikel 27, vijfde lid, Arbowet, noemt de artikelen waarvoor een eis kan worden gesteld voor het bij of krachtens die artikelen bepaalde. Hierbij wordt artikel 6 van de Arbowet genoemd. De eis is gesteld ter invulling van artikel 5, eerste lid, BRZO Artikel 5 BRZO is gesteld krachtens artikel 6 Arbowet, zodat een eis kan worden gesteld ter invulling van artikel 5 BRZO. Bij het stellen van de eis wordt gekeken naar de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening (artikel 3 Arbowet). Brief van 15 februari 2016 In de bij Esso bekende brief van I&M zijn de afspraken vastgelegd overhoe de branche PGS 29 zal implementeren en hoe de Brzo-toezichthouders (Brzo+ partners) toezicht zullen houden en zullen handhaven op de onderwerpen in deze PGS 29. De brief van 15 februari 2016 vormt de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening waar de werkgever op grond van artikel 3 Arbowet rekening mee moet houden. De brief bevat de onderwerpen overvulbeveiliging en hoogniveau-alarmering. Ik zal voor de heroverweging in bezwaar de inhoud van de brief van 15 februari 2016 als norm hanteren. Uit deze brief blijkt het volgende: In de bijlagen Deel I en II is geregeld wanneer alternatieve maatregelen mogelijk zijn en welke alternatieven dit zijn. In Deel II is een overzicht van het maatregelenpakket voor overvulbeveiliging en de uiterste implementatiedata voor bestaande situaties opgenomen. De Brzo+ partners gebruiken de PGS 29 bij de inzet van hun Vergunningverlening-, Toezicht-, en handhavingstaken (VTH-taken). Een vergunning of aanwijzingsbeschikking die ontoereikend of niet meer actueel is in relatie tot de inhoud van de brief kan niet altijd als basis voor handhaving dienen. Dit betekent: Als er ook sprake is van een intern veiligheidsprobleem zal Inspectie SZW handhaven op basis van het BRZO of de Arbeidsomstandighedenwet. Het betreffende bevoegd gezag past, waar nodig, de vergunning c.q. beschikking aan en termijnen van handhaving en vergunningverlening worden op elkaar afgestemd conform de inhoud van deze brief. Van belang is dat geborgd moet worden dat de uitkomst ten aanzien van het maatregelenniveau en implementatietermijnen voor een bedrijf in beginsel gelijk is, ongeacht welk instrument wordt ingezet en ongeacht de toezichthouder die optreedt. Bij dit punt merk ik op dat elke toezichthouder verantwoordelijk blijft voor de wijze waarop zij toezicht houdt en voor de bescherming van de belangen die aan haar zijn toevertrouwd. De eigen aard van de verantwoordelijkheid van een toezichthouder kan tot gevolg hebben dat hij moet afwijken van de afspraken in de brief van 15 februari Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als de risico s voor de werknemers (Arbeidsomstandighedenwetgeving) anders zijn dan de risico s voor personen buiten de inrichting of het milieu (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). Indien de veiligheid van de werknemers meer wordt 5 van 11

6 geschaad dan die van de personen buiten de inrichting of het milieu kan een strenger maatregelenniveau en/of een kortere termijn vereist zijn vanuit het belang van het beschermen van de werknemers. Ik merk op dat ik in mijn eis de maatregelen en de termijnen uit de brief van I&M volledig overgenomen heb. PGS 29:2008 De grondslag van de eis is niet de PGS 29:2008. Ik handhaaf op artikel 5, eerste lid, Brzo waarbij de PGS 29 geldt als de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening. De stelling dat de PGS 29:2008 slechts in het kader van de vergunningverlening als grondslag gebruikt kan worden, deel ik niet. Ten eerste is de PGS-norm niet de grondslag van de eis. Ten tweede is het standpunt, mede gelet op de bovengenoemde brief van I&M, onjuist. De implementatie van de voorschriften van PGS 29 vindt via alle instrumenten van alle toezichthouders plaats. Op pagina 2/68 staat in het Voorwoord van de PGS 29: De CPR-richtlijnen zijn