RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Transcriptie

1 RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN Bevoegd gezag: Stichting Islamitische Basisscholen Breda en omstreken School: Okba Ibnoe Nafi Plaats: Breda BRIN-nummer: 24RZ nummer AD/RS/42747 Datum vaststelling rapport: 26 september 2008

2 Vaststelling Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken dat heeft plaatsgevonden bij de Stichting Islamitische Basisscholen Breda en omstreken. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: auditdienst) hebben dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari 2008 tot en met juni In verband met de bundeling van toezichttaken verricht de Inspectie van het Onderwijs ook het financiële toezicht op de onderwijsvelden. Met ingang van 1 september 2008 is de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW daarom ingebed als Directie Rekenschap in de Inspectie van het Onderwijs. Het rapport is vastgesteld door dr. L.S.J.M. Henkens, hoofdinspecteur en drs. R. Loep RA, Auditmanager Rekenschap, te Utrecht/Den Haag op 26 september INCIDENTEEL ONDERZOEK Naast de uitvoering van onder andere kwaliteitsonderzoeken, zal de inspectie in staat moeten zijn te reageren op incidenten. Op grond van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) kan de inspectie daartoe uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister incidenteel onderzoek verrichten. De aanleiding kan bijvoorbeeld zijn berichtgeving in de media, Kamervragen of ernstige klachten van onderwijsdeelnemers of hun ouders. De auditdienst is op grond van artikel 175 van de Wet op het primair onderwijs en op grond van artikel 97 van de Wet op het voortgezet onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet. 1 van 10

3 Inhoudsopgave 1 Managementsamenvatting 3 2 Opdracht en werkwijze Aanleiding Onderzoeksvragen en werkwijze Afbakening van het onderzoek 6 3 Aanstelling bestuurders en medewerkers Onderzoeksvraag Bevindingen 7 4 Besteding onderwijsbekostiging Onderzoeksvraag Bevindingen 8 5 Medezeggenschap Onderzoeksvraag Bevindingen 9 2 van 10

4 1 Managementsamenvatting Op verzoek van de Staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) hebben de inspectie en auditdienst, als onderdeel van een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs, een onderzoek verricht bij Stichting Islamitische Basisscholen Breda en omstreken en haar school. De stichting fungeert als bevoegd gezag voor de school Okba Ibnoe Nafi. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die de inspectie en auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. Eén van deze onderzoeken heeft plaatsgevonden bij Stichting Islamitische Basisscholen Breda en omstreken. Dit onderzoek is daarom beperkt tot de perioden en onderzoeksgebieden die in het vorige onderzoek niet aan de orde zijn gekomen. Ook de rapportage strekt zich niet verder uit dan over de bevindingen die in dit (aanvullende) onderzoek zijn opgedaan. Voor een volledig beeld van de bevindingen bij beide onderzoeken wordt daarom tevens verwezen naar het rapport met datum 7 mei De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of deze onregelmatigheden breder spelen binnen het islamitisch onderwijs. Wij hebben bij uw bestuur (en school) een onderzoek verricht aan de hand van een drietal onderzoeksvragen. Hieronder geven wij de onderzoeksvragen aan met de belangrijkste bevindingen. 1) Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatigheid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers? Het uitgevoerde onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen ten aanzien van deze onderzoeksvraag. 2) Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? Het uitgevoerde onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen ten aanzien van deze onderzoeksvraag. 3 van 10

5 3) Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De regelgeving op het gebied van de medezeggenschap wordt nog niet op alle punten nageleefd. Het bevoegd gezag heeft acties ondernomen om tot inrichting van de medezeggenschap te komen volgens de voorschriften van de WMS. Afronding daarvan hangt nog op enkele uitvoeringsaspecten. De MR is echter niet op alle onderzochte onderdelen in de gelegenheid gesteld gebruik te maken van haar instemmingsrecht. Hoor en wederhoor De conceptversie van dit rapport is voorgelegd aan het bestuur van de school. Het bestuur heeft op het conceptrapport gereageerd met een brief met datum 22 augustus Het bestuur is akkoord met de inhoud van het concept en ziet geen aanleiding om bij het conceptrapport opmerkingen te plaatsen. 4 van 10

6 2 Opdracht en werkwijze 2.1 Aanleiding In 2006 en 2007 hebben de inspectie en auditdienst incidentele onderzoeken uitgevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en auditdienst daarom gevraagd een breder themaonderzoek uit te voeren naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Met brief PO/BB/07/35017 van 25 september 2007 hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de geconstateerde onregelmatigheden breder spelen in het islamitisch onderwijs. 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze De onderzoeksvragen zijn: 1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de auditdienst en vraag 3 tot dat van de inspectie. In 2007 hebben inspectie en auditdienst reeds een incidenteel onderzoek uitgevoerd bij Stichting Islamitische Basisscholen Breda en omstreken. Hierbij zijn bovenstaande vragen gedeeltelijk al aan de orde gekomen voor het jaar Dit onderzoek is daarom beperkt tot de perioden en onderzoeksgebieden die in het vorige onderzoek niet aan de orde zijn gekomen. Ook de rapportage strekt zich niet verder uit dan over de bevindingen die in dit (aanvullende) onderzoek zijn opgedaan. Voor een volledig beeld van de bevindingen bij beide onderzoeken wordt daarom tevens verwezen naar het rapport met datum 7 mei Voor de uitvoering van het onderzoek hebben de inspectie en de auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten: (Administratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. Administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de scholen, die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en 5 van 10

