DE PLEK VAN ECOSYSTEEMDIENSTEN IN REGELGEVING Kansen en uitdagingen voor een nieuwe ambitie: natuur en economie met elkaar verbinden Menno Smit en Marianne Schuerhoff 4 mei 2016
Woord vooraf Een van de ambities van het kabinet is het met elkaar verbinden van natuur en economie (Natuurlijk Verder: Rijksnatuurvisie 2014). Van natuur beschermen tégen de samenleving naar natuur beschermen mét de samenleving. In deze studie maken we inzichtelijk hoe de ambitie natuur en economie met elkaar verbinden wordt geholpen of gehinderd door Nederlandse regelgeving. Dit onderzoek naar de relatie tussen ecosysteemdiensten en regelgeving is uitgevoerd in het kader van het programma Natuurlijk Kapitaal Nederland (NKN) van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Het PBL voert dit tweejarige programma uit in de periode 2014-2016, in opdracht van het ministerie van Economische Zaken. Met het NKN-programma probeert het PBL aan overheden, ondernemers en maatschappelijke organisaties concrete handvatten te bieden voor het nemen van investerings- en beleidsbeslissingen waarbij natuur en economie elkaar versterken. Daarbij staat het leren van de praktijk centraal. Dat doet het PBL aan de hand van praktijkcasussen van bedrijven, overheden en maatschappelijke organisaties. De volgende praktijkcasussen komen aan bod: waterveiligheid en natuur in het Deltaprogramma; ecosysteemdiensten in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid; waterkwaliteit met Brabant Water; verduurzaming van internationale handelsketens; verzilveren van bestaande natuur in de Weerribben-Wieden; mogelijkheden voor een circulaire zeewierketen; innovatieve voedselondernemers. Naast de praktijkprojecten trekken we in het NKN-programma ook lessen uit bestaande praktijkvoorbeelden en het verleden. Daarnaast analyseren we hoe verschillende partijen in Nederland aankijken tegen ecosysteemdiensten en hoe andere landen een andere benutting van ecosysteemdiensten en natuurlijk kapitaal realiseren. Ook leren we van andere sectoren over hoe zij innovatieve verdienmodellen vorm geven. Dit rapport over ecosysteemdiensten in de Nederlandse regelgeving past bij dit onderdeel van het programma. De verschillende analyses geven elk een stukje van de puzzel waar we in het NKN-programma aan werken. Op de website http://themasites.pbl.nl/natuurlijk-kapitaal-nederland kunt u informatie over het hele programma vinden en de voortgang ervan volgen. We bedanken alle projectleiders en experts die hebben bijgedragen aan dit onderzoek. In het bijzonder bedanken we Mandy Lingeman voor haar waardevolle bijdrage in de voorfase van dit onderzoek. PBL 2
Inhoud 1 Inleiding 7 2 Aanpak 11 3 Regelgeving in de NKN-casussen 13 3.1 Ervaren knelpunten in regelgeving 14 3.2 Ervaren aanknopingspunten in regelgeving 15 3.3 Ervaren knel- en aanknopingspunten in dezelfde regelgeving 17 3.4 Conclusie 19 4 Ecosysteemdiensten in regelgeving 20 4.1 Verantwoording keuze vier typen 20 4.2 Het beschermen van biodiversiteit 22 4.3 Het zekerstellen van ecosysteemdiensten 24 4.4 Duurzaamheid in het algemeen 26 4.5 Overige regelgeving 27 5 Conclusies 29 6 Reflectie: aanbevelingen voor het met elkaar verbinden van natuur en economie 34 PBL 3
Samenvatting Ambitie om natuur en economie met elkaar te verbinden Het kabinet heeft als ambitie een natuurbeleid waarin natuur en economie met elkaar verbonden zijn. We hebben het dan over twee verschillende en deels overlappende onderdelen: het voorkomen van negatieve effecten gaat zowel over het helpen voorkomen van negatieve effecten van menselijk handelen op de natuur, als over het bevorderen van duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten. Het tweede aspect, het ondersteunen van de positieve effecten, omvat het zoeken naar nieuwe manieren om naar bestaande problemen en oplossingen kijken: het vinden van win-winsituaties en groene oplossingen voor bestaande problemen. Dit type oplossingen is ook wel bekend onder termen als meekoppelmogelijkheden, functiecombinaties en integraliteit. In het programma Natuurlijk Kapitaal Nederland (NKN) wordt onderzocht op welke wijze het verbinden van natuur met economie vorm kan krijgen. Centraal staat de vraag op welke wijze natuurlijk kapitaal en de ecosysteemdiensten die het levert hieraan kunnen bijdragen. Binnen dit programma is een vijftiental (praktijk)casussen uitgevoerd en/of bestudeerd. Deze casussen zijn het startpunt van dit onderzoek. In elk van deze studies wordt de verbinding tussen natuur en economie beïnvloed door regelgeving. Sommige regelgeving, zoals Natura 2000, heeft al expliciet oog voor de natuuraspecten; andere regelgeving, bijvoorbeeld de pachtregelgeving, heeft dat in mindere mate. Rol van regelgeving In deze notitie onderzoeken we welke rol regelgeving speelt in de NKN-praktijkcasussen en of hier patronen in te herkennen zijn. De NKN-casussen die proberen natuur en economie met elkaar te verbinden, zijn dus het vertrekpunt. De regelgeving die in die casussen als knel- of aanknopingspunt is genoemd, vormt de reikwijdte van dit onderzoek; we geven dus geen volledig beeld van de Nederlandse regelgeving. Uit onze studie blijkt dat er naast belemmeringen ook (onverwachte) kansen zijn voor het aan elkaar verbinden van natuur en economie. We verdelen de regelgeving die in de NKN-casussen genoemd wordt in vier typen. Deze typen hebben ieder een eigen relatie met ecosysteemdiensten en biodiversiteit: 1. Regelgeving gericht op het beschermen van biodiversiteit: Bijvoorbeeld bij Natura 2000 en de Ecological Focus Areas in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Biodiversiteit heeft een directe relatie met ecosysteemdiensten en wordt als een common good beschouwd. Om deze reden wordt biodiversiteit door de overheid beschermd met regelgeving. 2. Regelgeving gericht op het zekerstellen van specifieke ecosysteemdiensten: Zoals bij het Deltaprogramma en de distelverordeningen. Deze regelgeving beoogt vaak de levering van een dienst zeker te stellen (zoals de productiefunctie van de landbouw, of de bodemvruchtbaarheid), of hier gebruik van te maken bij het behalen van een hoger (beleids)doel, zoals waterveiligheid. De relatie met ecosysteemdiensten is hier direct van aard. 3. Regelgeving gericht op het bevorderen van duurzaamheid in het algemeen: Voorbeelden van deze regelgeving zijn de Milieueffectrapportage en het Maatschappelijk verantwoord inkopen-beleid van de overheid. Duurzaamheid en ecosysteemdiensten overlappen deels maar zijn niet geheel gelijk. Duurzaamheidsambities kunnen gebruikt worden om duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten te stimuleren, maar dit is niet noodzakelijk. Daardoor is de relatie met ecosysteemdiensten meer indirect van aard. 4. Overige regelgeving: De pachtregelgeving en de Wet BIZ passen in deze categorie. Veel regelgeving is ambigue ten opzichte van ecosysteemdiensten. Dat betekent PBL 4
