Nederlandse Investeringsinstelling Adviesnotitie kwartiermaker Dit is een uitgave van Kernteam Kwartiermaker NII Foto voorpagina: taxbrackets.org Mei 2014
Inhoudsopgave 1. Aanleiding 4 2. Doel en reikwijdte van de opdracht 6 2.1. Achtergrond en doel 6 2.2. Inhoud van de opdracht en gestelde randvoorwaarden 6 3. Managementsamenvatting Nederlandse Investeringsinstelling 8 4. Managementsamenvatting Financieringsafspraken Energieakkoord 16 5. Stand van zaken Nederlandse Hypotheekinstelling 26 6. Conclusies en aanbevelingen 28 6.1. Conclusies 28 6.2. Aanbevelingen 29 Bijlage A. Opdracht aan de kwartiermaker Nederlandse Investeringsinstelling 32 Bijlage B. Aanpak en proces kwartiermaken 40 Bijlage C. Overzicht samenstelling kernteam 42 2
3
1. Aanleiding Op 17 september 2013 heeft de Minister van Economische Zaken in een brief aan de Tweede Kamer de uitkomsten toegelicht van overleggen van het kabinet met een aantal Nederlandse verzekeraars, pensioenfondsen, pensioenuitvoerders en andere stakeholders over versterking van het lange termijn financieringsvermogen van de Nederlandse economie. Onderwerp van het overleg was hoe institutionele beleggers in de gelegenheid te stellen hun ambitie om meer te beleggen in de versterking van de Nederlandse economie waar te maken. Op basis van het overleg is besloten dat een Nederlandse Investeringsinstelling (NII) wordt opgericht en zijn de banken uitgenodigd hierin te participeren. Deze instelling kan, in de rol van intermediair, vraag en aanbod van financiering beter op elkaar laten aansluiten. Met een NII wordt - aanvullend en complementair aan bancaire kredietverlening - beoogd meer lange termijn financiering door institutionele beleggers in de Nederlandse economie mogelijk te maken. Tegelijkertijd heeft de commissie Alternatieve Financieringsarrangementen Woningmarkt een voorstel uitgewerkt voor oprichting van een Nederlandse Hypotheekinstelling (NHI) met als doel om de dynamiek op de hypotheekmarkt te vergroten en de funding gap op de hypotheekmarkt meer solide en divers te financieren. De commissie adviseerde de verdere uitwerking en operationalisering van de NHI in handen te stellen van een kwartiermaker. Tevens werden in het kader van het Energieakkoord van 6 september 2013 afspraken gemaakt over de financiering van voor het Akkoord benodigde investeringen. In de tiende pijler van het Akkoord is ten aanzien van grootschalige duurzame energieprojecten afgesproken dat nader wordt uitgewerkt onder welke voorwaarden bancaire financieringen optimaal getransformeerd kunnen worden naar kapitaalmarktfinanciering door binnen- en buitenlandse institutionele beleggers om zo het succes van dergelijke projecten te vergroten. In vervolg op de bereikte conclusie om tot de oprichting van een NII te komen, is op 5 november 2013 Jan van Rutte benoemd als kwartiermaker van de NII. De kwartiermaker is gevraagd een concreet voorstel voor de uitwerking van de NII op te stellen, te onderzoeken hoe de op te richten NHI concreet vorm kan krijgen, en de financieringsafspraken uit het Energieakkoord nader uit te werken. 4
5
2. Doel en reikwijdte van de opdracht 2.1. Achtergrond en doel De opdracht van de kwartiermaker is drieledig, maar de onderdelen kennen een gemeenschappelijke achtergrond. Er zijn tal van (maatschappelijke) terreinen in de Nederlandse economie waarop forse investeringen gepleegd moeten worden in de komende decennia. Dat gaat bijvoorbeeld om investeringen in de zorg, duurzame energie, fysieke infrastructuur, wonen en duurzaamheid. Het lange termijnkarakter van deze investeringen past goed bij het investeringsprofiel van institutionele beleggers. Ondanks de motivatie die institutionele beleggers hebben om meer te investeren in Nederland, zijn er op dit moment belangrijke belemmeringen die hun beleggingsmogelijkheden beperken. Structurele belemmeringen die worden genoemd zijn bijvoorbeeld de beperkte schaal van beleggingsprojecten en een gebrek aan standaardisatie waardoor in sommige gevallen de transactiekosten erg hoog zijn. In andere gevallen ontbreekt de specifieke kennis, waardoor institutionele beleggers uiteindelijk voor andere projecten kiezen. Ook beperkte liquiditeit, potentiële reputatieschade bij specifieke Nederlandse projecten en de noodzaak tot risicospreiding kunnen voor institutionele beleggers redenen zijn om niet te investeren. Hierdoor kunnen projecten die in principe financierbaar zijn tegen marktcondities soms niet aan de gewenste en benodigde financiering komen. Het is wenselijk stappen te nemen die investeringen bevorderen en de genoemde belemmeringen wegnemen. Deze noodzaak wordt versterkt doordat kredietverlening onder druk staat vanwege de