OVERHEIDSAANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEID EN DE LOKALE OVERHEDEN

DE ANTON DE KOM UNIVERSITEIT VAN SURINAME FACULTEIT DER MAATSCHAPPIJWETENSCHAPPEN STUDIERICHTING RECHTEN OVERHEIDSAANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEID EN DE LOKALE OVERHEDEN De context waarbinnen aanbestedingen door lokale overheden plaatsvinden Scriptie ter verkrijging van de hoedanigheid van Meester in de Rechten Zamani Accord Begeleider: mr. B. Ahmadali Paramaribo, november 2013 1

DE ANTON DE KOM UNIVERSITEIT VAN SURINAME FACULTEIT DER MAATSCHAPPIJWETENSCHAPPEN STUDIERICHTING RECHTEN OVERHEIDSAANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEID EN DE LOKALE OVERHEDEN De context waarbinnen aanbestedingen door lokale overheden plaatsvinden Scriptie ter verkrijging van de hoedanigheid van Meester in de Rechten Zamani Accord Begeleider: mr. B. Ahmadali Paramaribo, november 2013 2

INHOUDSOPGAVE VOORWOORD... 4 INLEIDING... 5 1. DE OVERHEIDSAANBESTEDINGEN IN SURINAME... 10 1.1 EEN KORTE BESCHOUWING OP HET SURINAAMS AANBESTEDINGSRECHT...10 1.2 DE BEGINSELEN VAN EEN BEHOORLIJKE AANBESTEDING...16 2 AANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEID... 20 2.1 DE WETTELIJKE REGELINGEN DIE VAN TOEPASSING ZIJN OP DE OVERHEIDSAANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEDEN...21 2.1.2 De wetgeving die van toepassing is op het aanbesteden...22 2.1.3 Staatsbesluiten die van toepassing zijn op het aanbesteden...23 2.1.4 Aanbestedingsvoorschriften die voortvloeien uit de wet...27 2.1.5 Resoluties die van toepassing zijn op de overheidsaanbestedingen...28 3 AANBESTEDINGEN DOOR DE LOKALE OVERHEID... 31 3.1 DE WETTELIJKE REGELINGEN DIE VAN TOEPASSING ZIJN OP DE OVERHEIDSAANBESTEDINGEN DOOR DE CENTRALE OVERHEDEN...32 3.1.1 Overheidsaanbestedingen door lokale overheden in CARICOM verband...32 3.1.2 De Wettelijke grondslag voor de districtsbergroting en het districtsfonds...33 3.1.3 Wetgeving die van toepassing is op aanbestedingen door lokale overheden.35 3. 2 DE AANBESTEDINGSPROCEDURES DIE VAN TOEPASSING ZIJN BIJ HET AANBESTEDEN DOOR LOKALE OVERHEDEN...41 3.2.1. De openbare aanbestedingsprocedure...43 CONCLUSIES... 46 AANBEVELINGEN... 50 LITERATUURLIJST... 55 BIJLAGEN... 60 3

VOORWOORD Voor u ligt het resultaat van mijn afstudeeronderzoek voor de doctorale opleiding van de studierichting rechten aan de Anton de Kom Universiteit van Suriname. Ter afronding van de studie rechten moeten de studenten een wetenschappelijk onderzoek doen. Doordat ik in de afgelopen 10 jaar vanwege mijn werkzaamheden dagelijks betrokken ben geweest bij het aanbesteden van goederen, werken en diensten heb ik ervoor gekozen om op dit onderwerp af te studeren. Vanwege mijn werkervaring weet ik hoe belangrijk het is om een duidelijk geformuleerd aanbestedingsbeleid te hebben waarin de kaders en spelregels die van toepassing zijn op het publieke aanbesteden duidelijk zijn en dat consequent worden nageleefd. Mijn dank gaat uit naar een ieder die mij gemotiveerd heeft om mijn opleiding rechten tot een succesvol eind te brengen. Mijn begeleider en meelezers ben ik dankbaar dat zijn ondanks hun drukke werkzaamheden toch de tijd en moeite hebben genomen om mij te begeleiden bij het afstuderen. Een extra woord van dank gaat uit naar mijn familie die altijd klaar staat om me te ondersteunen. De Anton de Kom Universiteit van Suriname bedank ik voor de goede begeleiding en vorming en de prettige studie periode. Zamani Accord Paramaribo, November 2013 4

Inleiding Aanleiding Om invulling te geven aan artikel 159 de Grondwet 1 is de organieke wet houdende regels betreffende de inrichting en de bevoegdheden van de Regionale Organen, Wet Regionale Organen 2 in 1989 tot stand gekomen. Door het afkondigen van de Wet Regionale Organen is de regionale vertegenwoordiging van het volk bij wet geregeld, waardoor de regering kon werken aan decentralisatie van wetgeving en bestuur. Decentralisatie houdt staatrechtelijk in dat de gedecentraliseerde instellingen een eigen organisatie kennen, waarvan de besturen in een niet hiërarchische verhouding verkeren ten opzichte van de regering. Die instellingen zijn rechtspersoon en kunnen op grond daarvan bijvoorbeeld over vermogen beschikken, mensen in dienst hebben en contracten sluiten 3. Om de financiële decentralisatie gestalte te geven, is de regering van Suriname in 1999 met een decentralisatie programma 4 gestart. De implementatie van dit programma heeft ertoe geleid dat, (i) per 25 maart 2003 in De Nationale Assemblee de Wet Interimregeling Financiële Decentralisatie 5 werd goedgekeurd en, (ii) dat in 2006, 2007, 2010 en 2013 successievelijk alle 10 districten van Suriname wettelijk zijn gecertificeerd en beschikken over hun eigen districtsfonds, (iii) dat de Level 1 gecertificeerde districten op de begroting van het Ministerie van Regionale Ontwikkeling als Beleidsmaatregel voor Apparaatskosten worden opgebracht, (iv) dat de daarop volgende Level 2 certificering de districten in staat stelt bevolkingsparticipatie plan en begrotingsdocumenten op te stellen, alsook, eigen inkomsten te genereren uit belasting en niet-belastingmiddelen voor, en dat (v) dat de Level 2 certificering het Ministerie van Regionale Ontwikkeling aanleiding geeft om de districten als volledige Beleidsmaatregel in de begroting van Ministerie van Regionale Ontwikkeling op te nemen (Apparaatskosten plus beleidsmaatregelen op districtsniveau) tot het bedrag van de 1 S.B. 1987 No. 116, laatstelijk gewijzigd bij S.B. 1992. No. 38 2 S.B. 1989 No. 44, laatstelijk gewijzigd bij S.B. 2005 No. 28 3 M. Hoever Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratiefrecht).Universiteit van Suriname Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri (2003): p. 229.p 94 4 IDB-Project: Decentralization and Local Government Strengthening Program (DLGP-I 2003-2008) en DLGP-II 2009-2014), na een periode van Identificatie (2008) en voorbereidingen van 2009 tot 2003. 5 S.B. 2003 No. 33 5