niet dat er geen relatie mogelijk is. Het is echter niet de primaire doelstelling van de regelgeving en de relatie met ecosysteemdiensten is daardoor indirect en onbedoeld. Bedoelde belemmeringen en onverwachte kansen Binnen deze typen regelgeving zijn zowel kansen als belemmeringen voor het duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten te vinden. Soms zijn regels bedoeld om de biodiversiteit te beschermen, zoals het beperken van ontwikkelingen in of nabij natuurgebieden. Soms zijn deze onbedoeld en onverwacht, zoals de mogelijkheid om de regeling voor Bedrijveninvesteringszones (BIZ) te gebruiken voor het ontwikkelen van natuur in bedrijvenparken. Opvallend is dat waar vaak gedacht wordt dat regelgeving in het algemeen vooral belemmerend werkt, er uit onverwachte hoek veel aanknopingspunten zijn om natuur en economie gezamenlijk te versterken. Bovendien zijn niet alle belemmeringen negatief: zeker waar het regelgeving voor het beschermen van de duurzame levering van ecosysteemdiensten betreft, is deze gerechtvaardigd. Soms ook wordt dezelfde regelgeving door de ene actor als een knelpunt beschouwd, maar door een andere actor juist als een aanknopingspunt: natuurbeschermingsregelgeving kan voor de natuurontwikkelaar positief ervaren worden, en door de projectontwikkelaar als negatief. Belang van ecosysteemdiensten vaak impliciet Veel van de regelgeving is (nog) niet ingesteld op het met elkaar verbinden van natuur en economie, maar bevat hier wel aanknopingspunten voor. Ecosysteemdiensten, natuurlijk kapitaal en de ambities om verschillende belangen aan elkaar te koppelen zijn relatief nieuwe concepten die wel in meer of mindere mate passen binnen bestaande regelgeving. Dat neemt niet weg dat ecosysteemdiensten altijd een rol hebben gespeeld. Ze werden alleen niet als dusdanig benoemd. De in de regelgeving achterliggende aanname van uitruil tussen ecosysteemdiensten bijvoorbeeld ten faveure van de productiefunctie van het ecosysteem is daardoor vaak impliciet gebleven. Deze aanname expliciet maken kan leiden tot een betere kwaliteit van besluitvorming en regelgeving. Indicatoren spelen daarbij een sleutelrol: in de uitvoering wordt hier veelal op gestuurd. Daardoor kan soms goal displacement plaatsvinden, waarin de indicator tot doel verheven wordt. Een voorbeeld hiervan zijn de Ecological Focus Areas (EFA s), bedoeld om landbouwgebied te vergroenen. Vanwege de meetmethode om het oppervlak te bepalen wordt het aantrekkelijk om groen in aangrenzende percelen te kappen. Dit is een onbedoeld effect van regelgeving die juist een positief effect op natuur beoogt. Dit kan leiden tot een situatie waarin het goede de vijand van het betere wordt: het voldoen aan een imperfecte indicator kan kansen wegnemen voor een integrale benadering die duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten stimuleert. Zo kan ook het sturen op beschermen van specifieke soorten een algemene verbetering van het ecosysteem bemoeilijken. Verplichten, samenwerken en uitnodigen Het met elkaar verbinden van natuur en economie is nog geen gemeengoed. Er is wel een duidelijk waarneembare voorhoede die kansen ziet om natuur en economie met elkaar te verbinden. Hierbij introduceren ze innovatieve concepten die mogelijk win-winsituaties creeren. Deze passen niet altijd binnen de regelgeving die vooral ingesteld is op het scheiden van natuur en economie. De bestaande regelgeving is vaak gericht op de achterhoede en probeert voornamelijk natuur tegen de economie te beschermen. Hierdoor kan innovatie in de voorhoede (zoals in de NKN-casussen) belemmerd worden. Wanneer het wenselijk is om koplopers te stimuleren, zou bij het herzien van procedures en indicatoren meer rekening moeten worden gehouden met de koplopers. Het samenwerken met deze koplopers biedt kansen voor het realiseren van de beleidsambitie. Daarvoor is het nodig om de ruimte binnen bestaande regelgeving inzichtelijk te maken, ook waar deze niet direct gerelateerd is aan ecosysteemdiensten. Daarnaast kan het helpen om de uitruil tussen ecosysteemdiensten in PBL 5
regelgeving meer expliciet te maken. Dit draagt bij aan geïnformeerde besluitvorming. Nodig daarnaast zowel de achterhoede als de koplopers uit om de ruimte te nemen te experimenteren en waar mogelijk de grenzen op te zoeken. Op die manier kan duidelijk worden welke regelgeving al volstaat, en welke aan de ambitie zou moeten worden aangepast. PBL 6
1 Inleiding Wereldwijd gaat de biodiversiteit achteruit en daarmee verliest het natuurlijk systeem het vermogen om de mens diensten te leveren. Tegelijkertijd neemt het besef toe dat de wereld afhankelijk is van dat natuurlijk systeem, ook in Nederland. In Natuurlijk Verder: Rijksnatuurvisie 2014 spreekt het kabinet de wens uit om natuur en economie met elkaar te verbinden. Inzet is het zoeken naar functiecombinaties met natuur die dienen als oplossingen voor tal van maatschappelijke opgaven en die het natuurlijk kapitaal duurzaam benutten (Ministerie van Economische Zaken 2014). Het Planbureau voor de Leefomgeving onderzoekt in het programma Natuurlijk Kapitaal Nederland (NKN) of en onder welke voorwaarden hier mogelijkheden voor aanwezig zijn. De ambitie om natuur en economie meer met elkaar te verbinden kan worden belemmerd door bestaande regelgeving. 