RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Coöperatie Betuws Primair Passend Onderwijs U.A. Plaats : Culemborg Administratienummer : PO2508 Bestuursnummer : 21589 Onderzoeksnummer : 277580 Datum onderzoek : 5 maart 2015 Datum vaststelling : 8 mei 2015
Pagina 2 van 13
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING............................................ 5 2 BEVINDINGEN.......................................... 7 3 REACTIE VAN HET BESTUUR............................... 13 Pagina 3 van 13
Pagina 4 van 13
1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij de Coöperatie Betuws Primair Passend Onderwijs U.A. (BePO). Binnen de gemeenten Buren, Culemborg, Geldermalsen, Neder-Betuwe, Neerijnen en Tiel vormen 15 schoolbesturen voor basisonderwijs, speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs met in totaal 85 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden. Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband - indien nodig - in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: Ondersteuningsplan passend onderwijs periode augustus 2014 december 2016 (besluitvormingsversie definitief, 1 april 2014), vastgesteld door de ondersteuningsplanraad voor de periode 2014/2015; Jaarprogramma 2015 (december 2014); Jaarbegroting 2015 (december 2014); Pagina 5 van 13
Routekaart extra ondersteuning (december 2014); Werkwijze plusarrangement (december 2014); Werkwijze BePO plusteam (december 2014); Website samenwerkingsverband (www.swvbepo.nl, geraadpleegd op 2 maart 2015); Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 2 maart 2015). Hierna vond op 5 maart 2015 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; een gesprek voerde: over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en jeugdzorg; over de ondersteuningstoewijzing; met leden van de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 6 van 13
2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De Coöperatie Betuws Primair Passend Onderwijs U.A. (BePO) kent een voortvarende start. Dit gebeurt op basis van het ondersteuningsplan waarin het programma voor de periode augustus 2014 - december 2016 is beschreven. Het samenwerkingsverband zoekt daarbij naar een balans tussen de verantwoordelijkheden van de deelnemende schoolbesturen en de gezamenlijke opdracht passend onderwijs te realiseren. Door verantwoordelijkheden laag in de organisatie te leggen, slaagt BePO daar goed in. Naast drie ondersteuningsvormen (basisondersteuning, plusondersteuning, speciale ondersteuning) zijn partnerschap en regievoering belangrijke uitgangspunten voor beleid. Een belangrijke spil bij de regievoering is de directeur. Door zijn centrale en onafhankelijke rol binnen BePO weet hij de betrokkenheid van alle gremia binnen BePO te vergroten. Een belangrijk aspect voor het verwerven van draagvlak is de lokale samenwerking. Binnen de vier lokale netwerken: Buren & Neder-Betuwe, Culemborg, Geldermalsen & Neerijnen en Tiel, zijn de belangrijkste thema's: de kennisdeling en het lokaal inrichten en uitvoeren van passende onderwijsprogramma s voor specifieke doelgroepen (bijvoorbeeld de excellente leerling en de praktijkgerichte leerling). De invulling van de programma s gebeurt onder coördinatie van een bestuurslid van BePO en sluit nauw aan bij vragen die lokaal leven. De criteria en het budget zijn vastgesteld op het niveau van het samenwerkingsverband. Een belangrijke voorwaarde bij de toekenning van middelen is de toepasbaarheid van een programma voor het totale samenwerkingsverband. Deze werkwijze kenmerkt voor een deel het samenwerkingsverband. Het gaat hierbij vooral om het aansluiten bij lokale vragen, het toekennen van een financiële impuls, het vastleggen van criteria en het uitrollen van kansrijke initiatieven naar een ander deel van het samenwerkingsverband. Daarnaast is het samenwerkingsverband zich er van bewust volop in ontwikkeling te zijn en dat eerste successen, zoals de lichte daling van verwijzingspercentages speciaal (basis)onderwijs, geen direct effect zijn van beleid, maar van de aandacht die passend onderwijs van scholen vraagt. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Pagina 7 van 13
2.2 Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten Het samenwerkingsverband doet aantoonbaar al het mogelijke om voor leerlingen die extra ondersteuning behoeven passende ondersteuningsvoorzieningen te organiseren. Daartoe onderscheidt BePO de basisondersteuning, de plusondersteuning en de speciale ondersteuning. De basisondersteuning is vastgelegd in de kwaliteitsstandaard BePO. Binnen de plusondersteuning kunnen scholen gebruik maken van de BePO 'strippenkaart'. Met deze kaart kan een school activiteiten ter aanvulling op de basisondersteuning (laten) uitvoeren. In de regel speelt het plusteam een rol bij het vaststellen van deze vorm van ondersteuning. In het plusteam is de beschikbare expertise van BePO gebundeld. Naast een themaspecialist