Het experiment Vernieuwend Welzijn Waarderen, versterken en profileren van welzijnswerk
Auteurs: Joost van Alkemade en Afke Hielkema Bijdragen: Jel Engelen, Els Hofman, Rien van der Veer, Saskia van Grinsven en Ard Sprinkhuizen Eindredactie: Ethiscript Vormgeving: Ontwerpburo Suggestie en Illusie Foto omslag: Mieke Meesen. Op de foto staat Jay van Veelen, jeugdsportcoördinator bij de Haagse Sport Vereniging Escamp Druk: True Colours In opdracht van de ministeries van VWS en VROM-WWI. 2010 MOVISIE
Het experiment Vernieuwend Welzijn Waarderen, versterken en profileren van welzijnswerk
Inhoud 1. Voorwoord: een visie op vernieuwend welzijn 4 Wat is welzijn? 4 Welzijn: sociaal bruggen bouwen 5 De stijl van welzijn: tellen én vertellen 5 Welzijnswerkers sterk positioneren 6 2. Inleiding 8 Vernieuwend Welzijn 8 Inhoud 9 Voor wie 9 3. Vernieuwend Welzijn: het experiment 10 De noodzaak van Vernieuwend Welzijn 10 De doelstelling van het experiment 10 4. Vernieuwend Welzijn: de stand in het land 12 Den Haag 12 Utrecht 14 Leeuwarden 17 Eindhoven 19 Arnhem 22 5. Vernieuwend Welzijn: de leerpunten 24 Leerpunten voor gemeenten en welzijnsinstellingen 24 Leerpunten voor MOVISIE en de overheid 27 6. Vernieuwend Welzijn: producten en informatie 29 7. Vernieuwend Welzijn: beter in meedoen 31 Professionaliteit Verankerd 31 Effectieve sociale interventies 31 Iedereen telt mee 31
Een visie op vernieuwend welzijn 1 Een tiental jaren geleden was het welzijnswerk nog gedefinieerd rond de functies ontmoeting, ontspanning, ontplooiing en opvang. Sindsdien is er veel veranderd. Tegenwoordig gaat het vooral over participatie, integratie, voorkomen van overlast en schooluitval, aanpak achter de voordeur, et cetera. In die benadering staat het probleem centraal, of de preventie van problemen. De ambitie dat iedereen moet meedoen in de samenleving vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) leidt ertoe dat project na project wordt losgelaten op elk probleem. Beleidsnota s, projectplannen en keuzes voor wel of niet aanbesteden tuimelen over elkaar heen. Het resultaat is dat de spelers in het veld vaak door de bomen het bos niet meer zien. Het welzijnswerk staat onder druk, onder andere doordat het dichtgetimmerd is geraakt in af te rekenen prestatie-eenheden. Zeker, deze productsturing leidt tot meer inzicht in de kostprijs van de producten en dat is goed. Maar het zicht op het maatschappelijk effect van de inspanningen is er niet door toegenomen. Integendeel, de praktijk laat zien dat het welzijnswerk steeds vaker de aansluiting mist met de leefwereld van de burgers waar het voor bedoeld is. Wat is welzijn? Welzijn is niet de sloop en herbouw in de krachtwijk, is niet de nieuwe Multifunctionele Accommodatie in de wijk. Welzijn gaat over mensen, over hun gedrag, hun zelfbeeld en hoe zij zin aan hun leven geven. Welzijn is de optelsom van kleine verhalen in een groter geheel. Verhalen van allerlei mensen met verschillende talenten en behoeften. Burgers, die een bijdrage kunnen leveren aan een leefbare samenleving en dat in veel gevallen ook best willen. De nota Vertrouwen in de buurt van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, 2005) geeft inzicht in hoe burgers, door versterking van kleinschalige verbanden, effectief kunnen bijdragen aan de leefbaarheid van hun buurt. Het is van belang dat de professionele welzijnswerkers aansluiting zoeken bij de motivatie en zelfredzaamheid van al die verschillende mensen. Daarbij moeten ze vooral niet overnemen wat burgers zelf kunnen, maar de focus richten op diegenen die buiten de boot dreigen te vallen. Die mensen zijn er genoeg, want zelfredzaamheid is niet voor iedereen weggelegd. Denk bijvoorbeeld aan de 6% functioneel analfabeten, voor wie het knap lastig is om zich staande te houden in onze geschreven samenleving. Of de groep werklozen met een lage opleiding, die in kleine huizen in sociaal zwakke wijken wonen. Of ouderen, die vereenzamen en het contact met de samenleving volledig kwijtraken. We zeggen niet dat het welzijnswerk zich moet beperken tot hulpverlening aan alleen die kwetsbare groepen. Dat gaat voorbij aan de brede rol van welzijn buiten de zorg. Wel om de visie in de Wmo in praktijk te brengen en de burgers uit 4 Het experiment Vernieuwend Welzijn
te nodigen om initiatieven te nemen en daarin ondersteund te worden in hun zelforganisatie en het vrijwilligerswerk. Met een investering in de frontlinie van meerdere beleidsterreinen is welzijn een maatschappelijk winstgevende businesscase. Welzijn: sociaal bruggen bouwen Welke keuzes er gemaakt moeten worden in welzijnsbeleid en welzijnswerk, is sterk afhankelijk van de kenmerken van het werkgebied. Dat die keuzes scherp én transparant moeten zijn, is evident. Welzijn nieuwe stijl is, in wijken met soms wel 160 etniciteiten, een uitdaging van formaat. Succes komt binnen bereik als het welzijnswerk opereert als onderdeel van een keten, gestuurd door de vragen van burgers. Andere schakels in die keten zijn bijvoorbeeld onderwijs, politie, woningcorporaties, belangenorganisaties en zorgorganisaties. Samen moeten deze partners investeren in concrete en haalbare doelen, met zicht op de langere termijn. De gemeente is de regisseur in dat proces en verantwoordelijk voor de beleidsfocus, de doelen en de keuzes in het welzijnswerk. In ons perspectief is het proces van sociale beleidsvoering meer dan alleen een voorwaarde om tot doelen te komen. Het proces is doel en middel tegelijk. De producten van welzijn zijn voor een deel de processen zelf. Welzijn is sociaal bruggen bouwen. In onze samenleving, die sterk gericht is op standaardisering, efficiëntie en maakbare effectiviteit, verwordt dit sociale vakmanschap echter tot sociale technologie. Technologische lineaire vraagstukken met vaste probleem- en oplossingsparameters en herhaalbaarheid. De spankracht van een bewoner is echter geen rekenkundig model, zoals de spankracht van een brug. Er zijn twee belangrijke verschillen: de spankracht van een mens is voor iedereen anders én in de tijd geen vast gegeven. Sociale interventie werkt met een aanpak in het NU. Interactie en procesresultaten in het nu bepalen of er verandering tot stand kan komen. De techniek van sociaal bruggen bouwen is dus zowel presentie, bejegening en interactie als sturing en richting bepalen; proces én doel. Het bijzondere is dat dit principe van proces en resultaat voor drie niveaus geldt: 1. Op het niveau van de coproductie tussen de cliënt/bewoner en de uitvoerende professional. 2. Op het niveau van de coproductie tussen de actoren in de driehoek van het lokale sociaal beleid. 3. Op het niveau van coproductie tussen de overheden. De stijl van welzijn: tellen én vertellen Wil welzijn werken dan is zowel richting als communicatieve sturing in het proces noodzakelijk. Een Multifunctionele Accommodatie in de wijk kan best worden gebouwd zonder participatie van bewoners. Pas in de fase van gebruik en exploitatie wordt duidelijk of bewoners ook mede-eigenaar zijn van de voorziening. Na een aantal jaren ervaring met deze verzamelge- Het experiment Vernieuwend Welzijn 5
