RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Rotterdam Plaats : Rotterdam Administratienummer : PO2806 Bestuursnummer : 42650 Onderzoeksnummer : 277369 Datum onderzoek : 9 oktober 2014 Datum vaststelling : 10 december 2014
Pagina 2 van 13
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING............................................ 5 2 BEVINDINGEN.......................................... 7 3 REACTIE VAN HET BESTUUR............................... 13 Pagina 3 van 13
Pagina 4 van 13
1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij het 'Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Rotterdam' (PPO Rotterdam). Binnen de gemeente Rotterdam (minus postcodegebieden 3181 en 3151) vormen 23 schoolbesturen met in totaal 210 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden. Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband -indien nodig- in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: Ondersteuningsplan 2014-2016, inclusief 12 bijlagen, waaronder de begroting 2014-2015; Beleids- en activiteitenplan 2014-2016; Uitwerking ondersteuningsplan PPO Rotterdam (versie 22-09-2014); Communicatieplan 3e en 4e kwartaal 2014; Voortgangsrapportage PPO Rotterdam (september 2014); Pagina 5 van 13
Uitkomsten groepsgesprekken pilot SOP Hoogvliet en Delfshaven; Overlegstructuur PPO Rotterdam; Website: www.pporotterdam.nl (geraadpleegd op 6 oktober 2014); Kengetallen samenwerkingsverband www.passendonderwijs.nl (geraadpleegd op 6 oktober 2014). Hierna vond op 9 oktober 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; een gesprek voerde: met het samenwerkingsverband en vertegenwoordigers van de gemeente Rotterdam over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en jeugdzorg; met leden van de toelaatbaarheidscommissie over de ondersteuningstoewijzing; met (een afvaardiging van) de ondersteuningsplanraad en de voorzitter van de MR over hun rol bij het samenwerkingsverband; met de voorzitter van de Toelatingscommissie, een teamleider van een Onderwijsarrangeerteam (OAT wijk Alexander) en de programmamanager van PPO Rotterdam; met het bestuur, met onder andere aandacht voor het intern toezicht. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 6 van 13
2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het afgelopen jaar zijn onder leiding van de directie de fundamenten voor PPO Rotterdam stevig gelegd. De missie en de visie heeft het samenwerkingsverband op een eenduidige wijze uitgewerkt in een strategisch beleid, inclusief strategische doelen en een daarbij passend sturingsmodel: het expertisemodel. PPO Rotterdam wil veel aandacht besteden aan preventie, waarbij in de fase van de basisondersteuning de scholen al diensten van het samenwerkingsverband aangeboden kunnen krijgen. De schoolcontactpersonen spelen in dit proces een belangrijke rol. Nagenoeg alle scholen hebben een schoolondersteuningsprofiel ingevuld. Echter, veel scholen herkennen zich niet in de huidige profielen en daarom stellen zij, onder leiding van het samenwerkingsverband, nog dit kalenderjaar de profielen bij, opdat een reëel beeld ontstaat van de ondersteuningsmogelijkheden per wijk. De positie van de scholen voor speciaal basisonderwijs (sbo) is nog niet duidelijk. Daarover voert het samenwerkingsverband binnenkort in de wijken een discussie waarbij ook het speciaal onderwijs betrokken is. Het bestuur kiest ervoor om het expertisemodel in optima forma door te voeren: het samenwerkingsverband heeft veel personeel in dienst, waaronder een centrale staf, met in totaal 88 personen in loondienst. Daarnaast kan het samenwerkingsverband ambulante diensten inhuren, dit mede als resultaat van het tripartiete overleg over de voormalige ambulante begeleiding vanuit het speciaal onderwijs. PPO Rotterdam is een vereniging waarin de algemene ledenvergadering de uiteindelijke besluiten neemt. Het bestuur, onderverdeeld in een dagelijks en algemeen bestuur, wil de huidige situatie in ieder geval nog een jaar bestendigen. In het kader van good governance lijken de bestuursfuncties en de toezichtfuncties nu niet goed gescheiden en overlappen elkaar. Een herijking van het geheel lijkt op zijn plaats. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. Pagina 7 van 13
