Sturing van het netwerk Aanpak van seksueel geweld in de regio Rotterdam-Rijnmond Maaike van de Graaf Miranda van der Sloot januari 2012
Inhoudsopgave 1. Inleiding 3 1.1 Beschrijving van de casus 3 1.2 Leeswijzer 3 2. Theoretisch kader 4 2.1 Inleiding 4 2.2 Overheidssturing en de complexiteit van moderne problemen 4 2.3 Netwerken, actoren, afhankelijkheden en percepties 5 2.4 Het spel en actorstrategieën 7 2.5 Actor-, spel- en netwerkanalyse 8 2.6 Netwerksturing 9 2.7 Beoordeling van de effectiviteit 16 3. Het onderzoek, de onderzoeksvraag en de opzet 18 3.1 Het empirisch onderzoek 18 4. Een analyse van het Rotterdamse netwerk seksueel geweld 20 4.1 Het netwerk, de actoren en hun afhankelijkheid 20 4.2 Het proces rond de hulpverlening na seksueel geweld 29 5. Een analyse van de sturing in het Rotterdamse netwerk 32 5.1 Knelpunten in het netwerk en de aanpak hiervan 32 5.2 Effectiviteit van de managementstrategie 36 6. Conclusie: beantwoording van de deelvragen en de hoofdvraag 40 Bronvermelding 42 Verklarende lijst van gebruikte afkorting 43 2
1. Inleiding 1.1 Beschrijving van de casus In de regio Rotterdam-Rijnmond houden veel instanties zich bezig met de aanpak van seksueel geweld en de zorg voor de slachtoffers daarvan. Veel van die instanties hebben zich begin 2006 geconformeerd aan een protocol waarin de onderlinge samenwerking werd beschreven en afgestemd. Per instantie werden contactpersonen opgenomen en er werden afspraken gemaakt over processen en ieders rol daarin. Daarna werd het echter stil. Het leek alsof er verder niets met het protocol gedaan werd. In 2008 heeft de GGD Rotterdam-Rijnmond onderzoek laten doen naar de samenwerking tussen de organisaties die werken met slachtoffers van seksueel geweld. Uit dit onderzoek bleek dat voor het netwerk rond seksueel geweld een vorm van coördinatie onontbeerlijk was om de onderlinge samenwerking te behouden en te versterken. Daarop is in 2010 het thema seksueel geweld toegevoegd aan het Advies- en Steunpunt Huiselijk Geweld (ASHG) van de GGD. Ook is er een netwerkcoördinator ASHG Seksueel Geweld aangesteld voor acht uur per week. Interessant is nu om te zien wat er is gebeurd in het netwerk sinds de komst van de netwerk coördinator. Wat heeft de komst van zo n coördinator toegevoegd aan het netwerk? Wat heeft de netwerkcoördinator gedaan om de knelpunten, die er kennelijk waren, op te lossen. En natuurlijk doet zich de vraag op hoe effectief de aanpak van de netwerk coördinator is. Meer inzicht in de gebruikte management- en sturingsstrategieën zou ook interessant kunnen zijn voor de vele regio s waar men nog weinig tot niets op het gebied van hulp aan slachtoffers van seksueel geweld heeft ontwikkeld. Door deze strategieën, de totstandkoming en het functioneren van dit netwerk te bestuderen en te analyseren wordt duidelijk welke invloeden de verschillende partners, maar met name de netwerkcoördinator, hadden op die samenwerking. De uitkomsten van dit onderzoek kunnen gebruikt worden om bij te dragen aan het ontwerp van de door het landelijke Partnership Seksueel Geweld nagestreefde landelijke uitrol van de netwerksamenwerking. De hoofdvraag die met dit onderzoek zal worden beantwoord, luidt als volgt: Welke management- en sturingsstrategieën worden gebruikt voor de coördinatie en aanpak van seksueel geweld in het Rotterdamse Steunpunt Huiselijk Geweld? 1.2 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, wordt de theoretische bril, de manier waarop we kijken naar de aanpak van seksueel geweld in Rotterdam, uiteengezet. Aan de orde komen de belangrijkste begrippen die worden gebruikt bij netwerkwerksturing ofwel governance. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de vertaling van dit theoretisch kader naar het empirisch onderzoek gemaakt. In hoofdstuk 4 wordt het netwerk zelf geanalyseerd en kijken we naar het proces van de hulpverlening rond seksueel geweld. In hoofdstuk 5 wordt gekeken naar de knelpunten en de wijze waarop de netwerkcoördinator het proces stuurt. Waarna in hoofdstuk 6 bij wijze van conclusie de deelvragen en de hoofdvraag worden beantwoord. Als we in dit onderzoek het woord actoren gebruiken, bedoelen we de actoren zonder de netwerkmanager. In werkelijkheid is de netwerkmanager ook een actor. Het zou anders steeds herhaald moeten worden dat we in dit geval de actoren bedoelen zonder de netwerkmanager. 3
2. Theoretisch kader 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de belangrijkste begrippen beschreven aan de hand waarvan naar de casus, het netwerk rond de aanpak van seksueel geweld in Rotterdam, wordt gekeken. Zo wordt, na een korte historische beschrijving van de ontwikkelingen op het gebied van overheidssturing, ingegaan op netwerken en de belangrijkste begrippen die daarmee samenhangen. 2.2 Overheidssturing en de complexiteit van moderne problemen Gedurende vele jaren was de klassieke bestuurspraktijk in Nederland een monocentrische. Dat wil zeggen dat de overheid vanuit een centraal, boven de maatschappij verheven, punt richting geeft aan het oplossen van problemen en het sturen van ontwikkelingen. Dit gebeurde vooral in de vorm van wet- en regelgeving en planning. Daarbij vond de besluitvorming plaats in opeenvolgende fasen en volgens een intellectueel ontwerpproces. Deze vorm van sturing sluit aan bij een rationele benadering van beleid die in die tijd niet ongebruikelijk was. (Bekkers, 2007:95-96) De burger was in die tijd meer lijdzaam en accepteerde een bepaalde regenteske bestuursstijl. Sinds het begin van de jaren 90 groeit in Nederland het besef dat veel van de complexe problemen, waar we tegenwoordig voor staan, niet opgelost kunnen worden door die traditionele hiërarchische (topdown) overheidssturing (Edelenbos, 2005). Die complexe problemen of uitdagingen worden wel aangeduid als wicked problems, of ongetemde politieke problemen. Kenmerkend aan dit soort problemen is dat er geen overeenstemming bestaat over de (wetenschappelijke) kennis over het probleem. Daarnaast bestaat er evenmin overeenstemming over de morele maatstaven, de waarden die in acht moeten worden genomen, zoals over de aard en de ernst van het probleem. Het ontbreekt dus aan zekerheid over kennis én er is geen overeenstemming over de normen. Voorbeelden van wicked problems zijn de vergrijzing, gentechnologie, grote ruimtelijke ontwikkelingen en milieuvervuiling (Koppenjan en Klijn, 2004:28). Nieuwe technologische ontwikkelingen, de internationalisering, verdere individualisering en de toenemende specialisatie, pluralisme en afhankelijkheden tussen