Voor nadere informatie over de Handreiking Strategische Positionering (of aanverwante vragen) kunt u contact opnemen met: NVRD Kroonpark 2, 6801 BE Arnhem t +31 (0)26 37 71 333 e post@nvrd.nl www.nvrd.nl STRATEGISCHE VERANDERING IN DE AFVAL- SECTOR Atos Consulting NV Contactpersoon: Paul de Bruin Papendorpseweg 93 3528 BJ Utrecht t +31 (0)30 29 08 500 e paul.debruin@atosorigin.com www.atosorigin.com V E R E N I G I N G V O O R A F V A L - E N R E I N I G I N G S M A N A G E M E N T Faasen & Partners Advocaten Contactpersoon: Michel Chatelin Hullenbergweg 300 1101 BV Amsterdam Zuidoost t +31 (0)20 65 61 792 e chatelin.michel@fplaw.nl www.fplaw.nl
Strategische verandering in de afvalsector De afvalsector is in beweging... Hoe functioneert onze inzameling? Is de inzamelorganisatie voldoende voorbereid op de ontwikkelingen in onze omgeving? Kan de inzameling nog efficiënter en effectiever? Volgen wij nog wel de juiste strategie? Deze en soortgelijke vragen leidden de laatste jaren tot organisatieverandering in de sector. Maar dan wel op grond van de juiste argumenten en met een vestandige aanpak. Deze brochure geeft inzicht in een aantal actuele strategische onderwerpen die in de afvalsector bepalend zijn. Tevens vormt de brochure een leeswijzer voor de Handreiking Strategische Positionering in de afvalbranche welke in opdracht van de NVRD door Atos Consulting / Faasen & Partners Advocaten is ontwikkelt. Onderzoek Uit onderzoek onder de leden van de afvalsector blijkt circa 80% van de inzamelmanagers aan te geven dat de huidige strategie ter discussie staat. Ongeveer de helft van alle inzamelmanagers verwacht bovendien binnen afzienbare termijn een wijziging in hun strategie en organisatie. Er is sprake van een turbulente sector waarin een lange termijnvisie niet lang houdbaar is. De Nederlandse inzamel- en verwerkingsmarkt voor huishoudelijk afval heeft zich in de afgelopen jaren flink ontwikkeld. Deze ontwikkelingen zijn divers en hebben een verschillende impact op de inzamelorganisatie. Duidelijk is dat deze veranderingen hogere eisen stellen aan de inzameling. Nu én in de toekomst. Wet- en regelgeving stelt doelen en kaders vast waarbinnen de inzameling moet plaatsvinden. De afgelopen jaren zijn zowel de doelstellingen als de randvoorwaarden verder aangescherpt. Het effect van toekomstige wet- en regelgeving is nog onduidelijk, maar heeft ongetwijfeld een grote invloed. Dat wijst het verleden uit: strengere milieu-eisen, liberalisering van de afvalmarkt en arbonormering hebben de afvalinzameling veranderd. Daarnaast is sprake van een technologische ontwikkeling binnen de sector, bijvoorbeeld de mechanisering en toepassing van ICT in de inzameling. De opmars van nieuwe technologie zal een grote verandering tot gevolg hebben. Al is het maar dat investering in nieuwe technologie een groter kapitaalsbeslag tot gevolg heeft en meer knowhow vergt van inzamelpersoneel. Voorbeelden zijn volop beschikbaar: mechanisering, toepassing van ICT en invoering van DIFTAR-systemen. 1 Ook de marktstructuur is drastisch aan het veranderen. In reactie op (of vooruitlopend op) diverse ontwikkelingen zijn inzamelorganisaties zoekende naar de optimale strategie, schaalgrootte en het meest geëigende organisatiemodel. Niet voor niets is de gemiddelde schaalgrootte de afgelopen vijf jaren enorm toegenomen. Deze marktontwikkelingen gaan gepaard met een sterk toegenomen concurrentie. Bovengenoemde veranderingen hebben niet alleen invloed op de inzamelaar zelf, maar ook op de verantwoordelijke gemeen-te(n). Immers, gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval (conform de Wet Milieubeheer) in hun gemeente. Het bestaan van deze zorgplicht blijkt geen lege huls. Dat is merkbaar aan de vaak terugkerende discussie over de inzameling. 2