maakt de plusconsulent deel uit van dit team. De themaspecialist vertegenwoordigt de inhoudelijke deskundigheid en de plusconsulent functioneert als eerste lijnondersteuner. In de praktijk kan deze expertise in een functionaris verenigd zijn, hetgeen volgens de inspectie voor school en betrokken consulent, niet altijd eenduidig is. De termijnen voor toewijzing en plaatsing zijn vastgelegd. Op het moment van het onderzoek heeft het samenwerkingsverband ongeveer 150 arrangementen toegewezen. Het samenwerkingsverband omschrijft in zijn procedures welke leerlingen in aanmerking komen voor een arrangement en kent op grond van een marginale toetsing deze arrangementen toe. Een belangrijk element is hierbij het beschikbare budget. Verder zijn er ongeveer dertig toelaatbaarheidsverklaringen aangevraagd. De plaatsing van leerlingen met een toelaatbaarheidsverklaring vindt vier maal per jaar plaats. In het geval dat er sprake is van urgentie, is directe plaatsing mogelijk. De inspectie geeft aan dat plaatsing verplicht uiterlijk zes weken, na schriftelijke aanmelding door de ouders bij de school, moet plaatsvinden. Het beleid met betrekking tot herindicatie zal het samenwerkingsverband binnenkort beschrijven. Het samenwerkingsverband werkt met een meerjarenbegroting waarin het beleid uit het ondersteuningsplan duidelijk herkenbaar is vertaald. Maandelijks vindt er een financiële rapportage plaats. Binnenkort gaat het bestuur van het samenwerkingsverband aan de slag met een risicoanalyse. De inspectie adviseert op grond van deze analyse scenario s te beschrijven, waardoor er zicht is op alternatieve beleidsinitiatieven. De inzet van ambulant begeleiders vanuit het speciaal onderwijs loopt door tot 2017. Het is nu al zaak om zowel de financiële als inhoudelijke ontwikkeling van deze inzet vast te leggen. Pagina 8 van 13
Het samenwerkingsverband wil concrete resultaten bereiken op het gebied van de basisondersteuning, de plusondersteuning, de speciale ondersteuning, het partnerschap en de regievoering. Hiervoor zijn in het ondersteuningsplan resultaatindicatoren benoemd. De lichte daling van het verwijzingspercentage speciaal (basis)onderwijs is nog niet geanalyseerd. Het ligt niet voor de hand dat deze daling op dit moment al een rechtstreeks verband heeft met het ingezette beleid. Het samenwerkingsverband werkt intensief samen met de ambtenaren leerplicht van de zes gemeenten. Er is een early warning system waardoor het samenwerkingsverband betrokken is bij alle thuiszitters. Het aantal thuiszitters is overigens zeer beperkt. Een aandachtspunt is het structureel ziekteverzuim dat uiteindelijk tot mogelijk thuiszitten leidt. De plusconsulent kan hierbij in preventieve zin een rol spelen. Alle inspanningen zijn erop gericht dat elke leerplichtige leerling uit het samenwerkingsverband daadwerkelijk onderwijs volgt. Waar nodig zet BePO een specifiek arrangement in. Mede door de inspanningen van BePO leidt de afstemming met de zorgaanbieders tot een meer geïntegreerde aanpak van zorg en onderwijs. Vanuit het overleg met de gemeenten heeft het bestuur een aantal thema s geformuleerd die tot een betere afstemming moeten leiden. Het meest gewenst is een direct contact tussen wijkteam en school, waarbij leerplicht, school en schoolmaatschappelijk werk elkaar ontmoeten. In de lokale netwerken vindt verdere afstemming plaats. De komende maanden zal de afstemming tussen jeugdzorg en onderwijs verder vorm krijgen. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie Het samenwerkingsverband heeft zijn missie en visie in het ondersteuningsplan geformuleerd. Voor de bestuurlijke structuur hebben de schoolbesturen gekozen voor de coöperatieve vereniging. Alle regionale schoolbesturen voor primair onderwijs zijn hiervan lid. Het is een bestuursvorm gebaseerd op gelijkwaardigheid en democratische besluitvorming. De gezamenlijke schoolbesturen hebben een directeur aangesteld die verantwoordelijk is voor de dagelijkse leiding van het samenwerkingsverband. Naast de directeur beschikt het samenwerkingsverband inmiddels over een (klein) bestuursbureau. De ondersteuningsplanraad heeft vorig jaar voor één jaar ingestemd met het ondersteuningsplan. Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft Pagina 9 van 13