overschrijding van de uitgaven boven hun eigen inkomsten. Zo hebben de districten hun eigen districtsfonds en de bevoegdheden tot zelfstandig begroting en financieel beheer. In de Interim-fase van de financiële decentralisatie hebben de districten nog niet voldoende eigen middelen om alle uitgaven te financieren. 0p kwartaalbasis worden er door het Ministerie van Regionale Ontwikkeling middelen overgemaakt naar het districtsfonds 6. Deze middelen moeten in overeenstemming met de Richtlijnen die het Ministerie van Regionale Organen in samenwerking met het Ministerie van Financiën heeft samengesteld 7,(BFB-Reglement) beheerd en besteed worden. De inkomsten van het districtsfonds komen in gevolge artikel 4 van de Interimregeling Financiële Decentralisatie uit: Opbrengsten van bestemmingsheffingen als in artikel 38 lid 1 van de Wet Regionale Organen is bedoelt; Opbrengsten van verbeurt verklaarde goederen als in artikel 38 lid 1 en artikel40 lid 1 sub b bedoelt de Wet Regionale Organen; Artikel 4 van de Interimregeling Financiële Decentralisatie volgens welke ook belasting- en niet-belastingmiddelen als opbrengsten, voortvloeiende uit de in artikel 4 opgesomde wetten en wettelijke regelingen 8 ; Opbrengsten uit geschenken en donaties volgens het Besluit Andere Inkomsten 9. Conform artikel 4 van de districtsverordening 10 houdende vaststelling van regels met betrekking tot het instellen en beheren van het districtsfonds, mogen ten laste van het Districtsfonds uitgaven worden gedaan ingevolge: 6 Beschikking vast stelling richtlijnen m.b.t Begrotings- en Financieel beheer 8 november 2006 no. 7240. Deze Richtlijnen vormen als speciale regeling de basis voor de uitvoering van de financiële decentralisatie, dus zijn tevens tezamen met de daaruit voortvloeiende Handboeken betreffende begroting en financieel beheer de comptabele voorschriften, die aan het districten financieel stelsel ten grondslag liggen. 7 S.B. 2003 No. 33, artikel 3 8 Bij Staatsbesluit kunnen ook andere wetten of wettelijke regelingen worden aangewezen met de bepaling dat de inkomsten daaruit voorvloeiende in het districtsfonds worden gestort. Zo is in voorbereiding een Staatsbesluit om ingevolge art. 40 Lid 2 sub c transactieboetes als opbrengsten te storten in het districtsfonds. 9 S.B. 2012 No. 135 6

De goedgekeurde districtsbegroting; De artikel 47, 48, 49 en 50 van de Wet Regionale Organen; De artikelen 4 en 5 van de Interimregeling Financiële Decentralisatie; Andere wetten en wettelijke bepaling. De middelen die door het Ministerie van Regionale Ontwikkelingen in het districtsfonds worden gestort vallen onder de categorie publieke middelen en dienen op een rechtmatige en doelmatige manier te worden besteed. De overheid moet zich aan wet en regelgeving houden en moet daarnaast erop toezien dat de middelen die de overheid inzet om een bepaald doel te bereiken niet onevenredig zijn met dat doel dat men wenst te bereiken. Het optreden van het openbaar bestuur moet in gevolge het legaliteitsbeginsel op een uitdrukkelijke wettelijke grondslag berusten. Bij het aanbesteden van middelen in het districtsfonds moet er rekening worden gehouden met de regelingen die van toepassing zijn bij het aanbesteden door lokale overheden. De handelingen van het bestuur moeten op een terug te leiden zijn naar de wet en het overige recht. Het rechtstaatbeginsel is ook van toepassing op de lokale overheden. Niet alleen de burger, maar ook de lokale overheid is onderworpen aan het recht en dient overeenkomstig de op haar van toepasselijke wettelijke regels te handelen. Om te toetsen als de lokale overheden rechtmatig aanbesteden moet worden nagegaan welke regelingen van toepassing zijn bij het aanbesteden van middelen uit het districtsfonds. De wettelijke grondslag voor het openbaar aanbesteden van werken goederen en diensten voor de centrale en lokale overheden verschilt. Als gevolg hiervan verschilt ook het aanbestedingsrecht dat van toepassing is. In de praktijk blijkt dat het niet voor een ieder duidelijk is waarom er een verschil is tussen het aanbestedingsrecht van de districten en dat van de centrale overheid, en welke regelingen van toepassing zijn op de aanbestedingen door de lokale overheden. Het resultaat van onderhavig afstudeeronderzoek moet inzicht verschaffen in de wettelijke regelingen die van 10 S.B. 2005 No. 87 7

toepassing zijn bij aanbestedingen door lokale overheden en inzicht te verschaffen in de aanbestedingsprocessen die door de lokale overheden worden toegepast. De probleemstelling De probleemstelling van dit onderzoek luidt als volgt: Welke regelingen moeten door de lokale overheden in acht worden genomen bij aanbestedingen van de middelen uit het districtsfonds? Deelvragen Ter beantwoording van deze probleemstelling worden in dit onderzoek de volgende vragen beantwoord: 1. Hoe ziet het Surinaams aanbestedingsrecht eruit? 2. Wat zijn de juridische kaders waarbinnen de overheidsaanbesteding is geregeld? 3. Is de Comptabiliteitswet van toepassing op de overheidsaanbestedingen door lokale overheid? 4. Welke voorwaarden moeten er in acht worden genomen bij het aanbesteden door lokale overheden? 5. Wat zijn de taken en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen in de verschillende fasen van het aanbestedingsproces bij aanbestedingen door de lokale overheid? 6. Wat is er uit het onderzoek geconstateerd als een probleem. Onderzoeksmethode Om de probleemstelling te beantwoorden is er een vergelijking gemaakt van aanbestedingen door de centrale overheden en aanbestedingen door de lokale overheden. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van literatuur- studie, internet research, interviews met personen die betrokken zijn bij overheidsaanbestedingen en het bestuderen van wettelijke regelingen die betrekking hebben op het beheer en de besteding van staatsfinanciën door de centrale en lokale overheden. 8

Indeling van het onderzoek Deze scriptie is verdeeld in een inleiding, 3 hoofdstukken en wordt afgesloten met mijn conclusie en aanbevelingen op het uitgevoerd onderzoek. In de inleiding worden de aanleiding, het doel, de probleemstelling en de deelvragen van dit onderzoek belicht. Hoofdstuk 1 geeft de context weer waarbinnen openbare aanbestedingen in Suriname worden gehouden, en gaat in op de beginselen die betrekking hebben op het aanbestedingsproces. Hoofdstuk 2 beschrijft het kader waar binnen de aanbestedingen van de centrale overheden worden gehouden. In hoofdstuk 3 wordt de wettelijke grondslag van het financieel stelsel van de districten, dus ook van het districtsfonds en de districtsbegroting belicht, en wordt er ingegaan op de aanbestedingen die door lokale overheden worden gehouden. In dit hoofdstuk worden ook de voorwaarden die van toepassing zijn bij het aanbesteden en de taken en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen in het aanbestedingsproces behandeld. De scriptie wordt afgesloten met conclusies en aanbeveling. 9