7 toegespitst op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor). Documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of andere geledingen binnen de school, gericht op het vaststellen van naleving van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek richt zich op de actuele situatie (schooljaar 2007/2008), in voorkomende gevallen uit te breiden tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007). In januari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en de auditdienst het administratiekantoor bezocht waar de Stichting Islamitische Basisscholen Breda en omstreken haar administratie heeft ondergebracht. Op 31 januari 2008 heeft de inspectie een gesprek gevoerd met het bestuur van de stichting. In april en mei 2008 heeft de inspectie nadere informatie ingewonnen bij de voorzitter van de medezeggenschapsraad. Bij haar onderzoek heeft de inspectie de volgende bronnen van informatie geraadpleegd: het managementstatuut, het medezeggenschapsstatuut, het medezeggenschapsreglement en het schoolplan. De begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag en het formatieplan zijn niet geraadpleegd. Uit de toelichting van de algemeen directeur blijkt dat de aanbiedingsbrief bij de begroting door automatiseringsperikelen is gewist. Het jaarverslag 2007 is nog niet opgesteld en het formatieplan niet aan de MR aangeboden. Het onderzoek van de auditdienst beperkte zich voor onderzoeksvraag 2 tot (de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de stichting. Bij haar onderzoek heeft de auditdienst de volgende bronnen geraadpleegd: de financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006 en over 2007, (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor), de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 en de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor. 2.3 Afbakening van het onderzoek Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de bovengenoemde vragen. De auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek bedoeld in NV COS Op grond van deze voorschriften dient de accountant zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van auditdienst te rapporteren over de vastgestelde feiten in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de bevindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden. Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing. 6 van 10

8 3 Aanstelling bestuurders en medewerkers 3.1 Onderzoeksvraag Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 3.2 Bevindingen Er zijn voor wat betreft deze onderzoeksvraag geen bevindingen. 7 van 10

9 4 Besteding onderwijsbekostiging 4.1 Onderzoeksvraag Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 4.2 Bevindingen Er zijn voor wat betreft deze onderzoeksvraag geen bevindingen. 8 van 10

10 5 Medezeggenschap 5.1 Onderzoeksvraag De centrale vraag wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? is uitgewerkt in twee deelvragen: 1) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor geldende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeggenschapsstatuut? En: 2) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening van het advies- en/of instemmingsrecht naar aanleiding daarvan? Meer bepaald gaat het bij deze vragen om de volgende elementen: a) Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig? b) Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming? c) Heeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 (waar van toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen: - de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens; - (voor 1 juli 2007) het jaarverslag; - (aan het begin schooljaar) het managementstatuut. d) Heeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste één maal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vastgesteld? e) Heeft de MR instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan? f) Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan? 5.2 Bevindingen Samenstelling MR De MR bestaat uit 6 leden. Daarvan zijn 3 afkomstig uit de geleding van het personeel en 3 uit de oudergeleding. De MR-leden zijn niet verkozen via een geheime, schriftelijke stemming. Omdat het aantal kandidaten per geleding gelijk was aan het aantal beschikbare zetels zijn de leden bij acclamatie gekozen Beschikbaarstelling stukken De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag ontvangen de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens en het managementstatuut. Het jaarverslag over 2007 is nog niet opgesteld en derhalve niet aan de MR voorgelegd. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut opgesteld en 9 van 10

11 voorgelegd aan de MR. Het bevoegd gezag heeft een medezeggenschapsreglement opgesteld en voorgelegd aan de MR. Inmiddels heeft de MR het bevoegd gezag laten weten in te stemmen met beide documenten. De school voldoet hiermee niet geheel aan de betreffende voorschriften, omdat beide nog niet formeel zijn vastgesteld. De verwachting is dat de vaststelling door het bevoegd gezag binnenkort zijn beslag krijgt Instemmingsrecht De MR heeft instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan. De personeelsgeleding van de MR heeft geen instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. De school voldoet hiermee niet aan de betreffende voorschriften. De voorzitter van het bestuur verklaart dat het formatieplan door overmacht niet aan de MR is aangeboden. In de periode februari tot en met juni 2007 was de algemeen directeur langdurig met ziekteverlof, waardoor deze volgens het bestuur geen formatieplan heeft kunnen opstellen. Inmiddels is wel het formatieplan voor het schooljaar aan de MR aangeboden. 10 van 10