Schaalgrootte 3 Waarom is afvalinzameling een bestuurlijk relevant thema? Identiteit van de inzameling De inzameling van huishoudelijk afval gaat gepaard met een groot aantal contactmomenten met een groot aantal burgers. Omdat burgers afvalinzameling als publieke taak zien, straalt de kwaliteit van de afvalinzameling in de perceptie van de burger ook af op de kwaliteit van het gemeentebestuur. Kosten van de inzameling De kosten voor afvalinzameling (en verwerking) worden doorvertaald in de afvalstoffenheffing. Hierdoor is er een directe (financiële) relatie met de efficiëntie van de afvalinzameling. De hoogte van de afvalstoffenheffing kan door de burgers als maatstaf worden gezien voor de kwaliteit van het gemeentebestuur c.q. de verantwoordelijke wethouder. Onderdeel van de openbare ruimte Een gemeente draagt zorg voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Afvalinzameling heeft daardoor een duidelijke rol en relatie met de kwaliteit en schoonheid van de leefomgeving. Door bovenstaande aspecten heeft de afvalinzameling invloed op het politieke bedrijf en de beeldvorming hierover. De afvalinzameling is in veel gemeenten dan ook regelmatig onderwerp van discussie. Een discussie die overigens mede gevoed wordt door de veranderingen binnen de sector zelf. In reactie (of vooruitlopend) op de ontwikkelingen wijzigen veel inzamelorganisaties hun strategie. Vaak wordt daarbij ingezet op groei. Met een grotere schaalomvang verwachten inzamelaars beter te kunnen functioneren. De mogelijkheden voor een snelle autonome groei zijn echter beperkt. Inzamelorganisaties zijn daarom gedwongen te kiezen voor ingrijpender veranderingen. Met alle consequenties van dien... In de NVRD-Handreiking bieden Atos Consulting en Faasen & Partners handvatten bij strategie- en organisatieverandering. In deze brochure lichten wij een aantal onderdelen uit de Handreiking Strategische Positionering toe: Schaalgrootte Strategie in de afvalsector Inzamelmodellen in de afvalsector Europese aanbesteding Veel gebruikte argumenten voor schaalvergroting: Strategische argumenten hebben betrekking op de bestuurlijke en strategische slagkracht van een organisatie. Voldoende schaalgrootte is voor een inzamelorganisatie gewenst om een countervailing power te kunnen vormen voor leveranciers, afnemers (ook: verwerkers) en (buitenlandse) concurrenten. Ook is voldoende schaalgrootte van belang om een gelijkwaardige gesprekspartner te zijn voor provinciale en landelijke overheden en andere (landelijk of regionaal opererende) instellingen. Met het oog op deze laatste categorie kan ook worden aangesloten bij een brancheverenging zoals de NVRD of de VNG, waarbij gemeenschappelijke belangen op brancheniveau kunnen worden behartigd. Operationele argumenten hebben betrekking op het functioneren en presteren van de inzamelorganisatie bij het leveren van diensten aan de opdrachtgever en afnemers. Door schaalvergroting kan efficiënter en effectiever gebruik worden gemaakt van bijvoorbeeld staffuncties en duurzame productiemiddelen. Daarnaast heeft schaalvergroting tot gevolg dat hogere investeringen gedaan kunnen worden, bijvoorbeeld in onderzoek en ontwikkeling (R&D). Bovendien kan samenwerking logistieke voordelen opleveren. Op welk moment is de schaalomvang voldoende? Moeten wij doorgroeien? Is sprake van een optimum? Moeten wij net zo groot worden als commerciële partijen? In de discussie over de optimale schaalgrootte is schaalvergroting vaak als strategisch doel genoemd. Dit is echter een misvatting: schaalvergroting is geen doel op zich maar een middel om strategische doelen te bereiken. Schaalgrootte is wèl een belangrijk onderdeel in de strategiebepaling. De tendens naar schaalvergroting zet door en dwingt partijen