1. De overheidsaanbestedingen in Suriname 1.1 Een korte beschouwing op het Surinaams aanbestedingsrecht Aanbestedingsrecht is het geheel van rechtsregels dat van toepassing is op het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten door een aanbesteder 11. Het uitgangspunt bij het aanbestedingsrecht is dat een aanbestedingsprocedure een inkoopproces is, waarbij de aanbestedende dienst zijn behoefte definieert, zodat de markt een bij die behoefte aansluitend aanbod kan doen. Bij een aanbesteding worden diverse marktpartijen in de gelegenheid gesteld zich in te schrijven op de aanbesteding en op deze manier mee te dingen naar de opdracht. Door het organiseren van een aanbesteding wordt concurrentie gegenereerd tussen verschillende marktpartijen en wordt ofwel de marktpartij die de laagste prijs heeft aangeboden, ofwel de marktpartij die de beste prijs-kwaliteitverhouding heeft aangeboden geselecteerd om de betreffende opdracht uit te voeren. Het aanbesteden van goederen en het inkopen van goederen worden vaak door elkaar gebruikt. Het verschil tussen aanbesteden en inkopen ligt in de wijze waarop de opdrachtgever of inkoper de markt benadert. Het totale proces voor het verwerven van goederen en het uit laten voeren van diensten en werken wordt het inkoopproces genoemd. Aanbesteden is een specifieke methode om in te kopen. Aanbesteden betreft het creëren van een ad-hoc markt, om voor een bepaald werk, bepaald product of een bepaalde dienst de beste prijs te verkrijgen 12. Er wordt een denkbeeldige markt gecreëerd waar vraag en aanbod elkaar ontmoeten. Het aanbestedingsproces is de procedure waarbij een opdrachtgever bekendmaakt dat hij een opdracht wil laten uitvoeren en de markt de gelegenheid biedt om een inschrijving in 11 www.europeseaanbestedingen.eu/europeseaanbestedingen/europese_aanbesteding/aanbestedingsrecht.dd. 31 oktober 2013. 12 Trainingshandleiding samengesteld door Mr. H. Blinker & Ir. M. Meyer: Situatie van de bouwaanbestedingen in Suriname voor de training werving goederen, diensten en werken t.b.v. functionarissen van het Ministerie van Openbare Werken. 10

te dienen 13. In de inschrijving moet de inschrijfsom of prijsaanbieding van de inschrijver voor de uitvoering van het werk, levering, transport of dienst zijn vermeld en moeten alle bescheiden waaruit de geschiktheid van de aannemer blijkt om de opdracht uit te kunnen voeren zijn bijgevoegd. Op een vooraf bepaalde datum en tijd moet de inschrijver 14 zijn inschrijving indienen en na evaluatie van de ingediende inschrijvingen, selecteert de opdrachtgever de inschrijver die voor gunning van de opdracht in aanmerking komt op basis van vooraf opgestelde en bekend gemaakte geschiktheids- en gunningseisen. Het verstrekken van de opdracht aan één van de inschrijvers wordt het gunnen van de opdracht genoemd. Het doel van het aanbesteden is om een markt te creëren waarbij vraag en aanbod zo goed mogelijk op elkaar afgestemd zijn, om uiteindelijk tot een zo gunstig mogelijke inkoop van goederen en diensten voor de staat te komen 15. Werken, goederen en diensten die ten behoeve van de overheid moeten worden uitgevoerd moeten in gevolge de wet worden aanbesteed, al dan niet in het openbaar. In de comptabiliteitswet is gesteld dat werken, goederen en diensten ten behoeve van de staat moeten worden aanbesteed. De wettelijke grondslag voor het aanbesteden van overheids- opdrachten is terug te leiden naar artikel 18 van de comptabiliteitswet. Deze regeling is van toepassing op de overheidsaanbestedingen die door de centrale overheid worden gehouden. De legaliteit voor het aanbesteden van overheidsopdrachten door de lokale overheden is terug te leiden naar de Wet Interimregeling Financiële Decentralisatie. Als gevolg van artikel 3 van deze regeling zijn er door het Ministerie van Regionale Ontwikkeling en het Ministerie van financiën richtlijnen samengesteld voor het begrotings en financieel beheer der districten. Uit deze richtlijnen is het Handboek begrotings en financieel beheer samengesteld, waarin de voorwaarden zijn opgenomen die moeten worden toegepast bij het besteden van de middelen uit het districtsfonds. Zowel de centrale overheid als de lokale overheid is ingevolge de wet verplicht werken, 13 http://nl.wikipedia.org/wiki/aanbesteding dd. 16 Augustus 2013 14 S.B. 2011 No. 106: De inschrijver is een natuurlijke of rechtspersoon die door middel van een inschrijving aanbiedt een werk uit te voeren. 15 Handleiding: Eerste hulp bij aanbesteden mr. Mirjam Maris, Van Till advocaten te Amsterdam, in samenwerking met Drs. Ireen Hardenbol-Boon: p. 6. 11

goederen en diensten aan te besteden en dient bij het aanbesteden de regelingen die van toepassing zijn in acht te nemen. De regels die betrekking hebben op het aanbesteden van overheidsopdrachten zijn niet alleen van toepassing op de burgers die willen deelnemen aan een overheidsaanbesteding, maar zijn ook van toepassing op de overheid als aanbesteder. Ingevolge het rechtstaatbeginsel is niet alleen de burger, maar ook de overheid onderworpen aan het recht en dient overeenkomstig de op haar van toepasselijke wettelijke regels te handelen. Bij het aanbesteden zal de overheid ervoor moeten waken geen misbruik te maken van haar bevoegdheden omdat dit in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Het aanbesteden van een werk, goede of dienst door de overheid heeft uiteindelijk als doel een aannemer, leverancier of dienst verlener te selecteren waarmee de overheid een overeenkomst sluit voor het leveren van een goed of dienst of voor het uitvoeren van een bepaald werk. Door het sluiten van de overeenkomst komen er bevoegdheden, rechten en plichten voor een of meer personen tot stand. Het aangaan van een aanneming, koop- of dienstverleningsovereenkomst met een burger wordt beschouwd als het verrichten van een meerzijdige rechtshandeling door de overheid. De overheid neemt op gelijke voet met de burgers deel aan het rechtsverkeer. Op deze overeenkomst worden de rechtsnormen toegepast, tenzij daarvoor niet uitdrukkelijke bijzondere regels zijn gesteld, die aan het gewone, privaatrechtelijke contracten recht kunnen worden ontleend 16. Gelet op het privaatrechtelijke rechtsgevolg dat tot stand komt als gevolg van een gehouden aanbesteden, wordt het aangaan van overeenkomsten met burgers, beschouwd als een privaatrechtelijke rechtshandeling door de overheid. Omdat sluiten van een overeenkomst met burgers een meerzijdige privaatrechtelijke rechtshandeling is, is de bestuursrechter niet ontvankelijk om een 16 M.B. Hoever Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratiefrecht), Universiteit van Suriname Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri (2003): p. 134 12