organisaties spelen een belangrijke rol bij het ontstaan en voortbestaan van dit soort problemen (Koppenjan en Klijn, 2004:3-5). Deze wicked problems kunnen niet door één actor, en dus ook niet de overheid, alleen, worden opgelost. Partijen hebben elkaar nodig, zijn van elkaar afhankelijk en vinden elkaar in horizontale netwerken die in de plaats treden van de traditionele hiërarchische overheidssturing (Koppenjan en Klijn, 2004). Van verticale naar horizontale sturing dus. Beleid ontwikkelen en maatschappelijke problemen oplossen doet de overheid dus niet langer alleen. In verschillende studies is bovendien aangetoond dat het succes of de effectiviteit van beleidsoplossingen in belangrijke mate afhangt van de mate waarin de overheid erin is geslaagd samen met haar partners, ook niet-overheidsactoren, op te trekken. Daarnaast is de overheid, ook al is zij formeel beslissingsbevoegd, vaak ook afhankelijk van andere maatschappelijke en private organisaties als het gaat om het noodzakelijke draagvlak, specialistische kennis, financiële middelen of steun (Daemen, 2000). Seksueel geweld kan worden beschouwd als zo n wicked problem dat niet opgelost kan worden door de inzet van slechts één partij. De verschillende organisaties en personen die in de praktijk met dit probleem te maken hebben, zullen afspraken moeten maken en de inspanningen moeten bundelen om met elkaar tot een effectieve aanpak te komen. 4
2.3 Netwerken, actoren, afhankelijkheden en percepties In deze paragraaf worden allereerst de belangrijkste begrippen die een rol spelen in die netwerkbenadering, namelijk de begrippen netwerken, actoren en afhankelijkheid verder toegelicht en uitgewerkt. Een belangrijk begrip is natuurlijk netwerk omdat de aanpak van seksueel geweld in Rotterdam Rijnmond plaatsvindt binnen een netwerk. Daarbinnen is per definitie, zoals zal blijken, sprake van actoren, onderlinge relaties en afhankelijkheid en verschillende percepties. Netwerken Koppenjan en Klijn (2004:69) definiëren een netwerk als more or less stable patterns of social relations between mutually dependent actors, which form around policy problems and/or clusters of means and which are formed, maintained and changed through a series of games. Een netwerk kan dus worden omschreven als een (horizontaal) verband van meerdere wederzijds afhankelijke maar autonome actoren rond een bepaald beleidsthema die onderling met elkaar zijn verbonden en die interacteren om een bepaalde ontwikkeling te sturen of een probleem op te lossen. Die onderlinge interactie is dynamisch en vindt plaats in de vorm van (beleids-) spelen. Dit begrip wordt later nader toegelicht. Door in een netwerk met elkaar aan de slag te gaan met een beleidsprobleem wordt erkend dat het probleem niet door één partij of actor alleen kan worden opgelost, maar dat deze elkaar nodig hebben om het probleem te definiëren en de mogelijke oplossingen te vinden. Het netwerk is gericht op het bij elkaar brengen en houden van de relevante betrokken partijen en op het proces van besluitvorming, in plaats van dat de uitkomst van dat proces bij voorbaat vast zou staan. Actoren Een actor binnen een netwerk kan worden gedefinieerd als een handelende eenheid. Met eenheid wordt bedoeld dat als bijvoorbeeld binnen een gemeente twee verschillende afdelingen met eigen belangen en opvattingen binnen een netwerk een eigen doelstelling nastreven, dat dan de beide afdelingen een afzonderlijke actor zijn en niet de gemeente als gehele organisatie. Met handelend wordt hier begrepen dat er een zekere mate van activiteit van de actor uitgaat. Wanneer deze het probleem, de gevolgen en de oplossingen lijdzaam aanziet zonder actief te zijn dan is deze partij in deze definitie geen actor. In de praktijk houdt dit in dat er binnen een netwerk vaak (belangen-) organisaties actief zijn die de belangen van individuele betrokkenen vertegenwoordigen. Actoren, de handelende eenheden die in een netwerk met elkaar verbonden zijn rond een bepaald beleidsthema, kunnen publieke organisaties zijn, maar ook private. Het kunnen individuen zijn of groepen, professionals of amateurs etc. Die actoren hebben een bepaald belang of een bepaalde relatie met het beleidsthema waaromheen zij met elkaar verbonden zijn. De actoren binnen het netwerk zijn en blijven autonoom. Er is over het algemeen geen sprake van een hiërarchische of bevelsrelatie tussen de partijen. De partijen staan dus op vrijwillige basis met elkaar in contact omdat zij met elkaar een afhankelijke relatie hebben. Ze hebben de ander nodig om de eigen doelen te kunnen realiseren en daarom zullen zij met de andere actoren in het netwerk interacteren of handelen om dat doel te bereiken. Afhankelijkheden Om een complex probleem op te kunnen lossen of een bepaalde ontwikkeling te sturen zijn verschillende middelen of bronnen nodig. Dit kunnen formele publieke verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn, maar ook materiële middelen zoals financiën, grondstoffen of grond, en evengoed immateriële zoals steun of draagvlak, specialistische kennis of toegang tot de media. Die bronnen zijn niet allemaal in het bezit van de overheid. De overheid is hierbij soms afhankelijk van andere overheden, maar ook van private partijen of maatschappelijke organisaties. Deze partijen zijn dus van elkaar afhankelijk in de zin dat zij ieder de andere 5
actoren nodig hebben om de eigen doelen te bereiken en het probleem op te kunnen lossen of in ieder geval er iets aan te doen. De middelen die nodig zijn om het probleem aan te pakken, zijn verdeeld over meerdere actoren en die moeten het probleem dus samen zien op te lossen door de middelen te bundelen. De overheid verkrijgt als een van de actoren door de samenwerking met de andere actoren de vereiste kennis, legitimiteit, middelen etc. om daarmee bij te dragen aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. De beschikbaarheid van een hulpbron bepaalt voor een groot deel de macht of positie die zo n actor binnen het netwerk heeft. De middelen zijn niet gelijk verdeeld over de verschillende actoren. Sommige middelen zijn belangrijker dan anderen. De afhankelijkheid van een specifieke actor is groter wanneer diens hulpmiddelen belangrijker zijn voor de probleemoplossing en wanneer er voor de hulpbronnen waarover hij beschikt weinig tot geen alternatieven beschikbaar en dus vervangbaar zijn en wanneer deze evenmin via een andere partij verkrijgbaar zijn (Koppenjan en Klijn, 2004:47). Een kritieke, onmisbare actor kan een actor zijn die een zekere realisatiemacht heeft (moet