1 Deze regelgeving is na een lange voorbereidingsperiode voor een bepaald doel vastgesteld. De maatschappelijke discussie over doelen en ambities is in de tussentijd echter doorgegaan, in dit geval door meer de nadruk te leggen op ecosysteemdiensten. Daardoor kan het voorkomen dat regelgeving niet meer overeenkomt met het voortschrijdende inzicht in de samenleving. Regelgeving is als het ware een gestolde versie van het op dat moment heersende discours. Daarnaast is veel regelgeving sectoraal van aard, ondanks de pleidooien voor integraliteit. Vaak beperkt regelgeving zich tot het realiseren van ambities in een enkel beleidsdomein. Zo is deze in de praktijk vaak meer gericht op het beschermen van biodiversiteit of het bevorderen van (landbouw)productie dan op multifunctionaliteit. Daardoor kan het lastig worden om ecosysteemdiensten te benutten: voor een project dat niet binnen de geldende kaders valt, kan het bijvoorbeeld moeilijk zijn om vergunningen te krijgen. Vaak heeft dit te maken met de manier waarop de beleidsstrategie invulling geeft aan de beleidsambitie: het gebruikte instrumentarium is misschien wel geschikt voor het behalen van de sectorale doelstellingen, maar kan gelijktijdige realisatie van ambities uit andere beleidsdomeinen moeilijker maken. Als de Rijksoverheid de ambitie heeft om het gebruik van ecosysteemdiensten in te zetten als potentiële oplossingsrichting voor maatschappelijke problemen en natuur en economie met elkaar wil verbinden, moeten we kijken hoe dit past binnen de huidige regelgeving. In deze studie onderzoeken we regelgeving die direct of indirect raakt aan het gebruik van ecosysteemdiensten. Aan de hand van de casussen in het NKN-programma onderzoeken we hoe regelgeving uitwerkt ten opzichte van ecosysteemdiensten (zie ook tekstkader 1.1). Welke kansen biedt regelgeving voor het duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten? En welke belemmeringen roept zij daarvoor op? Deze kennis is van belang om de duurzame benutting van natuur vanzelfsprekender te laten worden, zoals het kabinet nastreeft. In de afgelopen jaren is een aantal onderzoeken uitgevoerd dat raakt aan deze studie. Zo is onder andere gekeken naar de mogelijkheden voor integraliteit in het Deltaprogramma (Biesbroek et al. 2014); knelpunten in kaders voor klimaatadaptatie in het Waddengebied (Klostermann et al. 2013); de juridische aspecten van gebiedsgericht natuurbeleid (Kistenkas 2014); en knelpunten die innovatieve ondernemers ervaren bij het ondernemen met natuur en biodiversiteit (Van den Burg et al. 2016). Deze studies zijn meer sectoraal van aard, terwijl wij ons richten op de meer integrale casussen in het NKN-programma; zie bijla- 1 Onder regelgeving verstaan we het geheel van democratisch vastgestelde voorschriften en wetten die zijn opgesteld om de samenleving te sturen. Regelgeving is doorgaans opgesteld om aan een beleidsambitie invulling te geven. PBL 7
ge 1 voor een korte beschrijving van alle casussen. We hebben zowel afgeronde casussen meegenomen als een aantal casussen in uitvoering. Waar mogelijk hebben we, op basis van de conceptresultaten, knel- en aanknopingspunten meegenomen. De volgende praktijkcasussen zijn onderdeel van dit onderzoek: Waterkwaliteit met Brabant Water (Van Lienen & Schuerhoff 2015); Natuurlijk Kapitaal Nederland pilots Waterveiligheid (Van der Meulen et al. 2015); Ecosysteemdiensten in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) (Melman et al. 2015); Verduurzaming van internationale handelsketens (Van Oorschot, te verschijnen); Mogelijkheden voor een circulaire zeewierketen (Rood & Van den Burg, te verschijnen); Innovatieve voedselondernemers (Van Lienen & Veldhuis, te verschijnen). Verder zijn er meerdere studies over historische casussen meegenomen: Evaluatie van het gebruik van de TEEB-stadtool (Van der Heide 2015); Lessen van twee decennia Korenwolfbeleid (Schuerhoff & Ruijs 2015b); De natuur als partner bij klimaatadaptatie (Klimaatbuffers) (Smit et al. 2014); Groenfinanciering (Maas 2015); Wat doen bedrijven met biodiversiteit? (Schuerhoff & Ruijs 2015a). 1.1 Natuurlijk kapitaal, ecosysteemdiensten en biodiversiteit Natuurlijk kapitaal, wat is dat nu precies? In het programma Natuurlijk Kapitaal Nederland verstaan we daaronder de natuurlijke hulpbronnen op aarde die de mens ter beschikking staan: biodiversiteit en ecosystemen. NKN richt zich dus niet op niet-levende hulpbronnen zoals olie. NKN kijkt naar de natuurlijke hulpbronnen die het vermogen bezitten om de mens diensten te leveren. We spreken dan van ecosysteemdiensten. Denk bijvoorbeeld aan bescherming tegen overstroming door de duinen of het vastleggen van CO 2 door bossen en laagvenen. Diensten met een maatschappelijke en/of economische waarde die bijdragen aan het welzijn en de welvaart. Natuurlijk kapitaal vormt daarbij één van de vijf kapitalen die in de economie worden onderscheiden, naast fysiek (machines, gebouwen en dergelijke), financieel (de geldvoorraad), menselijk (kennis, vaardigheden) en sociaal (participatie, netwerken) kapitaal. In dit rapport concentreren we ons op ecosysteemdiensten. Ecosysteemdiensten zijn diensten die de natuur (ecosystemen) levert aan de mens. We onderscheiden drie soorten (CICES 2013): ten eerste productiediensten, zoals voedsel en drinkwater. Ten tweede regulerende diensten, zoals kustbescherming en het voorkomen van bodemerosie, en tot slot culturele diensten, zoals recreatie, maar ook de symbolische waarde van natuur. Biodiversiteit kan op zich worden gezien als een dienst van de natuur, maar is ook onderdeel van (de kwaliteit van) ecosysteemdiensten. Biodiversiteit is een maatstaf voor de diversiteit tussen en binnen soorten. We onderzoeken in deze studie regelgeving die van invloed is op het met elkaar verbinden van natuur en economie. Dat laatste betekent impliciet een positieve relatie tussen die twee: dus goed voor economie én natuur. Dit kan op twee manieren: Aan de ene kant gaat dit om de vraag hoe ecosysteemdiensten helpen negatieve effecten van menselijk handelen op natuur te voorkomen, bijvoorbeeld natuurlijke plaagbestrijding als (gedeeltelijk) alternatief voor pesticidegebruik. Aan de andere kant gaat het om de vraag hoe zij helpen positieve effecten te realiseren, bijvoorbeeld de effecten van meer groen in de stad op luchtkwaliteit, een aantrekkelijkere woon- en werkomgeving en vermindering van wateroverlast (Oosterhuis & Ruijs 2015:11). Bij het eerste gaat het niet alleen over het helpen voorkomen van negatieve effecten van menselijk handelen op de natuur, maar ook over duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten. PBL 8
Dit houdt in dat de flows, de ecosysteemdiensten, zo gebruikt worden dat de stock, het natuurlijk kapitaal, intact blijft. Het tweede aspect, het ondersteunen van de positieve effecten, omvat ook het zoeken naar nieuwe manieren om naar bestaande problemen en oplossingen kijken. Soms is het mogelijk deze op een natuurinclusieve manier op te lossen. Dit noemen we soms ook meekoppelen of functiecombinaties. Dit levert mogelijk een win-winsituatie op. De oplossingen die hiermee worden bedoeld, zijn zeer divers. Wat ze gemeen hebben, is dat het oplossingen betreft die het natuurlijk kapitaal op zo n manier gebruiken dat het ook op de langere termijn ecosysteemdiensten kan blijven leveren (figuur 1.1). Zo leveren ze een bijdrage aan welvaart en welzijn. We onderzoeken eerst hoe ecosysteemdiensten terugkomen in regelgeving en of dit een duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten aanmoedigt of afremt. Vervolgens geven we antwoord op de vraag wat dit betekent voor het met elkaar verbinden van natuur en economie. Figuur 1.1 PBL 9