geschil dat betrekking heeft op het nakomen van de overeenkomst te beslechten, maar zal het geschil bij de burgerlijke rechter moeten worden aangebracht. Wanneer de overheid partij is bij de overeenkomst als gevolg van een gehouden besteding spreken we van een overheidsaanbesteding. Wanneer de overheid betrokken is bij een overeenkomst die tot stand komt, maar deze overeenkomst niet betreft een werk, levering of transport ten behoeve van de staat, en er geen staatsmiddelen zullen worden aangewend is er geen sprake van een overheidsaanbesteding omdat de overheid geen partij is bij de verbintenis die tot stand komt. Deze stelling wordt ondersteund door de aanbestedingsdeskundige H. Blinker. In beschouwingen over het Surinaamse aanbestedingsrecht haalt Blinker het geval aan waarbij het Ministerie van Handel en Industrie de levering van meel in het openbaar heeft aanbesteed. Op grond van het feit dat de staat Suriname geen partij was voor wie een overheidsopdracht moet worden uitgevoerd kan er volgens Blinker nimmer worden gesproken van een overheidsaanbesteding en is artikel 18 van de comptabiliteitswet niet aan de orde 17. De aanbestedingsprocedure geven stapsgewijs en zo gedetailleerd mogelijk aan wie welke handelingen uitvoert. Gelet op de aanbestedingsprocedures die er worden toegepast, moet er een onderscheid worden gemaakt tussen de openbare aanbesteding en de onderhandse aanbesteding. Bij de openbare aanbesteding wordt het voornemen om een werk, levering, dienst of transport te laten uitvoeren publiekelijk aangekondigd en worden marktdeelnemers in de gelegenheid gesteld om mee te dingen naar de opdracht. Het aanbesteden van overheidsopdrachten in het openbaar is in het belang van zowel de opdrachtgever, als van de marktdeelnemers. Door het openbaar karakter van de openbare aanbesteding worden de marktdeelnemers in staat gesteld de markt te betreden. Bij de onderhandse aanbesteding daarentegen worden er slechts twee of meerdere potentiële inschrijvers door de opdrachtgever benaderd om een inschrijving of offerte in te dienen. De marktdeelnemer moet dus bekendstaan bij de opdrachtgever om 17 H. Blinker, Beschouwingen over het Surinaamse aanbestedings- en bouwrecht, Paramaribo: 2006: p. 35. 13

uitgenodigd te worden of kan door middel van een voorselectie procedure worden geselecteerd om uitgenodigd te worden. De onderhandse aanbesteding heeft als voordeel dat de aanbestedingsprocedure korter is dan bij de openbare aanbesteding en men is bekend met de kwaliteit van de potentiële inschrijvers. Deze vorm van aanbesteden stimuleert de onderlinge concurrentie niet die de overheid nodig heeft om prijsvoordeel te halen, maar wordt toch veelvuldig toegepast 18. De aanbestedingsmethoden hebben betrekking op de manier hoe men een bepaalde handeling uitvoert en welke instrumenten men daarbij gebruikt of kan gebruiken In Suriname kennen we de volgende aanbestedingsmethoden 19: 1. Openbare aanbesteding; 2. Aanbesteding met voorafgaande selectie; 3. Onderhandse aanbestedingen; 4. Onderhandse aanbesteding na selectie; 5. Aanbesteding volgens de verkorte procedure; 6. De enkelvoudige aanbesteding. 20 Bij de openbare aanbestedingsmethoden is de overheid verplicht het voornemen tot aanbesteden in het openbaar te publiceren. Iedere inschrijver moet in de gelegenheid worden gesteld een inschrijving in te dienen. Een voordeel van de openbare aanbestedingsprocedure voor de opdrachtgever is dat de maximale mededinging kan leiden tot de lagere inschrijfsommen. Een van de nadelen van deze aanbestedingsmethode is dat elke aannemer die aan de geschiktheidseisen voldoet, en de laagste, maar toch aannemelijke, aanbieding heeft gedaan, voor gunning in aanmerking kan komen als de gunningscriteria de laagste aanbieding wordt toegepast. 18 Gebleken tijdens een aanbestedingstraining met functionarissen van het Ministerie van Openbare Werken.( Juli 2011). 19 S.B. 2011 No 106, Artikel 3 lid 1 20 Aanbestedingsreglement voor diensten 1996, artikel 3 14

Tijdens de uitvoering van de opdracht kan de opdrachtgever onaangenaam verrast worden door de kwaliteit van de prestatie. Bij de onderhandse aanbestedingen worden twee of meer personen uitgenodigd om een inschrijving in te dienen. De onderhandse aanbesteding kan plaatsvinden met of zonder voorafgaande selectie, en is steeds afhankelijk zijn van het drempelbedrag en de aard van de levering, de dienst of het uit te voeren werk. Een voordeel van deze aanbestedingsprocedure voor de opdrachtgever is dat de kwaliteit van het product beter gewaarborgd is. Daarentegen is een nadeel dat de inschrijfsom hoger kan liggen dan bij de openbare aanbesteding omdat er weinig concurrentie is. Bij de enkelvoudige aanbesteding wordt in onderling overleg overeenstemming bereikt over de prijs en de te leveren prestatie. De enkelvoudige aanbesteding is een onderhandse aanbesteding. Bij deze aanbestedingsmethode is de opdrachtgever vrij om een dienstverlener die wordt geacht in staat te zijn de dienst te leveren, te benaderen om een offerte uit te brengen. 15