om hierin keuzes te maken. Globale marktanalyse lijkt erop te duiden dat schaalvergroting leidt tot grotere strategische voordelen en tot lagere indirect operationele kosten per aansluiting. Immers, de ondersteunende activiteiten kunnen zonder veel problemen worden verdeeld over een grotere inzamelorganisatie. Ondanks de resultaten van globale marktanalyse is een eenduidig antwoord op de vraag: wat is de optimale schaalgrootte? niet te geven. Naast objectieve en meetbare effecten van schaalgrootte (bijvoorbeeld een lagere kostprijs door een efficiënter inzet van productiemiddelen) is sprake van subjectieve argumenten, zoals de mogelijk gewenste herkenbaarheid van en invloed op de inzamelorganisatie door het bestuur van betrokken gemeente(n). De Handreiking gaat in op het onderwerp van schaalgrootte. Onder andere wordt ingegeaan op de variabelen die een rol spelen bij het vraagstuk van optimale schaalgrootte. 4 Het strategisch proces Aandachtspunten
Strategie in de afvalsector In de sector worden verschillende strategieën gevoerd. Welke zijn succesvol, en waarom? In de sector blijken drie strategische varianten voor te komen. Deze varianten komen veelvuldig voor en vaak in combinatie met elkaar in de afvalsector. De hoofdvarianten worden kort toegelicht. 3. Geïntegreerd beheer openbare ruimte Inzamelmodellen in de afvalsector Hoe organiseren wij de inzameling van het afval. Welke vorm past bij ons? Hoe moeten wij een keuze maken? Vele organisaties worstelen met deze keuze. De consequenties zijn dan ook verstrekkend. Vrijwel elke inzamelorganisatie heeft te maken (gehad) met de basale vraag: Is onze inzamelorganisatie voorbereid op de toekomst?. Ondanks een goede strategie blijkt dat vaak niet het geval te zijn. In de sector is daarom een driedeling zichtbaar in het type organisatiemodel: zelf doen, uitbesteden of samenwerken. Rioleringsbeheer Openbare verlichting Groen onderhoud Afval inzamelen 1. Schaalvergroting door horizontale integratie Afval inzamelen Afval inzamelen Elk inzamelmodel heeft haar eigen kenmerken en biedt verschillende mogelijkheden. Daarbij is het van belang om de mogelijke bijdrage aan de strategische doelstellingen te toetsen. In de Handreiking zijn deze modellen (in verschillende varianten) toegelicht en wordt antwoord gegeven op relevante vragen, bijvoorbeeld: Hoe moet een gemeente haar regiefunctie vormgeven bij uitbesteding?, Welke voordelen kan verzelfstandiging van de inzamelorganisatie hebben? of Op welke wijze kan samenwerking vorm krijgen? Transport Transport Transport Bij de keuze voor het inzamelmodel is in feite sprake van een glijdende schaal waarbij de directe overheidsinvloed kleiner wordt naarmate de afstand tot de gemeentelijke organisatie groter wordt. Bewerking hergebruik Bewerking hergebruik Bewerking hergebruik Publiekrecht Privaatrecht Energie opwekken Energie opwekken Energie opwekken Uitvoering door overheid Interne verzelfstandiging Openbaar Lichaam Stichting N.V./B.V. 100% aand. over. N.V./B.V. <100% aand. over. Uitbesteden Afstoten 2. Ketenbeheer door verticale integratie Hoog Figuur 1: ontwikkelstrategieën. Zeggenschap via hiërarchie of rechtsvorm Laag 5 1. Horizontale integratie Bij horizontale integratie bundelen twee of meer inzamel- en reinigingsorganisaties (met een vergelijkbaar profiel en takenpakket) hun krachten door samen te werken of samen te gaan. Schaalvergroting door horizontale integratie is veruit de meest gevolgde strategie door gemeentelijke diensten, overheids-nv/bv s en samenwerkingsverbanden. Laag Hiërarchie Aandeelhoudersvergadering Raad van Commissarissen Bestuur Toezicht en sturing op afstand Hoog 6 2. Verticale integratie Bij verticale integratie wordt gestreefd naar een optimale inrichting van de afvalketen. Door operationele en strategische afstemming tussen de diverse schakels van de afvalketen van inzameling tot verwerking, product- en materiaalhergebruik en bijvoorbeeld energieopwekking, kan het totaal van de keten geoptimaliseerd worden. De strategie van verticale integratie wordt vooral gevolgd door spelers op de be- en verwerkingsmarkt. 