RAPPORT SOCIAAL DOMEIN GEMEENTE EMMEN. Bevindingen voor overzicht, kaderstelling en controle

Transcriptie

1 RAPPORT SOCIAAL DOMEIN GEMEENTE EMMEN Bevindingen voor overzicht, kaderstelling en controle Rekenkamercommissie Emmen April 2018

2 Colofon Onderzoek in samenwerking met de Algemene Rekenkamer te Den Haag E.C. Jongsma H. Settels Onder verantwoordelijkheid van: Rekenkamercommissie Emmen M.M. Timmerman (voorzitter) D.G.A. van Bree (lid) J.L. de Jong (lid) C.M. de Widt (secretaris) Uitgave: Rekenkamercommissie Emmen April 2018 Auteursrecht 2018, RKE 2

3 Inhoudsopgave Voorwoord 4 1. Aanleiding en doel van het onderzoek 5 2. Onderzoeksvragen 6 3. Onderzoek: opzet en uitvoering 7 4. Samenvatting van het onderzoek 8 5. Conclusies Aanbevelingen Bestuurlijke reactie college d.d. 13 februari Nawoord RKE 20 Bijlage 1: Toelichting op de mindmaps Bijlage 2: Mindmaps 3

4 Voorwoord Het onderzoeksrapport over het sociaal domein dat voorligt kent een andere opzet dan gebruikelijk. Hoewel als bijlage opgenomen, vormen de mindmaps het centrale deel van het onderzoek. Zij beogen inzicht te geven in de samenhang van de diverse onderwerpen binnen het sociaal domein in Emmen. De mindmaps geven een momentopname, een foto als het ware, van de situatie zoals die in juli 2017 in Emmen is. Een foto die vraagt om een film te worden: een telkens geactualiseerd overzicht van het sociaal domein. In 2015 is de RKE benaderd door de Algemene Rekenkamer (AR) voor een gezamenlijk onderzoek met een aantal andere gemeenten in Nederland naar de decentralisatie van het sociaal domein: de 3 D s. Het gezamenlijk onderzoek met de AR gaf de RKE de mogelijkheid om meer helderheid te verschaffen in de samenhang, mogelijke knelpunten en best practices. Daarom heeft de RKE het aanbod van de AR met beide handen aangegrepen. Het gezamenlijk onderzoeken van de gevolgen van de decentralisatie in de Emmense praktijk zorgt ervoor dat de RKE en de AR in staat zijn gezamenlijk kennis op te bouwen en een integraal beeld te geven van het sociaal domein landelijk en lokaal. De RKE en de AR hebben expliciet afgesproken dat de AR de onderzoeksbevindingen over de gemeente Emmen niet extern kenbaar zal maken en ook niet zal gebruiken om de gemeente Emmen te beoordelen. Die bevoegdheid is voorbehouden aan de RKE. De RKE heeft de samenwerking met de AR als zeer prettig, zinvol en constructief ervaren en is de onderzoekers veel dank verschuldigd. Onze dank gaat ook uit naar de functionarissen die hebben meegewerkt aan het onderzoek. Tot slot wil de RKE opmerken dat het voorliggende onderzoek niet af is: het sociaal domein ook nog niet. 4

5 1. Aanleiding en doel van het onderzoek Aanleiding van het onderzoek Een belangrijk thema voor de gemeenteraad van Emmen is het sociaal domein. Dat bleek ook uit de inventarisatieronde langs de fracties: veel onderzoeksonderwerpen die genoemd werden vielen binnen dit thema. De RKE constateert dat het sociaal domein veelomvattend en complex is en dat er behoefte bij de raad bestaat aan overzicht. Doel van het onderzoek De AR beoogt met het onderzoek lessen, knelpunten en succesfactoren met betrekking tot de inrichting en werking (uitvoeringspraktijk) van het sociaal domein naar boven te halen. Op basis hiervan kan de AR de Tweede Kamer en het kabinet laten zien wat de gevolgen in de praktijk daadwerkelijk zijn en wat ze kunnen doen om te zorgen dat gemeenten hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden kunnen uitoefenen. De resultaten van het onderzoek in 7 gemeenten heeft de AR als basis gebruikt naast onderzoek bij ministeries en uitvoeringsorganisaties voor het Verantwoordingsonderzoek 2016 dat op 17 mei 2017 is uitgebracht. Verder wil de AR de opgedane lessen meegeven ten behoeve van besluitvorming over eventuele toekomstige decentralisaties en andere verschuivingen in de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten. Hierover zal de AR op een later moment publiceren. De RKE wil met het onderzoek de gemeenteraad overzicht bieden van het sociaal domein en inzicht bieden in de risico s, knelpunten en uitdagingen die de RKE ziet. Hiermee beoogt de RKE de gemeenteraad Emmen te ondersteunen bij het invullen van de kaderstellende en controlerende taak met betrekking tot het sociaal domein. Daarnaast beoogt de RKE met het onderzoek het college van Burgemeester en Wethouders en de ambtelijke organisatie te ondersteunen bij het uitvoeren van de taken, verantwoordelijkheden en de bevoegdheden op het sociaal domein. Verder wil de RKE met het onderzoek ook van toegevoegde waarde zijn voor de partners, waarmee de gemeente Emmen binnen het sociale domein samenwerkt. De RKE wil met het eerste onderzoek naar het sociaal domein niet afrekenen, maar best practices en knelpunten zichtbaar maken. De gesignaleerde knelpunten kunnen aanleiding zijn en de basis vormen voor nader(e) (vervolg)onderzoek(en) door de RKE, opdat ook daaruit lering kan worden getrokken. De RKE wil deze rapportage dan ook gebruiken als basis voor een gesprek met de gemeenteraad Emmen over de onderzoeksagenda van de RKE met betrekking tot het sociaal domein. 5