1.2 De beginselen van een behoorlijke aanbesteding In de vorige paragraaf kwam tot uiting dat er bij overheidsaanbestedingen sprake is van overheidsvraag en particulieraanbod en moet het werk, goed of transport ten behoeve van de staat worden uitgevoerd. De overeenkomst die de overheid sluit met de inschrijver aan wie de opdracht is gegund wordt gezien als een privaatrechtelijke rechtshandeling van de overheid. Privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn gericht op het tot stand brengen van privaatrechtelijke rechtsgevolgen 21. Ondanks het feit dat de overheid bij een aanbesteding als privaatrechtelijke persoon optreedt, zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing op het aanbestedingsproces zal de overheid bij het aangaan en het uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten rekening moeten houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de grondrechten van haar burgers moeten respecteren 22. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur hebben betrekking op de bestuursrechtelijke relatie tussen overheid en burger 23. De Hogeraad is in het Rasti Rostellie arrest ervan uitgegaan dat de gemeente als overheidsinstantie te alle tijden gehouden is het algemeen belang te behartigen en dat alleen daarom al de uitoefening van de contractsvrijheid door de overheid niet op lijn kan worden gesteld met een particulier. De plicht van de overheid om het algemene belang te behartigen brengt met zich mee dat de overheid te allen tijde rekening moet houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De algemene beginselen zijn gedragsregels die het beleid van de overheid moeten normen. Bij het aanbesteden van overheidsopdrachten zal de overheid zicht moeten houden aan de regels die betrekking hebben op het aanbesteden ingevolge de wet, maar daarnaast zal de overheid ook rekening moeten houden met de gedragsregels die het rechtshandelen en het feitelijk handelen van de overheid normeren. 21 M.B. Hoever Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratiefrecht),Universiteit van Suriname Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri (2003): p. 135. 22 HR 26 april 1996, 372; NJ 1996, 728 23 M.B. Hoever Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratiefrecht).Universiteit van Suriname Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri (2003): p. 229. 16

De gedragsregels die van toepassing zijn op de overheid bij het aanbesteden zijn niet bij wet geregeld. De wetgever heeft de vrijheid aan het bestuur gelaten om normen te stellen. Bestudering van de jurisprudentie en de literatuur heeft uitgewezen dat er rechtsbeginselen zijn gevormd die betrekking hebben op de relatie tussen de overheid als aanbesteder en de burger als mededinger en hebben als doel het gedrag van de overheid te normeren als waarborg voor de burgers. Deze beginselen moeten ervoor zorg dragen dat burgers op gelijke voet mee kunnen dingen naar overheidsopdrachten en waarborgen dat de aanbesteder objectief en transparant is bij het houden van aanbestedingen. Deze aanbestedingsbeginselen vormen in de praktijk één van de belangrijkste bronnen van het aanbestedingsrecht. De belangrijkste beginselen van aanbestedingsrecht zijn het beginsel van gelijke behandeling en het transparantiebeginsel. In het de Nederlandse aanbestedingswet van 2012 voor het aanbesteden van overheidsopdrachten zijn de volgende rechtsbeginselen opgenomen als aanbestedingsbeginselen: - Het gelijkheidsbeginsel; - Het objectiviteitbeginsel; - Het transparantie beginsel. Het gelijkheidsbeginsel Dit beginsel kent aan iedere burger een gelijke behandeling in gelijke gevallen toe in het bestuursrecht 24. Ingevolge artikel 1 van de Grondwet is de discriminatie wegens geloof, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, niet toegestaan. Het gelijkheidsbeginsel in het kader van de behoorlijke aanbesteding heeft als doel dat de overheid alle marktdeelnemers op gelijke wijze behandelt. Elke marktdeelnemer dient gelijke kansen te hebben om in aanmerking te komen voor het uitvoeren van een overheidsopdracht. De overheid dient bij het opmaken van de werkomschrijving van het uit te voeren werk, de uit te voeren dienst of levering en bij het opstellen van de 24 Mr. dr. M.B. Hoever Venoaks en Prof Mr. L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht (Administratief recht),universiteit van Suriname. Rijksuniversiteit Groningen. Ars Aequi Libri(2003): p. 262. 17

voorwaarden die van toepassing zijn op de opdracht ervoor te zorgen dat de voorwaarden niet tot doel hebben een bepaalde ondernemer te bevoordelen en daardoor de overige marktdeelnemers te benadelen. Het bevoordelen van een marktdeelnemer ten opzichte van de overige mededingers is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel heeft als uitganspunt dat aanbestedingsvoorwaarden zo objectief mogelijk zijn geformuleerd, waarbij er slechts rekening gehouden wordt met de aard en de omvang van de opdracht 25. Om alle spelers gelijke kansen te bieden dient de overheid bijvoorbeeld merknamen, kleur voorkeur en niet relevante capaciteitseisen in de aanbestedingsdocumenten te vermijden. Elke potentiele inschrijver moet instaat zijn te voldoen aan de wensen van de overheid en niet beperkt worden door kleur of merk voorkeur of onredelijke capaciteitseisen als gunningscriteria. Objectiviteitsbeginsel Het objectiviteitsbeginsel verplicht de overheid haar besluiten op zodanige wijze te formuleren dat de inschrijver precies weet wat en wanneer er iets van hem verwacht wordt. De geschiktheidseisen en gunningseisen dienen helder te zijn geformuleerd en kenbaar te zijn gemaakt aan de inschrijver. Tevens moet de overheid de geldende voorwaarden consequent toepassen. Het niet consequent toepassen van de voorwaarden is in strijd met het objectiviteitsbeginsel. In principe mogen de geschiktheids- en gunningseisen niet meer worden aangepast nadat het voornemen om aan te besteden bekend is gemaakt. Echter blijkt uit de jurisprudentie dat wijziging van de criteria niet ertoe leidt dat andere inschrijvers zouden kunnen worden toegelaten of dat keuze voor een andere offerte de wijziging is toegestaan. De Rechtbank Den Haag heeft in het vonnis, P1 Holding- Gemeente Alphen aan de Rijn 26 bepaald dat de exploitatie overeenkomst en SLA niet zodanig gewijzigd zijn dat wanneer zij in de offerte aanvraag zouden zijn genoemd, zou hebben geleid tot toelating van andere inschrijvers of keuze voor andere offerte. 25 H. Blinker, De overheidsaanbestedingen onder de loep, Paramaribo. 2006 p. 20. 26 LJN BN4777, r.o. nr. 4.8 18