bouwen blijkt dat een groot knelpunt te zijn. Het wordt steeds duidelijker: welzijn komt niet duurzaam van de grond als dat niet geënt is op coproductie. Welzijn Nieuwe Stijl vraagt om inzicht in het gedrag en de behoeften van mensen, een visie van de overheid op burgerschap en om coproductie van alle spelers in het lokale maatschappelijk veld, inclusief de burgers. Het uitsluitend afrekenen van welzijnswerk in producteenheden hoort in onze visie niet bij Welzijn Nieuwe Stijl. De resultaten van welzijnswerk worden optimaal zichtbaar in een mix van tellen en vertellen. Welzijnswerkers sterk positioneren De leefwereld van bewoners per wijk of buurt moet leidend zijn - of worden - voor het beleid van welzijnsorganisaties. De welzijnsagenda moet in de eerste plaats door de behoeften van burgers bepaald worden en niet door algemene belangen van de gemeente. Om die behoefte te kunnen bepalen moeten welzijnswerkers sterk gepositioneerd worden. Zij moeten de kans krijgen om kennis op te doen in de praktijk van de wijk. Het management moet hen waarderen als professionele partners die duurzame inzet kunnen leveren en dit ook mogelijk maken. Naast het oplossen van urgente problemen heeft het welzijnswerk in de wijk ook als doel om zelforganisatie en het meedoen van de bewoners mogelijk te maken. In de ideale situatie ligt de verantwoordelijkheid voor initiatief en signalering bij de bewoners. De professionals ondersteunen op afstand en alleen daar waar het echt nodig is. De problematiek en tegenstellingen in wijken met achterstand vragen meer dan ooit om kundige professionals. 6 Het experiment Vernieuwend Welzijn
Welzijnswerkers zijn bij uitstek de ambachtslieden die de persoonlijke inzet van bewoners en hun zelforganisaties kunnen mobiliseren. Dit gebeurt in verschillende traditionele en vernieuwende vormen van bewonersparticipatie: mentorschap, buurtbemiddeling, zelforganisaties en verenigingen. Professionals die niet afwachten op een gestelde vraag, maar proactief op mensen, vraagstukken en kansen in een wijk af gaan. Proactief, faciliterend én met de handen op de rug om vooral het eigenaarschap bij de bewoners zelf te laten liggen. Het welzijnswerk is (of zou dat moeten zijn) deskundig als het gaat om verbeteren van de sociale kwaliteit van wijken met meervoudige problemen. Daarvoor moeten de welzijninstellingen duidelijk aanwezig zijn in de wijk en zichtbaar handelend optreden. De samenwerking tussen de instellingen en de gemeente zal meer gebaseerd moeten worden op wederzijdse erkenning van taken en expertise. De meerzijdige rol van de welzijnswerker vraagt ook om samenwerking met andere instellingen. Daarbij is het van belang dat welzijnswerkers met voldoende mandaat en een duidelijk professioneel profiel hun werk kunnen uitvoeren. Van het management van de welzijnsinstelling, maar ook vanuit de gemeente als opdrachtgever en financier, is daar inzet en investering voor nodig. Meedoen van álle burgers. Hoe bereik je dat, wat werkt en wat niet? Welke politieke en organisatorische randvoorwaarden zijn nodig? Welke gevolgen heeft Welzijn Nieuwe Stijl voor de relatie binnen de actorendriehoek gemeente - welzijnsinstellingen - burgers? Welke invloeden hebben marktwerking en de verzakelijking van de relatie opdrachtgever - opdrachtnemer? In de pilotgemeenten van Vernieuwend Welzijn (Den Haag, Utrecht, Leeuwarden, Eindhoven en Arnhem) is gezocht naar antwoorden op deze en andere vragen. De ervaringen van deze vijf pilotgemeenten kunnen andere gemeenten helpen die met dezelfde vragen worstelen. Joost van Alkemade Projectleider Vernieuwend Welzijn Het experiment Vernieuwend Welzijn 7
Inleiding 2 In het voorjaar van 2007 deed de minister voor Wonen, Wijken en Integratie (WWI) samen met andere leden van het kabinet een tour langs 40 aandachtswijken. Tijdens die bezoeken bleek dat bijna overal hetzelfde soort vraagstukken een succesvolle wijkenaanpak in de weg staat. In de vorm van zeven landelijke experimenten hebben gemeenten de ruimte gekregen om voor deze vraagstukken oplossingsrichtingen te ontwikkelen. De aanpak moest praktisch en innovatief zijn en er moest praktijkonderzoek aan gekoppeld worden. De zeven experimenten moeten bijdragen aan de kwaliteit van het leven van burgers, binnen de 40 geselecteerde aandachtswijken en ook daarbuiten. De overheid hecht eraan dat de leerervaringen uit de experimenten breed worden verspreid. Vernieuwend Welzijn De zeven experimenten waar het over gaat zijn: Samenhang in de Wijk, Slagkracht in de Wijk, Achter de Voordeur, Weg met Bureaucratie, Bewonersparticipatie, Vernieuwend Welzijn en Gezonde Wijk. In deze brochure kunt u lezen over het experiment Vernieuwend Welzijn dat begonnen is in september 2008 en loopt tot en met december 2010. De gemeenten Leeuwarden, Arnhem, Eindhoven, Utrecht en Den Haag hebben de uitdaging opgepakt om samen met de lokale wijkwelzijnsorganisaties het welzijnswerk in hun gemeente vernieuwing te geven. MOVISIE, het landelijk kenniscentrum en adviesbureau voor maatschappelijke ontwikkeling, ondersteunt de vijf lokale veranderagenda s en adviseert de daarbij betrokken partijen. Vernieuwend Welzijn is echter niet alleen een experiment in het kader van de Krachtwijken (VROM/WWI). Het is ook een project binnen het programma Beter in Meedoen van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Dit meerjarenprogramma is gericht op kwaliteitsverbetering en innovatie binnen de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Door die tweezijdige insteek van het experiment zijn het welzijnsbeleid en de uitwerking van welzijn in de wijk in de vijf genoemde gemeenten samenhangend in beeld gebracht. Daarmee is het experiment een leertraject geworden op het nieuwe, brede beleidsterrein van wonen, zorg en welzijn. In 2010 is op initiatief van het ministerie van VWS gestart met het stimuleringsprogramma Welzijn Nieuwe Stijl. Het ministerie werkt daar in samen met zowel de VNG (gemeenten) en de MOgroep (welzijnsorganisaties). Onderdeel is het bieden van concrete hulp en advies aan lokale verandertrajecten. Ervaringen uit het traject van Vernieuwend Welzijn zullen dus een goed vervolg kunnen krijgen in Welzijn Nieuwe Stijl. 8 Het experiment Vernieuwend Welzijn