6 2. Onderzoeksvragen De centrale overheid heeft een belangrijk deel van het sociaal domein de afgelopen jaren overgedragen (gedecentraliseerd) naar de gemeenten. Voor de gemeenten en voor de gemeente Emmen is er zo een groot takenpakket en een grote verantwoordelijkheid bijgekomen. Dit heeft veel impact voor het gemeentebestuur, de ambtelijke organisatie, de ketenpartners van de gemeente, maar zeker ook voor de burger. Hoe is een en ander nu in de gemeente Emmen geregeld? De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is: Hoe heeft de gemeente Emmen haar taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het sociaal domein ingericht? Hoe staat de gemeente er medio 2017 voor? Wat zijn risico s en uitdagingen voor de transformatie van het sociaal domein? Aan deze vraag is een aantal deelvragen gekoppeld: 1. In hoeverre beoogt de gemeente Emmen een integraal sociaal domein? Het gaat hierbij om visie en missie sociaal domein; afstemming en of samenwerking beleidsterreinen in het sociaal domein; congruentie WMO-regio, jeugdzorgregio en arbeidsmarktregio; uitvoering integrale aanpak sociaal domein. 2. Welke relatie heeft de gemeente Emmen met ketenpartners in het sociaal domein? Hierbij gaat het om hoe het krachtenveld van maatschappelijke partners er uit ziet; vindt er kennis- en informatiedeling plaats. 3. Welke doelstellingen en welk beleid heeft de gemeente Emmen gevormd op het gebied van jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie? Wat zijn de doelstellingen en het beleid in deze en vindt er afstemming hiervan plaats met regiogemeenten? 4. Welke data over doelgroepen heeft de gemeente Emmen op het gebied van jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie? Kent de gemeente Emmen de omvang en het type doelgroepen en over welke data-bronnen beschikt en gebruikt zij? 5. Hoe heeft de gemeente Emmen de organisatie en bedrijfsvoering ingericht op het gebied van jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie? Op welk niveau zijn de taken ingericht en welke samenwerkingsverbanden zijn er? Wat is de rol van de erkende overlegpartners en de wijkteams en het gebiedsgericht werken? Wat is de positie van het nog op te richten regionaal werkbedrijf? Hoe zijn de processen ingericht m.b.t. o.a. inkoop, contractmanagement, personeelsmanagement en financieel management? 6. Hoe heeft de gemeente Emmen de informatievoorziening ingericht waarmee er gestuurd kan worden op de terreinen jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie? Welke sturingsinformatie wordt verzameld en welke succesfactoren (ksf) en prestatieindicatoren (kpi) zijn er intern en voor ketenpartners i.c. opdrachtnemers? Is er sprake van kennisdeling met ketenpartners? 7. Hoe heeft de gemeente Emmen het toezicht, de controle en verantwoording ingericht op het gebied van jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie? Het gaat hier om bijvoorbeeld de controle door de gemeenteraad. Hoe zijn de kwaliteitsborging en de verantwoordingsinformatie geregeld? 6

7 3. Onderzoek: opzet en uitvoering Het gezamenlijk onderzoek van de Rekenkamercommissie Emmen en de Algemene Rekenkamer naar de inrichting en samenhang van het sociaal domein vond plaats op basis van documentstudie en interviews met betrokkenen (ambtenaren, bestuurders, raadsleden en partners met wie de gemeente samenwerkt). Op 25 september 2017 heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden met raadsleden, ambtenaren en vertegenwoordigers van organisaties die werkzaam zijn in het sociaal domein, waarin de mindmap-methodiek is toegelicht, de eerste bevindingen zijn gepresenteerd en is gediscussieerd aan de hand van een aantal stellingen. De resultaten van de gesprekken en de documentstudie zijn samengebracht in een aantal mindmaps. Deze geven inzicht in de bestuurlijke inrichting en taken van het sociaal domein van de gemeente Emmen en haar positie ten opzicht van het landelijke, provinciaal en regionaal kader en haar positie ten opzichte van de deelgebieden (jeugd, wmo en participatiewet) en de indeling van de gebiedsteams, de toegang van het sociaal domein ten opzichte van de wmo, jeugdhulp en participatiewet en aanpalende domeinen met het gebiedsnetwerk, de doelen, ambities, uitgangspunten en prestaties van het sociaal domein van de gemeente Emmen, gebaseerd op de onderzochte bronnen, de informatievoorziening, controle, toezicht en verantwoording van het sociaal domein van de gemeente, de aandachtspunten, risico s en de mooie initiatieven die er zijn binnen het sociaal domein, maatschappelijke ondersteuning, jeugdhulp en (arbeids)participatie. In deze mindmaps maken de AR en de RKE de verbanden zichtbaar tussen de (deel)beleidsterreinen en de verschillende actoren. De mindmaps zijn ambtelijk geverifieerd en opgenomen als bijlage bij dit rapport. 7

