RAPPORT VAN EEN SPECIFIEK ONDERZOEK

Transcriptie

1 RAPPORT VAN EEN SPECIFIEK ONDERZOEK STICHTING KATHOLIEK ONDERWIJS DE BEERZEN OIRSCHOT EN SPOORDONK TE OIRSCHOT (40982) NAAR DE RECHTMATIGHEID VAN DE INVESTERINGEN IN DE HUISVESTING VAN DE BASISSCHOOL "DE FONKELING" (V/M ST. JOZEFSCHOOL) Status rapport: definitief Datum rapport: 13 juli 2018 Kenmerk:

2

3 Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van een specifiek onderzoek naar de rechtmatigheid van de investeringen in de huisvesting bij De Fonkeling in 2015 ten laste van de rijksbijdragen door Stichting Katholiek Onderwijs De Beerzen, Oirschot en Spoordonk te Oirschot (hierna: SKOBOS). De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek uitgevoerd in de periode augustus 2017 tot en met juni Het conceptrapport met nummer is op 14 juni 2018 aan het bestuur toegezonden voor hoor en wederhoor. Het bestuur heeft een reactie ingezonden op 26 juni 2018, die voor zover nodig is verwerkt in het definitieve rapport. Het definitieve rapport met nummer is op 13 juli 2018 te Utrecht vastgesteld door dr. Marc Spierings, afdelingshoofd po/vo directie Rekenschap en Juridische Zaken. Vervolgens heeft het bestuur een zienswijze toegezonden die als bijlage in dit rapport is opgenomen. Het onderzoeksrapport wordt in de vijfde week na vaststelling openbaar gemaakt via SPECIFIEK ONDERZOEK Naast regulier onderzoek op grond van artikel 11 van de Wet op het onderwijstoezicht (Wot), kan de inspectie uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap specifiek onderzoek verrichten op grond van artikel 15 van de Wot. Hieronder worden alle niet-reguliere vormen van onderzoek verstaan. De inspectie kan op grond van artikel 3, van de Wot een onderzoek instellen naar, onder meer, de naleving van bij of krachtens onderwijswetten gegeven voorschriften en de rechtmatigheid van de bestedingen. Voor een specifiek onderzoek wordt steeds per onderzoek een onderzoeksvraag of meerdere onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard en onderwerp van het onderzoek. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. De bevindingen naar aanleiding van een specifiek onderzoek worden vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.

4

5 INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 Opdracht en werkwijze Aanleiding Onderzoeksvraag en werkwijze Wet- en regelgeving 9 2 Bevindingen Onderbouwing investeringen in gebouwen in Onderzoeksvraag: Voldoen de investeringen 2015 in de huisvesting van De Fonkeling aan de wet- en regelgeving? 10 3 Conclusie 11 BIJLAGE (zienswijze bestuur)

6

7 Samenvatting Uit een analyse van de jaarverslaggeving 2015 en aanvullend onderzoek is gebleken dat SKOBOS in totaal aan publieke middelen heeft geïnvesteerd in huisvesting ten behoeve van de aanleg en inrichting van het schoolterrein van De Fonkeling. SKOBOS heeft reserves die zijn opgebouwd uit de rijksbijdragen aangewend voorbovengenoemde investering. De inspectie stelde een specifiek onderzoek in ter beantwoording van de vraag: Voldoen de investeringen 2015 in de huisvesting van De Fonkeling aan de wet- en regelgeving? Volgens artikel 91 van de Wet primair onderwijs (hierna: Wpo) dient de aanleg en (eerste) inrichting van een schoolterrein voor rekening van de gemeente te komen. De investeringen in de huisvesting voor ten laste van de rijksbijdragen zijn daarmee in strijd met artikel 148 van de Wpo.

