RAPPORT VAN SPECIFIEK ONDERZOEK

Transcriptie

1 RAPPORT VAN SPECIFIEK ONDERZOEK De fusie van vier basisscholen onder het bestuur van Scholengroep OPRON te Veendam (41780) per 1 augustus 2015, te weten Het Zonnedal (14CZ) en De Oleander (14IM), en De Parkwijkschool (15LW) en De Meester Neuteboomschool (15AS). Utrecht, augustus 2016 Documentnummer Onderzoeknummer

2

3 Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van een specifiek onderzoek naar twee fusies van basisscholen onder het bestuur van Stichting Scholengroep OPRON te Veendan, (41780) per 1 augustus 2015: de fusie van basisschool Het Zonnedal (15LW) en basisschool De Oleander (15AS) en de fusie van De Parkwijkschool (14CZ) en De Meester Neuteboomschool (14IM). De inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek uitgevoerd in maart Het conceptrapport met nummer is op 7 juli 2016 aan het bestuur toegezonden voor hoor en wederhoor. Het bestuur heeft een reactie ingezonden op 21 juli 2016, die voor zover nodig is verwerkt in het definitieve rapport. Het definitieve rapport met nummer is op 9 augustus 2016 vastgesteld door dr. Marc Spierings, afdelingshoofd PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken. Het onderzoeksrapport wordt in de vijfde week van vaststelling openbaar gemaakt via SPECIFIEK ONDERZOEK Naast regulier onderzoek op grond van artikel 11 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), kan de inspectie uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap specifiek onderzoek verrichten op grond van artikel 15 van de WOT. Hieronder worden alle niet-reguliere vormen van onderzoek verstaan. De inspectie kan op grond van artikel 3 van de WOT een onderzoek instellen naar, onder meer, de financiële rechtmatigheid en de naleving van, bij of krachtens onderwijswetten gegeven voorschriften. Voor een specifiek onderzoek wordt steeds per onderzoek een onderzoeksvraag of meerdere onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard en onderwerp van het onderzoek. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. De bevindingen naar aanleiding van een specifiek onderzoek worden vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.

4

5 INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 Opdracht en werkwijze Aanleiding Onderzoeksvragen en werkwijze Wet- en regelgeving 9 2 Bevindingen en conclusies Onderzoeksvraag 1: Wat waren de oorzaken van het leerlingverloop in , het jaar voorafgaand aan de fusies? Onderzoeksvraag 2: Voldeden de Parkwijkschool en Het Zonnedal in aan de eisen die wet- en regelgeving aan een basisschool stellen? Onderzoeksvraag 3: Is er sprake van een fusie van Het Zonnedal met De oleander en van De Parkwijkschool met De Meester Neuteboomschool op 1 augustus 2015? Onderzoeksvraag 4: Welk bekostigingseffect kwam voort uit de onderzochte omstandigheden? Conclusies 11 BIJLAGE

6

7 Samenvatting Het verloop van het leerlingaantal in het schooljaar voorafgaand aan de fusie per 1 augustus 2015 van basisschool Het Zonnedal (15LW) en basisschool De Oleander (15AS) en van De Parkwijkschool (14CZ) en De Meester Neuteboomschool (14IM), roept vragen op. De inspectie heeft een specifiek onderzoek ingesteld naar dit leerlingenverloop met als onderzoeksvragen: 1. Wat waren de oorzaken van het leerlingverloop in , het jaar voorafgaand aan de fusies? 2. Voldeden Het Zonnedal en De Parkwijkschool in aan de eisen die wet- en regelgeving aan een basisschool stellen? 3. Was er sprake van een fusie van Het Zonnedal met De Oleander en van De Parkwijkschool met De Meester Neuteboomschool op 1 augustus 2015? 4. Kwam een bekostigingseffect voort uit de onderzochte omstandigheden? Oorzaken Het Zonnedal en De Parkwijkschool bevonden zich onder de instandhoudingsnorm, met als gevolg dat er kleine groepen ontstonden iets wat het bestuur als onwenselijk beschouwde voor de onderwijskwaliteit. Na kennisgeving in het voorjaar van 2014 aan ouders van het voornemen om de scholen te gaan fuseren, hebben veel ouders zelf besloten om de kinderen vroegtijdig over te schrijven naar een van de andere scholen van OPRON of van andere besturen. Uiteindelijk zijn op de formele fusiedatum van 1 augustus 2015 geen leerlingen overgeschreven naar de fusiescholen. Naleving van wet- en regelgeving Zowel Het Zonnedal als De Parkwijkschool boden in een ononderbroken ontwikkelingsproces aan. Bij De Parkwijkschool waren alle acht leerjaren aanwezig, bij Het Zonnedal waren er geen groepen één en twee meer, doordat er geen aanmeldingen waren. Fusie Van een fusie tussen Het Zonnedal en De Oleander en tussen De Parkwijkschool en De Meeester Neuteboomschool is geen sprake, doordat er op 1 augustus 2015 bij De Oleander en De Meester Neuteboomschool geen leerlingen van Het Zonnedal, respectievelijk van De Parkwijkschool zijn ingeschreven. In de toelichting bij de Regeling fusievergoeding van 16 april 2015 staat onder meer vermeld dat er sprake is van een fusie, indien een substantieel deel van de leerlingen van de op te heffen school daadwerkelijk wordt ingeschreven bij de school waarvoor de compensatie wordt verstrekt. Bekostigingseffect Voor de fusie per 1 augustus 2015 tussen Het Zonnedal en De Oleander en de fusie tussen De Parkwijkschool en De Meester Neuteboomschool wordt extra bekostiging ontvangen gedurende zes jaar. De precieze omvang van dit effect is niet berekend in dit onderzoek. Het is aan de hoofdinspecteur primair onderwijs en speciaal onderwijs om aan de bevindingen en conclusie(s) in dit rapport (financiële) gevolgen te verbinden.

