www.pwc.nl 26 maart 2013 Bijlage bij raadsvoorstel: opstellen business cases ambtelijke fusie en herindeling Aalburg, Werkendam en Woudrichem
Inhoudsopgave 1. Inleiding 3 2. Doel van de opdracht 5 2.1. Inleiding 5 2.2. Doelstelling 5 3. Aanpak en te verwachten resultaten 8 3.1. Voorbereiding 9 3.2. Startbijeenkomst 10 3.3. Inventarisatie gegevens 10 3.4. Keuzes voor de verdere uitwerking 11 3.5. Uitwerking en opstellen rapportage 11 3.6. Bespreken eerste resultaten 12 3.7. Afronden rapportage 12 PwC Pagina 2 van 12
1. Inleiding De gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem werken al enige jaren samen. Deze samenwerking kreeg concrete vorm aan de hand van een aantal bestuursopdrachten. Nadat hiermee enige tijd ervaring is opgedaan, hebben de drie gemeenten behoefte aan het maken van een heldere en goed onderbouwde keuze voor het vervolg van deze samenwerking. De Raden van drie gemeenten hebben daartoe in juni 2012 een besluit genomen. In september hebben de Raden verdere besluiten genomen over de inhoud van deze keuze. Als mogelijke opties willen de drie Raden een afweging maken tussen het netwerkmodel, matrixmodel, shared service center, SETA-model (Samen En Toch Apart) of een herindeling. Voor het maken van deze afweging zijn criteria benoemd. Na een intensief proces zijn er drie modellen afgevallen en is er verdere verdieping gewenst om een keuze te kunnen maken uit twee modellen; de ambtelijke fusie en een herindeling van de drie betrokken gemeenten. PwC Pagina 3 van 12
PwC Pagina 4 van 12
2. Doel van de opdracht 2.1. Inleiding Tijdens de vergadering van de drie presidia van 25 februari en tijdens de vergadering van de gezamenlijke Colleges van de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem van 12 februari 2013 en daarna nogmaals op 5 maart is gesproken over een uitwerking van twee business cases voor de drie gemeenten. PwC is verzocht de laatste stap uit de offerte van november 2012, namelijk de uitwerking van een projectplan, aan te passen in een voorstel voor de uitwerking van twee business cases. Het betreft een business case voor ambtelijke fusie en een business case voor herindeling. Doel van deze uitwerking is het maken van een keuze. Dat betekent dat de uitwerking waar mogelijk inzicht dient te geven in de verschillen tussen de beide modellen. De uitwerking zal minder gedetailleerd zijn, omdat de business cases niet beide zullen worden uitgevoerd. 2.2. Doelstelling De doelstelling verwoorden we als volgt: Stel een business case op voor een ambtelijke fusie en een herindeling van de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem op basis waarvan de drie gemeenten een definitieve keuze kunnen maken voor één van de beide opties. Bij het opstellen van de business case wordt de stuurgroep nauw betrokken. Daarnaast stellen we voor een klankbordgroep vanuit de drie Raden samen te stellen die op belangrijke momenten in het traject betrokken worden bij het opstellen van de beide business cases. Bij de uitvoering zullen al diverse keuzes gemaakt moeten worden, die vervolgens verder kunnen worden uitgewerkt en/of doorgerekend. We vinden het daarom belangrijk dat met de stuurgroep en een vertegenwoordiging van de drie Raden deze keuzes op een goede manier gemaakt kunnen worden. Voor de uitwerking stellen we voor te werken met enkele werkgroepen vanuit de drie ambtelijke organisaties. In ons plan van aanpak beschrijven we dit verder. De business cases zijn bedoeld voor het nemen van een besluit. Dat betekent dat de consequenties goed in beeld moeten worden gebracht en de verschillen tussen de beide modellen in de verdere uitwerking naar voren komen. Het is voor het maken van een keuze van minder belang dat zaken al gedetailleerd zijn uitgewerkt. Waar mogelijk zal daarom detaillering achterwege blijven. Nadat