noodzaak om balansen te verkorten en veranderende wetgeving die het de banken moeilijker maakt om lange termijn financiering te verstrekken. Daarnaast neemt in de huidige conjuncturele situatie de ruimte voor publieke financiering van investeringen af. Bij een verbreding van financieringsmogelijkheden van de economie kunnen niet alleen Nederlandse institutionele beleggers een rol spelen. Gegeven de - naar verwachting grote - investeringsbehoefte in de komende jaren is het nodig en wenselijk dat ook beleggers uit het buitenland en andere instellingen zoals de Europese Investeringsbank ten volle in staat gesteld worden om lange termijn financiering aan Nederlandse investeringsprojecten te bieden. De oprichting van de NII, de mogelijke oprichting van de NHI en de financieringsafspraken ten aanzien van grootschalige energieprojecten uit het Energieakkoord hebben gemeen dat belemmeringen worden weggenomen voor institutionele beleggers uit binnen- en buitenland om financiering te bieden voor investeringen in de Nederlandse economie. 2.2. Inhoud van de opdracht en gestelde randvoorwaarden De opdracht is verwoord in een opdrachtbrief, bijgevoegd als bijlage A. In de opdracht zijn voor de uitwerking van de Inrichting- en Realisatieplannen (IRP s) van de NII en de NHI verschillende randvoorwaarden gesteld die het doel, de vormgeving en de betrokkenheid van verschillende stakeholders definiëren en afbakenen. Deze randvoorwaarden zijn te vinden in bijlage A. 6
7
3. Managementsamenvatting Nederlandse Investeringsinstelling Noodzaak voor een Nederlandse Investeringsinstelling (NII) De Nederlandse economie heeft de komende jaren veel behoefte aan lange termijn financiering, met name voor (semi-)publieke investeringen. Daarnaast bestaat er bij het MKB structureel een sterke behoefte aan financiering. De investeringsvraag van deze en andere sectoren bereikt institutionele beleggers momenteel vaak niet omdat de vraag versnipperd, te klein of niet eenduidig is. Daar waar de investeringsvraag de beleggers wel bereikt, zijn de kosten voor beoordeling hiervan voor individuele beleggers dikwijls te hoog vanwege onvoldoende schaalgrootte, standaardisering of kennis van de sector, of zijn de proposities onaantrekkelijk vanwege andere barrières, zoals ongunstige regelgeving. Er zijn momenteel meerdere private en publieke initiatieven, die zich met delen van bovenstaande uitdaging bezighouden, zoals fondsen. Wat echter ontbreekt, is een partij die in de breedte deze belemmeringen oplost en zo daadwerkelijk financiering tot stand brengt. Doelstelling en functies De doelstelling van de NII is om als private instelling aanvullend aan bancaire financiering de lange termijn financieringsmogelijkheden voor institutionele beleggers in de Nederlandse economie te vergroten. Om dit te bereiken zal de NII een intermediaire rol gaan vervullen bij het op elkaar aansluiten van vraag naar en aanbod van lange termijn financiering van Nederlandse projecten. De intermediaire rol wordt ingevuld door aan de vraagkant de projecten en hun financieringsbehoeften in kaart te brengen en aan de aanbodkant de proposities zo te structureren dat deze de juiste schaal, structuur en het juiste risico-rendementsprofiel krijgen voor institutionele beleggers in binnen- en buitenland. De NII zal samengevat de volgende functies vervullen om een structurele toegevoegde waarde te leveren aan het investeringsklimaat in Nederland: - Platform: binnen de NII bespreken marktpartijen hun vraag naar en aanbod van lange termijn financiering. Verder overleggen zij over mogelijkheden, belemmeringen en de noodzaak voor nieuwe initiatieven voor lange termijn financiering in Nederland, zodat een eenduidig inzicht bestaat in de structurele financieringsvraagstukken in Nederland. - Arrangeur: de NII inventariseert, identificeert en structureert financieringsproposities en zorgt voor totstandbrenging van financieringsarrangementen. - Monitoring: de NII is betrokken bij de monitoring van door haar tot stand gebrachte financieringen en financieringsfondsen. Institutionele vormgeving De NII wordt opgericht in de vorm van een naamloze vennootschap met als statutaire doelomschrijving het vergroten van de lange termijn financieringsmogelijkheden in Nederland voor institutionele beleggers. Argumenten om voor een naamloze vennootschap te kiezen zijn dat deze vorm bekendheid geniet in zowel het Nederlandse als het internationale bedrijfsleven en voldoende flexibiliteit geeft ten opzichte van eventuele toekomstige veranderingen. Als alternatief kan de coöperatieve vereniging als rechtsvorm overwogen worden, omdat dit de NII in de gelegenheid stelt 8
