Aanbevelingen rekenkamercommissie uit 2014 in het nieuwe VTH beleidsplan

Transcriptie

1 Aanbevelingen rekenkamercommissie uit 2014 in het nieuwe VTH beleidsplan Rekenkamercommissie Bernheze 30 mei 2017

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding 3 2. De aanbevelingen uit 2014 en de bevindingen in vergelijking met het nieuwe VTH beleid Conclusies en nieuwe aanbevelingen 9 Bijlage 1. Geraadpleegde bronnen 10 Bijlage 2. Geïnterviewde ambtenaren 10 Bijlage 3. Wet kwaliteitsborging 11 2

3 1. Inleiding In het gesprek dat de rekenkamercommissie in september 2016 met de fractievoorzitters heeft gevoerd over nieuwe uit te voeren onderzoeken, is gevraagd of de aanbevelingen die de rekenkamercommissie in 2014 heeft gedaan in haar onderzoek naar het VTH-beleid, zijn verwerkt in het nieuwe beleid voor In deze rapportage is beschreven in welke mate de aanbevelingen zijn verwerkt. In paragraaf 2 staan telkens de aanbevelingen zoals ze geformuleerd waren in het rekenkameronderzoek. Voor de duidelijkheid staat wat letterlijk uit dat onderzoek is overgenomen in cursief. Daaronder staat telkens de bevinding met betrekking tot die aanbeveling. Doel van het onderzoek. Het doel van dit onderzoek is een bijdrage te leveren aan een meer efficiënte en effectieve vergunningverlening, toezicht en handhaving. 3

4 2. De aanbevelingen uit 2014 en de bevindingen in vergelijking met het nieuwe VTH beleid Aanbeveling 1 uit 2014: Voer het beleid met betrekking tot VTH uit het Besluit Omgevingsrecht volledig uit * Formuleer een goed toezicht en handhavingsbeleid met een actuele prioriteitstelling. * Formuleer meetbare doelstellingen Op basis van deze doelstellingen kunnen vervolgens meetsystemen ontwikkelen worden en evaluaties uitgevoerd worden. * Informeer jaarlijks de raad of het beleid dient door de raad te worden vastgesteld en zo nodig de doelstellingen en prioriteiten worden bijgesteld. Het nieuwe beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving Bernheze is 1 december 2015 door het college vastgesteld en 4 februari 2016 door de gemeenteraad. Het zal ook jaarlijks geëvalueerd worden en bijgesteld. In dit VTH beleidsplan staan enkele concreet geformuleerde procesdoelen: - Realisering van een geautomatiseerd systeem voor handhaving (in squit XO) - Tijdige rapportages/ elk kwartaal via planning- en controlcyclus. - Opstellen van een risicoanalyse en een prioriteitstelling elke 4 jaar - Integraal toezichtsprotocol (itp): via applicatie squit2go waarin checklists zitten gebaseerd op het ITP Voor deze concrete instrumentele, procesdoelen zijn data genoemd waarvoor ze gerealiseerd moeten zijn. Deze doelen zijn reeds grotendeels gerealiseerd. Het geautomatiseerd systeem Squit XO voor handhaving is ingericht maar wacht momenteel op realisatie van de koppeling met het zaaksysteem Verseon. Dit heeft enige vertraging opgelopen omdat ook andere pakketten bezig zijn met het realiseren van een koppeling met Verseon. De nulmeting op naleefgedrag zal naar de huidige verwachting dus pas in 2018 plaats kunnen vinden. Er zijn geen meetbare effectdoelen geformuleerd. Pas als de nulmeting is gedaan met het nieuwe digitale meetsysteem dan kan men meetbare, haalbare en gewenste effectdoelen op naleefgedrag formuleren. Aanbeveling 2 uit 2014: Neem de uitvoering met betrekking tot VTH uit het Besluit omgevingsrecht ter hand Op dit moment wordt het uitgevoerde toezicht met betrekking tot bouw niet geregistreerd in het digitale systeem. De rekenkamercommissie beveelt aan om hier direct mee te beginnen. Deze registratie is essentieel om een risicoanalyse te maken en om doelstellingen te kunnen evalueren. Indien er een goede risicoanalyse gemaakt kan worden dan kan op basis van deze risicoanalyse een prioriteitstelling gemaakt worden met betrekking tot toezicht en handhaving. Daarbij kan mogelijk de toezichttaak verminderd worden indien er weinig risico s zijn in de gemeente Bernheze en/ of het naleefgedrag bovengemiddeld is. Wanneer de gemeente Bernheze haar taak met betrekking tot de bouw gaat overdagen aan de Omgevingsdienst of een andere partij dan is het noodzakelijk dat deze registraties op orde zijn zodat de overnemende partij voort kan bouwen op de verzamelde gegevens van de gemeente Bernheze. Daarnaast dient er een uitvoeringsprogramma aanwezig te zijn. 4