De hoofdvraag van dit rapport luidt als volgt: In hoeverre faciliteert of verhindert de nationale regelgeving het met elkaar verbinden van natuur en economie? We stellen vier deelvragen om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden: 1. Welke regelgeving wordt in de NKN-casussen als knel- of aanknopingspunt ervaren voor het duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten? 2. Op welke manier zijn ecosysteemdiensten onderdeel van regelgeving, die in de NKNcasussen als knel- of aanknopingspunten wordt ervaren? 3. Welke kansen en belemmeringen geeft de regelgeving voor het duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten? 4. Wat betekent dit voor het met elkaar verbinden van natuur en economie? We kijken naar regelgeving in algemene zin. Dat houdt in dat we in deze studie geen diepgaande analyse uitvoeren en aanbevelingen geven op specifieke regelgeving. Wel beschrijven we in grote lijnen welke knelpunten en aanknopingspunten bij verschillende soorten regelgeving relevant zijn, en wat hiervan de implicaties zijn. Leeswijzer In het volgende hoofdstuk gaan we in op de aanpak van deze studie. In hoofdstuk 3 illustreren we de knel- en aanknopingspunten die in de NKN-casussen zijn genoemd; we behandelen dus de eerste deelvraag. In het vierde hoofdstuk beschrijven we vier manieren waarop ecosysteemdiensten onderdeel zijn van regelgeving, met de bijbehorende karakteristieken en knel- en aanknopingspunten (tweede deelvraag). In de conclusie beantwoorden we de vraag welke kansen en belemmeringen de regelgeving geeft voor het duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten. In het laatste hoofdstuk reflecteren we op de betekenis van onze bevindingen voor het met elkaar verbinden van natuur en economie en doen we enkele aanbevelingen. PBL 10
2 Aanpak Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, voeren we een kwalitatief onderzoek uit in vijf stappen (zie figuur 2.1). De casussen die in het programma Natuurlijk Kapitaal Nederland zijn bestudeerd en uitgevoerd zijn het startpunt: welke regelgeving wordt als knel- of aanknopingspunt ervaren in de NKN-casussen? In bijlage 1 vatten we de casussen kort samen. Op basis van de beschikbare (concept)rapportages en interviews met de projectleiders 2 hebben we een lijst gemaakt met relevante regelgeving (stap 1). Elke aangetroffen regelgeving hebben we systematisch beschreven en geanalyseerd (stap 2), volgens het analysekader in bijlage 2. Hierdoor is een goed overzicht verkregen welke regelgeving relevant is in de NKNcasussen, en wat precies het aanknopings- of knelpunt is dat het duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten beïnvloedt. In bijlage 3 omschrijven we alle knel- en aanknopingspunten en vatten we de regelgeving samen. Aan de hand van deze analyses ordenen we de verschillende regelgeving naar hun relatie met ecosysteemdiensten (stap 3). Vervolgens typeren we deze relaties en analyseren we de kansen en belemmeringen die hier uit volgen (stap 4). Op basis hiervan formuleren we enkele aandachtspunten om het aan elkaar verbinden van natuur en economie (meer) mogelijk te maken (stap 5). Figuur 2.1 We hanteren in dit onderzoek een duidelijke afbakening: we starten vanuit en beperken ons tot de knel- en aanknopingspunten die in de NKN-casussen naar voren komen. Daardoor kan het voorkomen dat regelgeving die op zich wel relevant is, in deze studie niet wordt bespro- PBL 11
ken. We hebben dus niet de pretentie om een volledig overzicht van alle in Nederland geldende regelgeving te bieden, maar verkennen de knel- en aanknopingspunten die in het NKN-programma zijn ervaren. Daarnaast beperken we ons tot de in 2015 geldende regelgeving. Regelgeving die momenteel in ontwikkeling is, zoals de Omgevingswet, is geen onderdeel van het onderzoek. Deze studie is dus een momentopname. Wel wijzen we waar relevant op te voorziene ontwikkelingen. Internationale regelgeving is evenmin onderdeel van dit onderzoek. De Nederlandse implementatie van verschillende Europese richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn Water en de Vogel- en Habitatrichtlijnen, behandelen we wel omdat deze regelgeving wordt vertaald naar de Nederlandse situatie. We streven in dit onderzoek dan ook nadrukkelijk geen volledigheid na, maar gaan enkel in op de knel- en aanknopingspunten die vanuit de NKN-casussen ingebracht zijn. PBL 12
Biobased Voedselketens Internationale handelsketens Subsidieregeling Groenfonds TEEB-Stad Korenwolf Vergroening GLB Klimaatbuffers Varik-Heesselt Eemsdelta Brabant Water 3 Regelgeving in de NKN-casussen In dit hoofdstuk laten we zien welke regelgeving projectleiders in de NKN-casussen als knelof aanknopingspunt hebben ervaren (tabel 3.1). Uit de (concept)rapportages en interviews blijkt dat regelgeving in vrijwel elke NKN-casus een rol speelt. Soms spelen in één casus verschillende regelgevingen een rol, ook komt sommige regelgeving in meerdere casussen terug. Het karakter en de impact van de regelgeving verschillen echter sterk. Die regelgeving kan als faciliterend worden ervaren, maar ook als belemmerend. We beschrijven achtereenvolgens de wetgeving die als knelpunt (3.1) of als aanknopingspunt (3.2) is ervaren. Daarna noemen we enkele voorbeelden die in meerdere casussen zijn genoemd, maar soms als knelpunt en soms als aanknopingspunt (3.3). Een volledig overzicht van de ervaren knel- en aanknopingspunten in de regelgevingen is te vinden in bijlage 3. Tabel 3.1 Regelgeving genoemd in Natuurlijk Kapitaal Nederland-casussen Regelgeving NKN-casussen Begroeiing Rivierstroombaan Collectieven Agrarisch Natuurbeheer Deltaprogramma en Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) Distelverordeningen Ecological Focus Areas in het GLB Groenfonds (Regeling Groenprojecten) Kaderrichtlijn Water (KRW) Maatschappelijk verantwoord inkopen door de overheid Maatschappelijke kostenbatenanalyse (MKBA) Mestregelgeving Milieueffectenrapportage (MER) Natura 2000-habitattoets Pachtregelgeving Skal bio+label Soortbescherming (Flora en faunawet) Subsidieregeling Biodiversiteit en Bedrijfsleven Waterveiligheidsnormering (Waterwet) Wet bedrijveninvesteringszone (BIZ) ervaren knelpunt ervaren aanknopingspunt PBL 13