8

9 1 Opdracht en werkwijze 1.1 Aanleiding Uit de jaarverslaggeving 2015 van SKOBOS bleek dat het bestuur mogelijk in strijd met de Wpo heeft geïnvesteerd in de huisvesting van De Fonkeling. Er zou sprake zijn van het activeren van investeringen in gebouwen ad Daarop heeft de inspectie met brief van 1 augustus 2017 (kenmerk ) een onderzoek aangekondigd bij het bestuur naar dit signaal. SKOBOS is het bevoegd gezag van 5 basisscholen die zich bevinden in Oirschot en de dorpen Spoordonk, Oostelbeers en Middelbeers. 1.2 Onderzoeksvraag en werkwijze Onderzoeksvraag Voldoen de investeringen 2015 in de huisvesting van De Fonkeling aan de wet- en regelgeving? Werkwijze Het onderzoek bestond uit het opvragen van specifieke informatie over, en toelichtingen op, de investeringen in de huisvesting van De Fonkeling. Deze informatie en toelichtingen zijn geanalyseerd om te kunnen vaststellen in hoeverre deze investeringen ten laste van de rijksbijdragen voldoen aan de wettelijke eisen. 1.3 Wet- en regelgeving Om vast te stellen of er sprake is van onrechtmatige bestedingen is de aangetroffen situatie getoetst aan de Wpo, met name de artikelen 91 en 148 van de Wpo. In artikel 91 Wpo inzake de voorziening in huisvesting door de gemeente is onder andere het volgende opgenomen: De gemeenteraad draagt onderscheidenlijk burgemeester en wethouders dragen ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling. Hij behandelt onderscheidenlijk zij behandelen daarbij de door de gemeente in stand gehouden scholen en de niet door de gemeente in stand gehouden scholen op gelijke voet. In artikel 148 Wpo inzake de besteding van de bekostiging is onder meer het volgende opgenomen: Het bevoegd gezag wendt het totaal van de in de artikelen 129, 134 en 137 bedoelde bedragen voor de kosten voor de materiële instandhouding en de personeelskosten uitsluitend aan voor kosten voor materiële instandhouding, personeelskosten van de school of personeelskosten in verband met benoeming of tewerkstelling zonder benoeming van personeel, bedoeld in artikel 29, vijfde lid, dan wel mede voor die kosten van een van de andere scholen van dat bevoegd gezag. Pagina 9 van 13

10 2 Bevindingen 2.1 Onderbouwing investeringen in gebouwen in 2015 SKOBOS heeft volgens de jaarrekening in 2015 voor geïnvesteerd in gebouwen. In de jaarverslaggeving is geen verdere specificatie en detaillering van deze investering gegeven. Uit de informatie die door de bestuurder van SKOBOS is verstrekt, blijkt dat de investering betrekking heeft op nieuwbouw/renovatie van de basisschool De Fonkeling. In de van SKOBOS op 19 juni 2017 ontvangen afrekening verbouw/renovatie De Fonkeling (versie 29 oktober 2015) is naast de bijdrage van van de gemeente Oirschot, een eigen investeringsbijdrage opgenomen van De eigen investeringsbijdrage van SKOBOS is voor in de jaarrekening 2015 geactiveerd. Het restant van deze eigen investeringsbijdrage is via andere (balans)posten in de jaarrekening 2015 verwerkt. SKOBOS heeft met de gemeente Oirschot de omvang van de ter beschikking te stellen eigen investeringsbijdrage afgesproken. In deze investeringsbijdrage van zijn de kosten van de aanleg en inrichting van het schoolterrein voor in totaal opgenomen. Het restant van de investeringsbijdrage van betreft (een deel van) de kosten voor lockers en de kosten voor een onderhoudsvriendelijke vloer. 2.2 Onderzoeksvraag: Voldoen de investeringen 2015 in de huisvesting van De Fonkeling aan de wet- en regelgeving? Uitgangspunt voor de bekostiging van de aanleg en (eerste) inrichting schoolterrein is hetgeen is opgenomen in het model huisvestingsverordening onderwijshuisvesting VNG (bijlage IV). De gemeenteraad van de gemeente Oirschot heeft op basis van deze modelverordening in 2010 de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Oirschot 2010 vastgesteld. Volgens bijlage IV (Financiële normering), deel A paragraaf 1.1 respectievelijk paragraaf 1.2 omvat de door de gemeente ter beschikking gestelde normvergoeding van de bouwkosten, tevens de vergoeding voor de aanleg en inrichting van het schoolterrein. Volgens artikel 91 van de Wpo dient de aanleg en (eerste) inrichting van een schoolterrein (de voorzieningen in de huisvesting) voor rekening van de gemeente te komen. Daarnaast is in het programma van eisen (Regeling vaststelling programma s van eisen PO en (V)SO en bekostiging materiële instandhouding samenwerkingsverbanden PO en VO) opgenomen hoe de materiële instandhouding (en de hiermee te berekenen rijksbekostiging) wordt opgebouwd en waarvoor die is bedoeld. In deze regeling is niet de rijksbekostiging van de aanleg en (eerste) inrichting van een schoolterrein opgenomen. Het onderhoud van (delen van) het schoolplein is wél opgenomen in bovengenoemde regeling. De investeringen voor ten laste van de rijksbijdragen zijn daarmee in strijd met artikel 148 van de Wpo, waarin is vermeld dat de bekostiging uitsluitend mag worden aangewend voor kosten voor materiële instandhouding en personeelskosten van de school. Pagina 10 van 13