bijdragen om het doel te bereiken), maar het kan ook gaan om een actor met juist hindermacht (die doelbereiking zou kunnen verhinderen). Percepties Een perceptie is de verbeelding van een actor van zijn omgeving en de problemen en kansen die zich daar voordoen (Koppenjan en Klijn 2004:49). Die beelden of ideeën kunnen betrekking hebben op de aard, urgentie en betekenis van problemen, de voor- of nadelen van de verschillende oplossingen, de doelen, middelen en strategieën van de andere actoren en de betekenis van bepaalde ontwikkelingen in de omgeving. Deze zaken worden dus door iedere actor op geheel eigen wijze waargenomen en geduid. Actoren hebben binnen het netwerk dus een eigen focus of bril waardoor zij naar het probleem kijken. We noemen dit hun perceptie of frame. Hiermee wordt bedoeld dat abstracte ofwel niet objectief waar te nemen begrippen zoals problemen door iedere actor (meestal onbewust) anders worden gezien of ervaren. Voor de ene actor is (een aspect van) een situatie een probleem en voor een ander niet of minder. Dat verschil wordt veroorzaakt doordat iedere actor vanuit hun eigen perspectief of invalshoek naar een bestaande of verwachte situatie kijkt. Percepties zijn uniek doordat ze gevormd zijn door de kennis en eerdere ervaringen die een actor heeft, maar ook door diens verwachtingen en eigen normen en waarden. Het probleem, eenzelfde opvatting over wat nu precies het probleem is, bestaat dus niet. Hetzelfde kan worden gezegd voor de oorzaken van een probleem en dus ook van de mogelijke oplossingen. (Koppenjan en Klijn, 2004:29). Percepties ontstaan geleidelijk en zijn dus vrij stabiel. Maar door plotselinge of schokkende gebeurtenissen kunnen ze wel ineens veranderen. Een doel is een concreet gevolg van een perceptie. Door de manier waarop een actor naar een probleem kijkt, bepaalt hij zijn doel. Vaak is dat doel het oplossen van een discrepantie van een gewenste situatie en de door hem waargenomen of gevreesde werkelijkheid. De percepties zeggen ook iets over de waarden die de actor belangrijk vindt. Het is niet zo dat percepties altijd omgezet worden in doelen. De actor kan hier al dan niet voor kiezen. Om een perceptie expliciet en inzichtelijk te maken, kan die het best worden beschouwd op een concreet vraagstuk of thema. Wanneer er binnen een netwerk discussie bestaat over een bepaald onderwerp dan is dit een aanwijzing dat de ideeën en percepties die de actoren hebben, van elkaar verschillen. Door de verschillende actoren zich te laten uitspreken over een specifiek thema wordt hun perceptie, in ieder geval op dat gevraagde onderwerp, duidelijk en kunnen dus onderling vergeleken worden. Verschillen die percepties of zijn ze 6
vergelijkbaar? Deze inzichten kunnen weer bijdragen aan het verklaren van het verloop van de samenwerking binnen het netwerk. 2.4 Het spel en actorstrategieën Actor-strategieën Binnen een netwerk zullen de actoren proberen om hun doel te bereiken, maar hoe zij dit doen, hangt af van de gevolgde strategie. Een strategie kan worden gedefinieerd als een bewuste activiteit gericht op het beïnvloeden van (het gedrag van) een andere actor, de probleemformulering, de mogelijke oplossingen of het proces van probleemoplossing (Koppenjan en Klijn, 2004:47). Deze strategieën zijn gebaseerd op de eigen (probleem-) percepties. Het type strategie dat wordt gevolgd wordt soms bewust gekozen, maar lang niet altijd. Vaak is het strategisch gedrag van een actor voor de andere actoren onvoorspelbaar. De actoren kennen bovendien lang niet altijd de percepties van de andere actoren. Strategieën zijn bovendien dynamisch. Deze staan zelfs binnen een bepaalde spelronde niet vast. Een strategie kan ook worden aangepast wanneer als gevolg van de interacties de perceptie wijzigt of als reactie op de andere actoren of een verandering in het vertrouwen dat er is in het spel of in de andere actoren. Bovendien zijn actoren in bepaalde zaken meer betrokken of gepassioneerd dan over andere aspecten van het probleem of de oplossing. Verschillende strategieën die door actoren worden toegepast binnen een netwerk zijn, volgens Koppenjan en Klijn (2004: 49), de go-alone-, de conflictueuze -, de vermijdende -, de steunzoekende - of coöperatieve - en de faciliterende strategie. Deze worden hierna nader toegelicht. Bij de go alone-strategie staat voor de actor al vast welke inhoudelijke oplossing de beste is voor het probleem en ook hoe deze oplossing bereikt moet worden. De actor houdt bij het nastreven van deze oplossing weinig tot geen rekening met het feit dat hij afhankelijk is van de andere actoren. Het kan zijn dat het de actor lukt om de voorkeursoplossing door te drukken, maar het kan ook dat dat hij op weerstand van de andere actoren stuit. Met de conflictueuze strategie wil de actor oplossingen of beleidsmaatregelen die voor een andere actor wenselijk zijn, voorkomen of blokkeren. De vermijdende strategie is een strategie waarbij de actor niet echt weerstand biedt tegen een bepaalde oplossing, maar een passieve houding aanneemt of een conflict vermijdt. Het kan zijn dat de actor niet echt geïnteresseerd is of omdat hij de kosten of conflicten die de beleidsmaatregelen met zich meebrengen, niet wil dragen. De steunzoekende of coöperatieve strategie is de strategie waarin de actor zijn afhankelijkheid van externe actoren erkent en alles in het werk stelt om andere actoren in zijn plannen geïnteresseerd te krijgen. De actor probeert daarmee een voor hem gunstig resultaat te bereiken in het onderhandelingsproces. Bij de faciliterende strategie is samenwerking noodzakelijk om een wederzijds voordelige oplossing te bereiken. De strategie beoogt bijvoorbeeld partijen samen te brengen of te bemiddelen in conflicten. Deze strategie kan ontstaan door de inhoudelijke interesse van een actor, maar kan ook voortkomen uit het besluit transactiekosten te beperken of vanuit het verantwoordelijkheidsgevoel van de actor voor de acties in een bepaald beleidsveld. De actor kan verschillende strategieën toepassen in de verschillende spelrondes. Een gevolg van deze brede variëteit in strategieën is een verdere complexiteit van het netwerk. Actoren kiezen een eigen strategie en deze strategieën kunnen onderling uiteenlopen. Er ontstaat in het netwerkmodel vervolgens een soort spel dat wordt gespeeld in arena s of speelvelden - dit begrip wordt later nader toegelicht - waarin actoren samenkomen. Dit is door de verschillen in belangen en percepties niet alleen een intellectueel proces, maar ook 7
