Het bestemmingsplan: nu al eenvoudig beter Supplement 2013-1 Leergang Op dezelfde leest Den Haag, juli 2013
Uitgave Platform31 Den Haag, juli 2013 Drukwerk: Digital4.nl Postbus 30833, 2500 GV Den Haag www.platform31.nl Platform31 is de fusieorganisatie van KEI, Nicis Institute, Nirov en SEV.
Inhoudsopgave 1 Inleiding 5 1.1 Keuze van het onderwerp 5 1.2 Doel 6 1.3 Focus 6 1.4 Leeswijzer 7 2 Wettelijk kader: Wro, Wabo, AwB, (p)chw 2.1 Inleiding 2.2 Wetgeving 2.3 Wro 2.3.1 Inleiding 2.3.2 Doel van ruimtelijke ordening en het instrumentarium 2.3.3 Mogelijkheden voor eenvoudig beter met het bestemmingsplan 2.4 Wabo 2.5 Crisis- en herstelwet (Chw) en de wet permanent maken Crisis- en herstelwet (pchw) 2.5.1 Crisis- en herstelwet 2.5.2 Aanpassing Bor in de vorm van de Uitbreiding kruimellijst Bor 2.5.3 Zesde tranche Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet 2.6 Algemene wet bestuursrecht (= quick-wins Chw) 2.7 Coördinatieprocedures in Wro, Wabo, Chw en Awb 3 Van theorie naar praktijk 3.1 Inleiding 3.2 Eenvoudig beter en het ruimtelijke planproces 3.2.1 Gemeentelijke visies en kaderstelling 3.2.2 Initiatief- c.q. voorverkenningsfase 3.2.3 Voorbereidings- c.q. verkenningsfase 3.2.4 Instrumentkeuze 3.2.5 Vormgeving van een flexibel bestemmingsplan 3.2.6 Procedurele fase 3.2.7 Uitvoeringsfase 4 Studiemiddag en conclusie 4.1 Conclusie 4.2 Verslag van de studiemiddag Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
1 Inleiding 1.1 Keuze van het onderwerp De ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening in Nederland staan nooit stil. Letterlijk, omdat er in een dichtbevolkt land altijd vraagstukken zijn over hoe plaats te bieden aan alle noodzakelijke en gewenste functies, zonder dat ze elkaar in de weg zitten. De Handleiding bij de voorbereiding van Uitbreidingsplannen, gepubliceerd door het Nederlandsch Instituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw (uit 1943 nota bene) stelt het zo: "In het gebruik van den Nederlandschen bodem voltrekken zich voortdurend wijzigingen en zelfs, naar men geneigd is te denken, in een steeds sneller tempo. (.) Laat men deze ontwikkelingen den vrijen loop, dan - de ervaring heeft dit in tallooze gevallen aangetoond - kunnen daaruit ongewenschte toestanden ontstaan, welk soms niet, soms slechts met groote opofferingen zijn te verbeteren; dan wordt aan het nieuwe veelal niet de beste ontwikkelingskans geboden; dan wordt ook vaak noodeloos vernietigd, wat waardevol is en bij oordeelkundige beschouwing zonder bezwaar had kunnen zijn behouden. Het is dan ook noodig en daarover bestaat geen meeningsverschil meer, dat de ontwikkeling van onze steden en dorpen naar wel overwogen beginselen in bepaalde banen worde geleid, welke haar uitdrukking vinden in het uitbreidingsplan." In meer figuurlijke zin staat de ruimtelijke ordening niet stil, omdat de omgevingsrechtelijke wetgeving zich steeds ontwikkelt. De ene keer als gevolg van nieuwe sectorale eisen die gesteld worden aan "een goede ruimtelijke ordening", de andere keer door een aangepaste visie op de functie en het doel van omgevingsrechtelijke regelgeving in relatie tot de maakbaarheid van de maatschappij. 5 De Handleiding over het Uitbreidingsplan lezende, blijkt dat "de Overheid in het uitbreidingplan een doelmatig instrument kan vinden om aan de ontwikkeling van de gemeenten de nodige leiding te vergen. ( ). In wezen is een uitbreidingsplan dan ook een ontwikkelingsplan". In 1965 bracht de Wet op de Ruimtelijke Ordening het bestemmingsplan, dat zich ontwikkelde tot een systeem dat vooral gericht was op het uitsluitend toelaten van door de gemeente gewenste functies. In de "vette" jaren negentig van de Twintigste eeuw, bleek dit niet de meeste geëigende manier om tegemoet te komen aan de maatschappelijke wens c.q. noodzaak van grootschalige geplande gebiedsontwikkelingen. Daardoor ontstond wat men is gaan noemen de ontwikkelingsplanologie, waarbij grote partijen in samenspraak met de gemeente integrale ruimtelijke plannen opstelden om voor gebiedsontwikkelingen te faciliteren. Anno 2013 liggen veel plannen stil als gevolg van de economische en vastgoedcrisis. Grootschalige geplande gebiedsontwikkelingen worden hetzij niet meer, hetzij in een tragere fasering of met een ander programma uitgevoerd. In de bouw- en ontwikkelingspraktijk wordt al gesproken van een "nieuwe realiteit". In die nieuwe realiteit kan niet langer uitgegaan worden van grootschalige geplande ontwikkelingen, maar bestaat juist behoefte aan meer mogelijkheden voor kleinschalige lokale (her)ontwikkelingsinitiatieven. Deze vorm van totstandkoming van (her)ontwikkeling wordt ook wel organische gebiedsontwikkeling genoemd.