2.2 Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten Met als uitgangspunt het preventief handelen in de scholen te versterken en met de inzet van de schoolcontactpersonen, wil het samenwerkingsverband bereiken dat de scholen de basisondersteuning zo professioneel mogelijk uitvoeren. In de wijkteams dient goed zicht te zijn op de extra ondersteuning die op de scholen beschikbaar is, vastgelegd in de schoolondersteuningsprofielen. Daarop wil het samenwerkingsverband de ondersteuningsmogelijkheden vanuit de centrale organisatie aan laten sluiten. De teamleiders in de wijken zijn gemandateerd om beslissingen over de inzet van extra ondersteuning te nemen. Het is van belang dat er een gedegen monitorings- en verantwoordingssysteem komt, waarin de teamleiders aan de directie verantwoording afleggen over de inzet van personeel en financiën. Het samenwerkingsverband wil geen termijnen vastleggen voor de toewijzing van middelen en ondersteuning, dan alleen die wettelijk verplicht zijn. De teamleiders moeten ondersteuning op maat kunnen organiseren waarbij zij van leerling tot leerling bekijken wat binnen een bepaalde termijn nodig is. In het ondersteuningsplan is een duidelijk model opgenomen waarin de wijze van opschaling van ondersteuning en de gewenste inzet van de jeugdhulpverlening te zien is. De (door de gemeenten en de schoolbesturen bekostigde) schoolmaatschappelijk werkende treedt op als intermediair tussen de scholen, het onderwijsarrangeerteam en de jeugdzorg. Herindicatie van zittende leerlingen in het speciaal ondewijs (so) vindt de komende periode plaats en de rugzakgelden zijn tot augustus 2016 gegarandeerd. De meerjarenbegroting zoals opgenomen in het ondersteuningsplan is uitgewerkt in een gedetailleerde jaarbegroting. Uit de begroting blijkt dat de verdeling van middelen is uitgewerkt in een verdeling naar kostenplaats: centrale dienst en specialistische ondersteuning, kosten uitvoerende teams op locatie (nu 9 wijken), overdrachtsregelingen en nieuw te ontwikkelen beleid gericht op professionalisering binnen de basisondersteuning. In de onderbouwing is sprake van sleutels waarmee de kosten ondergebracht worden naar de diverse producten, arrangementen of taken van de organisatie. Dit gaat volgens dat plan uiteindelijk de kern van het beleid vormen. Het samenwerkingsverband heeft geen speciaal daarvoor geschikt urenregistratiesysteem om de planning en uitvoering door de teamleden in de wijken te verantwoorden en monitoren. De directie heeft medegedeeld dat gedurende dit eerste jaar zij regelmatig de beschikbaarstelling van uren en personeel aan de wijkteams zal evalueren. Pagina 8 van 13
In de begroting is de besteding van een post voor nieuw beleid, ongeveer 1 miljoen, niet duidelijk gemaakt. Overgebleven gelden van de beide samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School (WSNS) zullen ten goede komen aan het project 'professionalisering, scholing en verdere ontwikkeling passend onderwijs'. Deze gelden verdeelt de directie over de wijkteams. Het samenwerkingsverband definieert de vereiste basiskwaliteit op de scholen vanuit een aantal indicatoren uit het inspectiekader primair onderwijs en door het handelen naar de uitgangspunten van handelingsgericht werken aan de scholen op te leggen, in eerste instantie gericht op preventie. Hiervoor is binnen de wijkteams, volgens de directie, voldoende expertise aanwezig, voornamelijk nog vanuit de oude WSNS-verbanden. Het samenwerkingsverband streeft ernaar om in de loop van 2015 duidelijk te krijgen hoe de gespecialiseerde voorzieningen (sbo en so) over de stad verdeeld (kunnen) worden. Na de