ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER. Stichting Openbaar Onderwijs Oost Groningen /41613

Transcriptie

1 ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER Stichting Openbaar Onderwijs Oost Groningen /41613 Utrecht, maart 2015

2

3 Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij Stichting Openbaar Onderwijs Oost Groningen. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek, dat overigens niet gericht was op de rechtmatigheid van eventuele investeringen, uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk is op 9 maart 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk is op 17 maart 2015 te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.

4

5 INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 OPDRACHT EN WERKWIJZE Aanleiding en doel Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport Onderzoeksvragen Werkwijze 9 2 OMVANG BUFFER EIND Onderzoeksvragen Bevindingen Inleiding De omvang van de buffer Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR Onderzoeksvragen Bevindingen 13

6

7 Samenvatting Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. Stichting Openbaar Onderwijs Oost Groningen is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca ; ca. 39% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 5% (circa ). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca Hierbij lieten we een bedrag van ca dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2016 met ca. 39% nog boven de signaleringswaarde ligt. Dit was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn voorgelegd: Herkent u zich in de omvang van de buffer die wij voor uw bestuur hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kunt u de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in uw bedrijfsvoering? Indien u de omvang van de buffer niet kunt onderbouwen, beschikt u over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kunt u ons die plannen verstrekken? Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2018 vast op ongeveer 5,52 mln.; zo n 25% van de totale baten Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van 5% nog steeds. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven. a. Personele risico's: In de afgelopen jaren heeft SOOOG, mede als gevolg van het versterken van het natuurlijk verloop en de inzet van payrollers, het personeelsoverschot weten om te buigen naar een lichte personeelsvraag voor de komende jaren. Gelet op de krimp heeft SOOOG op bedrijfseconomische gronden besloten een flexibele personele schil te hanteren van maximaal 10 fte's op payrollbasis. Dit leidt tot structurele meerkosten (gemiddeld 23% van de salariskosten) van ongeveer ,-

8 gemiddeld per jaar. Ondanks deze positieve ontwikkeling loopt SOOOG specifieke risico's: De ontvangen middelen voor impulsgebieden tot en met het schooljaar , zijnde ongeveer ,- per jaar, worden volledig aangewend voor de personele bekostiging. SOOOG loopt over deze inkomsten een meer dan gemiddeld risico omdat het onzeker is of deze bekostiging ook de jaren na nog wordt ontvangen. De ontvangen middelen voor passend onderwijs zijn gebaseerd op het verdeelmodel op basis van het aantal leerlingen. SOOOG heeft - gelet op de samenstelling van haar leerlingenpopulatie een verwijzingspercentage van meer dan 2% naar het speciaal basisonderwijs. Dientengevolge bedragen de meerkosten gemiddeld ,- per jaar. SOOOG wordt sinds 2013 geconfronteerd met een extra instroom van asielzoekers hetgeen de komende jaren leidt tot een tekort van ongeveer ,- per jaar op het eerste opvangonderwijs. Naast bovenstaande gekwantificeerde personele risico's attenderen wij u op de te verwachten niet gekwantificeerde personele risico's. Risico's als gevolg van de nieuwe cao en veranderende wetgeving waarvoor SOOOG een voorziening moet gaan treffen: De wijziging van BAPO naar duurzame inzetbaarheid. Hierdoor kunnen personeelsleden die 56 jaar of ouder zijn tot aan hun AOW-leeftijd naast hun verlof voor duurzame inzetbaarheid het BAPO-verlof tot maximaal 170 uur per jaar behouden. Personeelsleden krijgen recht om de duurzame inzetbaarheid van 40 uur per jaar gedurende drie jaren te gaan sparen. De uitvoering van de Wet werk en zekerheid voor het Openbaar Onderwijs kan vanaf 2017 leiden tot onvoorziene personele verplichtingen. b. Materiële risico's De materiële risico's nemen de komende jaren bij SOOOG sterk toe. Deze toename is het gevolg van krimp en decentralisatie van onderhoud. Het gevolg van krimp is een groeiende leegstand. In combinatie met de gemiddelde leeftijd van de schoolgebouwen leidt dit in verhouding tot de vergoeding van het Ministerie tot relatief hoge energie- en onderhoudskosten. In deze vragen wij mede daarom specifiek uw aandacht voor de volgende materiële risico's: De onderhoudskosten over de periode zijn gemiddeld ongeveer ,- hoger dan de vergoeding die van de overheid wordt ontvangen. De energiekosten over de periode zijn gemiddeld jaarlijks ongeveer ,- hoger dan aan vergoeding in deze van de overheid wordt ontvangen. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.