3.1 Ervaren knelpunten in regelgeving In het publieke debat wordt regelmatig gesteld dat regelgeving beperkend is voor het toepassen van innovatieve ideeën en economische ontwikkeling. Regelgeving die een beschermende werking heeft, kan soms nieuwe ontwikkelingen beperken. Soms op manieren die voor de hand liggen door simpelweg bepaalde ontwikkelingen te verbieden, maar regelmatiger indirect. In de casussen van het NKN-programma zijn we dan ook verschillende regelgevingen tegengekomen die voor deze nieuwe ontwikkelingen een knelpunt opleveren. Ter illustratie beschrijven we hieronder twee verschillende knelpunten. Daarnaast beschrijven we in tekstkader 3.1 een probleem waar bedrijven tegenaan lopen: hoge transactiekosten en gebrek aan kennis. Vooral in de casus innovatieve voedselondernemers werd een aantal wetten en regels genoemd. Deze voorbeelden laten zien dat innovatieve voedselondernemers tegen heel verschillende regelgeving aanlopen. Andere, vooral kleine ondernemers lopen daar ook tegenaan, ongeacht of ze duurzaam gebruikmaken van ecosysteemdiensten. We noemen dit probleem toch, omdat innovatie overwegend bij kleine bedrijven is te verwachten (WRR 2008) en het aan elkaar verbinden van natuur en economie vaak een innovatieve manier van werken is. Er wordt al gewerkt aan het verminderen van deze transactiekosten, bijvoorbeeld door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl). Van den Burg (2016) biedt hier meer inzicht in. 3.1 Transactiekosten relatief hoog voor kleine bedrijven Uit de casus innovatieve voedselondernemers en internationale handelsketens blijkt dat ondernemers tegen verschillende regelgeving aanlopen. Vooral het uitzoekwerk kost tijd en expertise (die niet alle ondernemers in huis hebben). Al deze tijd, moeite en kosten kunnen we samenvatten onder transactiekosten ; deze zijn voor kleine ondernemers relatief hoog. Dit kan een belemmering zijn voor deze ondernemers. We geven een paar voorbeelden: definitieveranderingen bijhouden in de Warenwet; het regelen van een gemeentelijke bouwvergunning bij de afdeling Vastgoed; het uitzoeken van de juiste accijnscategorie voor een drank die op traditionele wijze wordt gebrouwen (de enige brouwer van dit type drank); het bijhouden van de administratie voor het mogen voeren van een label of keurmerk; horecawetgeving die verkoop van alcohol op evenementen alleen toestaat bij inschrijving als café of brouwer; tijdelijke ontheffing is wel mogelijk, maar exacte regels verschillen per gemeente, kost telkens uitzoekwerk voor ondernemers die op evenementen werken; de bewijslast dat een innovatie voldoet aan de eisen van een aanbesteding, ligt bij het bedrijf zelf. 3.1.1 Mestwetgeving in de Brabant Water-casus De casus Brabant Water onderzoekt onder andere of het mogelijk is agrariërs minder mest uit te laten rijden (Van Lienen & Schuerhoff 2015). Het idee is dat regulerende ecosysteemdiensten, zoals het reinigend vermogen van de bodem, hierdoor kunnen worden verbeterd. Daarmee wordt het voor het drinkwaterbedrijf Brabant Water gemakkelijker en goedkoper om kwalitatief hoogwaardig drinkwater te leveren. Er bestaat al regelgeving die een maximum stelt aan de hoeveelheid mest die agrariërs mogen uitrijden, juist om de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater te bewaken. Het overschot aan mest dat niet mag worden uitgereden, moet worden verwerkt. Wat in de praktijk gebeurt, is dat boeren de maximale hoeveelheid mest op het land uitrijden. Immers, alle mest die zij niet uitrijden, moeten zij tegen kosten laten verwerken. De normen zijn weliswaar toegespitst op specifieke omstandigheden, zoals bodem en type mest, maar bieden slechts een geringe prikkel voor het beperken van het uitrijden van mest. Wanneer een agrariër puur op de behoefte van het land zou afgaan, kan deze misschien minder mest uitrijden dan de norm voorschrijft, maar de huidige wetgeving stimuleert dit niet. Dit geeft een bedrijfseconomisch nadeel voor agrariërs die besluiten minder dan de maximaal toegestane hoeveelheid mest uit te rijden. Hoewel de PBL 14
regelgeving een doelstelling heeft die bijdraagt aan regulerende ecosysteemdiensten, is ze op deze manier onvoldoende stimulerend voor agrariërs die onder de normering willen zitten. Er is sprake van een perverse prikkel om het maximum aan mest uit te rijden. De regelgeving is gericht op het beperken van de externe effecten van intensieve landbouw in plaats van op het stimuleren van duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten. In de praktijk staat de normering voorop in plaats van het doel minder meststoffen in het systeem. 3.1.2 Distelverordening in de Brabant Water-casus In de Brabant Water-casus wordt ook gestreefd naar een beperking van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen (Van Lienen & Schuerhoff 2015). Deze casus laat zien dat boeren, drinkwaterbedrijven, provincies en waterschappen kunnen samenwerken om het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen tegen te gaan. Een onderdeel hiervan gaat over de provinciale distelverordeningen. Boeren hebben vaak last van distels, omdat die schade aan de landbouwopbrengst veroorzaken. Tegelijkertijd bieden deze distels waardevolle biodiversiteit in en rondom de akkers, en zijn ze een pionierssoort bij herstellende natuur. Voor het verwijderen van de distels kunnen agrariërs en natuurbeheerders gewasbeschermingsmiddelen gebruiken óf maaien. Maaien is de arbeidsintensievere, maar milieuvriendelijkere optie. Gewasbeschermingsmiddelen daarentegen zijn effectief, maar spoelen uit naar het grondwater, waardoor de kwaliteit van het grondwater verslechtert. Dit is weer ongunstig voor de waterschappen en drinkwaterbedrijven. De distelverordeningen zijn gebaseerd op goed nabuurschap. De provincie verwacht dat boeren rekening houden met elkaar en de verspreiding van distelzaden vanaf de eigen grond voorkomen. Dat geldt ook voor het waterschap, dat de waterwegen beheert. Aan de randen van deze waterwegen groeien vaak distels. Hoewel de distelverordening in 2007 in Noord- Brabant is afgeschaft, mogen gemeenten een eigen verordening invoeren (Provincie Noord- Brabant 2007). Waterschappen in deze provincie hebben aangegeven door te gaan met het maaien van de randen van waterwegen en sloten, ondanks het afschaffen van de verordening. Op verzoek van de boeren zal bij een concentratie van distels worden gemaaid. Dit omdat de waterschappen vrezen dat boeren anders meer gewasbeschermingsmiddelen zullen inzetten en daarmee de waterkwaliteit negatief zullen beïnvloeden. In de distelverordening worden ecosysteemdiensten uitgeruild : de biodiversiteit en het waterzuiverende vermogen van de onder andere met distels begroeiende randen van waterwegen worden opgeofferd om te voorkomen dat boeren voor het behoud van de productiefunctie van hun land extra gewasbeschermingsmiddelen gaan gebruiken. 