Inhoud Hierna volgt een uitleg over de opzet en doelstelling van het experiment Vernieuwend Welzijn. De stand in het land wordt belicht aan de hand van interviews met de projectleiders van de vijf pilots. Daaruit distilleren we een aantal leerpunten, zowel voor de lokale partijen als voor de landelijke overheid en MOVISIE. De brochure wordt afgesloten met een overzicht van (voorziene) eindproducten uit de pilots. Voor wie De brochure Het experiment Vernieuwend Welzijn is bedoeld voor iedereen die met het thema te maken heeft. Dat zijn allereerst de actoren in de driehoek gemeenten - welzijnsorganisaties - burgers. Maar ook andere organisaties kunnen er hun voordeel mee doen, bijvoorbeeld woningcorporaties, zorgorganisaties, politie en onderwijsinstellingen. De rol die deze ketenpartners spelen in welzijn neemt snel in betekenis toe. Het experiment Vernieuwend Welzijn 9
Vernieuwend Welzijn: het experiment 3 Sociale verandering en het meedoen van burgers is nadrukkelijk benoemd in wijkactieplannen en in het beleid van gemeenten. Het is de uitdaging voor het welzijnswerk om samen met de burgers de sociale kwaliteit in buurten te verhogen. Dat vraagt om samenwerking tussen welzijn, onderwijs, woningcorporaties, politie, gemeentelijke diensten, zorgorganisaties en zelfs zorgverzekeraars. Het welzijnswerk zal in die constellatie een prominente positie houden. Maar is de sector daar wel voldoende voor geëquipeerd? Er gaan kritische geluiden op over het welzijnswerk. Hoe effectief is het eigenlijk en kan het wel een rol van betekenis spelen in de keten van sociale verandering? Zijn de problemen in onze samenleving zo langzamerhand niet te complex geworden voor het welzijnswerk? En wat hebben de inspanningen van de laatste jaren eigenlijk opgeleverd, behalve een beter inzicht in de kostprijs van welzijnsproducten? Zijn de burgers er meer zelfredzaam door geworden? Nemen ze meer deel aan de samenleving? Zijn ze minder eenzaam, worden groepen minder buitengesloten? Spreken mensen elkaar vaker aan op hun gedeelde verantwoordelijkheid voor een leefbare wijk? Worden burgers minder van het kastje naar de muur gestuurd? Dat zijn de vragen waar het om draait en de antwoorden liggen nog niet voor het oprapen. De noodzaak van Vernieuwend Welzijn Meer dan ooit is het besef aanwezig dat alleen investeren in stenen geen duurzaam maatschappelijk rendement oplevert in de wijk. Sociale interventie is zonder meer nodig. Een investering in stenen echter laat zich redelijk beheersbaar plannen en uitrollen in de praktijk. Bij sociale doelen als integratie, participatie, betrokkenheid, omgaan met etnische verschillen, elkaar aanspreken in een straat én elkaar respecteren, is dat niet het geval. Op al deze punten hebben bewoners door middel van hun eigen gedrag de kaarten in handen. De noodzaak van het benutten van de kracht van burgers voor sociale interventie is duidelijk. De kern van de Wmo is niet voor niets meedoen. De doelstelling van het experiment Het samenspel tussen bewoners in hun eigen verantwoordelijkheid, de welzijnsinstelling in het uitvoerend werk in de wijk en de gemeente als opdrachtgever, bepaalt de effecten van welzijnswerk. Verbetering en vernieuwing van dat samenspel is de agenda van het experiment Vernieuwend Welzijn. Die agenda ziet er in de vijf experimentgemeenten verschillend uit. Elke gemeente heeft haar eigen specifieke thema met bijbehorende prioriteiten. Het maatschap- 10 Het experiment Vernieuwend Welzijn
pelijk laten renderen van bewoners in leefbare wijken is echter een doel dat zij gemeenschappelijk hebben. De ervaringen uit de praktijk van de vijf gemeenten zullen worden gebruikt voor kwaliteitsverbetering in die gemeenten. Uitgangspunt is dat de lokale stakeholders bepalend zijn voor het tempo en de vorm van de versterking van het welzijnswerk. Het is de inzet van het project om deze agenda s te begeleiden, ondersteunen en eventueel te versnellen. De subdoelstellingen van het project zijn: 1. Vernieuwing en verbetering van de gemeentelijke aansturing van welzijnsfuncties en -organisaties. 2. Vernieuwing en verbetering van de welzijnsinstellingen zelf en van de onderlinge samenwerking. 3. Versterking van de welzijnsfuncties als krachtige interventie in het geheel van wijkacties. 4. Verbeteren van de positie van bewoners. 5. Lessen uit lokale vernieuwingstrajecten verzamelen, verrijken, valideren en verspreiden naar andere gemeenten. Hierna volgen interviews met de projectadviseurs die de vijf pilots begeleiden. Het experiment Vernieuwend Welzijn 11
Vernieuwend Welzijn: de stand in het land 4 Vernieuwend Welzijn in Den Haag: Systemen dienstbaar maken aan de professionals De gemeente Den Haag is al aardig gevorderd op het pad van vernieuwend welzijn. Men is zich er al van bewust dat technocratische verantwoordingssystemen als WILL (Welzijnsinformatie Landelijk en Lokaal) en TRILL (Transformatie naar een Resultaatgerichte Informatievoorziening Lokaal en Landelijk) een flexibel en vraaggericht welzijnsaanbod niet bevorderen. Onder de noemer Welzijn in de Wijk wordt geëxperimenteerd met nieuwe manieren van afspraken maken en verantwoording afleggen. In die nieuwe aanpak stelt de gemeente voor iedere wijk een wijkperspectief op waarin de ambities verwoord zijn. Alle door de gemeente gesubsidieerde welzijnsinstellingen moeten op basis van dit visiedocument een wijkprogramma maken voor een periode van vier jaar. Uit dat plan moet duidelijk blijken hoe de instelling kan bijdragen aan de doelstellingen en ambities van de gemeente en hoe zij samenwerkt met andere organisaties. Op het niveau van welzijnsbeleid is de vernieuwing dus volop gaande in de Hofstad. Het gaat allemaal best goed, vond de gemeente en men kon dan ook zo gauw geen ondersteuningsvraag bedenken waar MOVISIE mee aan de slag kon. Ga maar eens bij de welzijnsorganisaties kijken, werd na veel wikken en wegen gezegd. MOVISIE-adviseur Ard Sprinkhuizen noemt deze gang van zaken illustratief voor de afstand tussen Vernieuwend Welzijn als landelijk project en de lokale welzijnspraktijk. Het experiment Vernieuwend Welzijn is oorspronkelijk ingezet als krachtwijkimpuls, met een lijn naar het ministerie van VROM. Zo kon het gebeuren dat de Haagse wethouder die het ja-wij-doen-mee-vinkje zette bij het experiment, niet de wethouder van welzijn was maar die van volkshuisvesting. De consequenties van het aanvinken zijn vervolgens intern niet doordacht én niet goed gecommuniceerd. Dit is een bekend beeld in alle pilots van het experiment Vernieuwend Welzijn. Ard Sprinkhuizen ziet deze gang van zaken als een belangrijke oorzaak van het feit dat de gemeente aanvankelijk geen ondersteuningsvraag aan MOVISIE wist te stellen. De gemeente bleek ook nauwelijks inzicht te hebben in wat de vier lokale welzijnsorganisaties nodig hadden. Sprinkhuizen is vervolgens met deze organisaties gaan praten. De uitkomst was dat Zebra, de organisatie voor brede maatschappelijke ondersteuning die actief is in de wijken Centrum, Schilderswijk en Transvaal, met MOVISIE het voortouw zou nemen bij het inspelen op de nieuwe koers van de gemeente. De andere instellingen haken aan als bij Zebra nieuwe werkwijzen zijn ontwikkeld. 12 Het experiment Vernieuwend Welzijn