3. Diversificatie Bij diversificatie wordt naast afvalinzameling een scala van verwante activiteiten op het gebied van reiniging en beheer van de openbare ruimte ontplooid. Met diversificatie wordt ingezet op een geïntegreerd en kwalitatief hoogwaardig product. Deze strategie impliceert dat de inzamelorganisatie dicht bij de gemeentelijke organisatie moet staan. Varianten van deze strategie betreffen Integraal Beheer Openbare Ruimte en beheer van gevel tot gevel. In de Handreiking worden de drie belangrijkste strategische koersen nader toegelicht. De voor- en nadelen van deze varianten worden daarin -met voorbeelden- verder uitgewerkt. Figuur 2: continuüm modelkeuze Prestatie-eisen Contracten Wet- en regelgeving Binnen deze glijdende schaal zijn verschillende inzamelmodellen mogelijk. Het meest geëigende inzamelmodel kan per geval verschillend zijn. Partijen dienen zich bijvoorbeeld af te vragen welke mate van integratie van de betrokken organisatie(s) nodig is om het gewenste resultaat uit de organisatie te halen en in hoeverre de betrokken partijen hun eigen identiteit, autonomie en flexibiliteit behouden. Bij de keuze voor een inzamelmodel moet verder ook rekening worden gehouden met enerzijds de karakteristieken van elk model, en anderzijds de vaak politiek-bestuurlijke weging van de impact hiervan op de bestuurder. In de Handreiking Strategische Positionering zijn de verschillende inzamelmodellen onderling vergeleken. Ook zijn praktische voorbeelden van inzamelmodellen geschetst en worden de verschillende organisatiemodellen op een rijtje gezet.
Europese aanbesteding Betekent verzelfstandiging dat wij Europees moeten aanbesteden? Zijn er uitzonderingsregels? Is een verzelfstandigde inzamelorganisatie ook aanbestedingsplichtig? Recent onderzoek heeft aangetoond dat de overheid nog onvoldoende aan de aanbestedingsrichtlijnen voldoet. Het Europees aanbestedingsrecht is dan ook een complex rechtsgebied waarbij een grondige kennis van de betekenis van de rechtsbegrippen en de geldende jurisprudentie een voorwaarde is om tot een juiste toepassing van het recht te komen en eventuele juridische risico s uit te sluiten. De Handreiking biedt een nuttig overzicht om zich in de voorfase te oriënteren op het belang van dit onderwerp. In het overzicht wordt bijvoorbeeld ingegaan op inbesteding en de mogelijkheid om een bruidschat mee te geven bij verzelfstandiging. Het strategisch proces Helaas zijn er voldoende voorbeelden van verandertrajecten die spaak lopen. Bijvoorbeeld doordat de juiste vragen niet op het juiste moment worden gesteld of doordat onvoldoende momenten worden ingebouwd om het draagvlak te toetsen. Het is daarom van belang om het strategische vraagstuk in duidelijk afgebakende stappen op te knippen. De Handreiking biedt een model waarmee strategische besluitvorming van grof naar fijn vorm kan krijgen. Elke stap in het strategisch proces dient een specifiek doel en leidt tot een resultaat en bijbehorende besluitvorming. Discussiefase Oriëntatiefase Onderzoeksfase Implementatiefase Principebesluit Figuur 3: stappenplan strategisch proces Bevestiging principebesluit Besluit tot implementatie Implementatie In een eerste stap, de discussiefase, is het wenselijk om de verwachtingen en eisen te peilen bij bestuur en management. De discussiefase resulteert in een visiedocument waarin het strategische vraagstuk concreet is benoemd en waarin de gewenste rol van de organisatie is beschreven. Op grond van dit document wordt een principebesluit genomen. Na het vaststellen van het strategische vraagstuk start een oriëntatiefase waarin de haalbaarheid van de mogelijke strategische opties wordt onderzocht. Het resultaat is een notitie, die inzicht biedt in een (nog kwalitatief) beargumenteerde voorkeursoptie. Op grond van deze oriëntatie wordt besloten op welke wijze en onder welke voorwaarden de voorkeursoptie verder wordt uitgewerkt. 