een keuze is gemaakt kan later op basis van één van de business cases een verdere uitwerking en detaillering plaatsvinden. Voor het andere model hoeft dit dan niet te gebeuren. Graag stemmen we met de stuurgroep en de klankbordgroep vanuit de Raden de inhoudsopgave vast van de business cases, zodat de wensen en verwachtingen helder zijn. Hieronder doen we een voorstel voor de inhoudsopgave. In een business case komen financiële, organisatorische, bestuurlijke en juridische aspecten aan de orde. De businesscase bevat tenminste de hieronder genoemde onderdelen. Voor al deze onderdelen geeft de businesscase een vergelijking van de huidige situatie, een ambtelijke fusie en een herindeling. Zo ontstaan drie delen: a. Business case ambtelijke fusie b. Business case herindeling c. Vergelijking huidige situatie, ambtelijke fusie en herindeling. De vergelijking zal deels bestaan uit een kwalitatieve vergelijking op basis van de inhoud van de business cases; een korte beschrijving van de verschillen van de beide modellen. Niet alle verschillen zijn immers in geld uit te drukken. Daarnaast zal de vergelijking waar mogelijk bestaan uit verschillen uitgedrukt in euro s. PwC Pagina 5 van 12
Om de vergelijking zo goed mogelijk te laten verlopen gebruiken we bij beide modellen en business cases dezelfde inhoudsopgave. Onderstaand is een voorstel voor de inhoudsopgave opgenomen. Sturingsmodel Dit onderdeel bevat een schema en beschrijving van de sturing en werking van de organisatie en de rollen van de Raad, het College, de directie en de ambtelijke organisatie. Daarnaast wordt stilgestaan bij de inbreng, betrokkenheid en samenwerking van inwoners, instellingen en bedrijven. Voor de ambtelijke fusie wordt ook aandacht besteedt aan de juridische vormgeving en de wijze waarop de samenwerking btw-proof en aanbestedingsproof kan worden geregeld, zodat de consequenties daarvan in de business-case kunnen worden meegenomen. Financieel Kosten formatie nieuwe organisatie Op basis van een globale indeling van de nieuwe organistie en de daarbij passende formatie geeft de businesscase de kosten van de formatie aan. Voor deze inschatting stellen we een referentiegroep samen van enkele gemeenten die werken met een ambtelijke fusie en enkele gemeenten die enige jaren geleden uit een herindeling zijn ontstaan. We maken de referentiegroep zo goed mogelijk vergelijkbaar met de (fusie van de) drie LvHA-gemeenten. Kosten ICT-integratie De businesscase schetst een aanpak voor de ICT-integratie en geeft daarbij de éénmalige en jaarlijkse kosten aan. Deze kosten worden vergeleken met de begrote kosten en de geplande investeringen van de drie gemeenten. Kosten versterking lokale democratie De businesscase geeft een variant aan met de financiële consequenties van het versterken van de lokale democratie, vormen die burger en bestuur dichter bij elkaar brengen. Kosten Huisvesting De businesscase schetst drie opties voor de huisvesting: - nieuwbouw van één gemeentehuis met contactplekken voor decentrale dienstverlening; - centrale huisvesting uitgaande van een bestaand gemeentehuis en beperkte uitbreiding, rekening houdend met flexwerken en contactplekken voor decentrale dienstverlening; - huisvesting in de bestaande gebouwen. Voor de gemeentewerven en milieustraten wordt uitgegaan van de bestaande huisvesting. Projectkosten De businesscase geeft de éénmalige projectkosten aan om te komen tot een nieuwe organisatie. Deze kosten worden gebaseerd op de belangrijkste onderdelen van een later op te stellen projectplan. Desintegratiekosten Desintegratiekosten zijn kosten die ontstaan als gevolg van de integratie in een nieuwe organisatie die niet terug gebracht kunnen worden op de nieuwe organisatie. Het kan bijvoorbeeld gaan om langlopende verplichtingen, huisvestingskosten of