CONCEPT ONDERZOEKSPLAN SUBSIDIEBELEID Verantwoord vertrouwen 20160210 Secretariaat Rekenkamercommissie BBLM p/a gemeente Bronckhorst Postbus 200, 7255 ZJ Hengelo tel. 0575-750 545 mail: j.schreur@bronckhorst.nl 1
1. AANLEIDING EN ACHTERGRONDEN ONDERZOEKSVRAAG Aanleiding De Rekenkamercommissie van Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland (RC BBLM) heeft in 2012 de suggestie gedaan een onderzoek te doen naar de effectiviteit van het subsidiebeleid van de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland. De RC BBLM heeft in 2013 een vooronderzoek verricht. Na bespreking hiervan in de Klankbordgroep (KBG) bleek dat voor de gemeenten Berkelland, Lochem en Bronckhorst er op dat moment (nog) geen behoefte was aan een onderzoek naar dit onderwerp, omdat in die gemeenten zeer recent een nieuwe Algemene Subsidie Verordening (ASV) was vastgesteld. Voor Montferland is in 2014 wel een onderzoek naar het subsidiebeleid uitgevoerd. De RC BBLM heeft aan de raden van de drie gemeenten die op dat moment niet meededen aan het dit onderzoek, een brief gezonden met de bevindingen uit het voor alle vier gemeenten uitgevoerde vooronderzoek. Het onderzoeksonderwerp is voor deze drie gemeenten wel voor een later moment op de onderzoekslijst blijven staan. In het onderzoeksprogramma 2015-2016 heeft de RC BBLM in overleg met de KBG het onderzoek naar het subsidiebeleid voor de gemeenten Berkelland, Bronckhorst en Lochem opgenomen. In dit onderzoeksplan is de centrale vraagstelling uitgewerkt en is een voorlopig normenkader opgesteld voor het onderzoek. Dit onderzoeksplan wordt in februari 2016 ter afstemming aan de raden aangeboden. Inleiding Wanneer het onderwerp subsidiebeleid langs de criteria van het onderzoeksprotocol van de RC BBLM wordt gelegd kan het navolgende worden vastgesteld: 1. Er is sprake van substantiële financiële, organisatorische, bestuurlijke en maatschappelijke belangen. 2. Er zijn leereffecten te onderkennen. 3. Er lopen geen interne onderzoeken naar de effectiviteit van de uitvoering van het subsidiebeleid. 4. Er loopt binnen de gemeenten Berkelland, Bronckhorst en Lochem geen politieke besluitvorming met betrekking tot het subsidiebeleid (stand december 2015) voor zover bekend bij de RC BBLM. Op basis van bovengenoemde bevindingen past een onderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeenten Berkelland, Bronckhorst en Lochem binnen de door de RC BBLM vastgestelde criteria van het onderzoeksprotocol. 2
2. DOEL VAN HET ONDERZOEK Gemeenten subsidiëren instellingen, verenigingen en andere organisaties, vaak al gedurende jaar en dag. Bij de jaarlijkse begrotingsvergaderingen wordt de hoogte van een subsidie van een bepaalde ontvanger nog wel eens uitgebreid besproken door de raad. Wat sommige gemeenten uit het oog verliezen is de vraag, wat men hoopt te bereiken met een bepaalde subsidie. Club X doet uitstekend werk met gewaardeerde hardwerkende vrijwilligers, maar draagt het goede werk dat zij doen ook bij tot het verwezenlijken van een doel van de gemeente? Worden die doelen dan ook bereikt? Of is de subsidie een blijk van waardering? Doel Het doel van dit onderzoek is om inzicht te verkrijgen en leereffecten te benoemen ten bate van de doeltreffendheid van (de uitvoering van) het subsidiebeleid en een bewuste(re) besluitvorming door de raad met betrekking tot het inzetten van het instrument subsidie. De RC BBLM heeft hierbij de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: Wordt het subsidiebeleid in de gemeenten Berkelland, Bronckhorst en Lochem doeltreffend uitgevoerd? Deze hoofdvraag valt uiteen in de volgende onderzoeksvragen: 1. Wat is het subsidiebeleid van de gemeenten Berkelland, Bronckhorst en Lochem? 2. Hoe vindt de uitvoering van het beleid en de bijbehorende subsidieregelingen in de praktijk plaats? 