9 1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 1.1 Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 Omvang buffer eind 2013 komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 Bestedingsplannen bestuur komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde. Pagina 9 van 13

10 2 OMVANG BUFFER EIND Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? 2.2 Bevindingen Inleiding Paragraaf bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over Paragraaf bevat de ontwikkeling van de buffer in de jaren 2014 tot en met De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1. Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden. 2. Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen. 3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging. In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van Stichting Openbaar Onderwijs Oost Groningen (%) Signaleringswaarde (%) Kapitalisatiefactor (KF) ,75 35,00 Transactiefunctie (TF) ,89 8,80 Financieringsfunctie (FF) ,01 21,20 Financiële buffer (B) (KF-TF-FF) ,85 5, Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over de periode 2014 tot en met Daaruit volgt dat de buffer eind 2016 ongeveer 8,58 mln.; ca. 39% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds. Pagina 10 van 13

11 Het bestuur heeft aangegeven zich te kunnen vinden in de rekenkundige bepaling van de omvang van de buffer eind Het bestuur geeft daarbij aan dat de berekende buffer inmiddels is achterhaald omdat in de beoordeelde meerjarenraming nog geen rekening is gehouden met de inzet van de voorzieningen, de investeringen als gevolg van het herfstakkoord en de investeringen als gevolg van het nieuw strategische beleidsplan Tevens deelt het bestuur het volgende mee. Gezien de specifieke kenmerken van SOOOG: een meer dan gemiddelde krimp in de regio Oost Groningen, een veranderende samenstelling van de bevolking en de omvang en leeftijd van de schoolgebouwen ziet SOOOG de kapitalisatiefactor als ongeschikt. SOOOG hanteert het weerstandsvermogen als buffercapaciteit. SOOOG is onderhavig aan diverse risico s waarmee uw berekende buffercapaciteit geen dan wel onvoldoende rekening houdt. In 2014 heeft het College van Bestuur besloten, mede gelet op de financiële positie van SOOOG, vanaf 2014 en volgende jaren fors te gaan investeren in de kwaliteitsontwikkeling en kwaliteitsversterking van SOOOG. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven. a. Personele risico's: In de afgelopen jaren heeft SOOOG, mede als gevolg van het versterken van het natuurlijk verloop en de inzet van payrollers, het personeelsoverschot weten om te buigen naar een lichte personeelsvraag voor de komende jaren. Gelet op de krimp heeft SOOOG op bedrijfseconomische gronden besloten een flexibele personele schil te hanteren van maximaal 10 fte's op payrollbasis. Dit leidt tot structurele meerkosten (gemiddeld 23% van de salariskosten) van ongeveer ,- gemiddeld per jaar. Ondanks deze positieve ontwikkeling loopt SOOOG specifieke risico's: De ontvangen middelen voor impulsgebieden tot en met het schooljaar , zijnde ongeveer ,- per jaar, worden volledig aangewend voor de personele bekostiging. SOOOG loopt over deze inkomsten een meer dan gemiddeld risico omdat het onzeker is of deze bekostiging ook de jaren na nog wordt ontvangen. De ontvangen middelen voor passend onderwijs zijn gebaseerd op het verdeelmodel op basis van het aantal leerlingen. SOOOG heeft - gelet op de samenstelling van haar leerlingenpopulatie een verwijzingspercentage van meer dan 2% naar het speciaal basisonderwijs. Dientengevolge bedragen de meerkosten gemiddeld ,- per jaar. SOOOG wordt sinds 2013 geconfronteerd met een extra instroom van asielzoekers hetgeen de komende jaren leidt tot een tekort van ongeveer ,- per jaar op het eerste opvangonderwijs. Naast bovenstaande gekwantificeerde personele risico's attenderen wij u op de te verwachten niet gekwantificeerde personele risico's. Risico's als gevolg van de nieuwe cao en veranderende wetgeving waarvoor SOOOG een voorziening moet gaan treffen: De wijziging van BAPO naar duurzame inzetbaarheid. Hierdoor kunnen personeelsleden die 56 jaar of ouder zijn tot aan hun AOW-leeftijd naast hun verlof voor duurzame inzetbaarheid het BAPO-verlof tot maximaal 170 uur per jaar behouden. Pagina 11 van 13

