ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER Stichting Protestants-Christelijk Onderwijs Hillegersberg-Schiebroek te Rotterdam 4523059/40774 Utrecht, april 2015
Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij stichting Protestants-Christelijk Onderwijs Hillegersberg-Schiebroek te Rotterdam (hierna: SPCOHS). De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek, dat overigens niet gericht was op de rechtmatigheid van eventuele investeringen, uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk 4513946 is op 20 maart 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk 4523059 is op 8 april 2015 te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.
INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 9 1.1 Aanleiding en doel 9 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 9 1.2.1 Onderzoeksvragen 9 1.2.2 Werkwijze 9 2 OMVANG BUFFER EIND 2016 10 2.1 Onderzoeksvragen 10 2.2 Bevindingen 10 2.2.1 Inleiding 10 2.2.2 De omvang van de buffer 10 2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 10 3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 12 3.1 Onderzoeksvragen 12 3.2 Bevindingen 12
Samenvatting Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. SPCOHS is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca. 3.361.000; ca. 45% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 6,07% (circa 447.000). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca. 2.569.000. Hierbij lieten we een bedrag van ca. 345.000 dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2016 met ca. 28% nog boven de signaleringswaarde ligt. Dit was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn voorgelegd: Herkent u zich in de omvang van de buffer die wij voor uw bestuur hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kunt u de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in uw bedrijfsvoering? Indien u de omvang van de buffer niet kunt onderbouwen, beschikt u over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kunt u ons die plannen verstrekken? Het bestuur heeft ons de meerjarenbegroting 2015-2018 verstrekt. Hierin is over de jaren 2015-2018 per saldo een negatief exploitatieresultaat opgenomen van 1.363.795. Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2018 vast op ongeveer 1,56 mln. (circa 21%), die de signaleringswaarde (6,07%) nog overschrijdt met ca. 1,1 mln. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de resterende buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: Wij vinden op zich een hogere buffer (dan de signaleringswaarde) voor de SPCOHS gerechtvaardigd op grond van het feit dat de gemeente Rotterdam per jaar een additionele subsidie toekent. Per jaar kan dat wijzigen. Het lopend schooljaar bedraagt deze subsidie voor SPCOHS 350.863. De scholen van de SPCOHS liggen in de periferie van de stad en van tijd tot tijd gaan er stemmen op in de politiek
om de gelden met name in de probleemescalatiegebieden te besteden. Al in een eerder schrijven hebben wij aangegeven dat, in zijn algemeenheid, de signaleringswaarde van de buffer in 2009 ons inziens te laag is vastgesteld. De thans vigerende buffer focust uitsluitend op de bedrijfsvoering en niet op het primaire product: een stabiel onderwijsproces. In de opsomming welke zaken ertoe doen bij het vaststellen van de bufferfunctie ontbreekt dit aspect volledig. De leerlingen moeten kunnen rekenen op een stabiele onderwijsomgeving! Slechts op natuurlijke momenten, zoals wisseling schooljaar, zou een meer ingrijpende wijziging voor de leerlingen mogen plaatsvinden. In Rotterdam hebben wij de laatste twee jaar helaas op meerdere fronten anders gezien. In Rotterdam hebben we bij twee van de grootste onderwijsinstituten gezien hoe het snel mis kan gaan. In slechts enkele jaren liepen tekorten op tot meer dan 1000,-- per leerling/student. Tijdens het schooljaar werden onze buurkinderen (BOOR) en onze oud-leerlingen (Zadkine) geconfronteerd met ingrijpende wijzigingen. Directeuren van de scholen die van de ene week op de andere collega s zagen vertrekken en klassen moesten samenvoegen met alle onrust van dien. En dan zwijgen we nog maar over Ibn Ghaldoun. Maar ook elders in het land verrassingen : een terechte aanslag van de belastingdienst van 300.000,-- inzake overblijfouders of een bestuurder waarvan de vertrekkosten uiteindelijk 408.000,-- bleken te bedragen zonder dat terugvordering aan de orde is. Naar aanleiding van het door uw dienst opgestelde rapport 'financiële positie SPCOHS', uitgebracht in mei 2012, hebben wij in 2013 een meerjarenbegroting gepresenteerd waarin een plan tot vermindering van de financiële buffer is opgenomen. Door jaarlijks exploitatietekort toe te staan, zal de buffer afnemen. Voor 2013 was het begrootte tekort 499.560. Op 18 december 2013 kregen alle scholen voor PO onverwachts twee extra subsidies, te weten 'bijzondere en aanvullende bekostiging 2013' en 'bijzondere bekostiging jonge leerkrachten'. Voor de SPCOHS betekende dat een extra bate van 300.438. Daadwerkelijke besteding in 2013 behoorde uiteraard niet meer tot de mogelijkheden. Mede door deze extra bate was er in 2013 een positief saldo van 115.347. Het begrote tekort voor 2014 is 429.983. Het resultaat voor het jaar 2014 is momenteel nog niet bekend. Voor 2015 is een tekort van 425.352 begroot. Voor de jaren 2016 en 2017 zijn tekorten van respectievelijk 364.224 en 297.124 voorzien. Wij continueren daarmee het in 2013 vastgestelde beleid. De (meerjaren)begroting voor 2015 t/m 2017 is op 7 januari jl. in de bestuursvergadering vastgesteld. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 1.1 Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 1.2.1 Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 1.2.2 Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind 2016. De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 Omvang buffer eind 2013 komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 Bestedingsplannen bestuur komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde. Pagina 9 van 12