3. Is het subsidiebeleid effectief? Het onderzoek betreft een doeltreffendheidsonderzoek, met oog voor doelmatigheids- en rechtmatigheidsaspecten. Afbakening Als definitie van subsidie hanteert de RC BBLM op basis van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB): een subsidie is een aanspraak op financiële middelen, anders dan als betaling voor geleverde goederen of diensten, die door een bestuursorgaan wordt verstrekt aan burgers, bedrijven en instellingen met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager. Als definitie van doeltreffendheid hanteert de RC BBLM: de mate van doeltreffendheid is de mate van verwezenlijking van de doelstellingen op basis van een gunstige kosten/batenverhouding. De relatie tussen de prestaties of de activiteiten enerzijds en de resultaten, zoals vooropgesteld in de strategische doelen, de tactische en/of operationele doelstellingen, anderzijds of met andere woorden: de goede dingen doen. Het onderzoek betreft de gemeentelijke subsidies (dus niet de provinciale en rijkssubsidies die, met eventuele cofinanciering, via de gemeente lopen). De onderzoeksperiode is het jaar 2015. 3
3. DEELVRAGEN Bij de in de vorige paragraaf genoemde hoofdonderzoeksvragen wil de RC BBLM de volgende deelvragen beantwoorden. Ad onderzoeksvraag 1: 1.1 Is er vastgelegd wat de gemeente beoogt in algemene zin? Is er een beleidstheorie? 1.2 Welke soorten subsidies onderscheidt de gemeente? 1.3 Welke soorten subsidieregelingen onderscheidt de gemeente? 1.4 Heeft de gemeente een volledig en actueel overzicht van de verstrekte subsidies en subsidieregelingen? 1.5 Wat is het totaal financieel belang van de subsidies? 1.6 Hoeveel procent bestaat uit langlopende subsidies? 1.7 Wordt periodiek overwogen of de gemeente nog op de goede weg is met de (langlopende) subsidies? En wordt indien nodig bijgesteld? 1.8 Is het onderscheid tussen subsidies en andere vormen van geldverstrekking voldoende duidelijk? 1.9 Zijn er alternatieven voor subsidiëring bekend en worden deze bewust afgewogen? Ad onderzoeksvraag 2: 2.1 Is de uitvoering van de subsidieregelingen conform het subsidiebeleid? 2.2 Is er per subsidieregeling vastgelegd wat de gemeente beoogt? Zijn deze doelen concreet? En is er een duidelijke relatie tussen deze doelen en de gevraagde prestaties? (activiteit, prestatie, output, outcome). Staat dit in de subsidieregeling verwoord of in produkt/programma? (Hoe) vindt er controle hierop plaats? 2.3 Is er per subsidierelatie vastgelegd wat de gemeente beoogt? Hoe vindt de controle hierop plaats? 2.4 Is de uitvoering rechtmatig? Wordt voldaan aan de plicht uit AWB 4:24? D.w.z. wordt er elke 5 jaar geoordeeld en gerapporteerd over de effectiviteit van subsidies? 2.5 Is de uitvoering doelmatig? M.a.w. was er (deze hoeveelheid) subsidiegeld nodig om effect /prestaties te doen plaatsvinden? 2.6 Hoe leggen de gesubsidieerde instellingen verantwoording af? Past de verantwoording bij het soort subsidie en wat er met de subsidie beoogd is? Is van te voren duidelijk welke verantwoordingsinformatie verwacht wordt? Is het geld daadwerkelijk voor de benoemde acitiviteiten gebruikt? Was het geld nodig om de activiteiten uit te doen voeren? 2.7 Wat is de kwaliteit van de verantwoording? 2.8 Wordt weloverwogen een besluit genomen over de inzet van een subsidie? 2.9 Wordt er zorg gedragen voor voldoende transparantie / een open speelveld? Is er bijvoorbeeld een open subsidieregister en -kalender? 4
Ad onderzoekvraag 3: 3.1 Worden de beoogde doelstellingen per subsidieregeling vooraf benoemd? (denk aan: Waarvoor is het bedoeld?, Welke streefwaarden gebruiken we? ) 3.2 Worden de beoogde doelstellingen bereikt? Hoe vindt de controle hierop plaats? 3.3 Heeft de gemeente zicht op effectiviteit van de subsidieregelingen? En zo ja, hoe? 3.4 Evalueert de gemeente de doelbereiking en/of het effect van de subsidieregelingen? 3.5 Is het aannemelijk dat het subsidiebeleid effectief is? 5
4. OMSCHRIJVING NORMENKADER Om de bevindingen, die tijdens het onderzoek worden gedaan te toetsen, zal gebruik worden gemaakt van een zogenaamd normenkader. De RC BBLM neemt in dit onderzoeksplan een aantal normen op, maar het normenkader zal gedurende het onderzoek nog nader kunnen worden verfijnd. Bij onderstaande normen is zo veel mogelijk aansluiting gezocht met de onderzoeksvragen. De RC BBLM stelt dat het beleid effectief is als de gemeente aan de volgende normen voldoet: 1.1 Er is een door de raad vastgesteld subsidiebeleid. Er is vastgelegd wat de gemeente beoogt in algemene zin. Er is een beleidstheorie. 