11 3 Conclusie Onderzoeksvraag: Voldoen de investeringen 2015 in de huisvesting van De Fonkeling aan de wet- en regelgeving? Volgens artikel 91 van de Wpo dient de aanleg en (eerste) inrichting van een schoolterrein voor rekening van de gemeente te komen. De investeringen in de huisvesting voor ten laste van de rijksbijdragen zijn daarmee in strijd met artikel 148 van de Wpo. Pagina 11 van 13

12 Bijlage (zienswijze bestuur) In het definitief rapport rechtmatigheid van de Inspectie van het Onderwijs m.b.t. investeringen door SKOBOS in de huisvesting van de Fonkeling in 2015 en in de toelichting van de inspectie bij eerdere opmerkingen door SKOBOS gemaakt bij het rapport wordt nog steeds een aantal samenhangende zaken onvoldoende genoemd en op waarde geschat. 1. SKOBOS en de gemeente hebben gezamenlijk geïnvesteerd in de renovatie van de Fonkeling. Een oud en ouderwets gebouw dat totaal niet paste bij de eigentijdse visie op kinderopvang en onderwijs van deze school. Om dat te realiseren was een uitgebreide, vooral inpandige verbouwing en renovatie noodzakelijk. Omdat de kosten van een dergelijke uitgebreide renovatie ver uitstegen boven het budget van achterstallig onderhoud, onderwijskundige vernieuwing en renovatie van de gemeente Oirschot, heeft SKOBOS besloten de renovatie mee te bekostigen. Een behoorlijk deel van het door SKOBOS toegezegde bedrag was afkomstig van de voorziening onderhoud van de Fonkeling en betrof de kosten van het in de jaren ervoor met het oog op de renovatie niet uitgegeven onderhoud en het onderhoud dat nog voor de komende tien jaar na renovatie gepland was. 2. SKOBOS is bouwheer geweest en heeft maximaal regie kunnen houden op inhoud en kosten van de renovatie en verbouwing. 3. Met medeweten van de gemeente is besloten om uiteindelijk ook de herinrichting van de speelplaats mee te nemen in de totale renovatie, dus in het gezamenlijke bedrag dat beschikbaar is gesteld. 4. Ook als besloten was om geen herinrichting van de speelplaats mee te nemen, dan nog zou SKOBOS geïnvesteerd hebben in de renovatie / verbouwing, op basis van de onder 1 genoemde argumenten. 5. SKOBOS heeft, bij het maken van de afrekening, enkel op praktische gronden en redelijk willekeurig een onderscheid gemaakt in het toedelen van bedragen aan de afzonderlijke partners; niet SKOBOS heeft de herinrichting van de speelplaats feitelijk betaald, maar het is bekostigd uit het gezamenlijke bouw- en renovatiebudget. SKOBOS draagt de afschrijvingslasten, maar dat hadden ook de afschrijvingslasten voor een deel van de inpandige verbouwing kunnen zijn. 6. De afweging die leidt tot het oordeel onrechtmatigheid is enkel een formele op basis van de gemaakte afrekening en doet geen recht aan de feitelijke situatie en de wijze waarop de verbouw en renovatie uitgevoerd, bekostigd en afgerekend zijn. Dat is in het gesprek op 19 juni 2017 uitvoerig aangegeven. Enkel een formele afweging betekent eigenlijk dat er net zo goed geen gesprek gevoerd had kunnen worden. Enkel een formele afweging en in feite SKOBOS afrekenen op een administratieve onhandigheid is disproportioneel en doet geen recht aan intentie en zelfs de feitelijkheid. 7. SKOBOS heeft in wezen aan de herinrichting van de speelplaats ter grootte van een eigen bijdrage gegeven van Dit bedrag ontstaat door de volgende berekening: (ingebracht budget van SKOBOS) / (ingebracht budget gemeente) x (kosten renovatie speelplaats) = De uitgaven van SKOBOS kunnen, met inachtneming van voorgaande zoals vermeld onder 1 en onder 7, wél beschouwd worden als aanvullend en bestemd voor inpandige voorzieningen die uitgaan boven wat vanuit de gemeente realiseerbaar is, en kunnen daarmee wél verantwoord worden Pagina 12 van 13