kapitaallasten. Frictiekosten Hierbij gaat het om kosten die de overgang van de ene naar de andere organisatie met zich meebrengen, zoals kosten van boventallig personeel, tijdelijke facilitaire voorzieningen, werving en selectiekosten, trainingskosten etc. Uitkering gemeentefonds en vergoeding frictiekosten De drie gemeenten verzoeken het ministerie van BZK inzicht te geven in de toekomstige uitkering uit het gemeentefonds na herindeling en de vergoeding van de frictiekosten, zodat deze in de businesscase kunnen worden meegenomen en vergeleken met de huidige drie uitkeringen. Tevens wordt gevraagd naar de financiële consequenties van eerst een ambtelijke fusie en daarna een herindeling voor de vergoeding van frictiekosten. Risico s PwC Pagina 6 van 12
De businesscase beschrijft tenslotte de financiële risico s. De belangrijkste risico s zullen worden geïnventariseerd. Te denken valt aan grondexploitaties, regeling rond EMU-saldo, achterstalligheden (archief, onderhoud) etc. Objectieve vergelijking op basis van referentiegroep In de business case wordt de huidige situatie van de drie gemeenten waar mogelijk vergeleken met een referentiegroep van 3 gemeenten. Dit betreft in de case van ambtelijke fusie een referentiegroep van gemeenten die al een ambtelijke fusie hebben doorgemaakt. Te denken valt aan Oostzaan-Wormerland, Ommen- Hardenberg en Veendam-Pekela. Op dezelfde wijze stellen we een referentiegroep samen van heringedeelde gemeenten met een vergelijkbare structuur en samenstelling zoals mogelijk Lansingerland en Stichtse Vecht. De toekomstige situatie baseren we op gemiddelden van de referentiegroep. Daarnaast zullen er keuzes worden gemaakt in overleg met de stuurgroep en raadsklankbordgroep om een vergelijking op maat mogelijk te maken. PwC Pagina 7 van 12
3. Aanpak en te verwachten resultaten In dit hoofdstuk gaan wij in op de stappen om te komen tot de business cases en de vergelijking. We delen onze aanpak in aan de hand van de volgende stappen: 1. Voorbereiding 2. Startbijeenkomst 3. Inventarisatie gegevens: a. uitgangspunten toekomstige situatie b. in beeld brengen huidige situatie 4. Keuzes voor de verdere uitwerking 5. Uitwerking en opstellen rapportage 6. Bespreken eerste resultaten 7. Afronding rapportage Hieronder worden de stappen toegelicht. In onze aanpak combineren we uw kennis en ervaring binnen de drie gemeenten zo optimaal mogelijk met onze kennis en ervaring op het gebied van intergemeentelijke samenwerking. Bij iedere stap geldt dat onze aanpak is gericht op het verzamelen van de meest relevante informatie om een goede bestuurlijke keuze te maken. Dat betekent ook dat er geen gedetailleerd onderzoek wordt gedaan. Tijdens de bespreking in de stuurgroep bleek dat u deze lijn ondersteunt en vooral op hoofdlijnen informatie aangeleverd wilt krijgen. Samenwerking en afstemming Graag zetten we de goede samenwerking met de drie gemeenten voort bij het vervolg van deze opdracht. We onderscheiden daarbij de volgende rollen. Stuurgroep De stuurgroep voor de LvHA-samenwerking blijft opdrachtgever. Op belangrijke momenten overleggen we met de stuurgroep. Dit overleg vindt plaats bij de start, op enkele momenten gedurende het traject en tenslotte een overleg ter afronding van onze rapportage. Overleg drie Colleges Tijdens het opstellen van de business cases zal in het verlengde van de stuurgroep ook overleg plaatsvinden met de drie Colleges in een gezamenlijke vergadering. Klankbordgroep Raden Met de drie Raden overleggen we over de te maken keuzes bij de uitwerking van de businesscases en we bespreken de eerste resultaten van ons onderzoek. Zo nemen we de drie Raden mee bij het opstellen van de uiteindelijke rapportage, kan de klankbordgroep zorgen voor de door hen gewenste accenten en kunnen we zorgen voor een optimale beantwoording aan reële verwachtingen. PwC Pagina 8 van 12