omgezet naar de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen. Het doel van deze publicaties is in hoofdlijnen dezelfde als van de CPR-richtlijnen namelijk een overzicht geven, op basis van de stand der techniek van de voorschriften, eisen, criteria en voorwaarden die kunnen worden toegepast door overheden bij vergunningverlening aan en toezicht op bedrijven die werken met gevaarlijke stoffen. [mijn opmaak] PGS 29:2008 geldt als de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening. PGS 29:2016 In 2016 is een nieuwe PGS-norm gepubliceerd. Ook deze norm dient als stand der wetenschap en professionele dienstverlening te worden aangemerkt. Dat over bepaalde normen nog discussie bestaat, doet hier niets aan af. Uw stellingen met betrekking tot de aanwijzing als BBT document zijn niet relevant voor de heroverweging in bezwaar. De eis is gesteld in het kader van de arbeidsomstandighedenwetgeving (waar de BRZO 2015 onder valt). De eis staat los van de Wabo en de BBT documenten. Overtreding Het staat vast dat Esso de in de eis genoemde tanks niet heeft voorzien van een onafhankelijke overvulbeveiliging en dat bepaalde tanks niet voorzien waren van een onafhankelijk overvulalarm. Dit zijn maatregelen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Zoals hierboven gesteld, zijn dit maatregelen conform de stand der wetenschap. Nu Esso deze maatregelen niet heeft getroffen en niet gebleken is van gelijkwaardige maatregelen, heeft zij niet alle maatregelen getroffen die nodig zijn, zodat er sprake is van een overtreding van artikel 5, eerste lid, Brzo. Het feit dat de PGS Nieuwe Stijl te zijner tijd zal worden doorgevoerd, doet aan het bovenstaande niets af. Gesteld noch gebleken is dat de PGS Nieuwe Stijl tot andere normen zou leiden dan de normen die in de brief van I&M zijn opgenomen en die zijn opgenomen in de bestreden eis. Tot slot merk ik op dat voor beide PGS normen geldt dat ook zonder deze normen ik nog steeds bevoegd zou zijn om deze eis met deze inhoud te stellen. De maatregelen die zijn geëist zijn nu eenmaal maatregelen die nodig zijn om een zwaar ongeval te voorkomen. 6 van 11

7 Afstemming en coördinatie tussen overheden Esso stelt dat afstemming en coördinatie tussen de betrokken overheden ontbreekt. Met mijn aanpak zou ik de coördinerende aanpak die de overheid dient na te leven doorbreken. Juist binnen het BRZO dient de overheid met elkaar af te stemmen. Onder meer wordt verwezen naar artikel 13 van het BRZO Esso stelt dat de eis niet is afgestemd met de afgegeven revisievergunning, verleend door DCMR. Ik overweeg hiertoe als volgt. In de Memorie van Toelichting van het BRZO 2015 staat het volgende: Het toezicht in het kader van het BRZO 2015 is belegd bij meerdere overheidsorganen, te weten het milieu-bevoegd gezag, de Inspectie SZW en het bestuur van de veiligheidsregio. De beoordeling van en het toezicht op de naleving van het onderhavige besluit door exploitanten vergt daarom een coördinatie van de betrokken overheidsinstanties. Wanneer op nationaal niveau wordt gekozen voor uitvoering door meerdere overheidsorganen, vereist artikel 6 van de Seveso III-richtlijn een gecoördineerd optreden van de overheid ten opzichte van de inrichtingen die onder het toepassingsbereik van de richtlijn vallen. Dit artikel is geïmplementeerd in artikel 4 van het onderhavige besluit. Het milieu-bevoegd gezag heeft ingevolge artikel 8 van het onderhavige besluit verder de taak om inrichtingen aan te wijzen met mogelijke domino-effecten op andere inrichtingen. Informatie over domino-effecten is van belang voor de veiligheidsregio bij de voorbereiding en vaststelling van rampenplannen. De eisen waaraan de inspecties moeten voldoen, staan in artikel 13 van het onderhavige besluit. Die eisen zien onder meer op het opstellen en beheren van een inspectiesysteem, de inhoud van de inspectie en de inhoud van een inspectieplan. Naast