8 4. Samenvatting van het onderzoek Het decentraliseren van de jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en (arbeids)participatie met ingang van 1 januari 2015 heeft ervoor gezorgd dat de taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en het budget van de gemeente Emmen zijn veranderd en toegenomen. Het welzijn van inwoners is in toenemende mate een verantwoordelijkheid geworden van de gemeente Emmen. Een verantwoordelijkheid die de gemeente Emmen moet invullen en waarmaken in samenwerking met andere gemeenten, aanbieders van voorzieningen, werkgevers, landelijke uitvoeringsorganisaties CAK, SVB en UWV, landelijke inspecties, artsen met een zelfstandige verwijsbevoegdheid, organisaties die samen de justitiële jeugdketen vormen (Raad voor de Kinderbescherming, politie, het Openbaar Ministerie en de rechtelijke macht), maatschappelijke organisaties en inwoners. De inrichting van het sociaal domein laat zien dat de gemeente Emmen de doelstellingen voor het sociaal domein in een complex geheel van relaties met verschillende betrokken partijen moet zien te realiseren. Hierbij is de beleidsvrijheid van de gemeente Emmen begrensd door landelijke wet- en regelgeving en de afhankelijkheid van partijen, waarmee de gemeente in sommige gevallen verplicht samenwerkt. De inrichting van het sociaal domein heeft ook als gevolg dat de informatievoorziening zich kenmerkt door een veelheid aan informatiestromen tussen de gemeente en verschillende organisaties en hun samenwerkingsverbanden. Die veelheid aan benodigde informatiestromen is breder dan informatie over jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en (arbeids)participatie. Het gaat ook om informatie over andere voorzieningen voor burgers die relevant zijn voor een integrale aanpak, zoals de Wet langdurige zorg, Zorgverzekeringswet, schuldenproblematiek en passend onderwijs. Zo hebben sommige burgers naast een voorziening uit de Wmo 2015 ook persoonlijke verzorging uit de Zorgverzekeringswet nodig. Ook kan het zijn dat de problemen van burgers zich op het snijvlak bevinden tussen enerzijds en het sociaal domein en anderzijds de Wet langdurige zorg, waar zorgverzekeraars verantwoordelijk voor zijn. Daarmee worden ook de informatiestromen relevant tussen de gemeente en partijen als zorgverzekeraars en zorgkantoren over de Wlz en de Zvw, als scholen over passend onderwijs en als bewindvoerders en rechters over de aanpak van problematische schulden. De gemeente heeft met deze partijen een andere relatie dan met bijvoorbeeld aanbieders van jeugdhulp, die de gemeente zelf of via een regionaal samenwerkingsverband contracteert. Hierdoor is het lastiger om met hen afspraken te maken over het uitwisselen van informatie, vanwege het ontbreken van doorzettingsmacht en/of een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie. De veranderingen die het decentraliseren van de jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en (arbeids)participatie met zich mee hebben gebracht, hebben in de transitiefase veel gevraagd van de gemeente Emmen en de partners waarmee de gemeente samenwerkt. Door hard werken is de gemeente Emmen en de partners waarmee de gemeente samenwerkt erin geslaagd om de transitie vorm te geven. 8

9 Daarnaast heeft de gemeente Emmen inmiddels stappen gezet om ook invulling te geven aan de transformatie van het sociaal domein: het realiseren van maatwerk voor burgers die zorg en of ondersteuning nodig hebben, ook wel integrale aanpak genoemd. Voor het realiseren van een integrale aanpak zien we voor de gemeente Emmen een aantal risico s en uitdagingen, die deels voortkomen uit de inrichting van het sociaal domein en de bijhorende informatiestromen. Deze risico s en uitdagingen vragen ook aandacht van de gemeenteraad bij het invullen van de kaderstellende en controlerende taak. Voor een weergave van de belangrijkste aandachtspunten, risico s en mooie initiatieven verwijzen we naar de mindmap met dezelfde titel. 9

10 5. Conclusies Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden In de mindmap Bestuurlijke inrichting sociaal domein hebben we gevisualiseerd welk bestuurlijk niveau de taken voor het sociaal domein uitvoert. Deze inrichting is deels bepaald door landelijke eisen en deels door beslissingen van de gemeente Emmen zelf. Zo is landelijk bepaald dat bepaalde voorzieningen landelijk ingekocht worden. Verder is landelijk bepaald dat gemeenten bepaalde taken verplicht moeten laten uitvoeren door landelijke uitvoeringsinstellingen, zoals CAK (eigen bijdrage Wmo), SVB (trekkingsrechten PGB) en UWV (banenafspraak). Daarnaast is in de Jeugdwet bepaald dat artsen en organisaties behorend bij de justitiële jeugdketen een zelfstandige bevoegdheid hebben om jongeren door te verwijzen naar jeugdhulp voorzieningen. Op deze externe verwijzers heeft de gemeente Emmen geen directe invloed, terwijl de kosten voor de jeugdhulp voorzieningen waarnaar zij verwijzen wel door de gemeente gefinancierd moeten worden. Dit zorgt voor financiële risico s voor de gemeente Emmen. Op basis van gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek over 2016 blijkt dat van de trajecten jeugdhulp er 490 trajecten via een verwijzing van de gemeente in gang zijn gezet. Een ruime meerderheid van de trajecten is via andere verwijzers in gang gezet, waarbij van 425 trajecten de verwijzer nog onbekend is (zie hiervoor de mindmap Jeugdhulp Emmen). De gemeente Emmen maakt daarnaast ook eigen keuzes over welk bestuurlijk niveau welke taken uitvoert. Zo heeft de gemeente Emmen besloten om vanaf 1 januari 2017 niet langer met alle Drentse gemeenten alle voorzieningen jeugdhulp in te kopen. Samen met zes gemeenten uit de regio Zuid-Drenthe koopt de gemeente Emmen voorzieningen in als kinderbeschermingsmaatregelen en ambulante hulp (zie ook de mindmap Jeugdhulp Emmen). Door landelijke eisen en eigen keuzen van de gemeente Emmen is een complex geheel aan samenwerkingsrelaties ontstaan waar de gemeente Emmen maar deels een directe zeggenschap over heeft. De beleids- en bestedingsvrijheid die beoogd is met de decentralisaties sociaal domein is in de praktijk dus beperkt. Dit betekent automatisch dat ook de gemeenteraad deels op afstand staat en geen directe invloed via kaderstelling kan uitoefenen. Integrale aanpak De gemeente Emmen heeft zich net als andere gemeenten bij de transitie in eerste instantie gericht op het inkopen van voorzieningen en inrichten van het sociaal domein per wet (Jeugdwet, Wmo 2015 en Participatiewet). Hierdoor was het lastig om al in de jaren te komen tot een integrale aanpak sociaal domein. Dit blijkt ook wel uit de vorige paragraaf, waarin we lieten zien dat de uitvoering van taken sociaal domein versnipperd is over diverse bestuurlijke niveaus en samenwerkingsverbanden. De relevante wet- en regelgeving is ook niet ontworpen als een integraal geheel, er is sprake van verschillende kenmerken. Zie onderstaand citaat uit het Verantwoordingsonderzoek Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2016 van de Algemene Rekenkamer: De Jeugdwet, de Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo) 2015 en de Participatiewet zijn niet vanuit integrale visie en wetgeving op rijksniveau opgesteld, om op basis daarvan gezamenlijk te 10