2 OMVANG BUFFER EIND 2016 2.1 Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? 2.2 Bevindingen 2.2.1 Inleiding Paragraaf 2.2.2 bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over 2013. Paragraaf 2.2.3 bevat de ontwikkeling van de buffer in de jaren 2014 tot en met 2016. 2.2.2 De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1. Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden. 2. Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen. 3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging. In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van SPCOHS. 2013 (%) Signaleringswaarde (%) Kapitalisatiefactor (KF) 5.857.495 79,60 40,34 Transactiefunctie (TF) 1.118.019 15,19 10,18 Financieringsfunctie (FF) 1.378.338 18,73 24,09 Financiële buffer (B) (KF-TF-FF) 3.361.138 45,68 6,07 2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over de periode 2014 tot en met 2016. Daaruit volgt dat de buffer eind 2016 ongeveer 2,08 mln.; ca. 28% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds. Pagina 10 van 12
Het bestuur heeft aangegeven zich te kunnen vinden in deze bepaling van de omvang van de buffer eind 2016. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: Wij vinden op zich een hogere buffer (dan de signaleringswaarde) voor de SPCOHS gerechtvaardigd op grond van het feit dat de gemeente Rotterdam per jaar een additionele subsidie toekent. Per jaar kan dat wijzigen. Het lopend schooljaar bedraagt deze subsidie voor SPCOHS 350.863. De scholen van de SPCOHS liggen in de periferie van de stad en van tijd tot tijd gaan er stemmen op in de politiek om de gelden met name in de probleemescalatiegebieden te besteden. Al in een eerder schrijven hebben wij aangegeven dat, in zijn algemeenheid, de signaleringswaarde van de buffer in 2009 ons inziens te laag is vastgesteld. De thans vigerende buffer focust uitsluitend op de bedrijfsvoering en niet op het primaire product: een stabiel onderwijsproces. In de opsomming welke zaken ertoe doen bij het vaststellen van de bufferfunctie ontbreekt dit aspect volledig. De leerlingen moeten kunnen rekenen op een stabiele onderwijsomgeving! Slechts op natuurlijke momenten, zoals wisseling schooljaar, zou een meer ingrijpende wijziging voor de leerlingen mogen plaatsvinden. In Rotterdam hebben wij de laatste twee jaar helaas op meerdere fronten anders gezien. In Rotterdam hebben we bij twee van de grootste onderwijsinstituten gezien hoe het snel mis kan gaan. In slechts enkele jaren liepen tekorten op tot meer dan 1000,-- per leerling/student. Tijdens het schooljaar werden onze buurkinderen (BOOR) en onze oud-leerlingen (Zadkine) geconfronteerd met ingrijpende wijzigingen. Directeuren van de scholen die van de ene week op de andere collega s zagen vertrekken en klassen moesten samenvoegen met alle onrust van dien. En dan zwijgen we nog maar over Ibn Ghaldoun. Maar ook elders in het land verrassingen : een terechte aanslag van de belastingdienst van 300.000,-- inzake overblijfouders of een bestuurder waarvan de vertrekkosten uiteindelijk 408.000,-- bleken te bedragen zonder dat terugvordering aan de orde is. Naar aanleiding van het door uw dienst opgestelde rapport 'financiële positie SPCOHS', uitgebracht in mei 2012, hebben wij in 2013 een meerjarenbegroting gepresenteerd waarin een plan tot vermindering van de financiële buffer is opgenomen. Door jaarlijks exploitatietekort toe te staan, zal de buffer afnemen. Voor 2013 was het begrootte tekort 499.560. Op 18 december 2013 kregen alle scholen voor PO onverwachts twee extra subsidies, te weten 'bijzondere en aanvullende bekostiging 2013' en 'bijzondere bekostiging jonge leerkrachten'. Voor de SPCOHS betekende dat een extra bate van 300.438. Daadwerkelijke besteding in 2013 behoorde uiteraard niet meer tot de mogelijkheden. Mede door deze extra bate was er in 2013 een positief saldo van 115.347. Pagina 11 van 12
3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 3.1 Onderzoeksvragen Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 3.2 Bevindingen Het bestuur heeft de volgende reactie gegeven op de bovengenoemde vragen: Het begrote tekort voor 2014 is 429.983. Het resultaat voor het jaar 2014 is momenteel nog niet bekend. Voor 2015 is een tekort van 425.352 begroot. Voor de jaren 2016 en 2017 zijn tekorten van respectievelijk 364.224 en 297.124 voorzien. Wij continueren daarmee het in 2013 vastgestelde beleid. De (meerjaren)begroting voor 2015 t/m 2017 is op 7 januari jl. in de bestuursvergadering vastgesteld. Op grond van de aanvullende informatie van het bestuur maakte de inspectie een herberekening. Rekening houdend met de verwachtingen van het bestuur bedraagt de toekomstige financiële buffer eind 2018 ongeveer 1,56 mln.; ca. 21% van de totale baten, inclusief rentebaten. Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van ca. 6,09% nog steeds met ca. 1,1 mln. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht. Pagina 12 van 12