Transparantiebeginsel Het transparantiebeginsel houdt in dat aan elke potentiële inschrijver openbaarheid wordt gegarandeerd, zodat de aanbestedingsprocedure op onpartijdigheid kan worden getoetst. Het doel van transparantie bij het aanbesteden is om aannemers de gelegenheid te geven elkaar op gelijke grondslag te beconcurreren. Dit beginsel is volgens de heer Blinker een belangrijk fundament van de aanbestedingsprocedure. Elke aannemer die voldoet aan de gunningscriteria moet in aanmerking kunnen komen voor gunning van de opdracht. 27 Het strekt ertoe de inschrijvers inzicht te verschaffen in de totstandkoming van de gunningsbeslissing zodat zij kunnen toetsen of op de juiste gronden aan een hunner is gegund waardoor zij voor zichzelf kunnen vaststellen waarom zij in het concrete geval niet in aanmerking zijn gekomen voor de uitvoering van de opdracht 28.Een van de belangrijkste arresten met betrekking tot het onderwerp gunningcriteria in relatie tot transparantie is het zogenaamde arrest Succhi di Frutta29. Dit arrest heeft geleid tot een standaard overweging die veel betekenis heeft voor de huidige aanbestedingspraktijk. De overweging luidt als volgt: Het beginsel van doorzichtigheid, dat er het corollarium van vormt, heeft in essentie ten doel te waarborgen dat elk risico van favoritisme en willekeur door de aanbestedende dienst wordt uitgebannen. Het impliceert dat alle voorwaarden en modaliteiten van de gunningsprocedure in het aanbestedingsbericht of in het bestek worden geformuleerd op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze, opdat, enerzijds, alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte kunnen begrijpen en zij deze op dezelfde manier interpreteren, en, anderzijds, de aanbestedende dienst in staat is om daadwerkelijk na te gaan of de offertes van de inschrijvers beantwoorden aan de criteria welke op de betrokken opdracht van toepassing zijn. 27 H. Blinker, De overheidsaanbestedingen onder de loep, Paramaribo: 2006. p.21. 28 H. Blinker, De overheidsaanbestedingen onder de loep, Paramaribo: 2006. p.21. 29 HvJ EG -29 april 2004 zaak nr.c-496/99 19

2 Aanbestedingen door de centrale overheid In het vorig hoofdstuk is reeds aangehaald dat we in Suriname geen aanbestedingswet hebben waarin al het geen dat betrekking heeft op aanbestedingen is vastgelegd. Bij het aanbesteden van overheidsopdrachten zal de overheid zich moeten houden aan wet en recht. Het legaliteitsbeginsel eist dat het optreden van het openbaar bestuur op een uitdrukkelijke wettelijke grondslag moet berusten. Om een beeld te vormen van de context waarbinnen de overheidsaanbestedingen worden gehouden gaan we wettelijke grondslag van de overheidsaanbesteding moeten achterhalen en nagaan in welke wettelijke regelingen de overheidsaanbestedingen die door de lokale overheid worden gehouden is geregeld.. Bij het bestuderen van de wettelijke regelingen die van toepassing zijn op aanbestedingen door de centrale overheid, was het voor mij belangrijk om te achterhalen welke regelgeving zowel van toepassing is op de centrale als op de lokale overheid, welke regelgeving slechts van toeppassing is op de centrale overheid en welke slechts op betrekking heeft op de openbare aanbestedingen door de lokale overheden. In dit hoofdstuk wordt er een beschrijving gegeven van de wettelijke regelingen die van toepassing zijn op de aanbestedingen die door de centrale overheid worden gehouden is geregeld. Door de wettelijke regelingen die betrekking hebben op de besteding van staatsfinanciën te bestuderen en door bestudering van de beschouwingen van de overheidsaanbestedingen van H. Blinker, heb ik kunnen constateren dat de regels die van toepassing zijn op de aanbestedingen van de centrale overheid, terug te vinden zijn in: Het Herziene vederdag van Chaguaramas; De Wet (De comptabiliteitswet; Staatsbesluiten; Ministeriële beschikkingen; Resoluties. 20

2.1 De wettelijke regelingen die van toepassing zijn op de overheidsaanbestedingen door de centrale overheden 2.1.1 Overheidsaanbestedingen in CARICOM verband In juli 2001 is Suriname toegetreden tot het Herziene vedrag van chaguaramas en is het verdrag geratificeerd. De regelingen die voortkomen uit dit verdrag zijn van hogere rangorder dan de nationale wetgeving van de lidstaten en zijn van toepassing op de lidstaten die partij zijn bij het verdrag en het verdrag geratificeerd hebben. Door toe te treden tot de CARCOM Single market en Economy (CSME) maakt de Surinaamse economie deel uit van een groter geheel, een regionale economie. Het Secretariaat van CARICOM heeft in het kader van het door de Inter American Development Bank gefinancierd project, Regional Integration of Public Procurement in the Caribbean, een ontwerp aanbestedingswet voorbereid. Uit punt 1 van de introductie van deze ontwerp wet blijkt dat de wettelijke grondslag voor de regionale aanbestedingswet het Herziene verdrag van Chaguaramas is. Het Herziene Verdrag van Chaguaramas tot oprichting van de Caribische Gemeenschap waaronder de CARICOM Interne Markt en Economie (2001) biedt de overkoepelende rechtvaardiging voor de opstelling en uitvoering van een regionaal Public Procurement regiem. Ingevolge artikel 239 punt b van het Herzien verdrag zijn de lidstaten verplicht een Protocol uit te werken dat, onder meer verband houdt met overheidsopdrachten. Uit punt 3 van de introductie van de ontwerp wet blijkt dat de fundamentele juridische kader voor de oprichting van een regionaal openbaar Procurement regime gebaseerd is op de bestaande verplichtingen uit hoofde van het Herziene Verdrag, specifiek de liberalisering en integratie van de regionale markt voor de handel in goederen en diensten. De algemene verplichting is in artikel 79 en stelt dat "De lidstaten stellen een regeling voor het vrije verkeer van goederen en diensten dienen vast te stellen en te handhaven binnen de CARICOM Interne Markt en Economie. 21

De ontwerp wet die is voorbereid wordt aangeduid als Framework Regional Integration on Public Procurement (FRIP) en zal ook van toepassing zijn op aanbestedingen van de Surinaamse overheid voor goederen, diensten en werken, die de voormelde drempelbedragen te boven gaan. Marktdeelnemers die in de lidstaten zijn gevestigd zullen in de gelegenheid moeten worden gesteld om te participeren in de overheidsaanbesteding. De aanbevolen drempelbedragen voor het betreden van de Caricom Single Market and Economy (CSME)zijn opgenomen in artikel 53 van de FRIP Voor goederen en diensten wordt US$ 100,000 of EC$ 271,000 aanbevolen en voor werken US$ 1,000,000 of EC$ 2,710,000.In plaats van deze drempelbedragen wil men nu er toe over gaan om de transparantiedrempelbedragen die in artikel 48 van deze wet zijn opgenomen te hanteren en in het kader van liberalisatie de markt volledig open te gooien voor de lidstaten. Indien dit wordt goedgekeurd zullen er geen drempelbedragen meer gelden en zullen alle overheidsopdrachten ook in Caricom verband moeten worden aanbesteed. Dit zal enorme consequenties hebben voor de concurrentie positie van onze lokale aannemers en dienstverleners. 2.1.2 De wetgeving die van toepassing is op het aanbesteden De Comptabiliteitswet is een uitvoeringsregeling ter invulling van artikel 156 lid 1 van de Grondwet. De Comptabiliteitswet regelt de wijze van beheer van de geldmiddelen van de overheid in Suriname. De grondslag voor de openbare aanbesteden van overheidsopdrachten is terug te leiden naar de Comptabiliteitswet. Conform artikel 18 van de Comptabiliteitswet moeten alle werken, leveranties en transporten ten behoeve van de staat in het openbaar worden aanbesteed. Dit artikel stelt vast dat er in het openbaar moet worden aanbesteed, maar regelt de procedure niet die van moet worden toegepast bij de openbare aanbesteding. In het belang van de staat kan alleen de president besluiten af te wijken van de verplichting om in het openbaar aan te besteden. Met werken bedoeld de wet een uit te voeren werk ten 22