herziening van de schoolondersteuningsprofielen zal de teamleider per wijk een ondersteuningsprofiel opstellen. Daarmee komen dan de eventuele 'witte vlekken' in beeld. Dit alles is gericht op het leveren van maatwerk aan de leerlingen en hun ouders. Intercollegialiteit tussen de scholen in een wijk staat daarbij voorop. Op deze wijze wil het samenwerkingsverband bereiken dat in de wijken nagenoeg alle benodigde ondersteuning voor de leerlingen aanwezig is. De inzet van diagnoseteams moet voorkomen dat onderwijs en jeugdzorg afzonderlijk van elkaar dubbel werk doen. PPO Rotterdam participeert in de werkgroep van de gemeente die de route van de voorschoolse voorzieningen naar de basisschool en de aansluiting op het Nieuw Rotterdams Jeugdstelsel (NRJ) in kaart brengt. Dat moet leiden tot een goede vroegsignalering. Over het NRJ heeft de directie met de gemeente op overeenstemming gericht overleg gevoerd. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie Het samenwerkingsverband heeft zijn missie en visie geformuleerd. De missie is uitgewerkt in een strategisch beleid en bevat een karakteristiek van het samenwerkingsverband, een visie op de toekomst en daarop aansluitende strategische doelen. Het besturingsmodel (expertisemodel) past daarbij. Een duidelijk organisatieschema geeft een goed inzicht in de taken en verantwoordelijkheden van directie en medewerkers. Voor de inzet van de teamleiders en schoolcontactpersonen is een verdeelsleutel gemaakt. Scholen kunnen daar naar behoefte gebruik van maken. Pagina 9 van 13
Een visiedocument voor de rol van het sbo en het so is in ontwikkeling. PPO Rotterdam ziet de s(b)o-scholen als voorzieningen met lesplaatsen en als centra voor expertise met (tijdelijke) lesplaatsen. Laagdrempeligheid van deze scholen staat centraal. De ondersteuningsplanraad en de medezeggenschapsraad van PPO Rotterdam participeren in het ontwikkelingsproces van het samenwerkingsverband. Beide organen geven aan dat directie en bestuur hen nauw betrekken bij de beleidsvoorbereiding. Binnen en met de gemeente vindt op veel fronten overleg plaats, ook over de ontwikkelingen in de jeugdzorg. PPO Rotterdam trekt daarin samen op met Koers VO (samenwerkingsverband voortgezet onderwijs in Rotterdam). Voor de toewijzing van middelen heeft het samenwerkingsverband geen regels en criteria opgesteld. Het bestuur streeft naar ondersteuning op maat en geen toewijzing meer op grond van een label, ziektebeeld of psychische stoornis. Als criterium voor de toewijzing van extra ondersetuning in de vorm van een verwijzing naar het s(b)o gaat het samenwerkingverband uit van de ondersteuningsbehoeften van de leerling en de ondersteuningsmogelijkheden zoals vastgelegd in de schoolondersetuningsprofielen van de sperciale (basis)scholen. PPO Rotterdam beschikt over een communicatieplan voor het tweede halfjaar van 2014. In dit plan geeft de directie per doelgroep aan hoe het deze het beste bereikt en welke communicatiemiddelen het wanneer en hoe inzet. Veel van de communicatiemiddelen zijn reeds in gebruik. De komende periode gebruikt het samenwerkingsverband om de middelen aan te scherpen, verder uit te werken en hun gebruik te optimaliseren. Het plan is gericht op eenduidige informatie, opdat scholen, besturen en medewerkers van PPO Rotterdam dezelfde informatie geven. De website is helder en duidelijk ingericht en per doelgroep is een pagina beschikbaar. PPO Rotterdam participeert in veel netwerken in de stad en is nadrukkelijk bij alle ontwikkelingen rondom onderwijs en jeugdzorg betrokken. Een oudersteunpunt is inmiddels opgericht en operationeel. De huidige (uitvoering van de) bestuursconstructie zorgt voor onduidelijkheid over het interne toezicht. De rollen van het algemeen en dagelijks bestuur en de algemene ledenvergadering van de vereniging zijn niet duidelijk beschreven en lijken elkaar soms te overlappen. Het bestuur heeft het interne toezicht niet duidelijk vorm gegeven, wil vooralsnog vasthouden aan de huidige constructie, Pagina 10 van 13