Programmateam Het programmateam voor de samenwerking is de verbindende schakel tussen PwC en de drie gemeenten. Dat geldt in praktische zin, bij het maken van afspraken voor interviews en bijeenkomsten en het opvragen van documenten en gegevens. Het geldt ook in bestuurlijke zin bij het afstemmen van het proces rond deze opdracht. Werkgroepen We stellen voor te werken met werkgroepen die zijn samengesteld vanuit de ambtelijke organisatie van de drie gemeenten. Deze werkgroepen zijn betrokken bij belangrijke onderdelen van de business case en stellen ons in staat een business case op te stellen die is gebaseerd op de juiste gegevens en de juiste en actuele situatie van de drie gemeenten. Een groot voordeel van deze werkwijze is dat de resultaten kunnen rekenen op herkenning en draagvlak bij de ambtelijke organisatie in de drie gemeenten. We stellen daarbij de volgende werkgroepen voor: - Werkgroep bestuurlijke en juridische inrichting modellen - Werkgroep personeel en formatie - Werkgroep ICT - Werkgroep huisvesting - Werkgroep financiën Hieronder zijn de belangrijke data voor afstemming aangegeven. Overlegmoment 1. Startbijeenkomst, met de stuurgroep Bespreken wensen, verwachtingen en aanpak met de stuurgroep 2. Keuzes voor de verdere uitwerking Bespreken notitie PwC over keuzes en uitgangspunten voor uitwerking van de business cases; indien mogelijk gezamenlijk met raadsklankbordgroep en stuurgroep 3. Bespreken eerste resultaten - Bespreken van eerste resultaten tijdens bijeenkomst drie Colleges - Bespreken van de eerste resultaten met raadsklankbordgroep en stuurgroep (gezamenlijk) 4. Presentatie business cases Overleggen aan wie deze presentatie wordt gegeven, uitgegaan wordt van de drie Raden. Datum 9 april 21 mei 24 juni 4 juli Kort na zomerreces, begin september met direct daarna verder besluitvormingsproces 3.1. Voorbereiding In het onderstaande stappenplan zijn de activiteiten zo ingericht dat we al een aantal zaken voorbereiden voor half april en vervolgens een startbijeenkomst houden en de overige activiteiten in een kortere tijd uitvoeren. Dit om zowel vaart te houden in het proces en tegelijk de besluitvorming in de Raad te respecteren. Tijdens deze voorbereiding vragen wij al informatie uit bij de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem. Deze informatie dient als basis voor de business cases. Het betreft informatie over onder andere de formatie, financiën, ICT, langlopende contracten en verplichtingen, huisvesting. Door deze informatie tijdig op te vragen hebben de organisaties meer tijd deze te verzamelen. Op vergelijkbare wijze vragen we ook informatie op bij de referentiegemeenten. We voeren daarbij ook een gesprek bij iedere gemeente om de achtergronden en vergelijkbaarheid van de gegevens goed in te kunnen schatten. We stellen tevens een notitie op over verschillende varianten, om zo de te maken keuzes binnen de business cases inzichtelijk te maken en u daarover keuzes te kunnen voorleggen (zie stap 4). PwC Pagina 9 van 12
3.2. Startbijeenkomst We starten het vervolg van deze opdracht door het houden van een startbijeenkomst met de LvHA-stuurgroep. Tijdens deze bijeenkomst: - Staan we stil bij de wensen en verwachtingen van deze vervolgopdracht; - Bespreken we de aanpak en de wijze waarop dit uiteindelijk resulteert in een rapportage voor besluitvorming door de drie Raden; - stellen wij een meer gedetailleerde werkplanning vast; - bespreken wij de praktische samenwerking (contactpersoon, overlegmomenten et cetera); - maken we afspraken over de activiteiten die op korte termijn starten; - bespreken we welke documenten we nodig hebben; - bespreken we welke personen (of groepen) we in eerste instantie zullen spreken. Na de startbijeenkomst wordt een meer gedetailleerde werkplanning opgesteld. 