een strategisch machtsspel waarin gezocht wordt naar haalbare acceptabele oplossingen, een compromis. De uitkomst van het proces is niet door één actor alleen te bepalen en is daardoor onvoorspelbaar en oncontroleerbaar voor de individuele actoren. De spelen bestaan uit allerlei activiteiten als overleggen, informeren, overtuigen, onderhandelen etc. Binnen het netwerk proberen de actoren hiermee de eigen doelstellingen te realiseren. De keuze voor specifieke interacties of activiteiten en de manier waarop die worden ingezet, wordt bepaald door de gevolgde strategie. Arena s en rondes Een arena is de plaats, het speelveld waar het (onderhandelings-)spel wordt gespeeld, maar er kunnen tegelijkertijd op andere niveaus, andere arena s zijn waarbinnen over hetzelfde beleidsprobleem wordt overlegd en onderhandeld. Ook is een spel niet in één ronde gespeeld. Om voor een complex probleem een oplossing te vinden wordt vaak gesproken en onderhandeld over één deelaspect van dat probleem tegelijk. Zo kan het spel in verschillende delen worden gespeeld. Een spel bestaat dus vaak uit meerdere rondes. Na de afsluiting van een bepaalde fase of tussenstap, door het nemen van een cruciale beslissing, begint een nieuwe ronde met mogelijk ook weer nieuwe actoren of spelregels. Het totale spelverloop vindt mede hierdoor zig-zaggend en hortend en stotend plaats, in plaats van lineair. Spelverloop Elke partij probeert vanuit de eigen perceptie en belangen winst te behalen uit het gezamenlijk optrekken. Er wordt dus vaak gezocht naar een voor-ieder-wat-wils-oplossing. Hoe de oplossing er uiteindelijk uit komt te zien is vooraf niet goed te voorspellen. Er is ook een grote mate van onzekerheid over de tijd die er nodig is om tot een gezamenlijke probleemdefiniëring te komen en een keuze te maken voor een acceptabele oplossing. Partijen voeren ieder een eigen strategie binnen het overleg. Actoren proberen de acties of standpunten van de andere actoren te beïnvloeden door bijvoorbeeld een probleem op een bepaalde manier te definiëren of te framen of door de ander te verleiden met een coalitieaanbod. In de praktijk leidt de complexiteit van het proces tot een grillig verlopend en vaak langdurig proces, terwijl de media en de politiek verwachten dat snel met oplossingen wordt gekomen. Bovendien is vooraf onzeker welke uitkomsten een spel oplevert en of dit overeenkomt met eerdere beloften of verwachtingen van actoren. Het komt binnen de arena vooral aan op vertrouwen, een lange adem en onderlinge afstemming om toch bepaalde doelen te bereiken. 2.5 Actor-, spel- en netwerkanalyse Zoals in paragraaf 2.2 is beschreven is het proces van besluitvorming in netwerken onvergelijkbaar met de rechtlijnige en rationele besluitvorming in het traditionele hiërarchische top-down model. Ons proces verloopt een stuk complexer. Om in een concreet geval een netwerk in al haar complexiteit in kaart te brengen kan een actor-, spel- en/of netwerkanalyse uitgevoerd worden. In deze analyses worden rond een beleidsprobleem de relevante actoren, hun mogelijke strategieën en onderlinge relaties in kaart gebracht. Een actoranalyse zou kunnen bestaan uit de volgende vier stappen: Startpunt is een voorlopige probleemformulering Inventariseer de betrokken actoren rond dat probleem Reconstrueer de (probleem-)percepties van die actoren, en Analyseer de posities en afhankelijkheden van de actoren. Wanneer we in onze casus het netwerk in kaart brengen, dan is het zeker zinvol daarbij ook een actoranalyse uit te voeren, alleen de eerste stap hoeft daarbij niet worden gevolgd. Het 8
netwerk bestaat immers al. Uitgangspunt voor onze analyse is het bestaande netwerk en de actoren die daarin een rol spelen. Wel zal gevraagd worden of door de huidige actoren zelf, gegeven de eigen probleemdefiniëring, bepaalde actoren worden gemist. Deze analyse kan grof en snel worden uitgevoerd of heel precies en diepgaand. Uiteraard is de uitkomst wetenschappelijk alleen houdbaar wanneer die grondige systematische werkwijze wordt gevolgd, maar binnen het beperkte tijdsbestek van dit onderzoek zal voor de snelle quick and dirty methode worden gekozen. Ten behoeve van een spelanalyse beperken we ons in onze casus tot de eigen arena van het netwerk seksueel geweld in Rotterdam Rijnmond. We kijken naar de oorzaken voor stagnatie en impasses en maken daarbij onderscheid tussen conflicten of stagnatie met een inhoudelijke oorzaak, en die waarin het juist om het sociale aspect gaat, de wijze waarop partijen elkaar tegemoet treden en hun belangen nastreven. Ten behoeve van een netwerkanalyse worden de aard en frequentie van de onderlinge interacties tussen de actoren geïnventariseerd, vervolgens de verschillen en overeenkomsten van de percepties en ten slotte worden de regels en afspraken van het netwerk beschreven en geanalyseerd. (Koppenjan en Klijn, 2004:136-137). 2.6 Netwerksturing Netwerksturing, of netwerkmanagement is een poging om het proces van samenwerking én strijd binnen een netwerk te faciliteren. Daarom wordt ook wel gesproken over procesmanagement. Netwerkmanagement richt zich dus op de samenwerking en de problemen die zich daarbij voor kunnen doen. De samenwerking verloopt niet altijd even voorspoedig, er is vaak een verschil in belangen en strijd over de verschillen in percepties, belangen en waarden. Sommige actoren hebben bovendien een bepaalde passie of sterke overtuiging op een bepaald aspect, dat maakt dat ook emoties een rol kunnen spelen. Het gaat bij netwerksturing niet alleen om het faciliteren van het lopende onderhandelingsproces, maar ook om het inrichten van besluitvormingsarena s waarin door middel van onderhandeling, ruil en overleg, onder erkenning van wederzijdse afhankelijkheid, partijen trachten een gemeenschappelijke beleidspraktijk te ontwikkelen.(bekkers, 2007:67). Procesmanagement moet overigens worden onderscheiden van projectmanagement. Bij projectmanagement is het uiteindelijke doel gegeven en gaat het er om dat doel zo efficiënt mogelijk te bereiken. Bij procesmanagement daarentegen strijden de partijen nog om het doel. De inhoud staat nog niet vast. Door het proces te ordenen wordt getracht de inhoud te faciliteren. Hierbij zijn de volgende zaken belangrijk: de omgeving (i.p.v. inhoud), ruimte voor dynamiek (i.p.v. controle) en communicatie met stakeholders (i.p.v. inhoudelijke fixatie), de kans is groter dat het resultaat geaccepteerd wordt, maar wel tegen hogere kosten door het langer besluitvormingstraject. In de volgende figuur worden procesmanagement en projectmanagement tegenover elkaar gezet. Projectmanagement Procesmanagement Gericht op Fixeert op inhoud Richt zich op de omgeving Centrale elementen Communicatie Controle projectfasen (inhoud, kosten, tijd en organisatie) Sterk vanuit inhoudelijke fixatie en logica (en verdedigen) Ruimte voor dynamiek en processpelregels (interactie faciliteren) Communicatie met stakeholders 9