behoeve van de staat. Hierbij moet er gedacht worden aan het bouwen van een school, het aanleggen van een weg, of aan het renoveren van een ministerie. Onder leveranties moeten we verstaan leveringen van goederen ten behoeve van de staat. Met transporten heeft de wet bedoeld het vervoer van goederen en of personen ten behoeve van de staat. In Artikel 19 van de Comptabiliteitswet vinden wij instructies voor het vaststellen van de aanbestedingsvoorwaarden die van toepassing zijn op de overheidsaanbestedingen. De vereisten om als mededinger tot een aanbesteding te worden toegelaten, moeten in de voorwaarden die op de aanbesteding van toepassing zijn, vermeld staan en moeten per landsbesluit worden vastgesteld. Artikel 18 en 19 van de comptabiliteitswet laten het onderdeel diensten ten behoeve van de overheid buiten beschouwing. Omdat diensten niet worden genoemd in artikel 18 en 19 mag er geconcludeerd worden dat het aanbesteden van diensten ten behoeve van de staat niet binnen de werkingssfeer van de Comptabiliteitswet. Dit beperkt de overheid niet om diensten die ten behoeve van de staat moeten worden geleverd al dan niet in het openbaar aan te besteden. Artikel 18 van de comptabiliteitswet zal moeten worden aangepast en zal ook van toepassing zijn op de levering van diensten. 2.1.3 Staatsbesluiten die van toepassing zijn op het aanbesteden Het comptabiliteitsbesluit Het comptabiliteitsbesluit regelt nader, in welke gevallen er van de regel van de openbare aanbesteding kan worden afgeweken, en geeft de verschillende drempelbedragen aan waarmee er rekening moet worden gehouden bij het aanbesteden. De comptabiliteitswet geeft aan, dat overheidsopdrachten in het openbaar moeten worden aanbesteed, maar regelt de procedure die moet worden toegepast om te kunnen aan te besteden niet nader en geeft de drempelbedragen waarmee er rekening moet worden gehouden bij het gunnen van opdrachten niet weer. Artikel 18 van de Comptabiliteitswet wekt de indruk 23

alsof alle werken, leveringen en transporten in het openbaar moeten worden aanbesteed ongeacht het bedrag. In het Comptabiliteitsbesluit zien we echter dat niet alle overheidswerken, leveringen en transporten in het openbaar moeten worden aanbesteed. Van de regel van openbare aanbesteding kan ingevolge artikel 19 van het Comptabiliteitsbesluit worden afgeweken: - Voor bestellingen van goederen in het buitenland die niet of slechts met groot nadeel voor landsdienst of landskast in Suriname kunnen worden betrokken. - Voor leveringen, werkzaamheden en transporten en diensten tot SRD 1.500.000,-, met dien verstaande dat de goedkeuring van de raad van ministers vereist is voor uitgaven boven een bedrag van SRD 4.000, 30. De Raad van Ministers heeft de verantwoordelijkheid om gunningvoorstellen die vanuit de ministeries worden aangeboden goed te keuren of af te wijzen. Deze bevoegdheid komt conform artikel 18 van het comptabiliteitsbesluit. De Onderraad voor Aanbestedingen en Gunningen (ORAG) is belast met het goedkeuren van de raadsvoorstellen en bestaat uit de Ministers van Financiën, Natuurlijke hulpbronnen, Openbare Werken, Regionale Ontwikkelingen en van Justitie en Politie. Uit artikel 18 van dit besluit mag geconcludeerd worden dat leveringen, transporten en werken tussen SRD 4.000,- en SRD 1.500.000,- niet in het openbaar hoeven worden aanbesteed, maar dat de gunning van deze opdrachten wel door de Raad van Ministers moet worden goedgekeurd. Het drempelbedrag waarboven er in het openbaar moet worden aanbesteed is in 2011, met de wijziging van het Comptabiliteitsbesluit opgetrokken van SRD 30.000. Deze verhoging van meer dan 500% is naar mijn mening meer dan opmerkelijk. In de periode 2004 tot en met 2011 was het drempelbedrag waarboven er in het openbaar moet worden aanbesteed gesteld op SRD 30.000,-. Het drempel bedrag dat in 2004 was vastgesteld was al lang achterhaald en moest worden aangepast. Echter ben ik van mening dat door de verhoging van 500% de meeste overheidsopdrachten niet in het openbaar meer zullen worden aanbesteed, waardoor de staat prijsvoordeel mis loopt. 30 Bijlage behorende bij Missive no. 776/RVM dd. 24.06.11 24

Opdrachten boven het drempelbedrag van SRD 1.500.000,- moeten in het openbaar worden aanbesteed en de goedkeuring van de Raad van Ministers is vereist voor de gunning. De goedkeuring is nodig voor alle opdrachten die onder de werkingssfeer van artikel 18 van de Comptabiliteitswet vallen die een bedrag van SRD 4.000,- te boven gaan. Deze voorwaarden gelden ook voor het gunnen van onderhands aanbestede opdrachten. Het gunningadvies van onderhandse aanbestedingen moet ook ter goedkeuring worden aangeboden aan de Raad van Ministers. Het gunnen van opdrachten beneden SRD 4.000,- hoeft niet ter goedkeuring aan de Raad van Ministers te worden aangeboden. Departementen dienen erop toe te zien dat bij aankopen onder het drempelbedrag van SRD 4.000,- er minimaal 3 offertes moeten zijn opgevraagd. Deze offertes moeten worden overgelegd aan de afdeling Comptabiliteit van het ministerie van Financiën. Het Comptabiliteitsbesluit regelt artikelen die in de Comptabiliteitswet zijn opgenomen nader. In artikel 19 van dit besluit zijn onder andere de drempelbedragen en de procedures voor het gunnen van overheidsopdrachten en de uitzonderingen op de regel om in het openbaar aan te besteden vastgesteld. De Comptabiliteitswet is niet van toepassing op de besteding en het beheer districtsbegroting en districtsfonds. Omdat de Comptabiliteitswet niet van toepassing is, is artikel 18 van het comptabiliteitsbesluit niet van toepassing en wordt het gunningsadvies van de lokale overheden niet ter goedkeuring aan de Raad van Ministers aangeboden. De Minister van Regionale Ontwikkeling moet zich wel wenden tot de Raad van Ministers voor goedkeuring van gunningadviezen van aanbesteding die door zijn ministerie worden gehouden en die boven SRD 4.000,- zijn terwijl het districtsbestuur pas bij uitgaven boven het drempelbedrag van SRD 5.000,- de goedkeuring van de districtsraad nodig heeft. 25