7 Wanneer de oriëntatie leidt tot een positief resultaat, breekt de onderzoeksfase aan. Het onderzoek moet aan de besluitvormer duidelijkheid verschaffen over de consequenties van de gekozen strategische variant. Dit gebeurt in de vorm van een beslisdocument waarin alle relevante aspecten van het strategisch besluit van visie en strategie tot inrichting en uitvoering worden uitgewerkt. Dit onderzoek vormt de basis voor bestuurlijke besluitvorming over implementatie. 8 Aan de hand van dit model kan aan vrijwel elk strategisch traject vorm worden gegeven. Uiteraard moet daarbij met vele zaken rekening worden gehouden. Bijvoorbeeld de rol van Ondernemingsraad en vakorganisaties of het belang van communicatie. Uiteraard vraagt elke situatie om maatwerk en blijft aandacht benodigd voor de specifieke omstandigheden.
Aandachtspunten Aan de hand van het model strategische besluitvorming is aan vrijwel elk strategisch traject vorm te geven. Wel is uiteraard een aantal aandachtspunten van belang. Enkele voorbeelden: Een heldere en eenduidige projectorganisatie Rol van communicatie Dualisering: rol van College en Raad Rol van Ondernemingsraad en vakorganisaties Een heldere en eenduidige projectorganisatie De opzet van de projectorganisatie kan per traject verschillen. Indien wordt gekozen voor een klassieke projectstructuur staat het traject onder leiding van een stuurgroep die de regie heeft, trajectlijnen bepaalt, uit bestuurders en directeur(en) bestaat en het aanspreekpunt voor de projectgroep is. Tevens benoemen zij een projectleider die verantwoordelijk is voor de dagelijkse werkzaamheden in het traject. De werkzaamheden worden uitgevoerd door de projectgroep die uit managementleden/ inhoudelijk deskundigen bestaat. Zij regelen/delegeren alle praktische werkzaamheden, vaak in samenwerking met betrokken vakspecialisten. Zodra een samenwerking met vakspecialisten wordt aangegaan is het verstandig om de projectleider buiten de deelnemende organisaties te zoeken. Een externe projectleider kan in discussies een onpartijdige en bemiddelende positie innemen en zorgen voor een scheiding tussen emotionele en rationele argumenten. Natuurlijk speelt de houding en cultuur van de eigen organisatie (en die van betrokken partijen) een grote rol. Openheid en empathie zijn van belang: wees helder over uw ideeën en voornemens en tracht u in te leven in de positie en de belangen van betrokkenen. Rol van communicatie Goede interne én externe communicatie over de te implementeren strategische keuze is nodig. U kunt moeilijk van mensen verwachten dat zij voluit deelnemen aan de voorbereidende werkzaamheden als nog helemaal niet duidelijk is welke consequenties er voor hun Afgezien van deze wettelijke implicaties doet de bestuurder er sowieso goed aan de OR eigen positie aan verbonden zijn. vanaf het begin te informeren. De voortgang van het traject is ermee gediend als het advies van de OR tegelijk met het implementatieplan wordt aangeboden voor bestuurlijke besluitvorming. 