3.2 Ervaren aanknopingspunten in regelgeving Naast knelpunten biedt regelgeving ook een aantal aanknopingspunten. Zo lijkt er binnen veel regelgeving ruimte te zijn voor het stimuleren van duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten. Soms binnen voor de hand liggende regelgeving en instrumentarium, maar soms ook binnen regelgeving die op geen enkele wijze raakt aan ecosysteemdiensten. 3.2.1 De wet Bedrijveninvesteringszone en de TEEB-stadtool De TEEB-stadtool (Van der Heide 2015) maakt inzichtelijk welke baten groen voor de stedelijke omgeving kan hebben. Wanneer bedrijven hun omgeving aantrekkelijker willen maken door vergroening, kan de tool hier inzicht in geven. Hierbij biedt de wet Bedrijveninvesteringzone (BIZ) een onverwacht aanknopingspunt (Van der Heide 2015). Deze regeling maakt het mogelijk dat ondernemers op experimentele basis gezamenlijk investeren in een veilige en aantrekkelijke bedrijfsomgeving, waarbij alle ondernemers meebetalen. Dit kan een bedrijventerrein zijn, of een horeca- of winkelgebied. De wet BIZ faciliteert op verzoek van bedrijven een gemeentelijke heffing, waarvan de opbrengst vervolgens wordt geïnvesteerd in het bedrijventerrein of winkelgebied. Uit de TEEB-stadtool blijkt dat de wet BIZ ook PBL 15
kan worden ingezet om gebruik te maken van ecosysteemdiensten door middel van vergroening van de omgeving. Ecosysteemdiensten kunnen volgens de wet BIZ waarde hebben voor bedrijven als culturele dienst, of als toegevoegde waarde voor recreatie, vestigingsklimaat, verblijf of zelfs voor het welzijn van werknemers. De wet BIZ gaat uit van het publieke belang en waarborgt deze in regelgeving. Omdat ecosysteemdiensten een publiek goed zijn, sluit dit aan bij de gedachte achter de wet BIZ en kunnen deze diensten dus zonder dat de wetgever dit direct voor ogen had worden gestimuleerd door de regelgeving. 3.2.2 Agrarisch natuurbeheer en de korenwolf Een analyse van twee decennia korenwolfbeleid in Zuid-Limburg laat zien dat dit beleid is gericht op de bescherming van de korenwolf (Schuerhoff & Ruijs 2015b). Deze hamstersoort bouwt zijn burchten op akkerland en is afhankelijk van akkers die niet te intensief worden beheerd. De analyse maakt duidelijk dat natuur niet alleen te vinden is in natuurgebieden. Juist het landelijk gebied heeft een grote hoeveelheid biodiversiteit. Om deze biodiversiteit te beschermen, wordt gebruikgemaakt van agrarisch natuurbeheer. Hierin past een agrariër vrijwillig zijn productiemethoden aan om rekening te houden met specifieke soorten waarvoor het boerenland de habitat is. De agrariër wordt vervolgens gecompenseerd voor de verminderde opbrengst van het land. De spanning tussen de productiefunctie van het natuurlijke systeem en de regulerende functie (namelijk als habitat voor soorten) komt in het agrarische natuurbeheer goed tot uitdrukking. De korenwolf is één van de icoonsoorten waarvoor agrarisch natuurbeheer is ingezet. Hier is een breed palet aan aanpassingen in de akkerbouw in Zuid-Limburg voor ingericht. Het agrarisch natuurbeheer biedt ruimte om deze benadering ook voor andere soorten toe te passen. Agrariërs voeren maatregelen uit die ten goede komen aan regulerende ecosysteemdiensten ter bevordering van de habitat van de korenwolf. Het rouleren van het hamsterbeheer (ieder jaar andere akkers), biedt daarnaast een voordeel voor de boer: hij kan het land laten rusten, wat goed is voor de bodem. Deze maatregelen zijn specifiek voor het korenwolfbeheer en leveren in dit geval dus een winwinsituatie op. 3.2.3 MER en de Hoogwatergeul Varik-Heesselt In de casus Deltaprogramma Varik-Heesselt wordt gezocht naar manieren om binnen een waterveiligheidsproject duurzaam gebruik te maken van ecosysteemdiensten (Bos & Hartgers 2015). Bij het aanleggen van een hoogwatergeul aan de Waal bij Varik-Heesselt staat voor de opdrachtgever de waterveiligheidsopgave centraal. De provincie Gelderland probeert binnen het project meerdere functies en doelstellingen te realiseren. Ook is er gekeken naar manieren waarop ecosysteemdiensten een rol kunnen spelen in de verschillende projectvarianten. De milieueffectenrapportage (MER) is een instrument dat de milieueffecten van verschillende alternatieven vergelijkt ten opzichte van de referentiesituatie. Een MER is niet primair gericht op ecosysteemdiensten, maar is gericht op het voorkomen van negatieve milieueffecten. Omdat milieueffecten invloed hebben op de (kwaliteit van) ecosystemen, heeft een MER een indirecte relatie tot ecosystemen. De richtlijnen in de MER zijn mede bepalend voor welke planvarianten er in ogenschouw worden genomen en welke effecten in beeld worden gebracht. Het meenemen van ecosysteemdiensten in de MER kan bijdragen aan het meer met elkaar verbinden van natuur en economie. De MER biedt niet alleen inzicht in de negatieve effecten van een ontwikkeling op de omgeving, maar kan dat ook doen voor de positieve. Hierdoor kan een evenwichtiger afweging worden gemaakt waarin ecosysteemdiensten een rol kunnen spelen. PBL 16
3.3 Ervaren knel- en aanknopingspunten in dezelfde regelgeving Regelgeving dient een publiek doel en is niet inherent in conflict met de ecosysteemdienstenbenadering. De context waarbinnen de regelgeving wordt gehanteerd en de doelstellingen van de casus zijn vaak bepalend voor de manier waarop regelgeving in de praktijk uitwerkt. Het ligt dus vaak aan de initiatiefnemer of regelgeving als knelpunt of aanknopingspunt wordt ervaren. Daarnaast bieden ecosystemen een grote verscheidenheid aan ecosysteemdiensten. Daardoor is het mogelijk dat dezelfde regelgeving zowel knel- als aanknopingspunten biedt voor het duurzaam gebruik van (verschillende) ecosysteemdiensten. In sommige casussen biedt de regelgeving ruimte voor duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten, terwijl diezelfde regelgeving in andere casussen als een belemmering wordt ervaren. We bespreken hier twee gevallen waar dit duidelijk is geworden. 