Rekenkamer Heerlen Kwalitatieve Nulmeting 2015 Decentralisaties Sociaal Domein 1
Colofon Rekenkamer Heerlen Lieve Schouterden, voorzitter en enig lid. Dit onderzoek is uitgevoerd in samenwerking met de Algemene Rekenkamer. Projectleider en onderzoeker Rekenkamer Heerlen: Lieve Schouterden Mede-onderzoeker: Etienne Lemmens Projectleider en onderzoeker Algemene Rekenkamer: Egbert Jongsma Mede-onderzoeker: Marjan de Rijke December 2015 2
Inhoudsopgave Colofon... 2 Inhoudsopgave... 3 Aanbieding... 5 1. Inleiding... 7 1.1 Aanleiding van het onderzoek... 7 1.2 Opzet en uitvoering van het onderzoek in 2015... 8 2. Onderzoeksvragen... 11 2.1 Centrale vraagstelling Nulmeting 2015... 11 2.2 Onderzoeksvragen... 11 3. De Mindmaps... 13 3.1 Basisstructuur van de mindmaps... 13 3.2 Toegang tot de mindmaps... 13 3
4
Aanbieding Hierbij bieden wij het eerste onderzoek aan dat wordt opgeleverd door de Rekenkamer Heerlen in haar vernieuwde opzet anno 2015. Dit onderzoek levert de (kwalitatieve) nulmeting 2015 Zo doen wij dat in onze gemeente Heerlen van de 3 decentralisaties in het sociaal domein. De Rekenkamer Heerlen beoogt met deze nulmeting een gedegen basis en instrument aan de raad te leveren om het uitgezette beleid (en de middelen), de lopende transitie en de komende transformatie op te volgen en zo nodig bij te sturen. Dit onderzoek is op een bijzondere wijze verpakt, namelijk in flowcharts. Deze visualisaties geven een overview van de 3 decentralisaties in het sociaal domein, met doorklikmogelijkheid naar meer details. Deze vorm geeft de raadsleden zelf de keuze op welk abstractieniveau het onderzoek wordt bekeken. Deze flowcharts zullen gedurende een periode van 3 jaar periodiek bijgewerkt worden. Op het moment van dit schrijven koppen de kranten: Heerlen is nationaal topscoorder: 3.468,- subsidie per inwoner! Dat is ruim 78% boven het landelijk gemiddelde van 1.947,-. De zwakke sociale structuur en de centrumfunctie van Heerlen zorgen (mede) voor hoge kosten. Samen met 80 miljoen meer geld voor de decentralisatie van de nieuwe taken Jeugdzorg, Participatie en WMO 2015 en de daaraan gekoppelde bezuinigingen staat de organisatie Heerlen voor een gigantische uitdaging om meer te doen met minder geld, om ondersteuning en continuïteit van zorg te leveren en een omslag te maken in werk en cultuur. Van transitie naar transformatie. De onderzoekers hebben in de organisatie een team van medewerkers ontmoet die gedreven en energiek aan de slag zijn gegaan met een gecompliceerde opgave die zijn weerga niet kent. Nooit eerder zijn zulke verstrekkende transities doorgevoerd op gemeentelijk niveau. En dat met minder budget. Open, inspirerend en soms emotioneel is gesproken over de worstelingen, de complexiteit, de onzekerheden die ze op hun weg naar ondersteuning of zorg voor de burgers zijn tegengekomen. Maar zeker ook trots en tevreden is gesproken over de gerealiseerde voortgang en de behaalde resultaten. Met vertrouwen in de toekomst wordt al weer hard gewerkt aan de doorontwikkelingen, de transformatie. Chapeau en veel dank voor de constructieve medewerking! Lieve Schouterden Voorzitter van de Rekenkamer Heerlen 5
6
1. Inleiding 1.1 Aanleiding van het onderzoek Door de decentralisatie van de taken werk, zorg en jeugd is er een complexe en omvangrijke operatie op gang gekomen. Dit brengt grote veranderingen in verantwoordelijkheid, beleid, uitvoering en geldstromen met zich mee. De Rekenkamer Heerlen wil met dit onderzoek de raad een controle- en sturingsinstrument bieden door de organisatie van, de ontwikkelingen in, en de effecten van de decentralisaties in kaart te brengen. De legitimiteit van dit onderzoek is gevonden in: het grote maatschappelijke belang van de decentralisaties in het sociaal domein voor de burger met een zorgbehoefte en/of beperking, het grote financiële belang van de decentralisaties