11 kunnen zorgen voor integrale dienstverlening aan burgers. Terwijl ze wel geacht worden te zorgen dat gemeenten een integrale aanpak konden organiseren. Zo bevatten de drie wetten verschillende eisen voor het opvragen en uitwisselen van persoonsgegevens en verschillen de wetten onderling. De Participatiewet is vooral gericht op uniformiteit, handhaving en rechtmatigheid, terwijl de Jeugdwet en Wmo 2015 zich vooral richten op maatwerk en goed interpreteren van de zorgvraag. Zoals uit de Monitor regeldruk decentralisaties sociaal domein (december 2016) (zie naar voren komt, bemoeilijken deze verschillen een integrale aanpak van problemen van burgers. De gemeente Emmen streeft wel naar een integrale aanpak van het sociaal domein en heeft hiertoe stappen gezet door bijvoorbeeld het organiseren van de toegang tot voorzieningen Wmo en jeugdhulp bij de onafhankelijke stichting De Toegang. Verder heeft de gemeente plannen om de populatiegebonden inkoop en financiering van de Wmo uit te breiden met jeugdhulp en voorzieningen werk & inkomen. De gemeente Emmen heeft verder toegezegd om een integraal plan van aanpak voor de jeugdhulp en Wmo op te gaan stellen voor 2018 en verder. Ook in de doelstellingen, ambities, uitgangspunten en prestaties die de gemeente Emmen heeft opgesteld blijkt het streven naar een integrale aanpak van het sociaal domein (zie hiervoor de mindmap Doelen, ambities, uitgangspunten en prestaties sociaal domein Emmen). We constateren wel dat de geformuleerde doelstellingen, ambities, uitgangspunten en prestaties nog veelal abstract zijn en weinig basis bieden voor het afleggen van verantwoording over het realiseren ervan. Bij een van de weinige concrete doelstellingen (dat 40% van de hulpvragen in 2021 via informele wijze verholpen moeten worden) vragen we ons af in hoeverre dat realistisch en meetbaar is, omdat informele hulpverlening in principe niet geregistreerd wordt. We constateren dat er medio 2017 nog grote uitdagingen liggen voor de gemeente Emmen om de integrale aanpak van het sociaal domein daadwerkelijk te kunnen realiseren. Zoals eerder gezegd, is dit niet een Emmens probleem omdat veel gemeenten hiermee te maken hebben. We vinden het belangrijk om te benadrukken dat het niet zozeer een kwestie is van inrichting van taken alleen. Het gaat met name om een cultuurverandering die nodig is om echt vanuit de inwoner van de gemeente te denken en te handelen. Hier is tijd voor nodig. Naast het integreren van de aanpak van de jeugdhulp, Wmo en de Participatiewet gaat het ook om het betrekken van aanpalende beleidsterreinen bij het sociaal domein, zoals de Wet langdurige zorg (Wlz), de Zorgverzekeringswet (Zvw) en passend onderwijs en schuldhulpverlening. De gemeente Emmen en de partners van de gemeente merken in de praktijk steeds duidelijker dat er raakvlakken zijn tussen het sociaal domein in enge zin (maatschappelijke ondersteuning, jeugdhulp en (arbeids)participatie) en aanpalende beleidsterreinen, die in feite ook onderdeel uitmaken van het welzijn van inwoners maar waarvoor de gemeente geen directe verantwoordelijkheid heeft met uitzondering van schuldhulpverlening. Zo hebben sommige burgers naast een voorziening uit de Wmo 2015 ook persoonlijke verzorging uit de Zorgverzekeringswet nodig. Ook kan het zijn dat de problemen van burgers zich op het snijvlak bevinden tussen enerzijds het sociaal domein en anderzijds de Wet langdurige zorg, waar zorgverzekeraars verantwoordelijk voor zijn. Verder is landelijk bepaald dat er een duidelijke scheidslijn is tussen voorzieningen aan jongeren onder de 18 jaar en voorzieningen aan jongeren vanaf 18 jaar. Deze scheiding maakt het lastig om doorlopende hulp- en ondersteuningslijnen en leer- en werklijnen te ontwikkelen voor jongeren. 11