Doorbraakprojecten Zebra was blij met de ondersteuning die MOVISIE aanbood. De organisatie had ook een duidelijke vraag: Help ons om beter duidelijk te maken aan onze stakeholders - gemeente, woningcorporaties, onderwijs, politie enzovoort - dat het werk dat wij in de wijken doen zoden aan de dijk zet. Zebra gaat per wijk werken met wat zij doorbraakprojecten hebben genoemd. Dit zijn samenwerkingsprojecten met derden waarbij ook bewoners nauw worden betrokken. Sprinkhuizen: Wij ondersteunen Zebra op twee doorbraakprojecten. We proberen de vraag van Zebra zo concreet mogelijk te maken en zoeken naar antwoorden die gebaseerd zijn op de praktijk. In die projecten kijken we onder andere hoe we een nieuw systeem van resultaatverantwoording kunnen ontwikkelen. Dat gaat meer in de richting van governance en een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de opgaven in de wijken. Waar de gemeente voorheen vooral stuurde op budgettering en kwantitatieve uitkomsten, ligt nu de nadruk veel meer op het versterken van het professioneel handelen. Daarvoor wordt ook samenwerking gezocht met hogescholen. De gemeente is in de nieuwe opzet meer partner dan regisseur. Inmiddels heeft de gemeente Den Haag ook zelf gevraagd om ondersteuning bij de Haagse vertaling van Vernieuwend Welzijn. Als antwoord daarop is MOVISIE nu samen met een aantal partners vier handreikingen aan het ontwikkelen. De werktitels zijn: De nieuwe burger, De nieuwe professional, Nieuwe samenwerkingsmodellen en Nieuwe sturingsmodellen. Dit worden, samen met een proefversie van een nieuwe verantwoordingsvorm op basis van de ervaringen bij de ondersteuning van de projecten, vermoedelijk de eindproducten van de pilot in Den Haag. Ard Sprinkhuizen werkt met plezier aan Vernieuwend Welzijn in Den Haag. Je staat even midden in zo n Haagse samenleving en je bent bezig met reële problemen die spelen in de wijken. Je probeert samen een verschil te maken voor mensen. Als dat lukt, geeft dat een goed gevoel. Het experiment Vernieuwend Welzijn 13
Vernieuwend welzijn in Utrecht: Sturen op kwaliteit, hoe doe je dat? Saskia van Grinsven is de senior adviseur in de pilot Vernieuwend Welzijn in Utrecht. Het duurde even voor in de Domstad een vraag werd gevonden die centraal kon staan in de pilot. De gemeente gaf aan dat zij graag wilde weten welke ervaringen andere gemeenten hebben met het aanbesteden van welzijn. MOVISIE heeft deze vraag meegenomen in een breder onderzoek. De onderzoeksvraag luidt: Hoe kunnen gemeenten de sturing op de kwaliteit van het welzijnswerk verbeteren? Welke sturing en wijze van financiering, waaronder aanbesteden, kunnen daarbij helpen en onder welke voorwaarden? Deze vragen passen binnen het experiment Vernieuwd Welzijn, vindt Saskia van Grinsven: Vernieuwing kan zitten in het welzijnsaanbod aan burgers, maar ook in de manier waarop gemeenten en welzijnsorganisaties samenwerken én in wijze waarop de gemeente stuurt op kwaliteit en effectiviteit. Om het onderzoek een bredere kennisbasis en exposure te geven, schakelde MOVISIE het onderzoeksbureau BMC en de aanbestedingsjurist Tim Robbe in. Er volgden interviews in zes gemeenten, zowel met gemeenteambtenaren en -bestuurders als met directeuren van welzijnsorganisaties. Ook werd een expertmeeting gehouden met verschillende betrokken partijen. Verschillende fasen, verschillende relaties Uit het onderzoek blijkt dat op vele plaatsen in Nederland naarstig gezocht wordt naar een goede invulling van de relatie opdrachtgever - opdrachtnemer op het terrein van welzijn. Met wisselend succes. Op dit brede beleidsterrein liggen complexe maatschappelijke vraagstukken. Het is van belang dat de partijen - gemeente, welzijnsorganisaties en burgers - die opgaven gezamenlijk analyseren, er betekenis aan geven en oplossingsrichtingen bedenken. 1. Gemeente verkent samen met burgers en maatschappelijke organisaties het voorliggende maatschappelijke vraagstuk en de doelen en waarden die men wil bereiken. Ze bepaalt samen met hen de oplossingsrichtingen. (Governance) 2. Opdrachtgever: kaderstelling en contractering: vastleggen van kaders van een te verlenen opdracht en contractuele afspraken m.b.t. uitvoering van het gewenste product of project. (NPM) 4. Gemeente evalueert de werkwijze samen met burgers en maatschappelijke organisaties: werkte het in het licht van de doelstelling? Is het probleem nu (ten dele) opgelost? Welk effect heeft het in de samenleving? (Governance) 3. Opdrachtnemer: verantwoording van de uitvoering van de gemaakte contractuele afspraken door de gecontracteerde partij en beoordeling door de opdrachtgever. Zijn de afspraken goed nagekomen? (NPM) 14 Het experiment Vernieuwend Welzijn