om een bredere groep belanghebbenden als lid toe te kunnen laten. In de verdere uitwerking wordt uitgegaan van een naamloze vennootschap als rechtsvorm. Aandeelhouders in de NII zijn gekwalificeerde belegger in de zin van de Wet op het financieel toezicht (Wft), zoals pensioenfondsen, hun uitvoeringsorganisaties en verzekeraars. De dagelijkse leiding van de NII berust bij het bestuur. De aandeelhouders benoemen het bestuur en de leden van de Raad van Commissarissen, die namens de aandeelhouders toezicht houden op het bestuur. De NII is een privaat initiatief. Dit neemt niet weg dat het onmiskenbaar is dat de overheid belanghebbende is bij de activiteiten van de NII. De activiteiten beogen immers het beschikbare financieringsvermogen van de Nederlandse economie als geheel en voor de publieke en semipublieke sectoren in het bijzonder te vergroten en de funding hiervan te diversifiëren. De beoogde vergroting is van belang voor belangrijke beleidsdoelen van de overheid. Bovendien kunnen ook de (decentrale) overheden als vragende partijen gebruik maken van de diensten van de NII. De overheid heeft verschillende rollen in de NII. In de eerste plaats is het gewenst dat de overheid actief betrokken is bij de NII. Daartoe participeert de overheid actief in het Platform van de NII. Daarnaast zal het bestuur van de NII inzetten op een regulier overleg (minimaal tweemaal per jaar) met de Minister van Economische Zaken over huidige en toekomstige activiteiten van de NII die raken aan de rol van de overheid ten aanzien van het financieringsvermogen van de economie. In de tweede plaats heeft de NII de overheid nodig om mogelijke structurele hindernissen te kunnen elimineren bij sommige financieringsoplossingen. Hierbij gaat het om de rol van de overheid als regelgever, projecteigenaar en als stakeholder bij de ontwikkeling van financieringsoplossingen in de (semi-)publieke sector. In de derde plaats kan de overheid een rol hebben door het verstrekken van financiële middelen ten behoeve van de opstart van de activiteiten van de NII als andere bekostigingsopties onhaalbaar blijken. Taken, werkwijze en te leveren diensten en producten De NII werkt met een generiek kernproces dat toepasbaar is op alle sectoren (zoals energie, infrastructuur en wonen). Het kernproces houdt in dat de NII: 1. Voortdurend private (zakelijke) en publieke lange termijn financieringsvraagstukken inventariseert. 2. Potentieel kansrijke financieringsconcepten identificeert. 3. De meest kansrijke financieringsconcepten tot een financieringspropositie structureert. 4. Bij succesvolle structurering zorgt voor het sluiten van het financieringsarrangement. 9
Het kernproces kan als volgt schematisch worden weergegeven: Continue intake 1 2 3 4 5 6 7 S E L E C T I E Inventarisatie lange termijn financieringsvraagstukken S E L E C T I E Identificatie kansrijke financieringsconcepten S E L E C T I E Structurering financieringspropositie S E L E C T I E Realisatie financieringsarrangement 8 Selectiecriteria 1 Selectiecriteria 2 Propositieraad Propositieraad Het proces is iteratief: afwijzing in een fase kan leiden terugkeer naar voorafgaande fase Figuur 3.1. Kernproces NII. Het bestuur van de NII voert de regie over dit kernproces en bij een aantal beslissingen heeft een Propositieraad (zie onderdeel Governance) nadrukkelijk een rol om gedurende het traject op kritische wijze te toetsen of proposities in potentie voldoende aantrekkelijk zijn voor institutionele beleggers. Aan de vraagkant kan het onderscheid worden gemaakt tussen proposities van een groep kleinere, maar soortgelijke partijen (gebundelde vraag) en vraag waarvan de omvang voldoende is, maar die barrières kent waardoor vraag en aanbod elkaar niet vinden (ongebundelde vraag). Deze twee vormen van vraag naar funding stellen verschillende eisen aan de wijze waarop het kernproces wordt doorlopen en de vorm van het uiteindelijke financieringsarrangement. Businessmodel De NII is een organisatie zonder winstoogmerk. De NII voorziet na de opstartperiode (2014-2016) in haar eigen inkomsten ter dekking van haar operationele kosten. De omvang van de organisatie groeit binnen drie jaar naar het minimumniveau dat benodigd is om haar taken volwaardig te kunnen uitvoeren. Operationele kosten in de eerste drie jaar worden voornamelijk gedekt uit de operationele inkomsten en het door de aandeelhouders gestorte kapitaal aangevuld met aandeelhoudersleningen. In aanvulling hierop kan de NII een overheidsbijdrage in de opstartkosten vragen in de vorm van een subsidie. Op termijn is voorzien dat inkomsten worden gegenereerd uit een succesvergoeding voor de plaatsing van financieringsstructuren. De NII kan tevens een aantal diensten aan de NHI verschaffen, waarvoor de NHI aan de NII een vergoeding betaalt. Deze synergiemogelijkheid is niet meegenomen in de financiële projecties. Daarnaast is de NII ook in meer of mindere mate betrokken bij de monitoring van de geplaatste financieringsarrangementen en ontvangt daarvoor een passende fee. 10