8

9 1 Opdracht en werkwijze 1.1 Aanleiding Het verloop van het leerlingaantal in het schooljaar voorafgaand aan de fusie per 1 augustus 2015 van de bij de fusie op te heffen basisscholen Het Zonnedal (15LW) De Parkwijkschool (14CZ), roept vragen op. De inspectie heeft een specifiek onderzoek ingesteld naar het schooljaar voorafgaand aan de fusie Onderzoeksvragen en werkwijze Onderzoeksvragen 1. Wat waren de oorzaken van het leerlingverloop in , het jaar voorafgaand aan de fusies? 2. Voldeden Het Zonnedal en De Parkwijkschool in aan de eisen die wet- en regelgeving aan een basisschool stellen? 3. Was er sprake van een fusie van Het Zonnedal met De Oleander en van De Parkwijkschool met De Meester Neuteboomschool op 1 augustus 2015? 4. Kwam een bekostigingseffect voort uit de onderzochte omstandigheden? Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd op basis van verslagen van bestuursvergaderingen, verslagen van de MR, nieuwsbrieven, leerlinglijsten, fusie-effectrapportages, openbare bestanden van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en informatie uit de media. Op 8 maart 2016 vond een bestuursgesprek plaats waarin de inspectie zich heeft laten informeren over het fusieproces en de context waarin dit proces heeft plaatsgevonden. 1.3 Wet- en regelgeving Binnen het onderzoek is de volgende wet- en regelgeving van toepassing. Om in aanmerking te komen voor bekostiging moet een basisschool aan een aantal eisen voldoen. Zo moet het onderwijs volgens artikel 8, leden 1 en 9 van de WPO zodanig zijn ingericht dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen. In de Nieuwsbrief Primair Onderwijs van 22 november 2012 wordt hierop onder het kopje Kleutergroepen bij fusie voor kleutergroepen onder voorwaarden een uitzondering gemaakt. Ook mogen groepen van leerlingen van verschillende scholen niet gezamenlijk onderwijs ontvangen volgens WPO artikel 69, lid 1. In de toelichting bij de Regeling fusievergoeding van 16 april 2015 staat onder meer vermeld dat er sprake is van een fusie, indien een substantieel deel van de leerlingen van de op te heffen school daadwerkelijk wordt ingeschreven bij de school waarvoor de compensatie wordt verstrekt. Pagina 9 van 14