12 Voor het kunnen betrekken van aanpalende beleidsterreinen bij een integraal sociaal domein is kennis en kunde nodig bij de gemeente Emmen en bij een organisatie als stichting De Toegang. Hiervoor zijn investeringen nodig en samenwerking met partners die reeds over deze kennis beschikken. Samenwerking met ketenpartners In verschillende mindmaps laten we zien dat de gemeente Emmen met een ingewikkeld speel- en krachtenveld te maken heeft, waarin het de integrale aanpak van het sociaal domein moet realiseren. De samenwerking met diverse partners is dan ook van groot belang. We constateren dat de gemeente Emmen gekozen heeft voor de rol van regisseur op afstand. Zo is de toegang geen taak die de gemeente zelf uitvoert, maar is deze ondergebracht bij stichting De Toegang. Voor de rol van regisseur op afstand is een goede informatiepositie en communicatie met partners van groot belang zeker gegeven het ingewikkelde speel- en krachtenveld waar de gemeente Emmen mee te maken heeft. Op basis van ons onderzoek blijkt dat de relaties met de andere Drentse gemeenten goed is en zorgt voor een sterke basis voor regionale samenwerking via niet alleen gezamenlijke beleidsontwikkeling en inkoop, maar ook via kennis- en informatie-uitwisseling. Voor de samenwerking in de arbeidsmarktregio geldt wel dat daar nog stappen gezet moeten worden in het afstemmen van beleid en uitvoering en het samenwerken. Op basis van ons onderzoek constateren we dat de financiële prikkels in de landelijke budgetten voor de Participatiewet samenwerking lastig maken, omdat gemeenten individueel beloond worden voor resultaten en daardoor eerder onderling concurrenten worden bij het plaatsen van mensen op een arbeidsplek dan partners. Uit gesprekken met verschillende partners van de gemeente komt naar voren dat zij de samenwerking met de gemeente Emmen als prettig en constructief ervaren. Sommige partners geven aan nog sterker te willen zien dat de gemeente een voorbeeldfunctie inneemt door ook zelf integraal te werken als gemeente. Daarin zien de betreffende partners overigens wel dat de gemeente stappen maakt via zowel de interne organisatie als het beleid en de uitvoering. Verder zien sommige partners van de gemeente Emmen graag dat de samenwerking verder zal toenemen door nog meer met elkaar in dialoog te gaan over hoe vorm te geven aan een integraal sociaal domein. Informatievoorziening De complexe inrichting van het sociaal domein stelt ook hoge eisen aan de informatievoorziening van de gemeente Emmen. De gemeente Emmen is voor wat betreft informatie om te kunnen sturen, monitoren en verantwoorden afhankelijk van veel partners. In de mindmap Informatievoorziening, controle, toezicht en verantwoording hebben we de informatievoorziening sociaal domein van de gemeente Emmen weergegeven. Inkomsten en uitgaven Voor informatie over de budgetten die het kabinet beschikbaar stelt voor jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en (arbeids)participatie is de gemeente afhankelijk van informatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De gemeente ontvangt informatie over de voorschotten van het Rijk uit het Gemeentefonds via circulaires in mei, september en 12

13 december. De middelen van het Rijk worden als voorschotten verdeeld op basis van modellen voor de Jeugdwet, Wmo 2015, Participatiewet en beschermd Wonen. De eindafrekening van de ontvangen voorschotten vindt na enkele jaren plaats. De informatie over de verwachte budgetten vanuit het Rijk komt relatief laat in het jaar gegeven de procedures rondom de inkoop en het opstellen van de begroting. Dit levert voor gemeenten in het algemeen onzekerheid op over de verwachte inkomsten waarmee gemeenten voorzieningen sociaal domein voor inwoners financieren. De gemeente Emmen geeft aan dat deze onzekerheid het doorvoeren van transformatie (innovatie) bemoeilijkt. Voor wat betreft de uitgaven aan het sociaal domein loopt de gemeente Emmen aan tegen de doorlooptijd van het afrekenen met zorgverleners: declaraties komen volgens de gemeente Emmen laat binnen, waardoor het lastig is om een verantwoording op te stellen over de uitgaven en om te weten welke middelen nodig zijn voor het inkoopproces voor het komende jaar. Zo gaf de gemeente Emmen in een gesprek aan dat de uitgaven over 2015 en 2016 nog niet volledig duidelijk waren, terwijl de inkoop voor 2017 al moest starten. Zorgverleners lopen op hun beurt aan tegen de verschillen in contracteisen, administratieve processen en systemen tussen gemeenten, waardoor administratieve lasten toenemen. Voor wat betreft de gemeente Emmen was in 2015 en 2016 nog sprake van knelpunten in het uitwisselen van gegevens met zorgverleners met betrekking tot de jeugdhulp. Inmiddels geeft de gemeente Emmen aan dat dit soepeler verloopt. De gemeente Emmen heeft aangegeven dat medewerkers van de bedrijfsvoering en uitvoering tijdens de transitiefase en bij het opstellen van de inkoop onvoldoende betrokken zijn. Resultaten Voor het kunnen volgen van de resultaten op het sociaal domein heeft de gemeente Emmen diverse bronnen tot de beschikking. Het betreft: het administratief systeem i-samenleving, waarin onder andere gegevens over de indicaties van stichting De Toegang (meldingen en onderzoek), over de ondersteuningsplannen en resultaten van de zes hoofdaanbieders en over de door de gemeente Emmen afgegeven beschikkingen en de binnen gekomen facturen, declaraties en afrekeningen; gegevens over trajecten jeugdhulp, die aanbieders van jeugdhulp voorzieningen aanleveren bij het CBS; gegevens over kenmerken van de inwoners van de gemeente Emmen, die verzameld worden in opdracht van het CBS en als onderdeel van de gemeentelijke monitor sociaal domein ( en via Statline beschikbaar gemaakt worden; ervaringen van inwoners via de verplichte cliëntervaringsonderzoeken voor de Wmo en de jeugdhulp; ervaringen en signalen van inwoners via bezwaar- en klachtenprocedures en onderzoek door de lokale ombudsfunctie (Zorgbelang Drenthe); onderzoeken naar welbevinden cliënt en bijdrage daaraan van hulpverleners in opdracht van de gemeente Emmen en uitgevoerd door de Menselijke Maat; benchmarkonderzoeken door de gemeente. 13