3.3.1 Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid in Salland en Eemsdelta Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is één van de pilaren van het EU-beleid gericht op de landbouwproductie. Recentelijk is er binnen het GLB steeds meer ruimte gekomen voor een betere afstemming tussen ecologische condities, biodiversiteit en de productiefunctie. Boeren worden geprikkeld door de verplichte vergroenende maatregelen in ruil voor Europese subsidie. Het verschaffen van de subsidie wordt in toenemende mate gekoppeld aan deze vergroenende maatregelen. Deze ambitie levert aanknopingspunten voor het duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten, maar de toepassing van de regelgeving levert ook knelpunten op. We illustreren dit aan de hand van twee casussen. In de casus Deltaprogramma Eemsdelta wordt gekeken naar welke mogelijkheden er zijn voor het duurzaam gebruik van ecosysteem en het versterken van de biodiversiteit bij het realiseren van de waterveiligheidsambitie in de Eemsdelta (Kwakernaak &Lenselink 2015). Voor het versterken van de zeedijk in de Eemsdelta kijken de projectpartners naar de mogelijkheden voor het aanleggen van een dubbele dijk. Door een tweede dijk aan te leggen, ontstaat er een gebied waar ruimte is voor natuur, slibwinning en landbouw. Reguliere landbouw past niet bij de natuurdoelstellingen in het gebied, maar het verbouwen van zilte producten (zoals zeekraal) wél. Het verbouwen van dit soort producten vereist voor veel boeren een andere bedrijfsvoering. Het GLB biedt hiervoor ruimte binnen de Ecological Focus Areas (EFA s), en moedigt agrariërs aan hiervan gebruik te maken. Duurzame landbouw kan op deze wijze in aanmerking komen voor Europese subsidie binnen het GLB. Door de koppeling met ecosysteemdiensten wordt het ontwerp economisch duurzamer en dus kansrijker. In de casus GLB Salland wordt gekeken naar hoe ecosysteemdiensten kunnen bijdragen aan de vergroening van het GLB (Melman et al. 2015; zie ook Van Doorn et al 2015). Ook hier spelen de EFA s een rol, vooral door de manier waarop hun omvang in de uitvoering van de regelgeving wordt gemeten. Per bedrijf moet die EFA minimaal 5 procent zijn van het totale perceel. Dit wordt bepaald aan de hand van luchtfoto s. Schaduwen die op het land worden geworpen door bijvoorbeeld bomen, betekenen een verlies van gemeten oppervlakte. Meer oppervlakte is voordelig. Dit geeft de boeren een prikkel om bomen of struiken te kappen die aan de randen van hun percelen staan. Hierdoor neemt de gemeten EFA toe, maar bomen en struiken die er al stonden (en dus bijdragen aan de biodiversiteit en ook tal van ecosysteemdiensten gaven) worden nu soms gekapt. De manier van voldoen aan de normering heeft dus een negatief effect op de aanwezige ecosysteemdiensten en biodiversiteit. Uit bovenstaande blijkt dat regelgeving die vanuit de ambitie stimulerend kan werken voor het duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten in de uitvoering in specifieke gevallen een negatief effect kan hebben. In dit soort gevallen kan er binnen de regelgeving een perverse prikkel zijn die afbreuk doet aan de positieve impact die er kan zijn op het gebruik van eco- PBL 17
systeemdiensten; afhankelijk van de ecosysteemdienst en het schaalniveau spelen verschillende elementen van de regelgeving een rol. 3.3.2 Natura 2000 in Eemsdelta en Varik-Heesselt In de casus Deltaprogramma wordt gekeken naar toepassing van de ecosysteembenadering binnen het Deltaprogramma (Van der Meulen et al. 2015). In het Nederlandse beleid voor waterveiligheid wordt in toenemende mate aandacht besteed aan het meekoppelen van andere functies, zoals natuur. Dit biedt ruimte voor het gebruik van ecosysteemdiensten. Echter, de regelgeving in de water- en natuursector heeft verschillende doeleinden voor ogen. Zo kan regelgeving voor de natuursector een aanknopingspunt bieden voor het gebruik van ecosysteemdiensten, maar kan die in de praktijk voor het gebruik hiervan binnen de watersector een obstakel vormen. Dit is in de casus Deltaprogramma Eemsdelta duidelijk naar voren gekomen. De Europese Natura 2000-regelgeving is gericht op het behouden van specifieke habitats en flora- en faunasoorten binnen aangewezen gebieden. Door in te zetten op specifieke habitats en doelsoorten die kenmerkend zijn voor de staat van de biodiversiteit, is het mogelijk de algemene condities en biodiversiteit in een gebied te meten en te behouden. In Nederland zijn deze richtlijnen overgenomen in de Natuurbeschermingswet van 1998. Andere regelgeving over natuurbescherming is te vinden in de Flora- en Faunawet en de Boswet. De natuurregelgeving biedt een aanknopingspunt voor ontwikkelingen die een positieve bijdrage leveren aan het behoud van de genoemde soorten en habitats. Innovatieve ontwerpen van waterveiligheidsprojecten die een positieve bijdrage leveren aan de doelstellingen van de natuurregelgeving worden zo bevorderd. Echter, elke ontwikkeling in of nabij een gebied dat is aangewezen als Natura 2000-gebied, moet worden getoetst op de negatieve gevolgen voor dit gebied. Deze toets is een juridisch traject waarin de noodzaak van de ontwikkeling wordt afgezet tegenover de verwachte negatieve effecten op de biodiversiteit. Deze strikte toets is vaak een onzekerheid voor projectrealisatie en kan zo als knelpunt worden ervaren: voor de tijdige realisatie van een project vormt dit een risico voor een innovatieve oplossing. Daardoor kunnen de projectpartijen sneller kiezen voor een beproefde oplossing. In het geval van de dubbele dijk als alternatief voor de dijkversterking in de Eemsdelta vormt de habitattoets een aanknopingspunt voor het project. Door te kiezen voor een dubbele dijk ontstaat ruimte voor verschillende ecosysteemdiensten en biodiversiteit. Hier levert een integraal gebiedsplan juist pluspunten op voor natuur, terwijl er tegelijkertijd ook ruimte is voor diensten als voedselproductie. Het projectgebied valt momenteel nog niet onder de Natura 2000-wetgeving, maar zal dat naar verwachting binnenkort wel gaan doen, waardoor het integrale alternatief voor dijkverhoging de voorkeur heeft. Anticipatie op deze toekomstige aanwijzing levert een knelpunt op: de externe werking van de dubbele dijk voor de beschermde soorten en habitats in de Eemsdelta brengt risico s met zich. Ook in Varik-Heesselt speelt natuurregelgeving een rol, omdat de uiterwaarden Natura 2000- gebied zijn. Voor het realiseren van de hoogwatergeul moeten deze uiterwaarden worden doorsneden en wordt een deel van dit gebied dus aangetast. Veel is afhankelijk van de status van de hoogwatergeul: als deze de status van stroombaan heeft, is begroeiing in de stroombaan volgens de waterveiligheidsregelgeving slechts beperkt mogelijk. De huidige begroeiing zal dan moeten verdwijnen. Dit is volgens de Natura 2000-regelgeving slechts mogelijk na compensatie, met een langdurig traject tot gevolg. Het uitzicht op een dergelijk traject brengt wederom het risico met zich dat uiteindelijk wordt gekozen voor een traditionele oplossing met minder juridische risico s. PBL 18