voldoende toezicht, moet ook handhaving van het onderhavige besluit plaatsvinden, en dienen inrichtingen effectief te worden gesanctioneerd bij overtredingen van de bepalingen. De uitvoering en handhaving van het onderhavige besluit ligt voor wat betreft de bepalingen ter bescherming van het milieu, bij het milieu-bevoegd gezag. In de praktijk wordt deze taak in mandaat uitgevoerd door zes gespecialiseerde regionale uitvoeringsdiensten (BRZO- Omgevingsdiensten). Bij ernstige overtredingen van dit besluit is nu ook door het milieu-bevoegd gezag sluiting van een inrichting op basis van artikel 5, derde lid, mogelijk als andere sancties onvoldoende doeltreffend zijn. Overtredingen die de veiligheid of gezondheid van de werknemers in gevaar (kunnen) brengen, worden gehandhaafd en gesanctioneerd door de Inspectie SZW. Overtredingen die de voorbereiding op de bestrijding van zware ongevallen betreffen, worden gehandhaafd en gesanctioneerd door het bestuur van de veiligheidsregio s. Uit zowel de wet als de toelichting blijkt dat het BRZO 2015 uitgaat van een samenwerking tussen de verschillende toezichthouders. Artikel 13 van het BRZO 2015 doelt op het gezamenlijk opstellen en beheren van een inspectiesysteem waaronder het inspectieplan, inspectiefrequentie en het uitvoeren van de inspecties. Ik overweeg dat de inspectie van juni 2016 bij Esso gezamenlijk door de toezichthouders conform de landelijke afspraken voor uitvoering van BRZO inspecties van het BRZO+ is voorbereid en uitgevoerd. Zo heeft er een gezamenlijk vooroverleg plaatsgevonden, is de inspectieagenda gezamenlijk vastgesteld en is de inspectie gezamenlijk uitgevoerd. Tevens zijn de resultaten van de inspectie tussen de toezichthouders afgestemd en gerapporteerd in de gezamenlijke inspectierapportage. De handhaving volgend uit de inspectie is binnen het inspectieteam afgestemd. Zoals ook uit de toelichting blijkt, is de uitvoering en handhaving van het BRZO 2015 bij de verschillende inspectiediensten gelegd. Elke toezichthouder blijft verantwoordelijk voor de wijze waarop zij toezicht houdt en voor de bescherming van de belangen die aan haar zijn toevertrouwd. Zo worden overtredingen die de veiligheid of gezondheid van de werknemers in gevaar (kunnen) brengen, gehandhaafd en gesanctioneerd door ISZW. 7 van 11

8 Ik overweeg dan ook dat de betreffende inspectie geheel conform het BRZO 2015 heeft plaatsgevonden. Dat dit uiteindelijk heeft geleid tot de bestreden eis die op bepaalde punten andere maatregelen en termijnen voorschrijft dan de voorschriften uit de revisievergunning, doet hier niet aan af. Zoals gesteld is iedere toezichthouder verantwoordelijk voor de belangen die haar zijn toevertrouwd. De eis is opgelegd door ISZW, terwijl de revisievergunning is verleend door DCMR. Daarnaast verwijs ik nogmaals naar de brief van I&M. Voor alle duidelijkheid merk ik op dat ik in de bestreden eis de bepalingen en termijnen in lijn met voornoemde brief heb opgenomen. De brief is afgestemd met de betrokken inspectiediensten. Met deze brief is de in landelijk BRZO+ verband afgestemde en gepubliceerde lijn onder de aandacht gebracht. In tegenstelling tot Esso stelt wordt het primaat niet bij de vergunningverlener gelegd. I&M heeft een coördinerende verantwoordelijkheid voor het BRZO en heeft het initiatief genomen een regisserende rol te vervullen bij het zoeken naar oplossingsrichtingen. Dit betekent niet dat het primaat bij de vergunningverlener is komen te liggen. Bovendien wijs ik u erop dat de verleende revisievergunning is verleend voordat de brief van I&M is verzonden, waarin is aangekondigd dat iedere inspectiedienst in beginsel conform die brief zal handelen. Met mijn eis heb ik dit gedaan. Ik ben bij het stellen van de eis niet gehouden de maatregelen en de termijnen te volgen die DCMR eerder (voorafgaand aan de brief) in de vergunning heeft opgenomen. Nogmaals: iedere inspectiedienst