3.3. Inventarisatie gegevens In deze stap verzamelen we belangrijke gegevens die als basis zullen dienen voor de businesscases. We maken daarbij onderscheid in: a. uitgangspunten en gegevens voor de toekomstige situatie en b. gegevens over de huidige situatie. Verder denken we met een kleine werkgroep na over de inrichting van de beide modellen en de keuzes die daarbij gemaakt kunnen worden. We voeren de volgende activiteiten uit: - Uitvraag van gegevens bij de drie gemeenten; - Gesprekken per gemeente (ca. 2 per gemeente; ca. 6 totaal) over de gegevens; - Verzamelen referentiegegevens (documenten en 6 gesprekken) - Notitie opstellen over sturingsmodellen ambtelijke fusie en herindeling; - Overleg met werkgroep over mogelijke keuzes sturingsmodellen (keuzes voorleggen in stap 3). A. gegevens voor de toekomstige situatie Om gegevens te verzamelen voor de toekomstige situatie van een ambtelijke fusie of herindeling voeren we de volgende activiteiten uit: - Verzamelen referentiegegevens formatie van 3 gemeenten met ambtelijke fusie en drie gemeenten na herindeling; - Nagaan vergelijkbaarheid van formatiegegevens en voeren gesprek bij iedere gemeente (o.a. om verschillen in de mate van uitbesteding van taken na te gaan en bijzondere taken of opgaven uit te zuiveren) - In kaart brengen ICT-integratiekosten bij enkele referentieprojecten - Opstellen globaal activiteitenplan en hierop éénmalige projectkosten baseren, éénmalige projectkosten tevens vergelijken met enkele referentieprojecten zowel voor ambtelijke fusie als voor herindeling. Bij deze activiteiten hoort ook een verzoek aan het ministerie van BZK naar de financiële consequenties voor de uitkering uit het gemeentefonds en de vergoeding van frictiekosten bij herindeling (incl. de daaraan verbonden voorwaarden). De drie gemeenten zullen in het kader van dit onderzoek dit verzoek moeten doen. B. gegevens over de huidige situatie Om de toekomstige situatie goed te kunnen vergelijken, zijn ook gegevens over de huidige situatie nodig. We voeren daarvoor de volgende activiteiten uit: - Uitvraag formatiegegevens bij de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem per taakcluster en tevens belangrijke uitbestedingen; - Uitvraag huisvestingsgegevens bij de drie gemeenten, gericht op kantoorhuisvesting (gemeentewerven, milieustraten en samenvoeging van andere functies worden buiten de analyse gehouden); - Voor de ICT-integratie inventariseren we de volgende gegevens: kwantitatieve capaciteiten van medewerkers IT, hun functiegebieden, bekijken van compatibiliteit van beleid (strategisch, tactisch, operationeel), applicatielandschappen, architecturen, welke partijen spelen er een rol bij de uitvoering van alle taken (decentraal functioneel beheer bijvoorbeeld, externe partijen die een deel van de dienstverlening doen), licentie(structuren), contracten (incl SLA's) en optionele of verplichte momenten voor vervanging, verandering & deelnemingen in initiatieven voor ontwikkeling, kosten, kostenstructuur, projectportfolio (met categorisering van projecten: wettelijk, noodzakelijk, ambitie). - Activiteiten en kosten ter versterking van de lokale democratie - Uitvraag gemeenten over huidige inkomsten gemeentefonds en prognose PwC Pagina 10 van 12