Idealiter doorlopen de spelers gezamenlijk een aantal fasen in de beleidscyclus: maatschappelijke verkenning, kaderstelling en contractering, verantwoording en evaluatie. Elke fase vraagt om een andere relatie tussen gemeente en welzijnsaanbieder. In de eerste fase van de beleidscyclus maatschappelijke verkenning, is partnerschap tussen gemeente en welzijnsaanbieders nodig. Dat vraagt van partijen de bereidheid om kennis te delen, samen te werken en samen tot oplossingsrichtingen te komen. In de tweede fase kaderstelling en contractering hebben de twee partijen een andere relatie, namelijk die van opdrachtgever en opdrachtnemer. In deze fase kan de gemeente, als er meerdere marktpartijen zijn, beslissen met welke speler ze in zee wil gaan. In het geval van een markt treedt er concurrentie tussen welzijnsaanbieders op. In deze fase worden ook afspraken gemaakt over wat de welzijnsaanbieder moet leveren. Naar keuze kan de gemeente verschillende sturingsinstrumenten inzetten, bijvoorbeeld aanbesteden, subsidie, Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF) of maatschappelijk aanbesteden. In de derde fase verantwoording, wanneer resultaten aangetoond moeten worden, is de relatie opnieuw zakelijk. Tools als TRILL en WILL kunnen hierbij helpen, maar effecten kunnen ook op andere manieren worden aangetoond, bijvoorbeeld aan de hand van verhalen. Vervolgens komen de gemeente en de welzijnsspelers in de laatste fase van de beleidscyclus de evaluatiefase. In deze fase worden idealiter ook burgers en andere spelers betrokken om te zien wat het maatschappelijk rendement is van alle inspanningen. Dit vraagt weer om een open, transparante en coöperatieve houding van de welzijnsinstelling. In elke fase is een andere sturing van de gemeente wenselijk. In de verkenningsfase is good governance als sturingopvatting gewenst. Relaties tussen gemeente en welzijnsinstellingen zijn horizontaal. Partijen erkennen elkaars wederzijdse afhankelijkheid in het benoemen en oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Het besluitvormingsproces wordt als een continue proces gezien. Een proces waarin alle betrokken partijen steeds de ruimte krijgen om zich aan te passen aan veranderende situaties en omgevingen. Vertrouwen en eigen verantwoordelijkheid dragen zijn sleutelwoorden. In de tweede en derde fase van de beleidscyclus (contractering en verantwoording) sluit New Public Management (NPM) als sturingsopvatting beter aan. Het uitgangspunt van NPM is een bedrijfsmatige overheid die burgers en instellingen klantgericht benadert. In de sturing is een duidelijke focus op effectiviteit, efficiency, prestatie-indicatoren en sturing op output. In de laatste fase evaluatie is governance als sturingsopvatting opnieuw wenselijk. De praktijk is anders Saskia van Grinsven: Je ziet dat partijen in de praktijk deze beleidscyclus niet op die manier doorlopen. Dat heeft verschillende redenen. Soms pakt een gemeente haar eerste verantwoordelijkheid - het inzetten van de beleidscyclus - onvoldoende op. Het vraagt een sturingsvisie van de gemeente en bijbehorende competenties van ambtenaren om met verschillende partijen een marktverkenning te doen. Soms zie je dat welzijnsorganisaties onvoldoende zijn toegerust om maatschappelijk ondernemend te zijn. Ze weten zich onvoldoende te onderscheiden Het experiment Vernieuwend Welzijn 15
en kunnen onvoldoende ruimte creëren voor innovatie. Ze vinden het lastig om tijdens het verkennen van de maatschappelijke vraagstukken samen te werken met andere partijen die in een latere fase hun concurrent kunnen zijn. Zowel gemeenten als welzijnsorganisaties vinden het lastig om, waar het in de eerst (maatschappelijke verkenning) en vierde fase (evaluatie) van de beleidscyclus gaat om samenwerking en gelijkwaardig partnerschap, in de tweede (contractering) en derde fase (verantwoording) van rol te wisselen in een relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Die rolwisseling tussen gemeente en welzijnsorganisatie verloopt lang niet altijd soepel. Wantrouwen kan over en weer ontstaan als er eenzijdig wordt gewerkt vanuit afspraken en verantwoording, zonder de stap naar buiten te zetten en vanuit de maatschappelijke opgave met burgers en andere partijen te kijken wat er echt nodig is. Door het wantrouwen groeit de onvrede over de kwaliteit van het aanbod van de welzijnsorganisatie waar men al langdurig mee samenwerkt. Soms wil een gemeente vanuit die onvrede gaan aanbesteden, om zo het werken met een nieuwe speler mogelijk te maken. In ons onderzoeksrapport hebben we de sturingsprocessen die we tegenkwamen in de interviews aan de hand van de beleidscyclus gestructureerd. Daarmee hebben we lastige spanningsvelden blootgelegd. Ik hoop dat gemeenten met deze inzichten hun voordeel zullen doen. Aanbevelingen voor sturing op de kwaliteit van welzijn Hoe kan de gemeente succesvol sturen op de kwaliteit van het welzijnswerk? In het rapport Sturing op de kwaliteit van welzijn (BMC/MOVISIE/Tim Robbe, 2010) staan hiervoor de volgende aanbevelingen. Ontwikkel een duidelijke visie op welzijn en op de manier van sturen. Neem de totale beleidscyclus hierbij als uitgangspunt. Kies voor een relatie tussen gemeente en welzijnsorganisatie waarin rollen en verantwoordelijkheden vooraf duidelijk zijn gedefinieerd. Binnen die relatie is er een goede balans tussen zelfstandigheid en assertiviteit aan de ene kant en partnerschap en loyaliteit aan de andere kant. Kies pas voor concrete instrumenten als aanbesteden of subsidiëren als u scherp zicht hebt op de invulling van de gehele beleidscyclus. Met andere woorden: stuur op het niveau van de beleidscyclus en niet (alleen) op het niveau van de subsidieof aanbestedingsproces. Kom uit de comfortzone en heb het lef om ondernemend te zijn. Dat geldt zowel voor gemeenten als voor welzijnsorganisaties. Wees transparant in uw communicatie. Leg verantwoording af over de wijze waarop beleid ontwikkeld wordt en hoe de keuze voor een sturingsrelatie is gemaakt. Speel uw rol als opdrachtgever of opdrachtnemer met enthousiasme. Maak inzichtelijk welke resultaten de uitvoering oplevert. Investeer in horizontale verantwoording en geef burgers een rol in het bepalen van de maatschappelijke agenda en in de evaluatie! 16 Het experiment Vernieuwend Welzijn
Vernieuwend Welzijn in Leeuwarden: Integratie van zorg en welzijn Gij zult de redzamen zo nodig faciliteren, stimuleren, mobiliseren of organiseren, maar nooit helpen. Dat is het motto van het beleidskader Welzijn Nieuwe Stijl in Leeuwarden. Het is ook het leidmotief van de Amaryllis Groep, de denktank met veranderagenda die net van start was gegaan toen Els Hofman en Wiebe Blauw van MOVISIE anderhalf jaar geleden hun opwachting maakten in de Friese hoofdstad. Naarstig is geprobeerd om de inzet van de beide projectadviseurs in het kader van Vernieuwend Welzijn te laten aansluiten bij de lopende ontwikkelingen in Leeuwarden. Dat is ten dele gelukt. Uit het verloop van dit adviestraject valt wel enige lering te trekken. Els Hofman: Vernieuwend Welzijn kwam eigenlijk te vroeg voor Leeuwarden. Het experiment sloot niet goed aan bij de fase waar zij op dat moment in zaten. De gemeente Leeuwarden bereidt een inhoudelijke integratie voor van de beleidsterreinen zorg en welzijn. Men wil de bestaande lappendeken van voorzieningen en werksoorten vervangen door een vraaggericht, samenhangend en kostenefficiënt aanbod van zorg en welzijn. Inclusief