Inrichting en governance van de organisatie De organisatiestructuur van de NII kan als volgt schematisch worden weergegeven: Intern en extern toezicht Platform Bestuur Propositie- Raad Staf & ondersteuning Proposities Wonen Infrastructuur Energie Etc. Onderzoek & Ontwikkeling Structurering & Financiering Monitoring Figuur 3.2. Organisatiemodel NII. De NII kent de volgende organen: - De Algemene vergadering van Aandeelhouders is het hoogste orgaan van de NII N.V. die ten minste eenmaal per jaar bijeenkomt. De Algemene vergadering van Aandeelhouders benoemt de leden van de Raad van Commissarissen en het bestuur. - De Raad van Commissarissen houdt namens de Algemene vergadering van Aandeelhouders toezicht op het bestuur. - Het bestuur heeft de dagelijkse leiding van de NII. Het bestuur bestaat uit een bestuursvoorzitter en een Chief Risk Officer. Het bestuur zorgt voor de uitvoering van de diverse projecten en ziet toe op een juiste uitvoering van de processen. Het bestuur stelt hiertoe Propositieraden in. Daarnaast is het bestuur verantwoordelijk voor het goed functioneren van het Platform. Voor de primaire processen zal de NII beschikken over vier afdelingen: - Een afdeling Onderzoek en Ontwikkeling initieert de ontwikkeling van nieuwe proposities. Dit doet de afdeling op basis van inventarisatie van potentieel kansrijke ideeën. Deze ideeën komen van eigen marktanalyse en input vanuit het Platform. In overleg met het bestuur worden de meest kansrijke ideeën geïdentificeerd voor nadere uitwerking. Concepten die in aanmerking komen voor structurering worden vastgesteld na advisering door de Propositieraad. Verder organiseert zij bijvoorbeeld de diverse Platformbijeenkomsten. - Een afdeling Structurering en Financiering vormt potentiële proposities om tot concrete financieringsarrangementen. Hierbij zoekt de afdeling proactief naar input van sectorexperts binnen institutionele beleggers en waar nodig daar buiten. Resultaat per propositie is een term sheet waarin alle modaliteiten uitgewerkt zijn. Daarnaast zorgt de afdeling ook voor het oprichten van specifieke structuren, daar waar dat deel is van een financieringsarrangement (SPV, fonds, et cetera). 11
- Een afdeling Monitoring die actief toeziet op de gebundelde proposities. Uitgangspunt blijft dat de uitvoering in principe bij marktpartijen ligt, behalve als er toegevoegde waarde is voor de institutionele beleggers om (een deel van) de werkzaamheden centraal namens meerdere institutionele beleggers in te vullen. - Een afdeling Staf en Ondersteuning ondersteunt het bestuur en haar afdelingen in de uitvoering van haar taken, bijvoorbeeld bij office management en bij strategie en beleid. Daarnaast kent de NII de volgende gremia: - De Propositieraad heeft een adviserende rol in de propositieontwikkelingstrajecten. De Propositieraad adviseert per propositie die in ontwikkeling is, of deze voldoende kwalificeert voor een volgende stap in het ontwikkelingsproces. De Propositieraad kent per (groep van) propositie(s) een andere samenstelling. - In het Platform wordt op gestructureerde wijze overleg gevoerd met de belangrijkste stakeholders (zoals vragende partijen, banken, overheden en investeerders) over geïdentificeerde terreinen voor mogelijke initiatieven voor lange termijn financiering en de kansen en belemmeringen die hierbij opkomen. Risicoanalyse De oprichting van de NII leidt naar verwachting tot rendementen, maar gaat ook gepaard met risico s. Van belang is de risico s in kaart te brengen om deze te kunnen beheersen. Geïdentificeerde risico s en mitigerende maatregelen zijn: 1. Het risico dat NII niet levensvatbaar is omdat zij er niet in slaagt om vraag en aanbod van lange termijn financiering bij elkaar te brengen. In de kern ligt dit risico in onvoldoende kwaliteit van geleverde diensten. Mitigatie van dit risico ligt in personeel met de juiste expertise en ervaring, een heldere organisatiestructuur en governance en effectieve samenwerking met bestaande initiatieven en netwerken. 2. Het risico dat de NII te weinig kans krijgt om zich te bewijzen en te snel wordt beëindigd. De eerste evaluatie van de NII is gepland in 2016. Vanwege de focus van de NII op lange termijn financieringsvraagstukken, die momenteel knelpunten kennen of waar verbetering mogelijk is, is de verwachting dat uitgebreide analyse en structurering nodig is voordat financieringsarrangementen in de markt gezet kunnen worden. In 2016 kan daar mogelijk nog geen volledig oordeel over worden gevormd. 