Een ander gevolg van de crisis is een hoge leegstand, bijvoorbeeld in kantoren en winkelruimte, en langdurig braakliggende ontwikkellocaties. Steeds vaker willen gemeenten en/of eigenaren een ander, al dan niet tijdelijk, gebruik mogelijk maken. De reden daarvoor kan gelegen zijn in het tegengaan van verpaupering, in een ander verdienmodel of in het ten dele inverdienen van de rentelasten. Het huidige instrumentarium biedt niet altijd de mogelijkheden om snel en eenvoudig te reageren op de vraagstukken van deze tijd. Ook de wetgever heeft daar oog voor. Al geruime werkt de interdepartementale programmadirectie Eenvoudig Beter "aan een eenvoudiger en beter samenhangend omgevingsrecht om doelgericht en efficiënt aan een dynamische en duurzame leefomgeving te kunnen werken."1 Onder dit programma vallen onder andere de Crisis- en herstelwet en de in ontwikkeling zijnde Omgevingswet. De Omgevingswet zal naar verwachting pas vanaf circa 2018 gefaseerd in werking treden. In de periode tot aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal echter zeker behoefte bestaan om snel en flexibel te kunnen inspelen op nieuwe inzichten voor (voormalige) ontwikkellocaties, herstructurering en (tijdelijk) hergebruik van bestaand vastgoed, maar ook voor 'reguliere' initiatieven van particulieren en bedrijven. De uitvoeringspraktijk hoeft gelukkig niet te wachten tot de wet in werking is getreden, want ook het bestaande instrumentarium biedt daarvoor al diverse mogelijkheden, die echter lang niet altijd worden toegepast, of zelfs onbekend zijn. Hierin ligt de aanleiding van het supplement. Ook het Ministerie van Infrastructuur en Milieu onderzoekt onder de noemer "Nu al Eenvoudig Beter" wat de mogelijkheden zijn om met inzet van beschikbare wetgeving en veel inventiviteit eenvoudige en betere regels en werkwijzen toe te passen. 6 1.2 Doel Het doel van dit supplement is kort gezegd een antwoord te geven op de vraag hoe we nu al gewenste ontwikkelingen en initiatieven, en ook anderszins de realisatie van het ruimtelijke beleid, eenvoudig beter kunnen faciliteren. Dit komt tegemoet aan de behoeften van deze tijd en houdt in wezen ook al een voorbereiding in van het werken volgens de bedoelingen van de Omgevingswet. Daartoe wordt ingegaan op de bestaande mogelijkheden om nu al "eenvoudig beter" gebruik te maken van het gehele ruimtelijke instrumentarium. Daartoe wordt een overzicht gegeven van de verschillende bestaande wettelijke en bestuurlijke mogelijkheden en hoe gemeenten die kunnen inzetten. 1.3 Focus De leergang Op Dezelfde Leest heeft het bestemmingsplan als primair onderwerp, met in het verlengde daarvan andere juridisch-planologische instrumenten. Het bestemmingsplan is voor eenvoudig beter echter "slechts" een middel om een doel te bereiken, hetgeen betekent dat de instrumentkeuze uit de ruimtelijke opgave volgt. In dit supplement staat om die reden het ruimtelijke planproces centraal, dat als doel heeft een initiatief tot realisatie te leiden, en wordt het instrumentarium beschreven zoals het bedoeld is: instrumenteel. 1 Bron: website van "Eenvoudig Beter".
1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van de wettelijke kaders die een rol spelen bij de totstandkoming van ruimtelijke regimes en het bieden van flexibiliteit in gebruik en uitvoering. Het betreft de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Crisis- en herstelwet (Chw) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de diverse mogelijkheden waarom de verschillende wettelijke instrumenten ingezet kunnen worden om nu al over "eenvoudig beter" te kunnen spreken. Daarbij komen zowel de inhoudelijke mogelijkheden voor flexibiliteit, als de procedurele versnellingsmogelijkheden aan de orde. In dat kader wordt aan de hand van jurisprudentie aangegeven welke mogelijkheden tot flexibiliteit én procedurele versnelling wel of niet "Raad van State-proof" zijn gebleken. In aanvulling op de wettelijke mogelijkheden wordt ingegaan op andere methoden om versnelling in de procedures of de realisatie van plannen te bereiken, zoals het bewerkstelligen van bestuurlijke consistentie en minder procedures tegen besluitvorming. Hoofdstuk 4 tot slot biedt een verslag van de studiemiddag en conclusies. 7
Een uitgave in opdracht van Platform31. Auteurs Ontwerp logo Drukwerk Opmaak : M. Braakensiek, S.G.M. Engbers, E.M. Hendriksen, C.P. van den Hombergh, A.J. Meeuwissen en P.J. Woudstra : BügelHajema Adviseurs bv, Assen : Digital4.nl : FMZ Tekstverwerking, Vlaardingen Deze uitgave is mogelijk gemaakt door: BügelHajema Adviseurs bv, Assen Ingenieursbureau Oranjewoud bv, Heerenveen Pouderoyen Compagnons bv, Nijmegen Buro Vijn bv, Oenkerk 8 Hoewel grote zorgvuldigheid is betracht bij het samenstellen van dit rapport, aanvaarden Platform31 en de betrokkenen geen enkele aansprakelijkheid uit welke hoofde dan ook voor het gebruik van de in deze publicatie vermelde gegevens. Alles uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar worden gemaakt mits de bron wordt vermeld. Den Haag, juli 2013 Rapport bestellen Het supplement is voor 299,- ex BTW als losse publicatie te koop (met een korting voor arrangementhouders). Wij nodigen u uit om als abonnee in Op Dezelfde Leest actief betrokken te zijn bij de totstandkoming van en reflectie op deze reeks (via bijeenkomsten). Het supplement is te bestellen via http://www.platform31.nl/publicaties/het-bestemmingsplan-nualeenvoudigbeter-1