de professionele competenties en hulpstructuren die daar bij horen. De werkgroep Amaryllis, waarin alle betrokken partijen vertegenwoordigd zijn, bereidt deze ingrijpende verandering voor. De twee grote welzijnsinstellingen in Leeuwarden zijn inmiddels gefuseerd. Els Hofman complimenteert de gemeente Leeuwarden voor haar vooruitstrevendheid. Ze zijn daar echt goed op weg om een verbinding te maken tussen zorg en welzijn. Samen met de 17 aanbieders van zorg en welzijn die in de gemeente actief zijn, ontwikkelen ze een visie en een strategie. Daarmee creëren ze een stevig draagvlak voor deze omwenteling, zeker bij het management. Het is nog wel een uitdaging om dit draagvlak ook naar de uitvoerende medewerkers uit te breiden. Gemiste kans Net als in de andere pilotgemeenten lijkt het besluit om mee te doen met het experiment Vernieuwend Welzijn ook in Leeuwarden vrij impulsief te zijn genomen. Althans zonder de consequenties ervan en de aansluiting bij lopende ontwikkelingen goed te doordenken. Aanvankelijk leek het voor de hand te liggen dat de projectadviseurs van MOVISIE hun expertise zouden inbrengen bij de Amaryllis groep. Maar daar waren de kaarten al min of meer geschud. Hofman: Wij hadden als adviseurs geen duidelijke positie in die groep, waardoor het voor de deelnemers onduidelijk was wat wij daar kwamen doen. Natuurlijk hebben we geprobeerd om naar een alternatief te zoeken, we hebben daar ook meerdere keren met de gemeente over gesproken. Iedereen was echter erg druk met het veranderproces en alles wat daar bij kwam kijken. Het kwam er niet van om even afstand te nemen en rustig te bekijken hoe ze van onze inzet gebruik zouden kunnen maken. Begrijpelijk allemaal, maar toch ook wel een gemiste kans om optimaal te profiteren van een substantiële hoeveelheid gratis adviesuren en de expertise van MOVISIE. Eigenlijk kwam Vernieuwend Welzijn te vroeg voor Het experiment Vernieuwend Welzijn 17
de gemeente Leeuwarden. Als we daar binnen gekomen waren nadat de Amaryllis groep de conceptontwikkeling had afgerond, hadden we veel meer voor hen kunnen betekenen. Nieuwe kaarten, nieuwe kansen? Zeker, er is samen met de adviseurs intensief gezocht naar een geschikte opdracht voor MOVISIE. Na de aanvankelijk gevraagde ondersteuning van de Amaryllisgroep zijn er nog drie vragen opgekomen. De eerste was: ontwikkel een beroepsprofiel voor de nieuwe zorg-/ welzijnswerker. De tweede: inventariseer goede voorbeelden in andere gemeenten van het in elkaar schuiven van zorg en welzijn, zodat we daar van kunnen leren. En ten derde: maak een analyse aan de hand van de evaluaties van een aantal afgeronde vernieuwende projecten. Hofman: Wij presenteerden onze eerste inventarisatie van goede voorbeelden op het moment dat de Amaryllisgroep net klaar was met de conceptontwikkeling. Op dat moment bleken de kaarten opnieuw verschoven te zijn. Er was behoefte aan andere ondersteuning dan op de drie vragen die eerder aan ons gesteld waren. Ik moet eerlijk zeggen dat we op dat moment wel even moesten slikken, want er restte ons niet veel tijd meer binnen het experiment Vernieuwend Welzijn. De nieuwe vraag was: ondersteuning en begeleiding van de medewerkers van de nieuwe welzijninstelling. Wij gaan zeker proberen om daar samen met de Hogeschool Leeuwarden nog een training of ondersteuningsaanbod voor te ontwikkelen. We blijven zoeken naar manieren om een bijdrage te leveren aan een goede start van de gefuseerde welzijnsinstelling. En verder hebben wij natuurlijk in dit traject een aantal mooie voorbeelden gezien van het in elkaar schuiven van zorg en welzijn. We gaan nog bekijken hoe we die kunnen bundelen in een publicatie of presentatie. Dat kan interessant zijn voor verschillende groepen binnen de gemeente Leeuwarden maar ook andere gemeenten kunnen er inspiratie uit putten. Al met al is het een veelbewogen maar leerzaam traject daar in Leeuwarden. Hofman: Wij hebben hele leuke voorbeelden van vernieuwend welzijn gezien. We hadden alleen graag meer ondersteunend willen zijn voor de partijen. Ik hoop dat we daar alsnog de kans voor krijgen. 18 Het experiment Vernieuwend Welzijn
Vernieuwend Welzijn in Eindhoven: De focus op het opdrachtgeverschap Hoe staat de vlag erbij op het beleidsterrein Welzijn in Eindhoven? Hoe vernieuwend is het product welzijn en hoe effectief? Hoe verloopt het proces tussen beleid en uitvoering en hoe werken de partijen samen? En hoe betrek je de burgers hierbij? De gemeente Eindhoven zocht naar een antwoord op deze vragen. Gaandeweg werd duidelijk op welke manier MOVISIE daar een bijdrage aan kon leveren. En kregen de projectadviseurs Rien van der Veer en Alex Leenders er steeds meer plezier in. Rien van der Veer herinnert zich nog de weerstand die hij en zijn collega anderhalf jaar geleden ontmoetten binnen de gemeente Eindhoven. We hadden goede gesprekken met uitvoerende partijen en beleidsambtenaren maar de beslissers werden afgeschermd. De beleidsambtenaren vroegen zich af wat wij kwamen doen. Er waren toch al andere bureaus bezig met evaluaties? Het besluit om mee te doen aan het experiment Vernieuwend Welzijn was door een wethouder genomen, maar binnen de gemeentelijke organisatie was dit niet zo goed gecommuniceerd. Dat gaf in het begin verwarring. Afbakening Er lagen in Eindhoven nogal wat obstakels en frustraties op de weg van welzijnsbeleid naar uitvoering. Dat bleek uit inventariserende gesprekken van de projectadviseurs met de gemeente en de organisaties die bijdragen aan het welzijn van de inwoners van Eindhoven. Een grondige analyse van de problemen leek echter op dat moment geen haalbare kaart. Het beleidsterrein was te breed en te zeer in beweging, de betrokkenen te talrijk en te divers om tot een concrete opdrachtformulering te komen. MOVISIE heeft toen voorgesteld om in één bepaalde krachtwijk de relatie opdrachtgever - opdrachtnemer onder de loep te nemen en te bekijken hoe er in die wijk wordt samengewerkt. Van der Veer: We kregen de steun van een manager integrale wijkvernieuwing met een verfrissende blik. Die vroeg wel of we, gezien de verschillen, niet één maar alle drie de krachtwijken bij het actieonderzoek konden betrekken. Het hielp ook dat er net een rapport was uitgekomen van de Rekenkamer over de effectiviteit van welzijn in Eindhoven. Daar bleek het behoorlijk aan te schorten en de gemeenteraad drong aan op actie. Per slot van rekening gaan er tientallen miljoenen om in deze sector. Bingo! Toen de projectadviseurs voldoende draagvlak voelden voor hun nieuwe voorstel, hebben ze meteen stevig doorgepakt. Van der Veer: Als je iets wilt bereiken moet je ook bij de beslissers zijn. Ik heb een korte, inspirerende mail gestuurd naar beslissers uit negen sectoren en divisies, deze mensen opgebeld en gesprekken georganiseerd. En toen was het wél raak! We houden nu interviews met sectorhoofden en directieleden uit alle lagen van beleid en uitvoering in de drie krachtwijken. Daarin komt van alles op tafel. Het is mooi om te zien hoe mensen loskomen als ze kunnen praten over hun visie en werk. Ze zien behalve knelpunten ook goed welke uitdagingen er liggen, niet alleen in de wijk maar ook in de eigen gemeentelijke organisatie. Het experiment Vernieuwend Welzijn 19