3. Het risico van aansprakelijkheid. De NII kan aansprakelijk worden gesteld voor fouten. Hoewel de belegger zelf verantwoordelijk blijft voor zijn beleggingsbeslissingen en de monitoring daarvan, zal toch mede worden vertrouwd op het oordeel van de NII of van een door de NII aangestelde fondsbeheerder. Enige aansprakelijkheid die daar uit voortkomt dient zo veel mogelijk contractueel te worden beperkt. Deels kan dit risico ook worden beperkt door dezelfde mitigatiemogelijkheden als voor het eerste risico. Daarnaast spelen voor institutionele beleggers financiële risico s die gepaard gaan met meer beleggen in Nederland. Deze risico s zijn met de NII niet wezenlijk anders dan zonder de NII, maar kan door de publicitaire druk om additioneel te investeren wel toenemen. 12
Kansen voor verdere ontwikkeling van de NII in de toekomst In het Inrichting en Realisatieplan van de NII is de organisatie gepositioneerd als intermediair, conform de opdracht van de Minister van Economische Zaken aan de Kwartiermaker. Om de achterliggende doelstelling, het mobiliseren van kapitaal van institutionele beleggers ten behoeve van de Nederlandse economie, met meer slagkracht en flexibiliteit te bereiken kan overwogen worden de NII op termijn om te vormen tot een zelfstandige financiële instelling. Kansen en beperkingen in het fundingaanbod van institutionele beleggers Banken worden door de Basel III liquiditeitsregels beperkt in het verschaffen van langlopende financiering als gevolg van de noodzaak om hier tegenover meer stabiele funding aan te houden. Daarnaast beperkt de minimale leverage ratio de hoeveelheid krediet die verschaft kan worden. Binnen- en buitenlandse institutionele beleggers zouden het gat in lange termijn financiering (indicatief 10 mrd in de komende vijf jaar) dat zal ontstaan, kunnen opvullen, te meer omdat er een goede match is van lange termijn financiering met hun lange termijn verplichtingen. Voor verzekeraars stelt het Europese toezichtkader Solvency II (dat naar verwachting per 2016 in werking treedt) dat het kapitaal dat een verzekeraar moet aanhouden, de zogeheten kapitaalseis, wordt gekoppeld aan het risicoprofiel van een verzekeraar. In de praktijk betekent dit dat ook verzekeraars voor lange termijn financiering aan zwaardere eisen moeten voldoen dan voor korte termijn financiering. Ter illustratie: een 30-jarige amortising infrastructuurlening voor een Nederlandse wegverbreding met een BBB-rating kent een kapitaalsbeslag van circa 25%. Dit is aanzienlijk meer dan Italiaanse staatsobligaties (0%) of een belegging in een 3-jarige Griekse unrated bedrijfslening (9%). Dit geeft beperkingen aan de mate waarin institutionele beleggers kunnen beleggen in lange termijn financieringsproposities. Ten aanzien van enkele gemeenschappelijke knelpunten, die worden gedeeld door institutionele beleggers, kan het kernproces van de NII een belangrijke rol spelen. Voorbeelden daarvan zijn onvoldoende transparante risico-rendementsprofielen, gebrek aan schaal of gestandaardiseerde aanpak. Planning en stappen Aangezien de NII een private instelling wordt, zullen vervolgstappen genomen worden onder verantwoordelijkheid van private partijen. In de planning zijn vier onderwerpen te onderscheiden: 1. Oprichting van de NII: dit betreft zaken zoals opstellen statuten, vaststellen van startkapitaal, oprichten van de rechtspersoon, uitgifte van aandelen, benoemen van de Raad van Commissarissen en benoemen van het bestuur. 2. Inrichting van de organisatie: dit gaat om operationele zaken zoals werven en aanstellen van medewerkers, het regelen van huisvesting, vastleggen van de processen en taken, inrichten van systemen (waar nodig) en het vastleggen van afspraken met externe partijen, waaronder vormgeven van het lidmaatschap, inrichten van het Platform, bemensen van de Propositieraden en vastleggen van eventuele samenwerking met de Nederlandse Hypotheekinstelling (NHI). 3. Organisatie van de communicatie met stakeholders: aangezien een belangrijk deel van de rol van de NII samenhangt met communicatie met externe stakeholders, dient snel invulling te worden gegeven aan het communicatieplan van de NII. 13