10 2 Bevindingen en conclusies 2.1 Bevindingen Onderzoeksvraag 1: Wat waren de oorzaken van het leerlingverloop in , het jaar voorafgaand aan de fusies? Uit DUO-gegevens blijkt dat op teldatum 1 oktober 2014 Het Zonnedal en De Parkwijkschool beneden de opheffingsnorm van 23 leerlingen waren gekomen, de norm waarbij een school aan het eind van dat schooljaar dient te worden opgeheven. De terugloop in het aantal leerlingen was al enige jaren zichtbaar, waardoor het bestuur zich genoodzaakt zag hier op te anticiperen door het in gang zetten van fusies met als motivatie het behoud van werkgelegenheid. Dit blijkt ook uit de fusie-effectrapportages. In het voorjaar van 2014 is het bestuur gestart met het informeren van ouders over het voornemen tot fusie en de beoogde fusiepartners, namelijk De Oleander 14IM, fusiepartner Het Zonnedal) en De Meester Neuteboomschool (15AS, fusiepartner Parkwijkschool). Gevolg daarvan is dat aan het eind van het schooljaar , nog voor het begin van het schooljaar , een groot deel van de leerlingen door de ouders is uitgeschreven en ingeschreven op één van de andere scholen van OPRON of een school van een ander bestuur. Hierbij zijn geen leerlingen ingeschreven bij de beoogde fusiescholen van de op te heffen scholen. Dit houdt in dat er geen leerlingen van Het Zonndedal bij De Oleander zijn ingeschreven en dat er geen leerlingen van De Parkwijkschool bij De Meester Neuteboomschool zijn ingeschreven. Het leerlingaantal van Het Zonnedal daalde hierdoor van 26 op teldatum 1 oktober 2013 naar 16 op teldatum 1 oktober 2014 en van De Parkwijkschool daalde van 39 op teldatum 1 oktober 2013 naar 18 op teldatum 1 oktober Voor de fusiedatum van 1 augustus 2015 dus nog tijdens het schooljaar , zijn de overgebleven leerlingen door de ouders uitgeschreven en ingeschreven bij andere scholen van OPRON of van andere besturen (ongeveer 50% van het aantal leerlingen blijft bij OPRON en 50% gaat naar andere schoolbesturen). Ook hier zijn geen leerlingen ingeschreven op de beoogde fusiescholen van de op te heffen scholen Onderzoeksvraag 2: Voldeden de Parkwijkschool en Het Zonnedal in aan de eisen die wet- en regelgeving aan een basisschool stellen? Beide scholen boden elk afzonderlijk in het laatste schooljaar voor de fusie, , een ononderbroken ontwikkelproces. Weliswaar ontbraken er bij Het Zonnedal leerlingen in de groepen één en twee, maar dit kan worden verklaard doordat er geen aanmeldingen meer waren voor die groepen Onderzoeksvraag 3: Is er sprake van een fusie van Het Zonnedal met De oleander en van De Parkwijkschool met De Meester Neuteboomschool op 1 augustus 2015? Op de beoogde fusiedatum van 1 augustus 2015 werd geen enkele leerling van Het Zonnedal (waar op 31 juli 2015 al geen leerlingen meer zaten) door de ouders uitgeschreven en daarna ingeschreven bij De Oleander. Evenmin werd per 1 augustus 2015 geen leerling van De Parkwijkschool door de ouders uitgeschreven en daarna ingeschreven bij De Meester Neuteboomschool. In beide gevallen is derhalve Pagina 10 van 14

11 geen sprake geweest van een fusie. In de toelichting bij de Regeling fusievergoeding van 16 april 2015 staat immers onder meer vermeld dat er sprake is van een fusie, indien een substantieel deel van de leerlingen van de op te heffen school daadwerkelijk wordt ingeschreven bij de school waarvoor de compensatie wordt verstrekt Onderzoeksvraag 4: Welk bekostigingseffect kwam voort uit de onderzochte omstandigheden? Voor de fusie per 1 augustus 2015 tussen Het Zonnedal en De Oleander en de fusie tussen De Parkwijkschool en De Meester Neuteboomschool wordt extra bekostiging ontvangen gedurende zes jaar. De precieze omvang van dit effect is niet berekend in dit onderzoek. 2.2 Conclusies Onderzoeksvraag 1: Wat waren de oorzaken van het leerlingverloop in , het jaar voorafgaand aan de fusies? Het voornemen van het bestuur om op 1 augustus 2015 vier scholen tot twee scholen te laten fuseren, heeft ertoe geleid dat veel ouders in het jaar voorafgaand aan de fusie hun kinderen hebben uitgeschreven en ingeschreven op een school van OPRON of een ander bestuur. Hierdoor waren bij zowel De Parkwijkschool als Het Zonnedal nog slechts de helft van het aantal leerlingen aanwezig eind , het jaar voorafgaande aan de fusie. Onderzoeksvraag 2: Voldeden de Parkwijkschool en Het Zonnedal in aan de eisen die wet- en regelgeving aan een basisschool stellen? Ja, beide scholen boden in het jaar voorafgaande aan de fusie een volledig, ononderbroken ontwikkelproces aan. Onderzoeksvraag 3: Is er sprake van een fusie van Het Zonnedal met De Oleander en van De Parkwijkschool met De Meester Neuteboomschool op 1 augustus 2015? Van een fusie per 1 augustus 2015 tussen Het Zonnedal en De Oleander en tussen De Parkwijkschool en De Meester Neuteboomschool is volgens de Regeling fusievergoeding geen sprake. Onderzoeksvraag 4: Welk bekostigingseffect kwam voort uit de onderzochte omstandigheden? Voor de fusie per 1 augustus 2015 tussen Het Zonnedal en De Oleander en de fusie tussen De Parkwijkschool en De Meester Neuteboomschool wordt extra bekostiging ontvangen gedurende zes jaar. De precieze omvang van dit effect is niet berekend in dit onderzoek. Het is aan de hoofdinspecteur primair onderwijs en speciaal onderwijs om aan de bevindingen en conclusies in dit rapport (financiële) gevolgen te verbinden. Pagina 11 van 14