in het sociaal domein, het aanmerkelijk organisatorisch belang door de gewijzigde werkstructuren binnen het ambtelijk apparaat en de ketenpartners, de uitdrukkelijke wens en de grote verantwoordelijkheid van de gemeenteraad om de transitie en transformatie in het sociaal domein succesvol te laten zijn, en de aangenomen motie van D66 (november 2014) met het verzoek een nulmeting als instrument voor verdere monitoring uit te voeren. Voorliggend treft u de kwalitatieve nulmeting 2015 aan namelijk hoe heeft de gemeente Heerlen de gedecentraliseerde taken georganiseerd. Hierbij gaat het om het in kaart brengen van de missie, doelstellingen, schaalniveau taken, toegang tot voorzieningen, integraliteit en de budgetten (2015/forecast 2016) die staan voor deze decentralisaties. In het voorjaar 2016 zal de Rekenkamer zich richten op de aantallen burgers die gebruik maken van ondersteuning, zorg en voorzieningen en de realisatiecijfers over 2015. Op dit moment loopt een omvangrijk herindicatieproces enerzijds en de aanlevering van aantallen door aanbieders anderzijds, waardoor het beeld op de aantallen nog elke dag wijzigt. In een volgend onderzoek (2017) vindt een studie plaats van de ontwikkeling van de transitie naar de transformatie en de (maatschappelijke) effecten van de decentralisaties. Deze nulmeting is feitelijk van aard en dient als basis en naslagwerk om het uitgezette beleid (en middelen) de komende jaren verder te onderzoeken. De Rekenkamer onthoudt zich in deze fase van een oordeel omdat de essentie van deze nulmeting (en instrumentontwikkeling) een weergave van de feitelijke inrichting van de gedecentraliseerde taken inhoudt. Om oordelen te kunnen uitspreken zal de Rekenkamer deze nulmeting als referentiekader hanteren, waaraan de bevindingen in komende onderzoeken aan worden getoetst. In de vervolgonderzoeken zal de Rekenkamer meer nadruk leggen op de knelpunten die zich voordoen en aanbevelingen opnemen. 7
De Rekenkamer Heerlen werd ook benaderd door de Algemene Rekenkamer om mee te werken aan het landelijk onderzoek Gevolgen decentralisaties in de praktijk. Dit onderzoek loopt over een periode van 2015 tot en met 2018. Er worden 12 gemeenten geselecteerd, één per provincie. De Rekenkamer Heerlen heeft gevolg gegeven aan dit verzoek van de Algemene Rekenkamer, onder de voorwaarde dat (deelname aan) het onderzoek een meerwaarde heeft voor de gemeente Heerlen. Deze meerwaarde dient te worden gevonden in het antwoord op de centrale vraagstelling, in het profiteren van expertise en onderzoekskracht van de Algemene Rekenkamer, de benchmark en het ophalen van good practices bij de 12 deelnemende gemeenten. Figuur 1. Schema meerjarig onderzoek 3Decentralisaties 1.2 Opzet en uitvoering van het onderzoek in 2015 Het onderzoek is een coproductie van de Rekenkamer Heerlen en de Algemene Rekenkamer. In deze teksten gebruiken we voor het leesgemak Rekenkamer, terwijl in het nationaal onderzoek gebruik zal worden gemaakt van de term Algemene Rekenkamer, waarbij Heerlen noch de andere deelnemende gemeenten met naam worden genoemd. Vooraf is een (Heerlense) onderzoeksopzet Nulmeting 2015 opgesteld waarin de onderzoeksvragen zijn geformuleerd. De onderzoeksopzet is op 10 juni besproken in de WFA en op 23 juni in het college toegelicht door de 8