Risico s Dat het resultaat niet wordt geaccepteerd Hoge kosten door langdurige besluitvorming Degene die het proces in een netwerk stuurt of managet is de procesmanager of netwerkmanager. Dit hoeft niet per se één persoon te zijn, het kunnen er ook meerdere zijn. Het gaat ook meer om de functie die vervuld moet worden dan om de persoon. De netwerkmanager kan zich richten op drie aspecten: op het managen van de inhoud, van het spel en van het netwerk. Deze drie invalshoeken worden hierna toegelicht. 2.6.1 Managen van de inhoud In paragraaf 2.3 zagen we dat verschil in percepties o.a. inhoudt dat actoren binnen het netwerk problemen verschillend ervaren. Volgens Klijn en Koppenjan (2004:160) is onzekerheid over de inhoud niet zozeer een gebrek aan informatie over de aard van het probleem, maar meer het onvermogen van stakeholders hun individuele interpretaties te coördineren in een bijzondere situatie. Organisaties zijn bij onzekerheid vooral intern gericht, alvorens naar buiten te treden. Hierbij gaat men uit van eigen perceptie en baseert men zich op argumenten die passen binnen de eigen probleemperceptie. Hierdoor ontstaat asymmetrie tussen de verschillende actoren voor wat betreft de beleving van het probleem. Om deze verschillen te managen is het belangrijk dat de actoren zich bewust worden van de verschillende probleempercepties en zich focussen op het bevorderen van gunstige condities om de verschillen daartussen te overbruggen. Uiteindelijk is het doel hiervan dat actoren binnen een variëteit van percepties, interesses en waarden, oplossingen kunnen ontwikkelen. Men werkt vanaf dat moment vanuit een gedeelde werkelijkheid. Een gezamenlijk gedragen basis waarover men het eens is en waar de actoren zich in kunnen herkennen. Zes management strategieën (Koppenjan en Klijn, 2004:163-174) om deze gedeelde werkelijkheid na te streven, zijn: 1. Doelvervlechting Hieronder wordt verstaan het proberen te combineren van de verschillende belangen en doelen door een oplossing te vinden die recht doet aan de behoeften van de meeste of liefst alle actoren. Hiertoe wordt bijvoorbeeld een gezamenlijk ontwerp gemaakt, of gezocht naar een pakket aan maatregelen of er wordt een toekomstig gunstige maatregel in het vooruitzicht gesteld. Het startpunt is dat er een oplossing moet worden bedacht voor een probleem waarbij meerdere actoren met verschillende percepties en doelen betrokken zijn. De oplossing moet voor (bijna) alle actoren wat te bieden hebben. Met doelvervlechting beoogt de manager dat de actoren zich verantwoordelijk weten voor de oplossing van een complex probleem en betrokken zullen blijven gedurende het proces. 2. Creëren van variëteit in oplossingen De manager gebruikt bijvoorbeeld het instrument creatieve competitie om actoren te stimuleren om meer dan gebruikelijk te investeren in het ontwikkelen van oplossingen. Creatieve competitie is bijvoorbeeld mogelijk doordat een probleemeigenaar (of een groep probleemeigenaren) een probleem poneert en meerdere ontwerpteams middels een algemene beschrijving van de probleemanalyse of programma-eisen, een oplossing uitwerken. 3. Doorbreken van de asymmetrische aard van beleidsdebatten Actoren hebben hun eigen achtergrond, niveau en percepties. Het kan zijn dat zij hierin blijven hangen en alleen hun individuele belangen nastreven. De manager kan framereflectie gebruiken als instrument om actoren te verbinden en een meer gedeeld belang na 10
te gaan streven. Het is een bewustmaken van het feit dat men werkt met verschillende probleemformuleringen or problem frames. Zolang de frames voor de actoren niet zichtbaar zijn, verstoren, volgens Witteveen (2007:58) de verwachtingsverschillen de meest rationele werkprocessen. De netwerkmanager kan om dit te bereiken ook taalverschillen wegnemen die het gevolg zijn van verschillende achtergronden en niveaus van de actoren. Ook kan de netwerkmanager nieuwe agenda s aandragen indien meer interactie gewenst is. 4. Voorkomen van vroege cognitieve fixatie bij het opstarten van het proces Dit betekent dat doelen niet van te voren worden vastgesteld en de inhoud niet is gefixeerd. De doelen worden in de loop van het proces en door de betrokken partijen gezamenlijk bepaald (Weening, 2006:36). De doelen worden breed gedefinieerd, waardoor de actoren het idee hebben dat het iets oplevert voor hen en zij daarom graag deelnemen aan het besluitvormingsproces. Actoren krijgen ruimte om te werken aan hun eigen belangen en dat geeft vertrouwen en verminderd strategisch gedrag. Ruimte voor nieuwe ideeën en nieuwe percepties van de werkelijkheid voorkomt cognitieve fixatie. De manager zal er voor zorgen dat alle actoren gelijktijdig het proces doorlopen. Het besluitvormingsproces kan worden vertraagd door bijvoorbeeld randvoorwaarden te laten benoemen voordat het uiteindelijke gezamenlijke besluit genomen wordt. Zo kunnen de actoren aan elkaar en elkaars opvattingen wennen. Het totale beleid- en besluitvormingsproces zal daardoor uiteindelijk wel sneller worden doorlopen. 5. Bevorderen van cognitieve reflectie; sociale variëteit creëren. De inhoud van het debat over probleemoplossing kan worden beïnvloed door de maatschappelijke omstandigheden waarin het debat plaatsvindt, te veranderen. De manager kan proberen om de betrokken partijen na te laten denken over de inhoud van hun eigen probleemstelling of over de oplossing die zij voorstellen terwijl hij hen confronteert met de ideeën van anderen. Deze anderen kunnen personen uit andere netwerken zijn of bijvoorbeeld iemand die dezelfde ideeën heeft als die van de minder vooraanstaande actoren in het netwerk. Door bewuste introductie van nieuwe actoren en door ervoor te zorgen dat de rollen zoals advocaat van de duivel, de ondernemer en de mediator zijn gevuld, kan men proberen om inhoudelijke verscheidenheid te verhogen en daarmee, indirect, van tevoren cognitieve reflectie. 