houdt zijn eigen verantwoordelijkheid. De aanpak door vergunningverlener en ISZW kan dus uiteenlopen als dit volgt uit de eigen verantwoordelijkheid van één van beide instanties. De stelling dat ik onvoldoende heb afgestemd en gecoördineerd kan ik gelet op al het voorgaande niet volgen. Ik heb, in tegenstelling tot Esso stelt, geen zelfstandig en losstaand traject gevolgd. Fase 2 tanks Esso stelt dat fase 2-tanks (eis 3) alleen veiligheidsrisico s kennen voor het milieu en niet voor werknemers, waardoor de maatregelen met betrekking tot deze tanks niet in verhouding staan tot de risico s. Deze stelling deel ik niet. Uit de brief van I&M volgt dat voor deze tanks naar aanleiding van overleg met het bedrijfsleven is gekozen voor een alternatief maatregelenpakket, waarmee in specifieke situaties kan worden afgeweken van PGS 29:2008. Een onafhankelijke instrumentele overvulbeveilging kan voor klasse 3 onverwarmd en klasse 4 verwarmd achterwege blijven, wanneer het bedrijf in plaats daarvan een fysiek onafhankelijke instrumentele hoog-hoog alarmering toepast in combinatie met operator ingrijpen om het vulproces tijdig te stoppen. Uit de brief blijkt dat iedere inspectiedienst deze normen zal hanteren. Uit de bijlage bij deze brief (deel II, blz. 8 en 9 onder C) blijkt dat de geëiste maatregelen niet alleen zijn gericht op externe veiligheid, maar ook op interne veiligheid. Onder scope staat de veiligheid van werknemers specifiek genoemd. Gelet op de gevaareigenschappen van de vloeistoffen in deze tanks, bestaat er wel degelijk risico s voor werknemers. Om die reden heb ik, geheel in lijn met de brief van I&M en derhalve de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening terecht geëist dat de betreffende tanks voorzien moeten worden van een hoogniveau-alarmerig. Strijd met vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel De stelling van Esso dat de eisen in strijd zijn met de bovengenoemde beginselen deel ik niet. Ik heb geheel conform de brief van I&M en derhalve conform de stand der wetenschap gehandeld. In deze brief is duidelijk beschreven hoe de verschillende toezichthouders om zullen gaan met hetgeen in de brief is verwoord. Ook is daarin duidelijk verwoord dat het beleid aanleiding kan zijn om 8 van 11

9 de vergunning aan te passen, indien deze reeds eerder is verleend. Dat in de vergunning niet geheel gelijk is aan mijn eisen, betekent niet dat hiermee sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Iedere toezichthouder behoudt zijn eigen verantwoordelijkheid. Conclusie ten aanzien van primaire grond Op grond van het bovenstaande concludeer ik dat de aangevoerde gronden geen aanleiding geven de eisen inhoudelijk aan te passen. Eis aanpassen aan implementatieplan Esso verzoekt in het bezwaarschrift om, indien de eisen toch worden opgelegd, deze aan te passen aan het implementatieplan van 31 oktober Dit plan hield in dat voor verschillende tanks een afwijkende termijn moet worden opgenomen en voor een aantal tanks de opgenomen maatregelen geheel geschrapt moeten worden. Op 28 maart 2017 heeft Esso echter een herzien implementatieplan ingediend. Dit plan treedt volledig in de plaats van het implementatieplan van 31 oktober Esso heeft aangegeven dat indien de eis wordt gewijzigd conform het implementatieplan, Esso zich zal neerleggen bij de eis. Hieronder ga ik in op het implementatieplan van 28 maart Implementatieplan OOA-maatregelen Esso stelt dat per 1 januari 2023 alle tanks in de categorie K3 onverwarmd en K4 verwarmd zullen voldoen aan voorschriften van de dan geldende PGS 29. Esso stelt dat op 8 van de 18 tanks een OOA gerechtvaardigd is en dat Esso binnen de daarvoor gestelde termijn de OOA geïmplementeerd zal zijn (1 januari 2023). Uiteraard deel ik deze stelling, aangezien dit conform mijn eis is. Esso laat implementatie van de overige tanks echter afhangen van de PGS Nieuwe Stijl. Esso vindt