Natuurregelgeving biedt dus ruimtelijke aanknopingspunten voor het creëren van nieuwe natuur, maar de zware juridische uitwerking van de regelgeving kan de uiteindelijke keuze voor een innovatief ontwerp beperken doordat dit als een risico wordt gezien. Wanneer de verplichting bestaat binnen een bepaalde termijn te voldoen aan de waterveiligheidsnormen (zoals in het Deltaprogramma), kan dit betekenen dat uiteindelijk op safe wordt gespeeld. 3.4 Conclusie In dit hoofdstuk hebben we laten zien dat regelgeving zowel een knelpunt als aanknopingspunt kan zijn voor het duurzaam gebruikmaken van ecosysteemdiensten. De specifieke omstandigheden spelen hierbij duidelijk een rol: wat een aanknopingspunt biedt voor het één, kan een knelpunt zijn voor het ander. Knelpunten worden vaak ervaren in de specifieke uitwerking van regelgeving die in essentie positief kan zijn voor het duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten. Aanknopingspunten zijn zowel te vinden in stimulerende regelgeving zoals het agrarisch natuurbeheer, als in regelgeving die ruimte laat doordat geen beperkende uitspraken worden gedaan over ecosysteemdiensten, zoals in de wet BIZ. Ook is het mogelijk dat deze processen tegelijk spelen in dezelfde regelgeving, afhankelijk van de aanvliegroute en doelstelling. In het volgende hoofdstuk kijken we of er lijnen zijn te ontdekken in de typen regelgeving, en wat dat betekent voor het duurzaam gebruikmaken van ecosysteemdiensten. PBL 19
4 Ecosysteemdiensten in regelgeving In dit hoofdstuk concentreren we ons op de regelgeving die in de casussen als knel- of aanknopingspunt wordt ervaren. We hebben deze regelgeving geanalyseerd op ambitie en de gedachte erachter, de strategie en instrumenten, de relatie met ecosysteemdiensten en biodiversiteit, de werking ten opzichte van ecosysteemdiensten en biodiversiteit en het perspectief in de nabije toekomst (zie bijlage 2 voor een samenvatting van de regelgevingen). We onderscheiden daarbij vier manieren waarop ecosysteemdiensten onderdeel zijn van of raken aan regelgeving; tabel 4.1 laat zien welke regelgeving we onder elk type scharen. We bespreken hierna kort waarom we voor deze indeling hebben gekozen en werken daarna de regelgeving per type uit. Tabel 4.1 Regelgeving per type Type Regelgeving 1. Beschermen biodiversiteit Collectieven agrarisch natuurbeheer Ecological Focus Areas in het GLB Natura 2000 & Habitattoets Soortbescherming (Flora- en Faunawet) Subsidieregeling Biodiversiteit en Bedrijfsleven 2. Zekerstellen ecosysteemdiensten Begroeiing Rivierstroombaan Deltaprogramma en Hoogwaterbeschermingsplan Distelverordeningen Kaderrichtlijn Water (KRW) Mestregelgeving Waterveiligheidsnormen (Waterwet) 3. Duurzaamheid algemeen Groenfonds (Regeling groenprojecten) Milieueffectenrapportage (MER) Maatschappelijke kosten-batenanalyse Maatschappelijk Verantwoord inkopen door de overheid SKAL Bio+ label 4. Overig Pachtregelgeving Wet Bedrijveninvesteringszone (BIZ) 4.1 Verantwoording keuze vier typen Om te begrijpen waarom regelgeving in de toepassing soms een knelpunt en soms een aanknopingspunt kan zijn voor een duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten, maken we een clustering die inzicht geeft in hoe ecosysteemdiensten en biodiversiteit onderdeel zijn van deze regelgeving. Dit speelt op het niveau van wat de regelgeving beoogt. Dit noemen we de ambitie van de regelgeving. Eenzelfde ambitie kan op verschillende manieren worden bereikt (door positieve en negatieve prikkels) en door het toepassen van verschillende instrumenten. We kiezen daarom voor een indeling op het niveau van de ambities in plaats van de afzonderlijke instrumenten. We onderscheiden daarbij vier manieren waarop ecosys- PBL 20
teemdiensten direct of indirect onderdeel zijn van regelgeving (figuur 4.1). Ten eerste maken we onderscheid in regelgeving die zich al dan niet primair richt op ecosysteemdiensten en biodiversiteit. De regelgeving die primair is gericht op ecosysteemdiensten doorgaans zonder deze expliciet te benoemen of te refereren aan het begrip ecosysteemdiensten verdelen we nog onder in het beschermen van biodiversiteit en zekerstellen van ecosysteemdiensten. De regelgeving die niet primair is gericht op ecosysteemdiensten verdelen we onder in duurzaamheid algemeen en overig. We hebben ook nog enkele andere indelingen overwogen. Vooral een indeling naar beleidsdomein of type instrument lag voor de hand. Deze indelingen bleken voor ons doel echter onvoldoende inzicht te geven. Regelgeving in één domein kan op verschillende, soms tegengestelde manieren uitwerken en bovendien door verschillende partijen anders worden ervaren. Een voorbeeld: mestwetgeving en distelverordeningen zijn onderdeel van het domein landbouw. Vanuit ecosysteemdiensten gezien is mestwetgeving een beperkende factor voor producerende ecosysteemdiensten, maar ondersteunend voor regulerende ecosysteemdiensten. De distelverordening werkt juist de andere kant op. Aan die verschillende ecosysteemdiensten zijn stakeholderbelangen gekoppeld. Afhankelijk van het belang van een stakeholder (bijvoorbeeld een agrariër, drinkwaterbedrijf of natuurorganisatie) wordt deze regelgeving als een last of lust ervaren, onafhankelijk van het beleidsdomein waaruit de regelgeving is voortgekomen. Met onze indeling kunnen we de ambitie sneller duiden. Zeker gezien het feit dat een stakeholder ook rekening moet houden met regelgeving vanuit andere domeinen. Zo kan in het waterdomein ook een natuurregeling relevant zijn. De positie van natuur verandert. Waar eerst de ambitie biodiversiteit beschermen prevaleerde, wordt deze ambitie nu soms tegen andere ambities afgewogen, bijvoorbeeld om een natuurterrein open te kunnen (blijven) stellen. Figuur 4.1 Een andere indeling is die naar juridische, communicatieve en economische instrumenten. Ook faciliterende en handhavingsinstrumenten kunnen hier onder vallen. Dit type indeling is vooral geconcentreerd op hoe aan een beleidsambitie invulling wordt gegeven. Maar enkel aangeven of een economisch instrument wordt ingezet, geeft nog niet de informatie of dit ontmoedigend of aanmoedigend werkt en voor welk beleid. Beter is het om positieve en PBL 21