12 BIJLAGE Inspectie van het Onderwijs t.a.v. Postbus GS UTRECHT Veendam, 21 juli 2016 Betreft: reactie op conceptrapport specifiek onderzoek Ons kenmerk: Uw kenmerk: /41780 Behandeld door: Geachte heer, Bij schrijven van 7 juli 2016 hebben wij uw conceptrapportage ontvangen inzake een tweetal fusies waarbij vier scholen zijn betrokken die onder het bevoegd gezag vallen van Scholengroep OPRON, te weten t Zonnedal (15LW) met de Oleander (15AS) en de Parkwijkschool (14CZ) met de Meester Neuteboomschool (14IM). U geeft ons in uw brief de mogelijkheid tot het geven van een reactie op de conceptrapportage. Van deze mogelijkheid maken wij bij deze graag gebruik. Aanleiding De aanleiding om t Zonnedal en de Parkwijkschool te fuseren met twee andere scholen vallend onder het bevoegd gezag van Scholengroep OPRON was het dalende leerlingenaantal op de beide scholen. De scholen zaten beide al meerdere jaren onder de gemeentelijke opheffingsnorm, maar aangezien het aantal leerlingen per 1 oktober 2014 onder de 23 leerlingen was gedaald, zouden zonder een fusie, de beide scholen per 1 augustus 2015 zijn opgeheven. Mede gelet op het behoud van de werkgelegenheid voor het personeel achtte het bevoegd gezag dit onwenselijk. Door het bevoegd gezag is daarom een uitgebreid fusieproces doorlopen dat reeds is gestart in 2014 en waarbij alle geledingen zijn betrokken, te weten ouders, team, medezeggenschapsraden, het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal en de gemeenteraad van Stadskanaal. Begin april 2015 is de interne besluitvorming afgerond en per brief van 16 april 2015 is gelet op de vigerende statuten binnen de Scholengroep OPRON, de gemeenteraad van Stadskanaal gevraagd in te stemmen met de beide fusies. Bij schrijven van 8 juni 2015 heeft de gemeenteraad laten weten in te stemmen met de voorstellen tot fusie. Pagina 12 van 14