14 Hoewel de gemeente Emmen kan beschikken over een groot aantal bronnen, is voor een aantal bronnen nog niet duidelijk welke gegevens daadwerkelijk beschikbaar komen en hoe betrouwbaar en relevant deze zijn. Het gaat dan om i-samenleving, de onderzoeken door de Menselijke Maat en de benchmarkonderzoeken door de gemeente. Dat zal naar verwachting duidelijk worden bij het opleveren van de eerste rapportages, waarin gegevens van deze bronnen gebruikt zullen worden. We constateren dat de gemeente Emmen nog geen gegevens over het gebruik van voorzieningen Wmo beschikbaar stelt aan het CBS, waardoor het nog niet mogelijk is om de gemeente Emmen binnen de gemeentelijke monitor sociaal domein te vergelijken met andere gemeenten. We constateren ook dat uit de resultaten van het eerste cliëntervaringsonderzoek Wmo een positief beeld naar voren komt. Zo vindt een ruime meerderheid van de bevraagde inwoners dat de ontvangen ondersteuning past bij de hulpvraag en van goede kwaliteit is. Daarnaast geven de bevraagde inwoners in ruime meerderheid aan dat door de ontvangen ondersteuning men beter kan doen wat men wil, zich beter kan redden en de kwaliteit van leven beter is. Kanttekening hierbij is dat de gemeente Emmen in dit cliëntervaringsonderzoek 5-8% lager scoort dan de andere gemeenten in Drenthe. Voor inzicht in de resultaten op het sociaal domein is het lastig dat informele hulp en het gebruik van algemene voorzieningen niet vastgelegd wordt. Hierdoor kan de verschuiving van maatwerkvoorzieningen naar algemene voorzieningen en informele hulp en ondersteuning de gemeente Emmen streeft naar 40% in moeilijk vastgesteld worden. Doelgroepen De gemeente Emmen heeft een doelgroepenanalyse uitgevoerd op basis van beschikbare gegevens over ter voorbereiding op de transitie sociaal domein. Net als andere gemeenten heeft Emmen last gehad van het gebrek aan volledige en betrouwbare gegevens van de overgangscliënten uit de AWBZ bij de voorbereiding op en de start van de transitie. De gemeente heeft inmiddels gegevens over de inwoners die voorzieningen gebruiken. Wij hebben geen onderzoek gedaan in hoeverre de gemeente een volledig en betrouwbaar beeld heeft over het gebruik van voorzieningen. Bij het inzicht in de inwoners die jeugdhulp gebruiken stuit de gemeente Emmen op de zelfstandige verwijzers, die geen informatie hoeven aan te leveren bij de gemeente. Verder kwam uit gesprekken naar voren dat het lastig is om inzicht te krijgen in inwoners die zorg en ondersteuning mijden ( zorgmijders ) en dat wel nodig hebben en in inwoners die niet actief zijn en thuis zitten en in de toekomst een beroep gaan doen op zorg en of ondersteuning ( bankzitters ). Inzicht in deze inwoners vereist goede samenwerking en informatie-uitwisseling met het voorliggend veld bestaande uit scholen, welzijnsorganisaties, huisartsen, etc. Toezicht, controle en verantwoording Toezicht Voor het toezicht sociaal domein geldt dat de gemeente zelf verantwoordelijk is voor het toezicht op de kwaliteit van de voorzieningen, zoals overeengekomen in contractuele afspraken met aanbieders van voorzieningen, en dat de landelijke inspecties toezicht houden op de kwaliteit van de aanbieders van jeugdhulp voorzieningen en op de werking van de Jeugdwet en de Participatiewet. Voor het toezicht op de kwaliteit maakt de gemeente Emmen gebruik van schouwingen. 14

15 De gemeente Emmen geeft aan dat door de vele toezichthouders het nog niet altijd duidelijk is wie nu precies waar toezicht op houdt: wie houdt nu precies toezicht op goede zorg?. De gemeente Emmen is voornemens om het toezicht integraal te organiseren door toezicht op de jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning, (arbeids)participatie en het fysieke domein in 1 afdeling onder te brengen. Controle De controle op het sociaal domein vindt plaats vanuit verschillende activiteiten, zoals de interne controle door de gemeente, de accountantscontrole, de controle door de gemeenteraad en ter ondersteuning daarvan onderzoeken door de rekenkamercommissie Emmen. Belangrijke vraag voor gemeente en gemeenteraad is op dit moment niet alleen welke informatie nodig is om vast te stellen of de doelen, ambities, uitgangspunten en prestaties gerealiseerd worden binnen de gestelde budgettaire kaders, maar ook welke zekerheid daarbij nodig is? Bij een sociaal domein met een belangrijke rol en ruimte voor professionals en inwoners passen strikte regelgeving en kaders minders goed. Aan de andere kant heeft de gemeente en gemeenteraad wel zekerheid nodig dat publieke middelen van de gemeente rechtmatig, doelmatig en doeltreffend worden besteed. Verantwoording Het college legt verantwoording af aan de gemeenteraad in het jaarverslag, in de jaarrekening en rapporteert periodiek aan de gemeenteraad (specifiek de commissie Samenleving) over relevante ontwikkelingen. Daarnaast beantwoordt het college vragen van de gemeenteraad en legt beleidsstukken voor. Zoals eerder vermeld, maakt het ontbreken van concrete doelstellingen het lastig om verantwoording af te leggen over de bereikte resultaten op het sociaal domein en de middelen die daarvoor zijn ingezet. Daarnaast vraagt een integrale aanpak het centraal stellen van inwoners bij het formuleren van doelen, ambities en prestaties; bij het opstellen van de begroting en bij het afleggen van verantwoording. 15