4. Uitwerken van proposities: de afgelopen maanden is veel tijd geïnvesteerd in het identificeren en uitwerken van potentieel kansrijke proposities, in het bijzonder voor scholen en MKB. Ook de door het Ministerie van Economische Zaken georganiseerde regiotafels hebben een grote variëteit aan mogelijke proposities opgeleverd. In de kwartiermakersfase zijn vele gesprekken gevoerd, waarvan meerdere op initiatief van partijen die samenwerking zoeken met de NII om hun plannen te kunnen realiseren. Mogelijk kunnen deze initiatieven tot proposities leiden. Potentiële proposities voor ontwikkeling door de NII De mogelijke proposities die door de NII zouden kunnen worden uitgewerkt zijn divers. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om verduurzaming van bestaande huurwoningen, investeringen in energiebesparing in de industrie of (regionale) infrastructuur. Het kan ook gaan om de financierbaarheid van wind op zee projecten. In het kwartiermakerproces zijn specifiek twee proposities uitgewerkt. Dit maakte het mogelijk om het kernproces van de NII vast te stellen. Deze proposities kunnen door de NII verder worden uitgewerkt zodat ook zo spoedig mogelijk deze als concrete investeringsmogelijkheden aangeboden kunnen worden aan geïnteresseerde institutionele beleggers. Uit een analyse op het gebied van scholen komt naar voren dat de financiering van her- en nieuwbouw van scholen een thema is dat niet alleen nu actueel is, maar ook een zodanige grote omvang heeft dat het aantrekkelijk kan worden gemaakt voor institutionele beleggers. Het voorstel zou kunnen worden uitgewerkt om te komen tot een scholenfonds dat financiering kan aanbieden aan lokale overheden en scholen om hiervoor op een uniforme manier funding te verkrijgen. Een fonds kan meerwaarde bieden omdat het kan zorgen voor de hele keten vanaf het ontwerp, de aanbesteding, de realisatie tot en met het beheer en exploitatie, en kan tevens sturen op kwaliteit, efficiëntie en life cycle management. Vanwege de fragmentatie en verschillende aanpakken op het terrein van scholen, is het mogelijk dat de NII voor andere publieke sectoren sneller tot een succesvol financieringsarrangement kan komen. Uit een analyse rond MKB-financiering is naar voren gekomen dat banken terughoudend zijn in het verstrekken van krediet aan MKB-bedrijven met een verzwakte balanspositie, ook als de achterliggende business case positief is. De NII kan in samenwerking met banken werken aan een concrete propositie van het aanbieden van achtergestelde leningen aan in principe gezonde MKBbedrijven, zodat deze MKB-bedrijven in aanmerking komen voor aanvullende bancaire kredietverlening ter financiering van hun groeiplannen. Bij uitwerking kan gekozen worden voor bundeling van leningen in een fonds dat gefinancierd wordt door institutionele beleggers al dan niet gecombineerd met voor dit doel bestaande overheidsregelingen. 14
Relatie met de Nederlandse Hypotheekinstelling (NHI) Indien een NHI wordt opgericht zal deze een eigen zelfstandige institutionele vormgeving kennen ten opzichte van de NII. Op deze wijze wordt gewaarborgd dat de NHI een stand alone single purpose entiteit vormt met een eenduidig risicoprofiel en een management dat zich volledig en uitsluitend op deze activiteit richt. Dit is nodig om obligatiehouders en rating agencies volstrekte duidelijkheid te geven over de structuur, governance en risicoprofiel van de NHI en dit voorkomt dat de garantiestelling, zoals afgegeven voor de NHI, invloed heeft op de activiteiten in de NII. De voordelen die te behalen zijn door samenwerking, zoals het delen van operationele en communicatieactiviteiten, kunnen worden gerealiseerd door een zuiver contractuele relatie tussen de NII en de NHI, zonder dat dit afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van de twee instellingen. Deze samenwerking stelt de NII en de NHI in staat om met een gezamenlijk gezicht naar buiten te treden, versnippering van initiatieven tegen te gaan en betekent efficiëntiewinst voor beide organisaties. Deze mogelijke synergievoordelen zijn niet meegenomen in de financiële projecties. 15
4. Managementsamenvatting Financieringsafspraken Energieakkoord Doelstelling en reikwijdte opdracht Het Energieakkoord voor Duurzame Groei dat op 6 september 2013 is gesloten bevat breed gedragen afspraken en doelstellingen over (i) het realiseren van energiebesparing, (ii) het verhogen van het aandeel duurzame energie, en (iii) het creëren van extra werkgelegenheid. Er is becijferd 1 dat in totaal 13-18 mrd aan investeringen nodig zal zijn voor de financiering van de afspraken uit het Energieakkoord in de periode 2013-2020. In de tiende pijler van het Energieakkoord is ten aanzien van grootschalige duurzame energieprojecten afgesproken dat nader wordt uitgewerkt onder welke voorwaarden bancaire financiering optimaal getransformeerd kan worden naar kapitaalmarktfinanciering door binnen- en buitenlandse institutionele beleggers. De kwartiermaker van de Nederlandse Investeringsinstelling ( NII ) is gevraagd om de financieringsafspraken uit het Energieakkoord