13 vanuit de aanwezige reserves die per ultimo 2006 beschikbaar waren ( ). De accountant die het betreffende jaar gecontroleerd heeft en dus ook naar deze uitgaven gekeken heeft, heeft blijkbaar geen aanleiding gezien om er melding van te maken. 9. In uw reactie op de zienswijze van SKOBOS erkent u dat er inderdaad sprake is van een andere dan (eerste) inrichting van een schoolterrein (zie reactie inspectie, blz. 2 onderdeel a waarbij de inspectie verzuimt om het op juiste wijze te benoemen, nl. (eerste) inrichting); op blz. 3 geeft de inspectie aan dat er sprake is van (her)inrichting en verwijst in dat kader naar de verordening voorzieningen huisvesting gemeente Oirschot 2010, waarin zou staan dat de gemeente verantwoordelijk is voor het ter beschikking stellen van een vergoeding voor de aanleg en (her)inrichting van het schoolterrein. De verordening van 2010 is echter verouderd en in begin 2015 vervangen door een nieuwe verordening: verordening voorziening huisvesting gemeente Oirschot In deze verordening wordt op geen enkel moment aangegeven dat de gemeente verantwoordelijk zou zijn voor (her)inrichting van het speelterrein. De gemeente is op basis van die verordening slechts verantwoordelijk voor de kosten van de aanleg en inrichting van het schoolterrein bij Nieuwbouw met permanente bouwaard (blz. 11) en Uitbreiding met permanente bouwaard (blz. 13) 10. De inspectie baseert zich bij haar oordeel ten onrechte op art. 91 WPO én op de verordening voorziening huisvesting gemeente Oirschot Haar conclusie dat de investeringen vanuit SKOBOS strijdig zijn met artikel 148 Wpo kan dus niét plaats vinden op basis van het aanhalen van artikel 91 (de inspectie erkent dat er geen sprake is van een (eerste) inrichting) en het verwijzen naar de gemeentelijke verordening (de verordening van 2015 kent geen regels voor de bekostiging van (her)inrichting, enkel voor (eerste) inrichting bij nieuwbouw dan wel uitbreiding van permanente bouwaard). 11. Daarnaast is het gebruikelijk dat bij renovatietrajecten de (her)inrichting van schoolterreinen juist niet ten laste van de gemeenten gaat maar in de regel door de schoolbesturen opgepakt wordt. Het een en ander conform de landelijke verordening en de VNG en de zgn. kruisjeslijst waar verantwoordelijkheid van de gemeente en die van het schoolbestuur ten aanzien van onderwijshuisvesting uit elkaar gehaald worden. Het onderbrengen van de kosten van de (her)inrichting van de speelplaats is op basis hiervan juist heel begrijpelijk en correct weggelegd bij het schoolbestuur. SKOBOS gaat dus op basis van bovenstaande argumenten, deels gebaseerd op interpretatie en billijkheid (1-8) en deels op formele juridische gronden (9-11) niet akkoord met de conclusie van het definitieve rapport van een specifiek onderzoek naar de rechtmatigheid van de investeringen in de huisvesting van de basisschool de Fonkeling te Oirschot, juli 2018 en heeft er alle vertrouwen in dat ze bij beroep in het gelijk zal worden gesteld. Pagina 13 van 13