5 In het nieuwe beleidsplan staat "De keuze welke taken de gemeente zal uitvoeren, is voor een groot deel gebaseerd op een risicoanalyse en prioriteitstelling. Hierbij is door specialisten op hun vakgebied voor de verschillende VTH-taken een inschatting gemaakt van de ernst van de mogelijke effecten die zich bij niet naleving van de regels kunnen voordoen en van de verwachte overtredingskans van de regels" Er is geen directe weging aangebracht tussen naleefgedrag en effecten en ook niet voor de verschillende effecten onderling, maar de factor naleefgedrag (= kans op overtreding) weegt in deze systematiek zwaarder dan de factor ernst/ effecten. Grote effecten met een lage kans op voorkomen resulteren in een lage prioriteit. Door de score op de verschillende effecten en de inschatting van de kans op overtreding te vermenigvuldigen is voor alle mogelijke vergunningen en overtredingen een eindscore verkregen. Die eindscore is onderverdeeld in 4 categorieën, van weinig prioriteit (categorie 4) tot hoge prioriteit (categorie 1). De ambtenaren achten deze methode toereikend omdat de gemeente Bernheze geen grote industriële bedrijven heeft. De risicoanalyse is niet gemaakt op basis van registraties van naleefgedrag, maar op basis van inschattingen door ervaren medewerkers uit het veld, zowel op gebied van ernst als op gebied van naleefgedrag. Door de invoering van het nieuwe registratiesysteem (Squit XO) kunnen de volgende keer wel prioriteiten bepaald worden op basis van gemeten naleefgedrag. Dat is essentieel om werkelijk een verantwoorde keuze te kunnen maken. Er is een gedetailleerd uitvoeringsprogramma gemaakt waarin o.a. staat hoeveel uren waaraan besteed zullen worden. Ook wordt uitgelegd hoe om wordt gegaan met de prioritering. In het uitvoeringsprogramma staat het volgende schema: Hoge prioriteit (= 1) Gemiddelde prioriteit (= 2+3) Lage prioriteit (= 3+4) Het toezicht vindt actief plaats door middel van controles op basis van een vaste controlefrequentie. Verder wordt er actief toezicht gehouden naar overtredingen / strijdige situaties. Op klachten wordt direct gereageerd. Het toezicht vindt minder intensief en vooral thematisch of gebiedsgericht plaats. (met gezond verstand) reageren op klachten. Er is sprake van passief toezicht. In principe wordt alleen naar aanleiding van meldingen of handhavingsverzoeken controles uitgevoerd. Op klachten wordt niet direct actie ondernomen, tenzij er sprake is van schade, onoverkomelijke overlast of gevaar. De gemeente informeert de klager hierover. Behandeling van prioriteitstelling in de raadscommissie. April 2015 is aan de gemeenteraad de vraag voorgelegd om aan te geven wat men zelf als hoge prioriteit zag en wat als lage prioriteit. De commissie had heel veel moeite om aan te geven welke zaken een hoge prioriteit zouden moeten hebben en welke een lage. Er is gezegd in de commissie dat dat te maken had met het ontbreken van gegevens waarop een keuze gemaakt zou kunnen worden. Prioriteiten m.b.t. toezicht en handhaving dienen gesteld te worden op basis van registraties van het naleefgedrag en de ernst van de gevolgen van het niet naleven van de regels. Omdat deze gegevens toen en nu niet voorhanden zijn is het onmogelijk om op een correcte manier prioriteiten te stellen. Second best is om een inschatting van het naleefgedrag die gemaakt is door deskundigen, te gebruiken. Dat is ook door de ambtenaren gedaan. Daarom was het niet zinvol om deze vraag aan de raadscommissie voor te leggen. 5