gemeentesecretaris waarmee op 22 juni constructief overleg over het onderzoek is gepleegd. Op 28 juli is de definitieve onderzoeksopzet naar de raad gestuurd ter kennisname. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden heeft er in de periode juni-juliaugustus-september 2015 een uitgebreide deskresearch plaatsgevonden. In diezelfde periode zijn ook vele interviews afgenomen. Zowel het aantal te bestuderen documenten als het aantal te interviewen personen was vele malen groter dan in de onderzoeksopzet voorzien. Toen was niet in te schatten dat er zoveel sleutelfiguren betrokken zijn met de decentralisaties. In oktober 2015 zijn de diverse visualisaties gemaakt en hebben de geïnterviewde sleutelfiguren de gegevenscheck uitgevoerd. November was de maand van opstellen van de nota s van bevindingen en het testen van de digitale applicatie. Op 7 december 2015 is het eindresultaat besproken met algemeen directeur en de programmamanager en op 14 december met het bestuursteam sociaal domein. In het bestuursteam zijn de verantwoordelijke wethouders mede vertegenwoordigd; op 13 juli hebben zij kennis genomen van de opzet van het onderzoek en op 14 december via de presentatie van het eindresultaat. Op 15 december is het onderzoek gepresenteerd aan het College. Op 6 januari 2016 wordt de nulmeting in de eerste nieuwe raadsinformatieopzet aan de raad gepresenteerd. Voor deze (kwalitatieve) nulmeting, basis voor verder meerjarig onderzoek, is het de uitdrukkelijke wens van de Rekenkamer dat de organisatie zich achter de kaart kan plaatsen alvorens het onderzoek aan de raad wordt gepresenteerd. Dit om discussie over feiten tijdens de verdere monitoring te voorkomen. Dit streven is volledig waargemaakt. De sleutelfiguren hebben na de ambtelijke verificatie allen hun akkoord met betrekking tot de inhoud van deze nulmeting uitgesproken. 9
10
2. Onderzoeksvragen 2.1 Centrale vraagstelling Nulmeting 2015 In het onderzoek om te komen tot een nulmeting in 2015 hanteert de Rekenkamer de volgende centrale vraagstelling: Op welke wijze heeft de gemeente Heerlen de gedecentraliseerde taken in het Sociaal Domein ingericht? Vanaf den beginne had de Rekenkamer voor ogen dat deze inrichting via een soort landkaart een totaaloverzicht moet geven aan de raad. Een overview met de mogelijkheid om door te klikken en meer detailinformatie op te roepen, afhankelijk van interesse en actualiteit. De Rekenkamer is er trots op dat deze bijzondere vorm van onderzoeksrapportage als een grafische techniek op de tablets van de raadsleden te raadplegen is. De Rekenkamer beoogt hiermee de veelheid aan informatie en de complexe relaties en samenhang binnen het sociaal domein te structureren en daarmee een dieper begrip van de transities in het Sociaal Domein te realiseren. Het streven van de organisatie is een integraal sociaal domein te creëren. Op dit moment is er desondanks voor gekozen om verschillende flowcharts per domein te vervaardigen. Dit heeft te maken met de nog niet tot stand gekomen ontschotting binnen de domeinen in deze transitiefase, de oudnieuw-situaties en tempoverschillen in de diverse wetten en de verschillende schaalniveaus van inrichting en/of samenwerking en het al dan niet uitvoeren van de centrumfunctie op onderdelen. 2.2 Onderzoeksvragen Om de centrale vraagstelling te beantwoorden heeft de Rekenkamer een antwoord gezocht op de volgende onderzoeksvragen: In hoeverre beoogt de gemeente Heerlen een integraal sociaal domein (visie/missie sociaal domein; afstemming/samenwerking beleidsterreinen in het sociaal domein; congruentie Wmo-regio, jeugdzorgregio en arbeidsmarktregio; uitvoering integrale aanpak sociaal domein)? Welke relatie heeft de gemeente Heerlen met ketenpartners in het sociaal domein (krachtenveld maatschappelijke partners/aanbieders; samenwerkingsafspraken; kennis- en informatiedeling)? Welke doelstellingen en welk beleid heeft de gemeente Heerlen gevormd binnen het sociaal domein (doelstellingen en beleid jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie; afstemming beleid op regiogemeenten)? Over welke data beschikt de gemeente Heerlen over doelgroepen en middelen in het sociaal domein (omvang en type doelgroepen jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie; bronnen data)? 11