nader uit te werken. In overleg met het Ministerie van Economische Zaken is besloten om voor deze fase de aandacht te richten op de financiering van de wind op zee doelstellingen zoals opgenomen in het Energieakkoord, te weten (i) realiseren van 3.450 MW extra wind op zee capaciteit in 2023 en (ii) een reductie van de jaarlijks toe te kennen subsidie anticiperend op 40% lagere kosten in de komende jaren. Voor realisatie van doelstelling (i) is naar schatting 11 mrd aan financiering uit de markt nodig. De belangrijkste redenen van de focus op wind op zee is dat (i) deze sector veel kapitaal moet aantrekken om windparken op zee te bouwen en (ii) deze sector ten opzichte van andere energietechnologieën nog jong is waardoor potentiële financiers vooralsnog terughoudend zouden kunnen zijn om in wind op zee projecten te stappen. Randvoorwaarde bij het uitwerken van financieringsoplossingen voor wind op zee is dat deze niet mogen leiden tot materiële vergroting van de exposure van het Rijk. Financieringsbehoefte en financieringsbronnen De levenscyclus van een wind op zee park bestaat uit vier fasen: vergunning, ontwerp, constructie en operatie. De totale kosten voor een typisch 300 MW wind op zee park bedragen ongeveer 1,3 mrd, waarvan het grootste deel (ongeveer 0,9 mrd) wordt uitgegeven in de constructiefase. Schematisch is een dergelijke levenscyclus weergegeven in figuur 4.1. 1 Bron: Energieonderzoek Centrum Nederland ("ECN") 16
1.300 mln 930 mln 1) 350 mln 20-25 mln 3-5 mln Initiële planning Vergunning FEED 2) Gedetailleerde engineering Leverancier management Financiering Windpark Netaansluiting Operatie Onderhoud ~2 jaar ~2 jaar ~2 jaar 15-20 jaar VERGUNNING ONTWERP CONSTRUCTIE OPERATIE Subsidie FID 3) Eerste productie 1) Gemiddelde van 2,6 3,6 MW in periode 2013-2020 (Bron: EWEA) ; 2) Front End Engineering & Design; 3) Final Investment Decision Figuur 4.1: Typische fasering en kosten van een 300 MW wind op zee park 2 De hoeveelheid kapitaal die op Europees niveau benodigd is om de geïnstalleerde capaciteit van wind op zee in de periode tot 2020 te verhogen, wordt geschat op 60-105 miljard. Op basis van een indicatieve inschatting van de hoeveelheid kapitaal en vorm van financiering die benodigd zal zijn, is het volgende onderscheid te maken: 1. Eigen vermogen 3 : totaal circa 24 miljard/3,5 miljard per jaar. 2. Vreemd vermogen 4 : totaal circa 58 miljard/8,2 miljard per jaar. De financieringsbehoefte om de groei van wind op zee projecten in Nederland conform de doelstellingen uit het Energieakkoord te realiseren wordt geschat op 11 miljard, hetgeen vanaf 2017 tussen 1,4-2,8 miljard per jaar is. Dit is weergegeven in figuur 4.2. Capaciteit (MW) 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 3.450 MW extra capaciteit: totaal ~ 11 miljard Eerste financiering in 2017 van ~ 1,4 miljard/jaar Daarna oplopend tot 2021 naar ~ 2,8 miljard/jaar Egmond aan Zee (OWEZ) Prinses Amalia 108 228 Luchterduinen 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 357 Gemini windparken Buitengaats en ZeeEnergie 957 Energieakkoord 1.407 2.007 2.707 3.507 4.407 Figuur 4.2: Cumulatief geïnstalleerd wind op zee vermogen en kapitaalbehoefte in Nederland (MW, ) 5 2 Bron: EWEA, interviews 3 Inclusief mezzanine vermogen 4 Vreemd vermogen verstrekt door commerciële banken of multilaterale instellingen 5 Op basis van 2,6-3,6 miljoen/mw in 2013-2020, gemiddeld 3,1 miljoen/mw Bron: EWEA 2013 17
Aanvankelijk werden wind op zee projecten in Nederland en Europa volledig vanuit de balans van de energiebedrijven gefinancierd, maar de afgelopen jaren is daar verandering in gekomen. Steeds meer partijen van binnen en buiten Europa participeren in het eigen en vreemd vermogen van windprojecten, zowel in de constructie- als operationele fase. Verder heeft projectfinanciering een vlucht genomen, met name in de operationele fase van windparken. Globaal zijn drie financieringsvormen te onderscheiden die zich deels parallel in de tijd hebben ontwikkeld: 1. Volledige balansfinanciering door energiebedrijven. 2. Gedeeld eigenaarschap in eigen vermogen onder meer door projectontwikkelaars. 3. Projectfinanciering door gebruik van vreemd vermogen. In potentie is er voldoende bancair en institutioneel kapitaal beschikbaar, mede omdat financiering van infrastructuur (waartoe wind op zee behoort) een mondiale markt is. De herfinanciering van de Nederlandse grootschalige wind op zee projecten, die vanaf 2017 geconstrueerd gaan worden, zal naar verwachting vanaf 2019 plaatsvinden. Het tijdstip van herfinanciering en de bedragen die daarmee gemoeid zijn, hangen mede af van de wijze van financiering gedurende de constructiefase. Op basis van een indicatieve schatting moet er tussen 2019 en 2025 een cumulatief bedrag van circa 8 miljard worden geherfinancierd. 