het niet opportuun om thans al projecten voor te bereiden om een OOA te installeren in gevallen waar haar eigen veiligheidsevaluatie dit niet nodig acht. Esso wil zich wel conformeren aan de vereisten van de toekomstige PGS Nieuwe Stijl. Indien uit deze PGS volgt dat een OOA op meer tanks geïnstalleerd dient te worden dan Esso nu voorziet, zal Esso deze OOA ook voor 1 januari 2023 installeren. Deze stelling deel ik niet en ik overweeg hiertoe als volgt. Het overvullen van PGS-29 opslagtanks is een reëel risico dat inherent aan tankopslag verbonden is. Overvulling van een opslagtank die is gevuld met een gevaarlijke stof kan leiden tot zware ongevallen met gevolgen voor de menselijke gezondheid (ook werknemers), zoals het ontstaan van: - een explosieve dampwolk die kan leiden tot een dampwolkexplosie; - een plasbrand (ontsteking via damp); - blootstelling aan een toxische damp die kan leiden tot overlijden of onomkeerbare gezondheidschade. De PGS 29:2008 schreef voor alle PGS-29 tanks een onafhankelijke overvulbeveiliging (OOB) voor (voorschrift 87). Tijdens de actualisatie van de voornoemde PGS 29 heeft de werkgroep op basis van de risicobenadering het maatregelenpakket voor klasse 3 en klasse 4 verwarmde vloeistoffen gezien hun gevaareigenschappen en rekening houdend met de stand van de techniek en de arbeidshygiënische strategie, gewijzigd naar een Hoog niveau alarm (HA) en een onafhankelijk overvul alarm (OOA). Deze gewijzigde inzichten zijn vastgelegd in PGS 29:2016 (paragraaf 3.34) en gecommuniceerd in de brief van I&M. Dit maatregelenpakket is al op basis van een risicobenadering tot stand gekomen en is overeenkomstig de stand der techniek hetgeen betekent dat dit maatregelenpakket toekomstbestendig is in relatie tot de PGS Nieuwe Stijl. Het beveiligen van PGS-29 opslagtanks zoals vastgelegd in de PGS 29:2016 is een technische bron maatregel die, gelet op de stand van de wetenschap en 9 van 11

10 professionele dienstverlening, ter bescherming van de werknemer redelijkerwijs kan worden gevergd. De eis is gebaseerd op het maatregelenpakket dat is gecommuniceerd in de brief van I&M en dat is vastgelegd in de PGS 29:2016. Dat Esso het inhoudelijk niet eens is met PGS 29:2016 en dat het haar verbaast dat deze norm reeds is gepubliceerd doet niets af aan het feit dat deze reeds aangepaste norm ten aanzien van PGS 29:2008 als stand der wetenschap dient te worden aangemerkt. Ik concludeer dat de ISZW met haar reactie van 10 mei 2017 reeds uiteen heeft gezet waarom de eis met betrekking tot de tanks in de categorie K3 onverwarmd en K4 verwarmd moeten voldoen aan de eis. Eis 3 blijft derhalve zowel wat maatregelen als termijnen ongewijzigd in stand. Implementatieplan OOB-maatregelen Esso geeft in haar implementatieplan aan volledig te willen voldoen aan de OOBmaatregelen uit de brief van I&M en de PGS Esso wil hiermee voldoen aan de eis die door ISZW is gesteld, zij het dat Esso een langere implementatietermijn nodig heeft voor een aantal tanks. In haar plan beschrijft Esso voor welke tanks de termijnen haalbaar zijn en geeft zij, indien de termijnen niet haalbaar zijn, per tank aan om welke reden een langere implementatietermijn wordt voorgesteld. In totaal zijn er 24 tanks waarvan Esso aangeeft de geëiste implementatietermijn niet te kunnen halen. Tevens heeft Esso mitigerende maatregelen voorgesteld waarmee het risico op overvulling volgens haar voldoende is beheerst voor de periode totdat op alle toepasselijke tanks een OOB is gerealiseerd conform het implementatieplan. Naar aanleiding van het implementatieplan van Esso, de reactie van ISZW van 10 mei 2017, de reactie van Esso van 15 juni 2017 en de reactie van ISZW van 30 juni 2017 stel ik het volgende vast met betrekking tot de OOB-maatregelen. Ik kan mij vinden in de implementatietermijnen die Esso in haar implementatieplan heeft voorgesteld voor de specifieke tanks waarvoor