6. Organiseren van inhoudelijke selectie. Vaak is het selectieproces problematisch. Er wordt vaak veel aandacht geschonken aan het genereren van variëteit, terwijl de organisatie van de selectie wordt verwaarloosd. Selectie wordt zeker moeilijk als erkend wordt dat er veel verschillende percepties en doelstellingen op het speelveld zijn, maar een duidelijke, inhoudelijke maatstaf om voorstellen te beoordelen, ontbreekt. Als een manager selectie wil organiseren dan moet hij actoren aanzetten tot het onderling overeenkomen hoe voorstellen moeten worden beoordeeld. De actoren moeten selectiecriteria opstellen waarin staat wie, in welke hoedanigheid, zal worden betrokken bij de selectie en wanneer de selectie zal worden gemaakt. (Wetenschappelijk) onderzoek Behalve het streven naar een gedeelde werkelijkheid kan ook gebruik worden gemaakt van (wetenschappelijk) onderzoek om tot oplossingen te komen. Vaak echter wordt onderzoek of worden onderzoeksresultaten een onderdeel van het probleem. De gezaghebbendheid van onderzoek staat ter discussie en het kan ertoe leiden dat actoren zich onthouden van onderzoeksinspanningen, omdat ze mogelijk geen zekerheid verschaffen over de aard van het probleem en de effectiviteit van de oplossingen. Een consequentie kan zijn dat actoren oplossingen overeenkomen die in het licht van wetenschappelijke inzichten onhoudbaar zijn; onderhandelde onzin. Koppenjan en Klijn beschrijven een manier waarbij bevindingen van 11
onderzoek corresponderen met kennisbehoefte van betrokken actoren en bijdragen aan een proces van gezamenlijke beeldvorming zonder deel te worden van go-alone strategieën van actoren en allerlei kennisconflicten. Koppenjan en Klijn (2004:175) stellen zich de volgende vraag: Gaat het om het spreken van de waarheid of gaat het om bruikbare kennis? Beleidsgericht onderzoek kan de kwaliteit van probleempercepties en voorstellen voor oplossingen verbeteren, maar het draagt niet bij aan gemeenschappelijke beeldvorming, het kan zelfs de asymmetrie in het beleidsdebat versterken. Onderzoek leidt niet automatisch tot de ware kennis die kennisconflicten omzet in probleem oplossende processen. Als een manager onderzoeksactiviteiten wil betrekken bij het oplossen van complexe problemen dan is het belangrijk dat: a. dat onderzoek is afgestemd op de kennisvragen van actoren die een rol spelen in het probleemoplossings-proces; b. de manager stuurt om de verschillen in inhoudelijke inzichten te verminderen of te overbruggen; c. het onderzoek past bij de ontwikkelingen die zich voordoen tijdens het probleemoplossingsproces; Onderzoek kan inzichten van actoren over problemen en oplossingen ondersteunen, zeker als het onderzoek wetenschappelijk gebaseerd is. Onderzoek kan de nodige inzichten geven om samen oplossingen te ontwikkelen of het kan dienen als een maatstaf om de kwaliteit van de mogelijke oplossingen te meten. Om onderzoek te kunnen gebruiken in probleemoplossingsprocessen moet het voldoen aan de volgende eisen (Koppenjan en Klijn:2004:177): Het parallel verbinden van de probleemoplossing en onderzoek Onderzoek moet parallel lopen met het probleemoplossingsproces, als een tweede arena naast de netwerkarena. Kennisvragen en beginnende conflicten worden hierbij vanuit het netwerk als onderzoeksvragen in de onderzoekarena gebracht. Vervolgens komen de onderzoeksbevindingen weer terug in de netwerkarena. Het onderzoek volgt niet de gewoonlijke onderzoeksfasen, maar de fasen in het probleemoplossingsproces. Een faciliterende rol voor onderzoek in plaats van gemandateerde wetenschap Onderzoek wordt een target van de actorstrategieën en probeert een de probleemformulering te beïnvloeden en een beschouwing te geven van de oplossing. Conflicten tussen actoren zullen ook de onderzoeksarena binnen komen. Beide arena s zullen fuseren en onderzoek zal bijdragen aan van-elkaar-leren en zal interactie faciliteren tussen de actoren. Onderzoek geeft niet altijd kant-en-klare antwoorden maar geeft wel inzichten in welke hoek oplossingen kunnen worden gevonden. Onderzoek vermindert onzekerheden in de netwerkarena. Onderzoek kan helpen conflicten en kennisgeschillen tussen actoren in de netwerkarena (van onderhandelingen) te begrijpen en weg te nemen. Onderzoek kan bijvoorbeeld het mogelijke effect van verschillende oplossingen van actoren laten zien, waardoor actoren samen kunnen kiezen voor een voor een ieder interessante oplossing. Onderzoek kan ook aantonen dat verschillende oplossingen hetzelfde effect kunnen hebben, waardoor actoren makkelijker tot een gezamenlijke oplossing kunnen komen. De koppeling van onderzoek met het netwerk betekent dat de onderzoekers verantwoordelijk zijn voor het uitleggen van hun veronderstellingen, methoden en uitkomsten aan de actoren in het netwerk. Dit draagt bij aan zowel de kwaliteit en focus van onderzoeksactiviteiten, als aan de communicatie tussen de onderzoekers en de actoren in het netwerk. Andersom is het zo, dat als de netwerkactoren de onderzoeksactiviteiten willen beïnvloeden zij het onderling eens moeten zijn over de onderzoeksvraag. Zij worden gestimuleerd samen het 12
onderhandelings- en beargumenteringsproces te doorlopen om te komen tot gezamenlijke beeldvorming met betrekking tot de onderzoeksvraag. Tenslotte kan onderzoek ook bijdragen aan het oplossen van conflicten indien deze zijn vertaald in een onderzoeksvraag. Onderzoek heeft niet altijd het antwoord, maar het brengt vaak wel aspecten van een probleem naar voren waar aandacht voor nodig is. De gezamenlijke opdracht van onderzoeksactiviteiten Het doel van onderzoek is kennis te coördineren en te delen, inzichten te verwerven in de aard van de verschillen in veronderstellingen. Onderzoek kan helpen de verschillen te overbruggen. Het kan de actoren aanzetten tot het exploreren (middels een gevoeligheidsanalyse) van de mate waarin verschillende veronderstellingen kunnen leiden tot verschillende uitkomsten. Belangrijk is dat onderzoek altijd een neutraal karakter heeft. Boundary work Het hiervoor genoemde neutrale karakter moet blijken uit de bepalingen die de autonomie van de onderzoekers garandeert en duidelijk de grenzen aangeeft tussen de netwerkarena en de onderzoeksarena. Ook moeten de taken en verantwoordelijkheden van beide arena s gedefinieerd zijn. Jasanoff (Koppenjan en Klein, 2004:181) noemt dit boundary work. Hij bedoelt met boundary work, het vervlechten van onderzoek met het probleemoplossingsproces op zo n manier dat er een intensieve interactie ontstaat tussen beiden, zonder de twee arena s samen te voegen. Onderzoekers blijven autonoom en worden niet gedwongen door actoren bevindingen te veranderen of te negeren. De regels, rollen, taken en verantwoordelijkheden kunnen in een contract of convenant worden vastgelegd. 