16 6. Aanbevelingen Op basis van ons onderzoek doen we de raad een aantal aanbevelingen voor de komende fase van transformatie van het sociaal domein. Stel als raad een eigen en duidelijke koers vast voor het sociaal domein en denk vanuit de mogelijkheden voor inwoners van een integrale aanpak, die hun behoeften centraal stelt. Hierdoor ontstaat ruimte voor een levensloop benadering voor burgers, wat het makkelijker maakt om doorlopende hulp-, ondersteunings-, leer- en werklijnen te ontwikkelen en te implementeren. We adviseren de raad om zich niet te laten leiden door de beperkingen van landelijke eisen, maar om de ruimte te zoeken en te nemen om een eigen koers te varen, die past bij de behoeften en mogelijkheden van inwoners van Emmen. Een eigen koers past immers bij de gewijzigde verhoudingen tussen Rijk en gemeenten door toedoen van de decentralisaties sociaal domein. Ook het Rijk geeft steeds meer ruimte hoewel soms schoorvoetend aan gemeenten om een eigen koers te varen. Voorbeelden hiervan zijn de city deals ( en recente ontwikkelingen rondom de bijstand. Bepaal met voorrang de gewenste informatiepositie van de raad en de zekerheid die passend is bij de eigen koers van de raad. Welke informatie heb je als raad nodig om kaders te stellen voor de transformatie van het sociaal domein en aanpalende domeinen en om vast te stellen of de beoogde resultaten zijn gerealiseerd binnen de afgesproken bugettaire kaders. Heb daarbij bijzondere aandacht voor kwetsbare groepen die minder snel in beeld zijn, zoals zorgmijders en bankzitters. Welke zekerheid is nodig voor deze informatie. Hierbij adviseren we zekerheid in een bredere context te zien dan alleen de accountantscontrole op rechtmatigheid. Zekerheid over de resultaten voor de inwoners van Emmen kan immers verkregen worden uit verschillende bronnen, waaronder gesprekken met inwoners (burgerpanel) en hulpverleners, cliëntervaringsonderzoeken en onderzoeken naar de effecten van trajecten (zie ook de tekstpassage Informatievoorziening in het hoofdstuk deelconclusies). Gebruik als raad visualisaties als de mindmaps in de bijlagen als structuur voor het inzichtelijk krijgen van de gevolgen van toekomstige beslissingen met betrekking tot het sociaal domein. Een visuele structuur geeft ook houvast bij het inrichten van samenwerking, kennis- en informatie-uitwisseling met andere gemeenten en partners van de gemeente Emmen. We geven de raad als suggestie mee om het college te vragen om een dergelijke visuele structuur van het sociaal domein op te stellen en actueel te houden. De RKE stelt hiervoor de opgestelde mindmaps graag beschikbaar. Zoek als raad actief de samenwerking met andere gemeenteraden op. We adviseren de raad om daarbij niet alleen gemeenteraden van gemeentelijke samenwerkingsverbanden op te zoeken, maar ook gemeenteraden met vergelijkbare problematiek op het sociaal domein of met vergelijkbare oplossingen zoals bijvoorbeeld het inrichten van een onafhankelijke 16

17 toegang en het financieren van voorzieningen via populatiebekostiging. Het zou immers zonde zijn als gemeenteraden 388 keer leergeld betalen in plaats van kennis- en informatie met elkaar uitwisselen. 17

18 7. Bestuurlijke reactie college d.d. 13 februari 2018 Met belangstelling hebben wij kennis genomen van uw onderzoeksrapport rapport Sociaal Domein gemeente Emmen waarin u de resultaten presenteert van het onderzoek naar de gevolgen van de decentralisatie in de Emmense praktijk. Door omstandigheden heeft beantwoording wat langer geduurd dan de door u gevraagde termijn van 4 weken. Onze excuses daarvoor. Het onderzoeksrapport kent een andere opzet dan gebruikelijk. Hoewel als bijlage bij het rapport opgenomen, vormen de mindmaps het centrale deel van het onderzoek. Zij beogen inzicht te geven in de samenhang van de diverse onderwerpen binnen het sociaal domein in Emmen. De mindmaps geven een momentopname, eenfoto als het ware, van de situatie zoals die in juli 2017 in Emmen is. De 8 mindmaps laten ons inziens zeer goed zien dat we als gemeente de doelstellingen binnen ons sociaal domein in een complex geheel van relaties en met veel verschillende partijen moeten zien te realiseren. Binnen dit geheel zullen we de komende jaren verder stappen zetten om te komen tot de transformatie van het sociaal domein: het realiseren van maatwerk voor onze inwoners die zorg en/of ondersteuning nodig hebben. Reactie op de aanbevelingen Onderstaand geven wij een inhoudelijke reactie op de door u in hoofdstuk 6 van het rapport geformuleerde aanbevelingen. Aanbeveling 1 correspondeert volledig met het beleid van het college. Stel als raad een eigen en duidelijke koers vast voor het sociaal domein en denk vanuit de mogelijkheden voor inwoners van een integrale aanpak, die hun behoeften centraal stelt. Deze aanbeveling onderschrijft ons centraal uitgangspunt in de verdere transformatie van het sociaal domein. Centraal in Emmen staat de beweging: van Rijk naar gemeente, van gemeente naar de instellingen/samenleving en van aanbodgericht naar persoon- en situatie gericht. In de volle breedte van het sociaal domein dienen de aanbieders de leefwereld van onze inwoners centraal te stellen en dient maatwerk geleverd en gelegitimeerd te worden. De decentralisaties moeten er vooral aan bijdragen dat kwetsbaren en personen met een complexe zorg- en ondersteuningsvraag hierdoor langer thuis kunnen wonen. Samenwerking tussen organisaties en het verbinden van het zorgdomein met het sociale domein in zijn volle breedte (welzijn, maatschappelijk werk, jeugdhulp, schuldhulpverlening, sluitende GGZ keten) vormt de sleutel bij het beantwoorden van de veranderende opgave. Kortom: de komende jaren zien wij als kernopgave om ondersteuning zo passend mogelijk te verlenen, zonder dat inwoners weet hebben van wetten, domeinen, regels, uitzonderingen,etc. Aan aanbeveling 2 draagt het college momenteel vanuit verschillende bronnen bij. Bepaal met voorrang de gewenste informatiepositie van de raad en de zekerheid die passend is bij de eigen koers van de raad. Wij leggen verantwoording af aan de gemeenteraad in het jaarverslag, in de jaarrekening enwij rapporteren periodiek aan de raad (specifiek de commissie Samenleving) over onderstaande relevante ontwikkelingen: 18