6 Aanbeveling 3 uit 2014: Onderzoek verder welke impact de kwaliteitscriteria van de Wabo hebben en maak een goede afweging hoe hier het beste aan voldaan kan worden De gemeente Bernheze kan niet zelfstandig voldoen aan de kwaliteitscriteria omdat de gemeente te weinig inrichtingen heeft waarmee ambtenaren voldoende werkervaring op kunnen doen. Men dient een minimaal aantal vlieguren te maken en dat bij de gemeente Bernheze niet mogelijk. De gemeente Bernheze zorgt ervoor dat aan de kwaliteitscriteria voor de ambtenaren wordt voldaan, door te bekijken welke kwalificaties de medewerkers hebben en zo nodig door middel van opleiding te verbeteren. Bij kwaliteiten die men niet in huis heeft, of als de kritieke massa (voldoende casussen per jaar) niet gehaald wordt, dan werkt men samen met de buurgemeenten Landerd, Uden en Oss. De bovenstaande gemeenten hebben uitgesproken ook te willen gaan samenwerken op het gebied van ICT. Hiervoor is een werkgroep in het leven geroepen die bezig is met het opstellen van een bedrijfsplan en transitieplan hiervoor. Een van de doelen is te komen tot één applicatielandschap. Aanbeveling 4 uit 2014: Maak toezicht en handhaving organisatorisch overzichtelijker Op dit moment is het toezicht en de handhaving verspreid over diverse afdelingen binnen de gemeentelijke organisatie. Er is ook een herschikking gaande in de organisatie en volgens de rekenkamercommissie is er al aandacht voor om de toezicht- handhavingstaken meer te concentreren. Bedenk daarbij dat per 1 januari 2015 er ook nog een herschikking plaats zal vinden tussen de gemeente Bernheze en andere partijen omdat dan de kwaliteitscriteria van kracht worden Met de reorganisatie liggen deze taken nu in één team. Voorheen was dit verspreid over verschillende clusters binnen de organisatie. Het is nu dus organisatorisch overzichtelijker gemaakt. Aanbeveling 5 uit 2014: Vinger aan de pols bij de Omgevingsdienst De rekenkamercommissie overweegt later dit jaar (2014) de effectiviteit en de efficiëntie van de uitvoering van de Omgevingsdienst onder de loep te nemen. Tot op heden is een dergelijk onderzoek niet mogelijk geweest omdat de uitvoering nog niet systematisch van start was gegaan. Graag verneemt de rekenkamercommissie of de raad dit zinvol acht. Er is nog geen onderzoek gedaan naar de effectiviteit en de efficiëntie van de uitvoering van de Omgevingsdienst. De OBDN is nog steeds bezig met het op orde krijgen van het eigen registratiesysteem. Financieel zou het wel op orde zijn. Men heeft aangegeven dat het registratiesysteem in 2017 goed zal werken. Drie keer per jaar is er een voortgangsrapportage. Eind 2016 is een nieuwe opzet van de voortgangsrapportage naar de gemeente gekomen. Op basis van deze rapportages kunnen we echter geen uitspraak doen over de effectiviteit en efficiëntie van de OBDN. Wel zou eind 2018, als meer dan een jaar met het 6