2.6.2 Spelmanagement of procesmanagement Het is de taak van de procesmanager om de verschillende percepties en strategieën van de aan het netwerk deelnemende actoren samen te brengen tot een gedeelde probleemperceptie en acceptabele oplossing. Om dat te bereiken zullen de actoren moeten interacteren en onderhandelen, dat gebeurt tijdens het spel. Tegelijk zijn er andere arena s en spelen waarin actoren hetzelfde onderwerp bespreken. Met die actoren in die andere arena s en spelen heeft het netwerk ook te maken. (Koppenjan en Klijn 2004:184). Uitgangspunten van spelmanagement vormen de strategische oplossings- en besluitvormingsprocessen. De institutionele karakteristieken worden hier als gegeven beschouwd, daar worden de inspanningen dus niet op gericht in het procesmanagement. Maar waarom is er voorafgaand aan en tijdens het spel eigenlijk een manager of facilitator nodig? Wat weerhoudt partijen ervan uit zichzelf te interacteren? Er zijn drie belangrijke redenen waarom deze interacties niet vanzelfsprekend zijn. In de eerste plaats zijn aan het proces van onderhandelen kosten verbonden in de zin van financiën, tijd en energie. Deze kosten noemen we decision making costs. In de tweede plaats staat vrijwel zeker vast dat er compromissen moeten worden gesloten en dat dus moet worden ingeleverd. Deze kosten noemen we de external political costs. En in de derde plaats bestaat er de vrees voor opportunistisch gedrag van mede-actoren. Interessant in dit verband is het prisoners dilemma, waarmee wordt bedoeld dat twee partijen zonder onderlinge communicatie alleen hun eigen voordeel zullen nastreven uit onzekerheid over het optreden van een andere speler en daarmee uiteindelijk zichzelf en de andere partij tekort zullen doen.(koppenjan en Klijn, 2004:184-185) De managementvraag die zich nu voordoet is de volgende. Hoe kan een spel rond probleemoplossing zo worden vormgegeven dat actoren gezamenlijk een oplossing vinden? Actoren zullen alleen op deze wijze samenwerken, zo is de veronderstelling, wanneer zij zich bewust zijn van de afhankelijkheid van de andere actoren en wanneer de kosten van de onderhandelingen en het risico op opportunistisch gedrag van de anderen waar mogelijk wordt beperkt (Koppenjan en Klijn, 2004:185). 13
Het spelmanagement richt op het creëren van een gezamenlijk optrekken van afhankelijke actoren waarbij een actor een voor hem gunstige uitkomst kan behalen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitkomsten van de andere actoren. (Koppenjan en Klijn 2004:186). De procesmanager heeft geen gemakkelijke taak. Hij staat voor een groot aantal uitdagingen. Hierna volgen er een aantal: - Er is geen hiërarchie, de actoren nemen vrijwillig deel aan het netwerk. Actoren zullen dus moeten worden overtuigd van nut en noodzaak van samenwerking. - Actoren hebben verschillende percepties ten aanzien van het probleem en de oplossing daarvan. Vroegtijdige selectie van oplossingen en fixatie op een bepaalde probleemperceptie of oplossing moet worden voorkomen. - Er is veel strategische en institutionele onzekerheid, waardoor er spelregels nodig zijn om de transactiekosten en risico s te beperken. - Het spel is onberekenbaar en vindt plaats in een dynamische omgeving, flexibiliteit is daarom nodig door zowel probleemformulering als (substantiële) alternatieve oplossingsrichtingen naast elkaar te ontwikkelen. - Informatie en middelen zijn beperkt, er moeten keuzes worden gemaakt. - Gevaar van kosten-afwenteling op niet vertegenwoordigde belangen. Zorg dus voor openheid, transparantie en controleerbaarheid. Daarnaast kent het spelmanagement een aantal beperkingen of voorwaarden. Zo moet er wel iets te bereiken zijn, er moet uitzicht zijn op een oplossing. Daarnaast is een gevoel van urgentie bestaan en door de aanwezige transactiekosten moet worden gefocust op het wegnemen van blokkades binnen een beperkte tijd en scope. Actoren kunnen immers niet ongelimiteerd deelnemen. Aspecten van spelmanagement Koppenjan en Klijn (2004:188) onderscheiden 3 belangrijke onderdelen van spelmanagement: het koppelen of ontkoppelen, de spelregels en het faciliteren van het proces. Het koppelen of ontkoppelen Hieronder wordt verstaan het met elkaar in contact brengen van actoren, spelen en arena s. Hierdoor kunnen nieuwe perspectieven, bronnen, inzichten, oplossingsmogelijkheden, een andere dynamiek of pakket-mogelijkheden ontstaan. Het koppelen of verbinden kan worden gerealiseerd door afspraken te maken over informatie-uitwisseling of door een nieuw spel of arena te creëren. Maar ook ontkoppelen kan nodig zijn wanneer een actor het proces negatief beïnvloedt, als de kosten voor een partij de te verwachten opbrengst (dreigen te) overschrijden of als conflicten over niet-essentiële zaken de procesvoortgang hindert. De spelregels Spelregels zijn een belangrijke voorwaarde alvorens actoren goed inhoudelijk met elkaar kunnen interacteren. Kosten en risico s moeten daardoor beperkt worden. Er moet eerst overeenstemming zijn over de spelregels om de strategische onzekerheid te beperken. Deze set spelregels worden door actoren onderling overeen gekomen. De totstandkoming van die spelregels is eigenlijk al een spel op zichzelf, waarbij de manager een voorstel doet. Deze regels kaderen de koers en inhoud van het interactieproces in het betreffende spel. Bovendien zijn de spelregels aan verandering onderhevig ( levend ). Deze afspraken zijn onderdeel van het procesontwerp. Dit moet worden onderscheiden van het meer duurzame institutionele ontwerp. Voorbeelden van mogelijke spelregels zijn: regels over doelstelling, agenda en voorwaarden; (beginnen met open agenda, formuleren do s en vooral don ts); 14
regels over actoren, deelname, toe- en uittreding (vertegenwoordiging belangrijke belangen, rolverdeling als besluitvormer, adviseur etc.); regels over de structuur van de activiteiten (stuurgroep, werkgroep, besluitvorming etc.); regels over informatiegebruik en - deling, vertrouwelijkheid, communicatie naar buiten; regels over processtappen en tijdschema s (bijv. stappen: probleemdefinitie, genereren, selecteren uitwerken oplossingen. Naast elkaar ontwikkelen verschillende probleemdefinities, en oplossingen daardoor blijft er iets te kiezen en actoren betrokken, strategisch gebruik deadlines) regels over besluitvorming (uitstel kritieke beslissingen) regels over communicatie naar de omgeving, met de achterban. Het faciliteren van het proces. Actoren moeten bepalen of en hoe zij hun proces willen laten ondersteunen door een onpartijdige proces facilitator of procesmanager en wat diens rol is. Deze is voornamelijk procedureel en moet ook transparant zijn. De procesmanager