12 Personeelsleden krijgen recht om de duurzame inzetbaarheid van 40 uur per jaar gedurende drie jaren te gaan sparen. De uitvoering van de Wet werk en zekerheid voor het Openbaar Onderwijs kan vanaf 2017 leiden tot onvoorziene personele verplichtingen. b. Materiële risico's De materiële risico's nemen de komende jaren bij SOOOG sterk toe. Deze toename is het gevolg van krimp en decentralisatie van onderhoud. Het gevolg van krimp is een groeiende leegstand. In combinatie met de gemiddelde leeftijd van de schoolgebouwen leidt dit in verhouding tot de vergoeding van het Ministerie tot relatief hoge energie- en onderhoudskosten. In deze vragen wij mede daarom specifiek uw aandacht voor de volgende materiële risico's: De onderhoudskosten over de periode zijn gemiddeld ongeveer ,- hoger dan de vergoeding die van de overheid wordt ontvangen. De energiekosten over de periode zijn gemiddeld jaarlijks ongeveer ,- hoger dan aan vergoeding in deze van de overheid wordt ontvangen. Pagina 12 van 13

13 3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 3.1 Onderzoeksvragen Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 3.2 Bevindingen Het bestuur heeft de volgende reactie gegeven op deze vragen: Het College van bestuur heeft begin 2014 besloten om vanaf 2014 en volgende jaren fors te gaan investeren in de kwaliteitsontwikkeling en kwaliteitsversterking van het onderwijs. Concreet zijn er twee besluiten genomen: In 2014 is een kwaliteitspool opgezet en ingericht waarmee een investering gepaard gaat van in totaal ,- over de periode van Voor de uitvoering van het nieuwe strategische beleidsplan , dat gereed komt in april 2015, is een investeringsruimte van ongeveer 1,5 miljoen beschikbaar. Investeringsruimte om invulling te geven aan de strategische kwaliteitsagenda van de komende jaren. Op grond van de aanvullende informatie van het bestuur maakte de inspectie een herberekening. Rekening houdend met de verwachtingen van het bestuur bedraagt de toekomstige financiële buffer eind 2018 ongeveer 5,52 mln.; ca. 25% van de totale baten, inclusief rentebaten. Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van 5% nog steeds. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht. Pagina 13 van 13

14 Huningaweg PB OOSTWOLD Postbus AB WINSCHOTEN T E secretariaat@sooog.nl W B NL93 ABNA Zienswijze Gezien de specifieke kenmerken van SOOOG: een meer dan gemiddelde krimp in de regio Oost-Groningen, een veranderende samenstelling van de bevolking en de omvang en leeftijd van de schoolgebouwen, ziet SOOOG de kapitalisatiefactor als ongeschikt. SOOOG hanteert het weerstandsvermogen als buffercapaciteit. SOOOG is onderhavig aan diverse risico s te weten personele, materiële en kwaliteitsrisco s waarmee uw berekende buffercapaciteit geen dan wel onvoldoende rekening houdt. Ten aanzien van de financiële kengetallen willen wij nog opmerken dat: De gemiddelde rentabiliteit van 0,78% over de periode binnen de door het ministerie en het bestuur gehanteerde streefwaarden en streefgrenzen (respectievelijk 0-3 % en 0-5%) blijft. Het College van Bestuur op basis van een risicoanalyse opgesteld door Deloitte in 2009, waarin een ondergrens voor het weerstandsvermogen van 22% voor de komende jaren wordt geadviseerd een weerstandsvermogen van 20 tot 25% van de jaarlijkse Rijksbijdrage verantwoord vindt. In het onderzoeksrapport zijn de personele en materiële risico s, zoals door SOOOG in beeld gebracht, overgenomen. Tot slot vragen we aandacht voor het economische perspectief in Oost- Groningen. Een perspectief dat consequenties heeft voor het gebied en dientengevolge de bevolkingssamenstelling. Het voorgaande zal zich vertalen in andere onderwijsopbrengsten. Gelijktijdig zien we de landelijke normering stijgen waardoor SOOOG onderhavig is aan een verhoogde kwaliteitsrisico. Het College van Bestuur heeft, mede gelet op de financiële positie van SOOOG, besloten vanaf 2014 en volgende jaren fors te gaan investeren in de kwaliteitsontwikkeling en kwaliteitsversterking van SOOOG. Stichting Openbaar Onderwijs Oost Groningen College van Bestuur Stichting Openbaar Onderwijs Oost Groningen