7 registratiesysteem is gewerkt een dergelijk onderzoek gedaan kunnen worden. De provincie heeft een reality-check uitgevoerd m.b.t. emissie bij veehouderijen, een taak van de OBDN. Deze reality-check kan gezien worden als een deelevaluatie van de taken van de OBDN. Het IBT (Interbestuurlijk toezicht van de provincie Noord-Brabant) sprak haar zorg uit over de termijnbewaking. Gezien het feit dat de ODBN per een nieuw workflowsysteem, genaamd S4O, in gebruik heeft genomen is de verwachting is dat de termijnbewaking zal verbeteren. Aanbeveling 6 uit 2014: Kosten voor Vergunningverlening, Toezicht en handhaving scherp analyseren en waar mogelijk beperken Gezien de recente ontwikkelingen en ontwikkelingen die nog op de gemeente Bernheze afkomen zullen de kosten voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving sterk stijgen. Door nu goed te analyseren eventueel met externe ondersteuning wat de mogelijkheden zijn en ook door een goede prioriteitstelling kunnen mogelijk de extra kosten binnen de perken gehouden worden. De rekenkamercommissie is van mening dat op dit moment extra geïnvesteerd dient te worden in de organisatorisch opzet van de VTH-taken op het gebied van bouw. Een goede voorbereiding en anticipatie op nieuwe landelijke wetgeving zal mogelijk de toekomstige kosten in de hand kunnen houden. Er wordt momenteel niet meer tijd en formatie besteed aan vergunningverlening bouwzaken dan in In het beleidsplan VTH (zie hoofdstuk 3) is de vergunning strategie opgenomen. Bij vergunningverlening worden de aanvragen omgevingsvergunning getoetst voor de activiteit, afhankelijk van de aard van het bouwwerk, op verschillende niveaus. In hoofdstuk 3.2 (beoordelingskader bouwen) staat dat de toetsing aan het bouwbesluit gebeurt aan de hand van een toetsingsmatrix. Deze matrix is opgenomen in bijlage 7 van het beleidsplan VTH. (Snelle toets, visuele toets, representatieve toets en integrale toets). Zo wordt een voor publiektoegankelijk gebouw veel diepgaander getoetst dan een particulier aan- of bijgebouw. Onlangs is de wet private kwaliteitsborging door de tweede kamer aangenomen, waardoor de gemeente vanaf 2018 minder tijd aan vergunningverlening hoeft te besteden. Voor meer informatie zie bijlage 3. Voor toezicht en handhaving bouwzaken is door de gemeenteraad extra budget toegekend. In 2016 is al structureel ,- euro toegekend en vanaf 2017 is ,- extra beschikbaar gesteld voor VTH taken. In 2016 is het budget besteedt aan de inrichting van het programma squit OX. Van het structurele extra budget wordt vanaf ,- ingezet voor extra formatie: 2080 uren meer voor toezicht en handhaving m.b.t. APV en 1840 uren extra voor toezicht van bouwzaken. Vanwege vertrek van een juridische medewerker is er 1 fte minder voor juridische zaken. Deze fte is niet ingevuld en het overige budget van wordt ingezet voor flexibele externe inhuur voor diverse projecten. De toezichthouders geven op basis van de prioriteitstelling invulling aan de toezichts- en handhavingstaken. Ook bij het bouwtoezicht worden niet alle bouwwerken integraal gecontroleerd maar op basis van gestelde prioriteiten. 7

8 Er is minder extra formatie ingezet dan de Rekenkamercommissie in 2014 adviseerde. De rekenkamercommissie kwam toen bijna op het dubbele, maar dat was gebaseerd op een situatie zonder prioriteitsstelling. Nu is er op diverse deelgebieden wel een prioriteitstelling gemaakt. Hoewel er nog geen correcte prioriteitstelling is, kan na evaluatie blijken of de extra formatie voldoende is. De gemeenteraad kan zich dan ook uitspreken over de keuze dat voor zaken met een lage prioriteit (categorie 3 en 4) nauwelijks toezicht is. 8