19 - Voor schoonmaakondersteuning, begeleiding en beschermd wonen worden elk kwartaal rapportages aan ons aangeleverd. Hierbij wordt ingegaan op de diversiteit van het aanbod, de samenwerking en verbinding met het voorliggend veld, innovatie, klachten en kwaliteit van de ondersteuning. - Voor jeugd vinden er gesprekken plaats tussen de accountmanagers en de aanbieders om de kwaliteit van de aanbieders te monitoren. Ook wordt gebruik gemaakt van het landelijk kwaliteitskader jeugd. - Jaarlijks wordt een clientervaringsonderzoek uitgevoerd voor jeugd en Wmo. Clienten worden schriftelijk bevraagd naar hun ervaringen met de gemeente en de ondersteuning vanuit Wmo en jeugd. In het geval van jeugd worden ook de ouders aangeschreven. - In 2018 wordt gestart met Menselijke Maat. Dit is een continue meting naar de clientervaringen waarbij er vanaf het eerste contactmoment op meerdere momenten de ervaring wordt gemeten. - Jaarlijks wordt bij 400 inwoners een schouwing uitgevoerd om de tevredenheid over de schoonmaak-ondersteuning te meten. Aanbeveling 3 en 4 behoeven ons inziens geen bestuurlijke reactie vanuit het college. Gebruik als raad visualisaties als de mind maps in de bijlagen als structuur voor het inzichtelijk krijgen van de gevolgen van toekomstige beslissingen met betrekking tot het sociaal domein. En Zoek als raad actief de samenwerking met andere gemeenteraden op. Beide aanbevelingen betreffen ons inziens praktische keuzes, al of niet te maken vanuit de raad zelf. 19

20 6. Nawoord RKE De Rekenkamercommissie Emmen heeft samen met de Algemene Rekenkamer de samenhang en de verbanden binnen het sociaal domein in de gemeente Emmen in beeld gebracht. Dit is gedaan in de vorm van een aantal mindmaps. Onderzoeksproces Het RKE-rapport is tot stand gekomen door de goede samenwerking tussen RKE en AR én door de bereidwillige medewerking van de ambtelijke organisatie en van een aantal aanbieders binnen het sociaal domein. Het ambtelijk commentaar is verwerkt in het definitieve rapport. Bestuurlijke reactie De RKE hecht er aan om kort stil te staan bij de reactie van het college op het rapport en m.n. de aanbevelingen. De reactie van het college op de eerste aanbeveling is een reactie op de aanbeveling die nadrukkelijk gericht is aan de raad. Het is goed te lezen dat het college deze aanbeveling onderschrijft, maar het is aan de raad om de eigen en duidelijke koers voor het sociaal domein te bepalen en te bewaken of deze door het college wordt uitgevoerd. Aanbeveling 2 gaat over de informatiebehoefte van de raad. De raad zal moeten bepalen welke informatie hij nodig acht om zijn werk goed te doen, i.c. zijn kaderstellende en controlerende taken naar behoren uit te voeren. De valkuil voor de raad is dat hij alles wil weten, dan wel dat het college meent te kunnen bepalen wat de informatievraag en behoefte is van de raad. Om te voorkomen dat de raad wordt overspoeld dient hij vooraf te bepalen waarover, hoe en hoe frequent hij geïnformeerd wenst te worden. Aanbeveling 3 betreft het houden van overzicht over en inzicht in het sociaal domein voor de raad. Het had het college gesierd om de raad hierin te faciliteren door de toezegging de mindmaps up to date te houden. De RKE brengt deze aanbeveling derhalve nogmaals nadrukkelijk onder de aandacht van de raad. 20

21 Bijlage 1: Toelichting op de mindmaps Structuur van de mindmaps De resultaten van het onderzoek heeft de RKE samengebracht in acht visualisaties, zogenaamde mindmaps. De RKE verdeelt de acht mindmaps als volgt: De mindmap Aandachtspunten, risico s en mooie initiatieven geeft inzicht in de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek geclusterd op een aantal thema s; De mindmaps Bestuurlijke inrichting sociaal domein; Doelen, ambities, uitgangspunten en prestaties sociaal domein; Informatievoorziening, controle, toezicht en verantwoording sociaal domein; Toegang sociaal domein geven inzicht in beleid, inrichting en uitvoering van het sociaal domein. Elk van deze mindmaps kent een eigen structuur, die voortvloeit uit de bevindingen van het onderzoek; De mindmaps Jeugdhulp, Wmo 2015 en Participatiewet geven inzicht in drie specifieke onderdelen van het sociaal domein. Deze drie mindmaps volgen een zelfde structuur/indeling (met de klok mee startend rechts bovenin): - Welke doelen, prestaties en (maatschappelijke) effecten wil de gemeente bereiken? - Wat zijn de belangrijkste veranderingen sinds ? - Wat zijn de taken voor de gemeente? - Hoe is de ingang en toegang geregeld? - Op welk schaalniveau worden taken uitgevoerd? - Hoeveel burgers maken gebruik van een voorziening, wat zijn hun kenmerken (doelgroepen) en wat vinden zij ervan? - Hoeveel heeft de gemeente begroot en besteed aan de voorzieningen? 21

22 Bijlage 2: Mindmaps 1. WMO Emmen 2. Participatiewet Emmen 3. Jeugdhulp Emmen 4. Toegang sociaal domein Emmen 5. Informatievoorziening sociaal domein Emmen 6. Bestuurlijke inrichting sociaal domein Emmen 7. Doelen, prestaties en middelen sociaal domein Emmen 8. Aandachtspunten sociaal domein Emmen 22

23

24

25

26

27

28

29

30