gemotiveerd is aangegeven dat de geëiste implementatietermijnen niet haalbaar zijn, inclusief de door Esso voorgestelde mitigerende maatregelen; Wat betreft het realiseren van een 2 e niveau meting met discrepantiealarm volg ik ook het voorstel van Esso, dus 31 december 2017 als implementatiedatum (tanks S114, S115 en S183); Conform het voorstel van Esso dienen tanks TK 610, TK 611, TK 606 en TK 614 per 31 december 2017 voorzien te zijn van een frozen detectie. ISZW kan zich vinden in het standpunt dat het onmogelijk is om een 2 e niveaumeting aan te brengen op deze tanks; Er wordt geen eis gesteld het niveau-alarm op 19 tanks te verlagen naar een nader te bepalen niveau binnen 1 week na de beslissing op bezwaar. Conclusie subsidiaire grond Het implementatieplan van Esso geeft mij aanleiding de termijnen van de eisen aan te passen met inachtneming van het bovenstaande. Proceskosten toewijzen U verzoekt om vergoeding van de proceskosten in bezwaar. De proceskosten zullen worden vergoed overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht: Rechtsbijstand: 992,-- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift; 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting; wegingsfactor 1 in verband met het gemiddelde gewicht van de zaak). 10 van 11

11 E. Conclusie Gelet op het voorgaande verklaar ik het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond. De eisen die zijn gesteld op 29 september 2016 blijven inhoudelijk volledig in stand. De termijnen waarbinnen aan de eisen moet worden voldaan worden (gedeeltelijk) aangepast conform het volgende: Voor K1 tanks (eis 1) en K2 / K3-verwarmd tanks (eis 2): o de termijnen genoemd in eis 1 en eis 2 stel ik ongewijzigd vast, met uitzondering van de tanks waarvan in het herzien implementatieplan van Esso d.d. 28 maart 2017 is aangevoerd dat de geëiste implementatietermijn niet haalbaar is; o de termijnen van de K1 en K2 / K3-verwarmd tanks waarvan Esso in het herzien implementatieplan heeft aangevoerd dat de geëiste implementatietermijn niet haalbaar is, stel ik vast conform het herzien implementatieplan van Esso; o voor K1 en K2 / K3-verwarmde tanks waarvan Esso in het herzien implementatieplan heeft aangevoerd dat de geëiste implementatietermijnen niet haalbaar zijn, leg ik per 1 januari 2018 tot het moment dat de OOB is geïmplementeerd tijdelijke organisatorische maatregelen op die de kans op het overvullen van de tanks verder verkleinen. Deze tijdelijke organisatorische maatregelen en de termijn om deze te realiseren stel ik vast conform het voorstel van Esso in het herzien implementatieplan. Eis 3 (K3 / K4-verwarmd tanks) blijft zowel wat inhoud als de implementatietermijn betreft ongewijzigd in stand. Hierbij ken ik een proceskostenvergoeding toe van 992,--. Hoogachtend, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, namens deze, p/o Overeenkomstig de Algemene wet bestuursrecht kan tegen deze beschikking beroep worden ingesteld door degene wiens belang rechtstreeks bij deze beschikking betrokken is. Daartoe moet binnen zes weken na de datum van verzending van deze beschikking een beroepschrift met een kopie van deze beschikking worden ingediend bij de sector bestuursrecht van de rechtbank van de woonplaats van degene die het beroep instelt. Opgemerkt wordt dat BREDA ligt binnen het rechtsgebied van de rechtbank Zeeland-West- Brabant, postbus 90006, 4800 PA te Breda. Een belanghebbende kan ook digitaal beroep instellen bij genoemde rechtbank via de website Daarvoor is wel een elektronische handtekening (DigiD) nodig. Op de genoemde website vindt u de precieze voorwaarden. Het beroepschrift dient te worden ondertekend en ten minste te bevatten de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van deze beschikking alsmede de reden(en) waarom de beschikking niet juist wordt gevonden. Voor de behandeling van het beroepschrift is griffierecht verschuldigd. 11 van 11