neemt zelf geen besluiten, ook niet over de agenda, maar hij laat besluitvorming aan de actoren. Daarmee voorkomt hij dat hij partij wordt in het spel. Zijn management strategieën verschillen gedurende het verloop van het spel (p.208). Bij de start van het spel zijn de managers inspanningen vooral gericht op het tot stand komen van het proces en het motiveren van partijen om daarin deel te nemen. Hij doet bijvoorbeeld door mogelijkheden tot doelvervlechting voor te spiegelen. Daarnaast werkt hij aan het gevoel van urgentie, in sommige gevallen kan via een externe partij wat druk van buiten worden opgelegd om deze urgentie te doen ontstaan. Het gaat in dit stadium vooral om het verwerven van commitment voor het proces zelf. Hij richt een platform in waar actoren met elkaar in contact kunnen komen en blijven. Daarna worden spelregels ter bespreking voorgesteld, de rolverdeling tussen stakeholders en experts bepaald en afspraken gemaakt over de onderlinge communicatie en die met de eigen achterban en de buitenwereld. Gedurende het proces bevordert de procesmanager dat het proces gaande blijft. Hij doet dit bijvoorbeeld door te zorgen voor een aansprekende agenda, het stimuleren van en inbrengen van creatieve oplossingen en gezichtspunten, conflictpunten te vertalen in onderzoeksvragen etc. Hij maakt inzichtelijk waar partijen parallelle belangen hebben of waar deze elkaar zouden kunnen vinden. Aan het einde van het proces zullen partijen zich scherper gaan opstellen. Ze willen profiteren van een gunstige uitkomst of het netwerk willen verlaten wanneer dat onvoldoende het geval lijkt. De procesmanager moet dan zorgen dat de keuzes tussen verschillende alternatieven of pakketten zo lang mogelijk open blijven. Het komt nu aan op diplomatie, tactiek, motivatie etc. Het is niet slim voor hem om teveel op de inhoud zoals een bepaalde oplossing te focussen. Belangrijkste blijft het proces en het behouden van zijn gezag. Al deze inspanningen van de procesmanager zijn een voorwaarde voor een goed verloop van het proces maar bieden natuurlijk geen garanties voor een succesvolle uitkomst. Dat kan aan de procesmanager en diens keuzes of kwaliteiten liggen, maar ook aan de inhoud en de motivatie bij de actoren. Het beste wat deelnemers aan een netwerk van spelmanagement kunnen verwachten is dat voorzieningen worden getroffen die hen minder kwetsbaar maken voor opportunistisch gedrag van andere actoren en dat de ontwikkelingen iets minder onvoorspelbaar zijn geworden. Het spel zelf moet natuurlijk nog steeds gespeeld worden (Koppenjan en Klijn, 2004:211). 15
2.6.3 Managen van het netwerk Met managen van het netwerk wordt hier bedoeld dat wordt ingegrepen in het institutioneel design van een netwerk. Institutioneel design heeft betrekking op pogingen om institutionele kenmerken te veranderen en daarmee andere condities voor interacties te creëren. Instituties zijn structuren of een set van morele en vaak ook ongeschreven regels die ons gedrag reguleren. De condities van een institutie gaan de individuele actor te boven. Eén actor kan een institutie dus niet veranderen. Wat niet wil zeggen dat instituties helemaal statisch zijn. Wanneer veel actoren het er over eens zijn dat een bepaalde regel niet meer passend is en niet nageleefd hoeft te worden, dan verandert de institutie. Een institutie regelt en kadert dus, maar geeft ook de ruimte waarbinnen kan worden gehandeld. Die regels, de institutie, zijn niet gekoppeld aan een bepaalde beleidsissue, maar gelden dus voor langere tijd. Ze hebben wel grote invloed op het denken en handelen binnen een spel. Hier gaat het ook om de verhouding en relaties tussen partijen op langere termijn, dus los van het spel. Bewust ingrijpen in de institutie kost meer tijd en energie en is minder gemakkelijk te realiseren dan ingrijpen in bijvoorbeeld de spelregels binnen een bepaald spel. Mede om deze reden wordt het institutionele design in onze casus buiten beschouwing gelaten. 2.7 Beoordeling van de effectiviteit In onze casus zullen we onderzoeken wat de komst van de procesmanager met het netwerk heeft gedaan. We weten dat de manager er is gekomen omdat het netwerk zonder coördinatie weinig actief was. Van de proces- of netwerkmanager werd het een en ander verwacht, er waren immers knelpunten waarvoor het nodig was dat er gecoördineerd werd. Maar hoe weten we of dat is gelukt? Met andere woorden: hoe bepalen we de effectiviteit van het netwerk als geheel en de functievervulling van de netwerkmanager hierin? Uiteindelijk is het resultaat van een spel dat er een besluit wordt genomen dat bijdraagt aan de oplossing voor een bepaald beleidsprobleem. Maar het doel van die onderhandelingen of een bepaalde oplossing staat niet bij voorbaat vast, zelfs de definitie van het probleem is iets wat actoren met elkaar overeenkomen. Hoe kan dan beoordeeld worden of een spel succesvol was of een goed resultaat had? Die speluitkomsten kunnen we bezien vanuit de inhoud. Is er een besluit genomen? Het kan namelijk ook zijn dat het spel wordt beëindigd zonder dat er een oplossing is gevonden. Dan spreken we van een non-decision. En als er wel een besluit is, is dat besluit dan eenzijdig of meerzijdig genomen, met andere woorden in hoeverre is een gecoördineerde en gedragen oplossing gevonden? Ten slotte is het ook mogelijk dat er een besluit uit komt dat tot stand is gekomen door coördinatie en integratie van oplossingen. Deze oplossing heeft een grotere kans van slagen en is wellicht tot stand gekomen door doelvervlechting, een package deal of is een compromis. Deze laatste uitkomst is de meest wenselijke als we kijken naar het draagvlak dat voor de oplossing bestaat en daarmee de kans dat de oplossing succesvol kan worden uitgevoerd of geïmplementeerd. Als het is gelukt om de doelen van actoren te vervlechten, dan is er dus sprake van een win-win situatie. Wat betreft de inhoud wordt bijvoorbeeld gekeken of er verschillende oplossingen zijn besproken en of geanticipeerd is op eventuele te verwachten kritiek. En belangrijk is ook dat de negatieve effecten van de oplossing niet neergelegd zijn bij partijen die niet vertegenwoordigd waren in het netwerk. Het is ook mogelijk om de speluitkomsten te beschouwen vanuit het proces. Wat waren de transactiekosten of decision making costs? Hoe lang heeft het spel geduurd? En wat is dan de opbrengst van de uitkomst? Met andere woorden is de oplossing de tijd en energie van het gevolgde proces waard geweest? In dit verband kunnen we kijken naar de intensiteit van de interactie tussen de actoren. 16