13 Leerlingenaantallen Het is correct dat geen van de leerlingen die op 1 oktober 2014 stond ingeschreven aan t Zonnedal en de Parkwijkschool per 1 augustus 2015 is ingeschreven aan de voor die betreffende school beoogde fusiepartner. Wij wensen echter te benadrukken dat dit feit nimmer door ons is beoogd of was te voorzien bij het nemen van de fusiebesluiten. De keuze voor de fusiepartners was voor ons gelet op de geografische spreiding van de scholen voor openbaar onderwijs, de meest logische keuze. Er is gekozen voor fusies met de scholen die het snelst bereikbaar zijn vanaf de op te heffen scholen. Daarbij gold voor de fusie tussen de Parkwijkschool en de Meester Neuteboomschool ook dat de scholen hetzelfde onderwijsconcept hanteren. Door de opheffing van t Zonnedal geldt dat het Dalton-concept verdwijnt. Echter er was geen fusie mogelijk met een andere school met het Dalton-concept aangezien dat concept door de andere openbare scholen in de nabijheid niet wordt gehanteerd. Dat geen van de leerlingen van de op te heffen scholen zou worden ingeschreven aan de overblijvende scholen na de fusie was dus door het bevoegd gezag niet te voorzien. Het bevoegd gezag heeft ernaar gestreefd dat de leerlingen zouden worden ingeschreven aan de overblijvende scholen, onder meer door het doorlopen van een zorgvuldig fusietraject. Echter de ouders van de leerlingen bepalen zelf op welke school zij hun kind inschrijven. De vrije schoolkeuze is een belangrijk recht voor ouders. Op dit punt heeft het bevoegd gezag geen doorslaggevende invloed laat staan enige bevoegdheden. Dat dit het geval is blijkt wel uit het gegeven dat het grootste deel van de leerlingen door de ouders zelf al voor de beoogde fusiedatum is ingeschreven aan een andere school. Wij maken gelet op dit gegeven dan ook bezwaar tegen de opmerking in paragraaf van de conceptrapportage waarin wordt gesproken over het overschrijven van leerlingen. De school schrijft geen leerlingen over. Het zijn de ouders die bepalen aan welke school zij hun kind inschrijven. Nogmaals hier ligt geen enkele beslissingsbevoegdheid van het bevoegd gezag. Geen fusie In de conceptrapportage wordt gesteld dat er geen sprake is geweest van een fusie. Dit aangezien in de Regeling fusievergoeding van 16 april 2015 staat dat er sprake is van een fusie indien een substantieel deel van de leerlingen van de op te heffen school daadwerkelijk wordt ingeschreven bij de school waarvoor de compensatie wordt verstrekt. Allereerst wordt opgemerkt dat deze voorwaarde voor een fusie niet is vermeld in de regeling zelf maar in de toelichting op de regeling waarnaar wordt verwezen in de conceptrapportage. Deze regeling is op 16 april 2015 vastgesteld en op 7 mei 2015 gepubliceerd in de Staatscourant. Zoals hierboven al is toegelicht zijn de fusieprocessen reeds in 2014 aangevangen, en zijn, buiten het advies van de gemeenteraad, de besluitvormingsprocessen in dat kader ook reeds vóór 16 april 2015 afgerond. Voor het schoolbestuur was het dan ook niet mogelijk om te anticiperen op deze nieuwe en aanvullende bepaling, daar waar het gaat om de definitie van een fusie in het onderwijs. Zeker niet als daarbij Pagina 13 van 14

14 bijvoorbeeld rekening wordt gehouden met de wettelijke bevoegdheden en bijbehorende termijnen voor medezeggenschap en het adviesrecht van het college van burgemeester en wethouders ten aanzien van een voorgenomen fusie. Het schoolbestuur maakt dan ook bezwaar tegen de beoordeling van de fusies aan de hand van een maatstaf die eerst na de genomen fusiebesluiten bekend is gemaakt. Een belangrijke aanleiding om de fusies te realiseren was zoals reeds is toegelicht het kunnen opvangen van de personele consequenties van de opheffing van de scholen. Juist voor het kunnen opvangen van de personele consequenties worden de fusiefaciliteiten beschikbaar gesteld, ingeval er sprake is van een opheffing onder gelijktijdige samenvoeging met een andere school. Indien geen compensatie wordt verstrekt in verband met de fusie dan zijn de financiële gevolgen daarvan aanzienlijk. Dit zal tot gevolg hebben dat er een reductie dient plaats te vinden van het personeelsbestand. Conform artikel 13.2 van de cao Primair Onderwijs dient over de personele gevolgen van de opheffing van een school overleg te worden gevoerd met de vakorganisaties. Voor een reductie van het personeelsbestand dient in dat geval een sociaal plan te worden overeengekomen met een looptijd van tenminste 2 jaar. Er is voor schoolbesturen dus tijd nodig om te kunnen anticiperen op een dergelijk nieuwe bepaling met zulke verstrekkende gevolgen. In de wijze waarop de fusie nu wordt beoordeeld wordt het bevoegd gezag die tijd niet gegund. Gelet op het gevolgde fusieproces, de in dat kader genomen besluiten, de intenties van die besluiten, de betrokkenheid van medezeggenschapsraden, het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad en dat als gekeken wordt naar de geografische ligging van de scholen en de gehanteerde onderwijskundige concepten, het in dit geval gaat om de meest voor de hand liggende fusies, is naar het oordeel van het bevoegd gezag wel degelijk sprake van een tweetal fusies. Gelet op deze feiten acht het bevoegd gezag het niet redelijk mocht zij nu worden geconfronteerd met consequenties van keuzes die niet door haar zijn gemaakt maar door de ouders, te weten het gebrek aan inschrijvingen op de overblijvende scholen. Ik verzoek u bovenstaande informatie mee te nemen in de definitieve rapportage en deze brief zo mogelijk integraal op te nemen in de betreffende rapportage voor zover u de conclusies in deze rapportage niet wenst aan te passen. Mocht u nog behoefte hebben aan een nadere toelichting ten aanzien van het bovenstaande dan ben ik daartoe natuurlijk graag bereid. Met vriendelijke groet, College van Bestuur Pagina 14 van 14