Het leuke in Eindhoven is dat de gemeente niet met het vingertje zwaait naar anderen, maar bereid is om eerst zichzelf de vraag te stellen: hoe zijn wij als opdrachtgever bezig? Het open zijn over eigen tekortkomingen is een belangrijke stap naar een vertrouwensvolle samenwerkingsrelatie. Je bent niet elkaars tegenstander maar medestander in het oplossen van complexe vraagstukken. De projectadviseurs gaan op basis van deze interviews een analyse en aanbevelingen op twee A-4tjes zetten, als input voor een kleine werkconferentie. De partijen gaan dan concreet met elkaar praten over de vraag: wat betekent dit nu, hoe gaan we er verder mee om en wat is daar voor nodig? Van der Veer: Als je welzijn wilt vernieuwen, dan moet je het overzichtelijk en praktisch houden. Het gaat steeds om de vraag: wat hebben burgers aan dit beleid, aan deze uitvoering? Wat merken ze er echt van? Van der Veer weet ook hoe belangrijk het is dat mensen zich in de fase van de probleemanalyse veilig genoeg voelen om open te zijn en met de billen bloot te gaan. Vaak zijn in de loop der jaren allerlei dingen scheefgegroeid. Daar moet je het met elkaar over hebben. Als iedereen om de hete brij heen blijft draaien, verandert er niets. Dan blijven teamwerk en partnerschap ook loze kreten. Verder moet je bij deze complexe wijkproblemen de organisatie van beleid en uitvoering zo simpel mogelijk houden en zo dicht mogelijk bij het werkgebied. Dan kun je de burgers er ook beter bij betrokken houden. Het gevoel er samen voor te staan moet de drive zijn. Alleen los je het zeker niet op. Dat besef moet bij alle partijen goed tussen de oren zitten. Hoe hard is welzijn? Welzijn moet dus effectiever in Eindhoven, vindt de gemeenteraad. Maar hoe doe je dat en hoe meet je het? Van der Veer: Welzijn is een vaag containerbegrip. Het is van een totaal andere orde dan de aanleg van een rotonde, waarbij je precies kunt uitrekenen hoeveel materialen nodig zijn en wanneer het project geslaagd is. Welzijn afrekenen kan maar voor een deel in cijfers. Heldere doelstellingen zijn belangrijk om later iets over het effect van een aanpak te kunnen zeggen. Wat dat betreft valt er in Eindhoven nog wel wat te winnen. Het is belangrijk dat gemeenteambtenaren voeling hebben met de praktijk, dat ze kennis hebben van gedrag van mensen, van weerstanden en van veranderingen in kleine stapjes. Dat is ook nodig om redelijke eisen en resultaatverwachtingen te kunnen stellen aan de opdrachtnemers. Vertrouwen in elkaars bedoelingen en kwaliteiten is essentieel. Als dat ontbreekt en de meetpunten onredelijk zijn, gaan mensen duikgedrag vertonen. Daar schiet niemand iets mee op. Essentieel is ook de interne regie, vindt Van der Veer. Eindhoven kent 24 sectoren waarvan een belangrijk deel zich bezighoudt met welzijn. De meesten opereren nog vrij autonoom. Sommige afdelingen denken sterk vanuit de klant, andere helemaal niet. Het is sterk afhankelijk van de wil van individuele managers of er gezocht wordt naar raakvlakken en samenwerking. Dat kan beter. Het eerste waar je aan moet werken is een gedeelde visie. Vervolgens is het van belang dat de medewerkers die visie delen en er in geloven en dat de samenwerkingspartners vertrouwen in elkaar hebben. Een gezonde dosis zelfreflectie helpt daar enorm bij. Bovendien moeten de medewerkers over competenties beschikken die bij de doelen passen. Je 20 Het experiment Vernieuwend Welzijn
hebt denkers en doeners nodig en wel in de juiste verhouding en op de juiste plekken. Liefst niet gescheiden maar gemengd en met de bereidheid om van elkaar te leren. Soms is daarvoor bijscholing nodig, soms kan het zelfs beter zijn om afscheid van elkaar te nemen. Sturen op inhoudelijke expertise Om de burger optimaal van dienst te kunnen zijn, is het volgens Rien van der Veer nodig dat sectoren die zich met welzijn bezighouden zo veel als mogelijk integreren. De burger moet geen last hebben van de gemeentelijke organisatie maar gemak. Er zijn al goede voorbeelden, zoals het Samenlevingsplein, waar de burger op één plek terecht kan met al zijn vragen over armoede, schuldhulpverlening en uitkeringen. Alle interne en externe partijen op deze gebieden zitten daar bij elkaar. Het maakt niet uit door wie je geholpen wordt. Extra prettig is de aanwezigheid op het plein van een attente en hulpvaardige hostess die een zoekende burger snel naar de juiste persoon toeleidt. Juist deze aspecten worden door de klant zeer gewaardeerd. De gemeente moet vooral gaan sturen op praktisch-inhoudelijke expertise, meent Van der Veer. Het uitgangspunt is een heldere visie op welzijn. De politieke visie en ambities dienen voor iedereen heldere keuzes te geven. De doelstelling van de gemeente Eindhoven om de effectiviteit van het welzijnsbeleid te verbeteren, valt in een tijd van bezuinigingen. Als de gemeente laat zien dat ze voor die ambitie waar nodig ook in eigen vlees wil snijden, zal dat haar geloofwaardigheid versterken bij de andere partijen. Nieuwe eisen kunnen hand in hand gaan met herschikking en bezuinigingen. Als het accent op de uitvoering in de wijken komt te liggen, zijn er mogelijk ook minder beleidsnotities nodig. Het is effectief en prettig als de gemeente zich meer als partner gaat opstellen. Het is goed als ambtenaren laten merken dat ze het proces actief willen volgen op de inhoud en niet alleen als controleur van de aanbieders. Dat is pas echt partnerschap. MOVISIE wil in de pilot van Eindhoven bereiken dat er een verandertraject op gang komt. Enerzijds ter verbetering van de visie en dienstverlening naar burgers en anderzijds gericht op versterking van de regie naar de uitvoerende partijen. De tijd is ook rijp om in- en extern te experimenteren met nieuwe samenwerkingscombinaties. Landelijk moet de pilot een checklist opleveren waarmee Eindhoven en andere gemeenten vernieuwend welzijn verder vorm kunnen geven. MOVISIE hoopt dat de gemeente Eindhoven haar bij dat vervolgtraject zal betrekken. Rien van der Veer: Ik moet toegeven dat ik het in het begin erg ingewikkeld vond allemaal. Maar nu is het moment om echt iets te veranderen, die bereidheid proef je. Wij hebben er zin in om samen met alle partijen toe te werken naar oplossingen die ieders welzijn dienen. Er zit genoeg potentie daar in Eindhoven! Het experiment Vernieuwend Welzijn 21