maar deze na een jaar gedegen evalueren. Schoolbestuurders vormen nu het algemeen en dagelijks bestuur en het algemeen bestuur heeft daarbij enkele toezichttaken. Dit lijkt een onafhankelijk functionerend intern toezicht in de weg te staan. Volgens het bestuur is dit tijdelijk noodzakelijk voor het opzetten van het samenwerkingsverband. De inspectie wijst het bestuur op de onafhankelijke positie die de intern toezichthouder hoort te hebben in relatie tot de belangen van de besturen die aangesloten zijn: door een goed intern toezicht kan de externe toezichthouder naar de achtergrond treden. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg De directie ontwikkelt de komende periode de kwaliteitszorg van PPO Rotterdam, inclusief een planning en control cyclus. Tevredenheidsmetingen en zelfevaluaties gaan daar deel van uitmaken. De directie maakt momenteel een noodzakelijk monitorsysteem waarmee het de doelmatige besteding van middelen, inclusief de met de leerlingen behaalde resultaten, kan meten en verantwoorden. Dit geldt evenzo voor de aan de scholen ter beschikking gestelde middelen om te kunnen voldoen aan een professionele uitvoering van de basisondersteuning. De directie staat een kwaliteitscyclus voor waarin de teamleiders van de wijken een prominente rol gaan spelen. 2.3 Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande ontbrekende onderdelen opneemt of nader uitwerkt: Procedures en criteria toewijzing middelen (artikel 18a WPO, lid 8b); Procedures en criteria plaatsing leerlingen (artikel 18a WPO, lid 8c); Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (artikel 18a WPO, lid 8e); Groei sbo-leerlingen op peildatum 1 februari (artikel 18a WPO, lid 8g); Overdracht bekostiging ontoereikend budget sbo-scholen (artikel 18a WPO, lid 8h); Groeibekostiging so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8i); Overdracht bekostiging ontoereikend budget so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8j). Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie ook het uitgangspunt van programmatisch handhaven (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de Pagina 11 van 13
samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.1 De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO. N.2 De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS. N.3 Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,wvo. N.4 Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel 34.8. Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Pagina 12 van 13
3 REACTIE VAN HET BESTUUR Op het verzoek van de inspectie om aan te geven op welke wijze het bestuur de bevindingen uit het rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband zal betrekken, heeft het bestuur op 28 november 2014 op de volgende wijze gereageerd. Het bestuur plaatst kanttekeningen bij de opmerkingen van de inspectie over het huidige bestuursmodel. Uiteraard zijn er kanttekeningen te plaatsen bij de vorm, maar PPO Rotterdam heeft in de opstartfase gekozen voor een van de modellen die door de PO-Raad zijn geadviseerd. Bovendien heeft het bestuur van PPO Rotterdam zelfs binnen dat model zorgvuldig nagedacht over een vorm waarop toezicht en bestuur konden worden gescheiden. Het schoolbestuur dat zitting heeft in de vereniging, heeft het toezicht en de bestuurlijke verantwoordelijkheid in personen gescheiden. Dit geeft wel degelijk meer mogelijkheden van intern toezicht dan aanvankelijk in het model van de PO- Raad was geadviseerd. Dat hierin inzichten op termijn veranderen, acht het bestuur niet uitgesloten. De evaluatie hiervan staat al op de agenda, en zal het bestuur meenemen bij het nieuwe ondersteuningsplan voor 2016 en de daarmee gepaard gaande statutenwijziging voor datzelfde jaar. Het bestuur meent hiermee ruimschoots tegemoet te komen aan de kanttekeningen van de inspectie. Pagina 13 van 13