In 1996 is er een aanbestedingsreglement ontworpen voor het leveren van diensten in Suriname (ADS 1996). In dit reglement zijn de onderhandse en de enkelvoudige aanbesteding geregeld. Uit een gesprek met H. Blinker is gebleken dat de ADS 1996 wordt gebruikt door diverse ministeries voor het aantrekken van architecten en raadgevende ingenieurs en diensten. Onder levering van diensten vallen alle inkopen van dienstverlening dat niet resulteert in onroerend goed. Het verven van een gebouw kan niet worden gezien als het leveren van en dienst, maar als uitvoeren van een werk. Onder diensten vallen onder andere het laten uitvoeren van schoonmaak werkzaamheden, het onderhouden van straten en bermen, het leveren van voeding voor de naschoolse opvang of het beveiligen van gebouwen, het aantrekken van consultants. Diensten worden in artikel 18 van de comptabiliteitswet buiten beschouwing gelaten. Daarom hoeven de voorwaarden die van toepassing zijn op het leveren van diensten niet per staatsbesluit te worden vastgesteld. Desalniettemin zal het ministerie voor diensten de ADS 1996 per staatsbesluit moeten vaststellen. De overheid is voornemens om het leveren van diensten ook onder de werking van artikel 18 van de het Comptabiliteitsbesluit te brengen. Bij de laatste wijziging van het Comptabiliteitsbesluit is in artikel 18 gesteld, dat werken, diensten, leveranties en transporten boven het bedrag van SRD 1.500.000,-, in het openbaar moeten worden aanbesteed 31. Deze wijziging in het Comptabiliteitsbesluit zal er toe leiden dat de Comptabiliteitswet wordt aangepast. In artikel 18 van de Comptabiliteitswet, waarin de wet de vaststelt dat werken, leveranties en transporten in het openbaar worden aanbesteed, wordt de levering van diensten nog steeds buiten beschouwing gelaten. 31 Missive No. 776 / RvM dd. 24.06.11 in verband met de wijziging van het Comptabiliteitsbesluit bij Staatsbesluit 1 juni 2011 No. 63 26

2.1.4 Aanbestedingsvoorschriften die voortvloeien uit de wet Artikel 19 van de Comptabiliteitswet stelt dat de waarborgen die vereist zijn om als mededinger van een aanbesteding te worden toegelaten in de voorwaarden moeten zijn opgenomen en dat de bij de inschrijving en uitvoering van de werken, leveranties en transporten in acht te nemen voorwaarden bij staatsbesluit worden vastgesteld. In artikel 18 van het comptabiliteitsbesluit is met betrekking tot de voorwaarden die van toepassing zijn op de aanbesteding gesteld dat indien de voorwaarden van aanbesteding niet reeds zijn vervat in de vastgestelde algemene bepalingen voor het uitvoeren van werken of het doen van leveranties of transporten, wordt een aanbesteding eerst gehouden, nadat die voorwaarden zijn goedgekeurd. Echter geeft dit artikel niet aan wie de voorwaarden moet goedkeuren. Vanaf 27 januari 1975 tot en met 17 augustus 2011 waren de algemene bepalingen voor het uitvoeren en aanbesteden van werken die onder het beheer van het ministerie van Openbare Werken moeten worden uitgevoerd (de ABS) van toepassing op de uitvoering en aanbesteding van overheidswerken. Dit document is langer dan 36 jaar gebruikt door de overheid, had geen wettelijke basis. Ingevolge artikel 19 van de Comptabiliteitswet moeten de voorwaarden die van toepassing zijn op de inschrijving per staatsbesluit worden vastgesteld. De vaststelling is echter door middel van een ministeriële noot geschied 32. De wettelijke vaststelling van dit document per staatsbesluit, zoals bedoeld is in artikel 19 van de Comptabiliteitswet, heeft nooit plaatsgevonden. Per Staatsbesluit van 17 augustus 2011 zijn het aanbestedingsreglement voor werken 1996 (AWS 1996) en de uitvoeringsvoorwaarden voor Werken in Suriname 1996 (UWS 1996) vastgesteld 33. In de AWS 1996 zijn de voorwaarden die van toepassing zijn op de inschrijving en de uitvoering van werken in Suriname vastgesteld. 32 H. Blinker, De overheidsaanbestedingen onder de loep, Paramaribo. 2006. p. 10. 33 S.B. 2011 No. 106 27

2.1.5 Resoluties die van toepassing zijn op de overheidsaanbestedingen Alle werken, leveranties en transporten moeten ingevolge artikel 18 lid 2 van de Comptabiliteitswet in het openbaar worden aanbesteed. De bevoegdheid om af te wijken van de regel van de openbare aanbesteding heeft de wet toegekend aan de President. Indien de President het in het belang van de staat nodig acht af te wijken van de verplichting om in het openbaar aan te besteden, wordt dit aangemerkt als een bestuursbesluit van de president. Dit besluit wordt in een resolutie vastgelegd. De overwegingen op basis waarvan het besluit is genomen dienen in de resolutie te zijn opgenomen 34. Dit bestuursbesluit is de zogenaamde afwijkingsresolutie. Een afschrift van deze resolutie wordt naar De Nationale Assemblee gezonden ter informatie. Voor 1986 kon de minister die het verzoek wilde doen om in plaats van openbaar, onderhands aan te besteden zich rechtstreeks tot de president wenden met het verzoek af te wijken van de regel van de openbare aanbesteding. Met de missive van 24 juni 1986 is de mogelijkheid komen te vervallen en dient een minister zicht tot de Raad van Ministers te wenden met het verzoek om voor een bepaald werk of levering een onderhandse aanbesteding te houden. Ik ben van mening dat de missive van 24 juni 1986 afbreuk doet aan de bevoegdheid die de president toekomt op grond van artikel 18 lid 2 van Comptabiliteitswet. Dit artikel stelt duidelijk dat de bevoegdheid om af te wijken van de openbare aanbesteding bij de President ligt. Gezien de politieke constellatie is het niet waarschijnlijk dat de president een goedgekeurd raadsvoorstel zal afwijzen. Echter zal een objectieve president steeds het belang van de staat voorop moeten stellen. Naar mijn mening zou de president een raadsvoorstel mogen afwijzen als hij van mening is dat een onderhandse aanbesteding niet in het financieel belang van de staat is. In oktober 2010 hebben De Nationale Assemblee en de bevolking geschokt gereageerd op de onderhandse aanbesteding van renovaties aan ministeriële ruimtes van het ministerie van openbare werken. In het onderhavige geval is gebruik gemaakt van de afwijkingsresolutie met als beweegreden het veiligheidsaspect. 34 G.B. 1953 No. 100, laatstelijk gewijzigd bij S.B. 2004 No. 116: artikel 18 lid 2 en 3 28