Vernieuwend Welzijn in Arnhem: Een cultuuromslag die tijd vergt De gemeente Arnhem besloot mee te doen aan het experiment Vernieuwend Welzijn omdat het goed aansloot bij een beweging die gaande was: het vernieuwen van welzijn in de Arnhemse krachtwijken. De gemeente wilde haar relatie met de welzijnsinstellingen verbeteren, de betrokkenheid van bewoners vergroten en welzijnsfuncties meer vraaggericht organiseren. De toenmalige wethouder Barth van Eeten wilde uitbreiden wat er al was binnen de driehoek gemeente - welzijnsinstellingen - bewoners en niet iets nieuws ernaast starten. De MOVISIEprojectadviseurs Jel Engelen en Sandra Hoogendoorn gingen daarom allereerst op zoek naar belangrijke thema s die in de driehoek spelen. Hoe ziet welzijn in Arnhem er uit, wat moet er vernieuwd worden en welke gevoelens leven er in het veld? Jel Engelen en Sandra Hoogendoorn begonnen met inventariserende gesprekken met gemeentelijke afdelingen en met de drie directeuren van welzijnsinstellingen om een eerste globaal antwoord op die vragen te krijgen. De drie directeuren schetsten de grote veranderingen die door de wijkaanpak op hen afkwamen. Uit de ronde binnen de gemeente bleek dat de ambtenaren die met welzijn te maken hebben behoorlijk gemotiveerd zijn voor vernieuwing. Wel kwamen er veel vragen naar boven over verantwoordelijkheden en afbakening. Bijvoorbeeld over de relatie tussen welzijnsstichtingen onderling en tussen de instellingen en de gemeente. Na afstemming met de wethouder en de programmamanager van de krachtwijken doken Engelen en Hoogendoorn een niveau dieper de praktijk in en spraken onder andere met de griffier, enkele andere afdelingen van de gemeente en twee duo s van wijkmanagers en opbouwwerkers. Complexe relaties in de driehoek Uit de inventarisatie bleek onder andere dat er sprake was van een contraproductieve communicatie tussen de gemeente en de welzijnsaanbieders. Engelen: Het liep gewoon niet lekker, ze zaten in elkaars vaarwater en waren kritisch over elkaars functioneren. Ook bleek dat de ketenzorg niet goed op gang komt en dat het welzijnsaanbod versnipperd is. Tegelijkertijd was duidelijk geworden dat Arnhem geïnvolveerd was in een heel scala aan stedelijke vernieuwingsprojecten rond welzijn en wijken en daarin ook veel bereikt was. Engelen en Hoogendoorn presenteerden hun bevindingen opnieuw aan de wethouder en ambtenaren en aan de directies van de welzijnsinstellingen. De analyse werd vervolgens besproken in een werksessie met vertegenwoordigers van de drie welzijnsaanbieders, zes gemeentelijke afdelingen en de woningcorporatie Volkshuisvesting. Ook bewoners van twee wijken werden uitgenodigd voor de werksessie. Tijdens die bijeenkomst presenteerden de projectadviseurs het actormodel. Engelen: Aan de hand van dat model illustreerden we hoe complex de relaties zijn tussen de drie partijen - gemeente, welzijnsinstellingen en bewoners - en ook binnen die partijen zelf. En hoe iedere partij voortdurend in de context van de ander opereert. We konden laten zien dat het ingewikkeld is om in die driehoek van partijen met 22 Het experiment Vernieuwend Welzijn
verschillende belangen tot afspraken te komen waar iedereen tevreden mee is. En dat aan de communicatie hoge eisen worden gesteld. De driehoek in de praktijk De tweede fase bestond uit toepassing op praktijksituaties. Twee werkgroepen gingen aan het werk rond twee thema s: het accommodatiebeleid en de wijze waarop een concreet welzijnsonderwerp in de beleidsfase wordt afgestemd tussen de partijen in de driehoek. Engelen: Die thema s gingen over partnership en relatiebeheer en sloten daarmee goed aan bij Vernieuwend Welzijn. Beide onderwerpen werden verder uitgediept en eindigden met een plan van aanpak. Eén rond accommodatiebeleid en één rond geïsoleerde ouderen. Begin 2010 begonnen we met de derde fase. Opnieuw probeerden we twee werkgroepen te vormen, nu met werkers en bewoners uit de directe praktijk rondom dit onderwerp. Al gauw bleek het onderwerp accommodatiebeleid te gecompliceerd te liggen. Rondom het accommodatiebeleid waren verschillende verandertrajecten bezig. Een werkgroep op stedelijk niveau zou tot verwarring leiden. Dus kwam de focus te liggen op het onderwerp geïsoleerde ouderen. Besloten is om het experiment in Arnhem hier te stoppen. De instellingen zijn zelf doorgegaan met de afstemming rond geïsoleerde ouderen. De kunst om ervan te leren Engelen: Veranderbereidheid is er wel in de gemeente Arnhem en het onderwerp opdrachtgeverschap -opdrachtnemerschap is actueel. De gemeente doet veel in overleg met de instellingen, maar het blijft wringen. Welzijn is een beleidsterrein met vertakkingen door de hele gemeentelijke organisatie heen. Het is absoluut nodig om daar de regie goed op te voeren. Er liep wellicht te veel tegelijk in Arnhem? Een reorganisatie bij de dienst Maatschappelijke ontwikkeling. Ook politiek is het natuurlijk erg turbulent geweest. De krachtwijken, de Wmo, Vernieuwend Welzijn, de val van de minister, de gemeenteraadsverkiezingen, het kwam allemaal bij elkaar. Processturing bij gelijktijdige systeemveranderingen is een heel zware kluif. De gemeente heeft een aantal malen signalen afgegeven dat ze zich overvraagd voelt door alle veranderingen, onderzoeken en congressen op het terrein van welzijn en daarin eigen keuzes maakt. MOVISIE heeft gekozen voor een open aanpak van het proces. Omslagen als deze vergen tijd. En soms lukt een experiment niet. Het is de kunst om er dan toch van te leren. Vanaf het begin is onduidelijk geweest wie de eigenaar was van het project Vernieuwend Welzijn. De opdracht lag tussen het Rijk, de gemeente en MOVISIE. Dat is voor alle partijen een leerpunt geweest. De instellingen zijn elkaar in de loop van dit traject wel beter gaan vinden. De instellingen zeggen dat ze meer met de handen op de rug werken, dus minder sturend moeten zijn. Ook zien ze beter in hoe belangrijk het is dat welzijnsinitiatieven meegedragen worden door burgers of burgerorganisaties. Dat hebben we dus wel met elkaar bereikt! Het experiment Vernieuwend Welzijn 23