Hoe heeft de gemeente Heerlen de organisatie en bedrijfsvoering in het sociaal domein ingericht (schaalniveau waarop taken jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie zijn ingericht; samenwerkingsverbanden; sociale wijkteams; regionaal Werkbedrijf; bedrijfsvoering (werk)processen zoals inkoop en contractmanagement, personeelsmanagement en financieel management)? Hoe heeft de gemeente Heerlen de informatievoorziening in het sociaal domein ingericht waarmee gestuurd kan worden op jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie (stuurinformatie; ontwikkeling van indicatoren; gemeentelijke beleidsmonitor sociaal domein; kennisdeling met ketenpartners)? Hoe heeft de gemeente Heerlen het toezicht, de controle en de verantwoording in het sociaal domein ingericht (kwaliteitsborging jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie; controle door gemeenteraad; verantwoordingsinformatie)? Hiertoe zijn circa 200 beleidsstukken, uitvoeringsnotities, verordeningen en uitvoeringsregels, presentaties, programma s en middelen begroting 2015 bestudeerd en vele interviews gehouden. Vanuit deze data-analyses is er gezocht naar een passende structuur om de veelheid aan informatie gecomprimeerd in de flowcharts te posteren. 12
3. De Mindmaps 3.1 Basisstructuur van de mindmaps De Rekenkamer wil het sociaal domein in gestructureerde visualisaties wegzetten en heeft daarvoor een basisstructuur gehanteerd met vaste en variabele onderwerpen. Daar waar variabele onderwerpen zijn ingevuld heeft de Rekenkamer gemeend deze als waardevol voor de raad te beschouwen terwijl deze niet standaard in de basisstructuur voorkomen. Meestal heeft het variabel onderwerp te maken met een specifiek beleidsveld (bijvoorbeeld de aanpak Jeugdwerkloosheid). Soms ook omdat de gemeente Heerlen specifieke beleidsregels heeft ingevoerd (bijvoorbeeld voor Inkomen en Re-integratie). Het komt in een enkel geval ook voor dat een onderwerp nog is leeg gelaten omdat de informatie (nog) niet beschikbaar is of de (visie op de) doorontwikkeling/transformatie nog in wasdom is. Basisstructuur en vaste onderwerpen: Missie, doelen, effecten die de gemeente Heerlen wil realiseren Uitgangspunten die daarbij gehanteerd worden Belangrijkste veranderingen per 1/1/2015 Taken en verantwoordelijkheden die de gemeente heeft gekregen Schaalniveau waarop de taken zijn georganiseerd Hoe de toegang tot de voorzieningen is georganiseerd Inzicht in de beleidsopgave: doelgroepen, omvang en middelen Mogelijkheden voor de burgers om bezwaar te maken De financiële foto van de gedecentraliseerde taken 3.2 Toegang tot de mindmaps De mindmaps zijn gemaakt in het programma MindManager van Mindjet en kunnen bekeken worden via de (gratis) viewerapplicaties, zowel op desktop, tablet en smartphone en dit zowel onder Windows, ios als Android. Indien u werkt binnen de ict-werkomgeving van de gemeente Heerlen kunt u via de ICT-helpdesk verzoeken om de Mindjet Viewer toe te voegen aan uw persoonlijke applicaties. Voor tablets, smartphones en persoonlijke informatiedragers dient u de software zelf te downloaden. Voor de raadsleden kan dat via de raadsagenda, klik op 6 januari 2016 Mindjet Viewer. Tevens wordt het onderzoek en een link voor de Mindjet Viewer per email toegezonden. 13
Hierbij ook nog enkele links, het blijft wel aanbevolen om te kijken onder welke softwareversie uw apparaat draait en/of om uw gebruikelijke appstore of google/windows(store) te raadplegen. Mindjet Mindmanager Viewer 7 (officiële site): http://www.mindjet.com/support/product-resources/channel-downloadlibrary/ Windows desktop: http://xp32-mindjet-mindmanager-viewer.software.informer.com Mac desktop: http://macdownload.informer.com/mindjet-mindmanager-viewer/ Surface: http://download.mindjet.com/mm62-e-399_viewer.exe ipad: https://itunes.apple.com/nl/app/mindjet-maps-for-ipad/id440272860?mt=8 iphone: https://itunes.apple.com/nl/app/mindjet-maps-foriphone/id440273648?mt=8 Android: http://android.informer.com/search/mindjet+viewer 14