1.2 Er wordt altijd een weloverwogen besluit genomen voor de inzet van een subsidie (ook met het oog op bezuinigingen) 1.3 De gemeente heeft een actueel en volledig overzicht van verstrekte subsidies en van vigerende subsidieregelingen. De gemeente kent daarmee het financieel belang van de subsidies in totaliteit. 1.4 De gemeente heeft zicht op (het deel) langlopende subsidies. 1.5 Langlopende subsidies worden periodiek geëvalueerd, en waar nodig bijgesteld. 1.6 Er is zicht op onderscheid subsidies/andere geldverstrekkingen. 1.7 De gemeente heeft een duidelijk kader voor de vraag welke vorm van geldverstrekking wordt ingezet, er zijn alternatieven bekend. 2.1 Uitvoering subsidiebeleid is conform het vastgestelde beleid: De beleidstheorie is uitgewerkt en wordt nageleefd. 2.2 Er is per subsidieregeling vastgelegd wat de gemeente beoogt, dit is SMART verwoord en er is een duidelijke relatie tussen de doelen en de gevraagde prestaties. Hierop vindt controle plaats. 2.3 Er is per subsidierelatie vastgelegd wat de gemeente beoogt. Er vindt controle plaats op het behalen van het beoogde doel. 2.4 Er wordt voldaan aan de plicht uit AWB 4:24. D.w.z. er wordt elke 5 jaar geoordeeld en gerapporteerd over de effectiviteit van subsidies. 2.5 De uitvoering is doelmatig: er is een logische verhouding tussen de hoogte van het subsidiegeld en geleverde activiteit/prestatie/effect, en het is duidelijk dat dit geld nodig was om dat te bewerkstelligen. 2.6 De gesubsidieerde instellingen leggen verantwoording af. Deze verantwoording past bij de soort subsidie. Van te voren was duidelijk welke informatie verwacht werd. Het geld is aantoonbaar gebruikt voor die activiteiten/prestaties/effecten. 2.7 De verantwoording van de instellingen geeft voldoende informatie, om rechtmatige, doelmatige en effectieve besteding te kunnen beoordelen. 2.8 Er wordt door de gemeente weloverwogen een besluit genomen over inzet van een subsidie. 2.9 Er is een subsidiekalender en er is een subsidieregister. 6
3.1 Beoogde doelstellingen per subsidie en per subsidieregeling worden vooraf benoemd. 3.2 Beoogde doelstellingen per subsidie en subsidieregeling worden aantoonbaar bereikt. 3.3 De gemeenteraad heeft er aantoonbaar zicht op of beoogde doelstellingen van subsidies en subsidieregelingen bereikt worden. 3.4 De gemeente evalueert deze doelbereiking/ effect van de subsidies en stelt waar nodig bij. 3.5 De subsidieregelingen zijn effectief. Het is aannemelijk dat het subsidiebeleid effectief is. 7
5. UITVOERING VAN HET ONDERZOEK De commissie voert het onderzoek zelf uit. Het onderzoek zal starten in april 2016. De commissie wil het onderzoeksrapport zo mogelijk presenteren in het 4e kwartaal van 2016. Methoden van onderzoek zullen zijn: Documentenonderzoek. Interviews, ook bij gesubsidieerde instellingen (hier heeft de RC BBLM onderzoeksbevoegdheid conform verordening). Doorlichting van een representatief deel van de subsidies op aanvragen, toekenningen, verantwoordingen. Planning van het onderzoek Afstemming KBG 29-01-2016 Onderzoeksvoorstel ter afstemming naar raden week 5 Start onderzoek week 16 Startbijeenkomst met ambtenaren week 17 Dossierstudie week 18-22 Selectie interviews en casus week 18-22 Interviews week 23-25 Aanvullende dossierstudie week 24-26 Casusdoorlichting week 25-27 Conceptrapportage voor RC opleveren september 2016 Ambtelijk hoor- en wederhoor afgerond oktober 2016 Overleg afvaardiging raden t.a.v. eerste bevindingen november 2016 en toekomstbeeld Rapport aan college (bestuurlijke hoor- en wederhoor) november 2016 Toezenden rapport aan de raad en externe publicatie januari 2017 Presentatie januari 2017 Een raming van de kosten zal op basis van de inschatting, die gemaakt wordt op basis van de geleverde documentatie, opgesteld worden. Deze zal in januari 2016 met het onderzoeksplan aan de Klankbordgroep voorgelegd worden. 6. WIJZE VAN NAZORG Nadat het rapport afgerond is, zal de rekenkamercommissie het rapport aan de gemeenteraden presenteren. De gemeenteraden kunnen dan besluiten de aanbevelingen over te nemen. Indien aanbevelingen door de gemeenteraad overgenomen worden, kan te zijner tijd nagevraagd worden hoe het met de opvolging van de overgenomen aanbevelingen staat. 8