9 Voor ieder strategisch traject is daarom een goed doordacht communicatieplan van grote 10 waarde. Hoewel zo n plan niet omvangrijk hoeft te zijn, moet het plan duidelijkheid bieden aan de rol en informatiebehoefte van de verschillende partijen. Zo zal een onderdeel van het communicatieplan moeten ingaan op de besluitvormingsprocedures. Hierbij is het noodzakelijk dat voorafgaand aan een stuurgroepoverleg de stukken reeds in de eigen organisatie zijn besproken. Na afloop van het stuurgroepoverleg moeten de resultaten van het overleg aan de eigen organisatie worden teruggekoppeld. Dergelijke voor- en nabesprekingen verhogen de betrokkenheid van medewerkers en bevorderen een vlot verloop van het traject. Dualisering: rol van College en Raad Op 20 september 2001 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel Dualisering gemeentebestuur aangenomen. De kern van de dualisering is de ontvlechting van de raad en het college. Dit gebeurt door een scheiding aan te brengen in de samenstelling, de functies en de bevoegdheden van Raad en College. Een wethouder is niet meer tegelijkertijd raadslid. De bestuursbevoegdheden worden bij het college geconcentreerd. De kaderstellende en controlerende taken van de raad worden versterkt en er komt meer nadruk te liggen bij zijn vertegenwoordigende functie. De bevoegdheid van het college om te besluiten tot oprichting van en deelneming in allerlei privaatrechtelijke rechtspersonen (stichtingen, vennootschappen, e.d.) vloeit voort uit de bevoegdheid privaatrechtelijke handelingen te verrichten en daartoe te besluiten. Het college mag deze bevoegdheden echter alleen uitoefenen nadat de raad zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen (art. 160, tweede lid). Hetzelfde geldt voor de bevoegdheden hierboven genoemd onder 3, 4, 5 en 6, indien de Raad daartoe verzoekt of als deze uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor gemeenten (art. 169, vierde lid). Rol van ondernemingsraad Zorg voor heldere informatie en goede communicatie, en werk aan draagvlak. Dit lijkt een open deur, maar de praktijk leert dat veel besluitvormingsprocessen onnodig veel vertraging, verwarring en onrust bij het personeel veroorzaken. Het is onvoldoende om de ondernemingsraad en gemeenteraad strikt volgens de wettelijke vereisten te informeren. Wij hebben daarom zowel de OR als raadsleden regelmatig bijgepraat en betrokken in het proces. (Citaat uit de praktijk.) Het personeelsbelang wordt formeel bewaakt in het adviesrecht van de ondernemingsraad (OR). Het adviesrecht bij een plan van verzelfstandiging en samenwerking is hecht verankerd in de Wet op de Ondernemingsraden. Artikel 25 spreekt over een voorgenomen besluit. Het advies moet daarom op een zodanig tijdstip worden gevraagd dat het van wezenlijke invloed kan zijn op het besluit. Termijnen of faseringen noemt de wet verder niet. Bij het afgeven van het advies let de OR overigens op zowel de personele als de organisatorische consequenties van het voorgenomen besluit. Het adviesrecht is in de wet minder zwaar aangezet dan het instemmingsrecht. Instemming betekent dat de OR positief moet adviseren over de veranderingen. Voor verzelfstandiging en samenwerking is het dus niet noodzakelijk dat de OR instemt met het voorgenomen besluit. De adviesaanvraag moet in ieder geval een motivering van het besluit bevatten en een overzicht geven van de verwachte gevolgen voor het personeel plùs de maatregelen die worden genomen om schadelijke gevolgen te beperken (bijvoorbeeld in het sociaal plan). Zodra er sprake is van arbeidsvoorwaardelijke consequenties (bijvoorbeeld bij overgang naar een andere CAO) heeft ook het Georganiseerd Overleg (met de vakorganisaties) een rol. Dit is meestal het geval wanneer er sprake is van de overgang van personeel naar een andere organisatie. Tot slot In deze brochure is een weergave gegeven van de inhoud van de Handreiking Strategische Positionering. Waar deze brochure ophoudt, gaat de Handreiking verder. Voor nadere informatie over de Handreiking kunt u contact opnemen met de NVRD.