6 (Her)financieringsbehoefte ( miljard) 12 10 8 6 4 2 0 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Initiële investering Herfinanciering Figuur 4.3: Initiële investering en herfinanciering van de wind op zee capaciteit van het Energieakkoord ( miljard) 6 De bovenstaande analyse met betrekking tot financiering is kwalitatief met een breed scala aan marktpartijen, zowel bouwers, potentiële financiers als experts besproken. De conclusie die uit de analyse en de gesprekken kan worden getrokken is dat naar verwachting de financiering en herfinanciering niet de belangrijkste knelpunten zijn of gaan worden voor wind op zee projecten, maar eerder de financierbaarheid van de projecten, met name op de korte termijn in de constructiefase. Deze conclusie is in een workshop op 13 maart 2014 (hierna de workshop ) met vertegenwoordigers van zowel de vraag- als aanbodzijde van kapitaal besproken en gevalideerd. Er is consensus ten aanzien van de vaststelling dat het aantrekken van vreemd vermogen essentieel zal zijn voor financiering van de wind op zee doelstellingen, omdat de hoeveelheid beschikbaar 6 Bij deze schatting is verondersteld dat 50% van de initiële investering meteen wordt geherfinancierd bij oplevering van het park, en dat vanaf twee jaar na oplevering per jaar 25% van de initiële investering wordt geherfinancierd. 18
eigen vermogen beperkt is. Tevens zijn de volgende conclusies getrokken ten aanzien van de partijen die wind op zee projecten zouden moeten financieren: - Energiebedrijven: deze partijen houden voorlopig een belangrijke rol in de ontwikkeling van projecten, maar mogelijkheden om te financieren zijn steeds meer een beperkende factor om wind op zee projecten zelfstandig te realiseren. - Projectontwikkelaars: naast de traditionele Europese energiebedrijven gaan projectontwikkelaars een steeds belangrijker rol spelen ten aanzien van de ontwikkeling en constructie van windprojecten op zee, maar deze partijen hebben maar een zeer beperkte mogelijkheid om projecten te financieren met eigen vermogen. - Commerciële banken: bancaire financiering zal significant moeten toenemen om in de behoefte aan vreemd vermogen tegemoet te komen, met name in de constructiefase van projecten. - Institutionele beleggers: voor het realiseren van de Nederlandse 2023 doelstelling is participatie in financiering van wind op zee projecten door institutionele beleggers essentieel, zeker in de operationele fase van projecten. - Multilaterale banken/instellingen: het verschaffen van achtergestelde financiering of garanties door nationale en/of Europese (semi-)publieke instellingen zoals de Europese Investeringsbank vereenvoudigt en versnelt de financierbaarheid van projecten en is daarom weliswaar niet strikt noodzakelijk maar wel wenselijk om een project financierbaar te maken. - Overige partijen: financiering, garanties en verzekeringen door OEM s, EPCI s en ECA s 7 zijn steeds belangrijker, met name voor projectfinanciering, maar vooralsnog geen randvoorwaarde om wind op zee projecten financierbaar te maken. - Netbeheerder: er loopt een onderzoek naar de meest efficiënte wijze van aansluiting van de windparken op het landelijk hoogspanningsnet; indien TenneT als netbeheerder wordt aangewezen, vergt dit een besluit van het Rijk waarin taken, kosten en financiering integraal worden geregeld. Op dit moment dreigt voor de uitrol van wind op zee ambities de begrensde balanscapaciteit van energiebedrijven een beperkende factor te worden. Projectfinanciering en vreemd vermogen verstrekt door banken wordt in toenemende mate gebruikt om aan de toegenomen financieringsbehoefte tegemoet te komen. Op termijn zal ook financiering door institutionele beleggers, die steeds meer interesse tonen in de wind op zee sector maar vooralsnog terughoudend zijn, noodzakelijk worden voor met name de lange termijn financiering tijdens de operationele fase van wind op zee. In het licht van het bovenstaande kan gesteld worden dat een significante verschuiving is te verwachten ten aanzien van de partijen die het kapitaal verschaffen voor wind op zee. Vooralsnog houdt het (veranderende) aanbod van kapitaal nog gelijke tred met de toenemende vraag. Gezien de totale hoeveelheid kapitaal, die in Europa en mondiaal beschikbaar is voor investeringen in infrastructuur, lijkt in potentie voldoende kapitaal voorhanden te zijn voor de financiering van de Nederlandse ambities voor wind op zee. 7 OEM: Original Equipment Manufacturer; EPCI: Engineering, Procurement, Construction & Installation aannemer; ECA: Export Credit Agency 19