9 3. Conclusie en nieuwe aanbevelingen 3.1. Conclusie Op de vraag in welke mate de aanbevelingen van het rapport van de Rekenkamercommissie zijn uitgevoerd, kunnen we antwoorden dat die tot op heden in grote mate zijn uitgevoerd, maar nog niet helemaal voldoende omdat nog niet op de juiste wijze prioriteiten zijn gesteld en er nog geen meetbare effectdoelen zijn geformuleerd. Wel is er vertrouwen dat dat binnen afzienbare tijd in orde komt als op basis van het aangeschafte digitale registratiesysteem de prioriteiten worden gesteld en vervolgens meetbare doelen worden geformuleerd op het gebied van naleefgedrag. Dan is het beleid in ieder geval voldoende. Het extra budget is ingezet voor extra uren voor toezicht van de APV en toezicht voor bouwzaken. Door meer toezicht zal minder formatie nodig zijn voor handhaving. Het is daarom een verstandig besluit geweest om de opengevallen formatieplaats voor handhaving niet in te vullen en het budget van te reserveren voor projectmatige inzet Nieuwe aanbevelingen 1. Stel zo snel mogelijk op basis van de data van het nieuwe registratiesysteem actuele prioriteiten en formuleer meetbare effectdoelen op naleefgedrag. 2. Ga bij de jaarlijkse evaluatie na of de veranderingen bij vergunningverlening bouw voldoende zijn opdat ook de kwaliteit van de vergunningverlening in 2017 goed is geweest. Hierbij moet natuurlijk nog even afgewacht worden of de nieuwe wet kwaliteitsborging ook door de eerste kamer komt en daadwerkelijk in 2018 wordt ingevoerd. 3. Ga bij de komende evaluaties na of, bij de correcte prioriteitstelling m.b.t. toezichten handhaving, de extra formatie voldoende is. 4. Tot slot: blijf de vinger aan de pols houden bij de omgevingsdienst. 9

10 Bijlage 1. Geraadpleegde bronnen - Rekenkamerrapport vergunningverlening, toezicht en handhaving in Bernheze (2014) - Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving Bernheze Uitvoeringsprogramma Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Bernheze Notitie ter informatie aanbieding uitvoeringsprogramma VTH Voortgangsrapportage OBDN Gemeente Bernheze Overzicht 2016 van t/m Kwartaalrapportage OBDN vierde kwartaal 2015 Bijlage 2. Geïnterviewde ambtenaren - Mevr. R. Bouquet Van Brakel (jurist Bouwzaken) - Dhr. E. Jansen (domeinmanager leefomgeving) 10

11 Bijlage 3. Wet kwaliteitsborging De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel over kwaliteitsborging in de bouw op 21 februari 2017 aangenomen. Het wetsvoorstel gaat nu door naar de Eerste Kamer. Het is de bedoeling het nieuwe stelsel vanaf 2018 stapsgewijs in te voeren. Private kwaliteitsborging is een samenhangend stelsel van kwaliteitseisen en -procedures waarmee marktpartijen aantoonbaar garanderen dat het te realiseren bouwplan bij oplevering een bepaald kwaliteitsniveau heeft. Het kwaliteitsniveau is gerelateerd aan de bouwtechnische voorschriften van het Bouwbesluit. Dit betekent een andere rol voor bouw- en woningtoezicht. In plaats van de gemeente controleert een (private) kwaliteitsborger gedurende het ontwerp- en uitvoeringsproces of wordt gebouwd volgens Bouwbesluit Een kwaliteitsborger werkt met een instrument (een beoordelingsmethodiek). In het instrument is beschreven hoe de kwaliteitsborging en bijbehorende controles (o.a. diepgang, frequentie) moeten worden uitgevoerd. Voor de gemeente vervalt grotendeels de technisch-inhoudelijke toetsing aan het Bouwbesluit en komt er een aantal voornamelijk administratieve taken bij, zoals de controle of het juiste instrument voor kwaliteitsborging is toegepast en een controle of er sprake is van een erkende kwaliteitsborger. Zij toetsen in het voorgenomen stelsel niet langer aan bouwtechnische voorschriften en zij houden geen toezicht meer op het bouwen tijdens de bouw wat betreft de naleving van die voorschriften. In plaats daarvan toetsen zij of toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging worden toegepast die geschikt zijn voor de risicoklasse van het bouwwerk en of de gekozen kwaliteitsborger gerechtigd is om het instrument toe te passen. Voor het behandelen van vergunningaanvragen zijn dus minder ambtenaren met een bouwtechnische achtergrond nodig zijn. Gemeenten houden bij vergunningverlening wel hun taken in het kader van de toetsing aan bestemmingplannen, bouwverordening, welstand en omgevingsveiligheid. Een groot deel van de werkzaamheden in het kader van de vergunningverlening voor het bouwen zal dus blijven bestaan. Gemeenten houden ook het toezicht en de handhaving voor de bestaande voorraad. 11