inmiddels een conceptondersteuningsplan voor de periode tot 1 januari 2017 aangeboden aan de raad. De ondersteuningsplanraad bestaat nu nog formeel uit 34 leden, maar kent een aantal vacatures. De raad beraadt zich over een afslankprocedure waarbij men rekening wil houden met geografische spreiding, schoolsoort en andere relevante criteria. Een aandachtspunt hierbij is de aanpassing van het statuut en het huishoudelijk reglement van de ondersteuningsplanraad. De organisatie waarbinnen het samenwerkingsverband werkt, is eenduidig en de taken en bevoegdheden zijn helder belegd. Door het gevoerde beleid daagt BePO scholen en besturen uit om initiatieven te ontplooien. Door cofinanciering gekoppeld aan vastgestelde criteria, vergroot het samenwerkingsverband het commitment. Het georganiseerd overleg binnen de organen van het samenwerkingsverband is voldoende gericht op realisatie van het beleid en op de samenhang tussen de taken van het samenwerkingsverband. Het functioneel overleg richt zich zowel op de inhoud als op de planning, uitvoering en evaluatie van taken. Het samenwerkingsverband heeft een procedure vastgesteld met de gemeenten die in het samenwerkingsverband liggen om te komen tot een op overeenstemming gericht overleg. De directeur voert de regie over de toewijzing van plusarrangementen en de toelaatbaarheid tot een school voor speciaal basisonderwijs of speciaal onderwijs en wel volgens de door BePO vastgestelde criteria, werkwijze en richtlijnen. Voor alle leerlingen die plusondersteuning krijgen van het samenwerkingsverband stelt de school een ontwikkelingsperspectief op. De strippenkaart die onderdeel is van de plusondersteuning, vormt hierop een uitzondering. De strippenkaart is naar het oordeel van de inspectie een aanvulling op de basisondersteuning. De criteria die het samenwerkingsverband gebruikt, zijn in zeer algemene termen beschreven. Het samenwerkingsverband is zich hiervan bewust en wil werkenderwijs komen tot meer concrete procesindicatoren. Zoals al eerder in het rapport is opgemerkt, moet het samenwerkingsverband de procedure en de planning voor de herindicatie nog uitwerken. De informatie naar ouders is in principe een taak van het desbetreffende schoolbestuur. Het samenwerkingsverband verspreidt ter ondersteuning alle relevante informatie naar betrokkenen. De website geeft uitgebreid informatie voor ouders, deelnemende schoolbesturen, medezeggenschapsorganen, leraren, gemeenten en jeugdzorginstellingen. Het is echter de vraag of alle ouders die informatie weten te vinden. Pagina 10 van 13
Het intern toezicht is voorbehouden aan de Algemene Vergadering van BePO. De Algemene Vergadering benoemt het BePO-bestuur dat uit vijf personen bestaat. De leden van het BePO bestuur zijn geen lid van de Algemene Vergadering. De rol en kerntaken van de intern toezichthouder zijn in algemene termen beschreven. Een toezichtkader ontbreekt. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg Het samenwerkingsverband beschrijft in het ondersteuningsplan een planningen-controlproces. BePO wil een driejarige beleidscyclus hanteren gekoppeld aan een jaarprogramma en een jaarbegroting. Elk kwartaal stelt de directeur een voortgangsrapportage op. Daarnaast verschijnt er maandelijks een voortgangsbericht. Ook een digitale enquête voor betrokkenen zal onderdeel vormen van het monitoren van kwaliteit. Na een analyse van de directeur komt deze via rondetafelgesprekken aan de orde. Dit leidt mogelijk tot het bijstellen van activiteiten of van de koers. 2.3 Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt of nader uitwerkt: Herindicatie zittende so-leerlingen (artikel XVII Wet passend onderwijs, lid 1); Groei sbo-leerlingen op peildatum 1 februari (artikel 18a WPO, lid 8g); Overdracht bekostiging ontoereikend budget sbo-scholen (artikel 18a WPO, lid 8h); Groeibekostiging so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8i); Overdracht bekostiging ontoereikend budget so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8j). Hoewel het samenwerkingsverband in de begroting met een aantal aspecten rekening houdt, heeft het niet beschreven op welke manier het samenwerkingsverband omgaat met de mogelijke groei van sbo-leerlingen op peildatum 1 februari, de overdracht bekostiging ontoereikend budget sboscholen, groeibekostiging so-scholen en de overdracht bekostiging ontoereikend budget so-scholen en welke afspraken met de betrokken schoolbesturen gemaakt zijn. Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie Pagina 11 van 13
ook het uitgangspunt van programmatisch handhaven (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.1 De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO. N.2 De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS. N.3 Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid, WVO. N.4 Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel 34.8. Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Pagina 12 van 13
3 REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 21 april 2015 spreekt het bestuur zijn waardering uit voor de manier waarop het kwaliteitsonderzoek is uitgevoerd. Het bestuur onderschrijft de bevindingen van de onderwijsinspectie. Het rapport geeft een getrouw beeld van de situatie van het samenwerkingsverband. Het bestuur neemt de in het rapport genoemde aanbevelingen over. De uitwerking van de onderdelen die op grond van wettelijke voorschriften in het ondersteuningsplan ontbreken, zal op korte termijn plaatsvinden. Het bestuur is van plan de aangepaste versie van het ondersteuningsplan op korte termijn aan de inspectie toe te zenden. Pagina 13 van 13