- Uitvraag risico s die ook een rol kunnen spelen in één of in beide scenario s. We vragen hier naar de belangrijkste risico s bij de drie gemeenten, en zullen ook de accountant hiernaar vragen. Per cluster van taken zullen we daarnaast vragen naar lopende afspraken die van belang zijn voor de integratie, zoals lopende contracten en verplichtingen van grote financiële omvang. Er zijn ook veel relevante gegevens die we niet zullen meenemen in de business case, zoals de aard en inhoud van de werkprocessen bij de drie gemeenten, de budgetten en uitgaven en de inhoud van beleid en regelgeving. Wij achten dergelijke zaken in deze fase nog niet relevant. 3.4. Keuzes voor de verdere uitwerking Bij de uitwerking van de business case zullen een aantal uitgangspunten gekozen moeten worden. De uitkomsten van de business case zijn afhankelijk van deze uitgangspunten. Andere uitgangspunten leiden tot een andere uitkomst. In deze stap leggen we u daarom keuzes voor. We voeren de volgende activiteiten uit: - Opstellen van een notitie met keuzes over de te hanteren uitgangspunten en mogelijke keuzes; - Bespreken van de notitie met de raadsklankbordgroep; - In overleg met de stuurgroep de keuzes vaststellen. Bij deze keuzes moet onder andere gedacht worden aan de planning en de beoogde datum van een ambtelijke fusie of herindeling. Er zijn bijvoorbeeld ook keuzes te maken over het dienstverleningsmodel en de ambities op diverse terreinen. Verder zijn in de business case keuzes te maken over de wijze waarop met de referentiegroep wordt omgegaan. Zo kan bijvoorbeeld bij ieder taakveld de minst goed presterende gemeente uit de referentiegroep worden verwijderd. 3.5. Uitwerking en opstellen rapportage Voor de uitwerking van de business cases stellen we voor diverse werkbijeenkomsten te houden. Zo is onze aanpak transparant en kan een voortdurende wisselwerking met de drie gemeenten worden bereikt. Daardoor zullen de business cases een stevig draagvlak kennen binnen uw organisaties en kunnen wij ze optimaal toesnijden op uw gemeenten. We voeren hiervoor de volgende activiteiten uit: - Opstellen eerste notities per onderdeel business case; - Overleg in werkgroepen (werkgroepen over formatie: leefomgeving, sociaal domein, bedrijfsvoering en dienstverlening; werkgroep ICT; werkgroep huisvesting; werkgroep financieel; werkgroep éénmalige projectkosten), per werkgroep 1 of 2 keer overleg, totaal ca. 14, - Opstellen eerste volledige rapportage. De werkgroepen worden door PwC gevoed met een eerste notitie. De werkgroep bespreekt deze notitie en er worden afspraken gemaakt over aanvullingen. Indien nodig wordt er een tweede bijeenkomst belegd om het onderdeel nogmaals te bespreken. Verwacht wordt dat dit bij veel onderdelen nodig zal zijn. We werken met de volgende werkgroepen (en deelnotities): - Formatie - ICT - Huisvesting - Financiën - Projectkosten (ambtelijke fusie en herindeling) PwC Pagina 11 van 12
De uitwerking van de formatie per taakcluster wordt gericht op een gemiddelde van een referentiegroep. Om de vergelijking goed te laten verlopen is voor ieder deel van de organisatie overleg met een werkgroep van terzake betrokken medewerkers (afdelingshoofden) gepland. Voor de ICT-onderdelen een werkgroep ICT en op dezelfde wijze ook voor huisvesting. Van de projectkosten voor een ambtelijke fusie en een herindeling maken we een inschatting mede op basis van referentiegegevens. Deze projectkosten spreken we door met een kleine werkgroep. Tenslotte zal een financiële vertaling van de resultaten plaatsvinden. Onze notitie daarover bespreken we in een financiële werkgroep. Zo zijn alle onderdelen van de business case transparant voor u en gebaseerd op feiten die goed zijn geverifieerd. 3.6. Bespreken eerste resultaten We bespreken het eerste concept tijdens deze stap en voeren de volgende activiteiten uit: - Bespreking eerste concept in de stuurgroep - Bespreking eerste concept in de raadsklankbordgroep - Aanvullen van de rapportage. 3.7. Afronden rapportage De afronding van de rapportage bestaat uit: - Een overleg met de stuurgroep en verwerken aanvullingen/opmerkingen; - Presentatie van de business case. We overleggen graag met u over de presentatie van de business cases en de vergelijking. We stellen voor deze te presenteren aan de drie Raden. PwC Pagina 12 van 12