VR 2016 1507 DOC.0817/1BIS DE VICEMINISTER-PRESIDENT VAN DE VLAAMSE REGERING EN VLAAMS MINISTER VAN BINNENLANDS BESTUUR, INBURGERING, WONEN, GELIJKE KANSEN EN ARMOEDEBESTRIJDING CONCEPTNOTA AAN DE VLAAMSE REGERING Betreft: Evaluatie van de beleids- en de beheerscyclus (BBC) zoals sinds 2014 van toepassing in de Vlaamse lokale besturen en voorstellen tot bijsturing vanaf de planningsperiode 2019-2024 1. Situering 1.1. Inleiding Sedert 1 januari 2014 passen de Vlaamse besturen de regelgeving betreffende de beleidsen beheerscyclus (BBC) toe. Die regelgeving is vervat in het besluit van de Vlaamse Regering van 25 juni 2010 betreffende de beleids- en beheerscyclus. Dat besluit kwam tot stand in uitvoering van het Gemeentedecreet, het Provinciedecreet en het OCMWdecreet waarbij het planmatige beleid en het strategisch management verankerd werd door de bepalingen inzake de opmaak van het meerjarenplan, het jaarlijks budget en de jaarrekening. In het Ministerieel Besluit van 1 oktober 2010 zijn de modellen en de nadere voorschriften vastgelegd van de beleidsrapporten en de toelichting ervan, en van de rekeningstelsels van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. Vanaf 2011 startten jaarlijks een aantal pilootbesturen met de BBC. Uit de ervaringen van de piloten werden lessen getrokken die resulteerden in een wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 25 juni 2010 bij besluit van 23 november 2012 en in een wijziging van het ministerieel besluit van 1 oktober 2010 bij besluit van 26 november 2012. De BBC-regelgeving is sinds 2014 van toepassing op alle gemeenten, OCMW s, provincies, AGB s, APB s en OCMW-verenigingen van publiek recht, behalve voor enkele besturen waarvoor ik, uitzonderlijk, een uitstel toegestaan heb. Ondertussen hebben al die besturen minstens één keer een volledige cyclus doorlopen van planning, uitvoering en evaluatie. Het is dus aangewezen om te peilen naar de eerste ervaringen waarbij de positieve punten en de tekortkomingen in kaart gebracht worden met de bedoeling om een verbetering mogelijk en uitvoerbaar te maken via een wijziging van de regelgeving. Pagina 1 van 19
Daarenboven is het de gelegenheid om in het kader van de opmaak van het decreet Lokaal Bestuur het breder kader van BBC te bekijken en te verankeren. 1.2. Pro memorie: wat is BBC? BBC is een systeem van planning (budgettering), registratie (boekhouding) en rapportering (jaarrekening) van zowel de financiële als de niet-financiële basisgegevens van het lokaal bestuur. Daarbij worden de beleidsdoelstellingen van het bestuur gekoppeld aan de financiële vertaling ervan en aan wat financieel haalbaar is voor het bestuur. De uitvoering van de planning wordt geëvalueerd en bijgestuurd waar nodig. Bij het uitwerken van het concept stonden de informatiebehoeften van de raadsleden centraal. Het zijn immers de raadsleden die de strategische beleidskeuzes moeten maken. Zelf hebben de raadsleden echter geen rechtstreekse toegang tot de informatie die in het bestuur aanwezig is (en die het management wel ter beschikking heeft). Daarom spelen de beleidsrapporten, die door de raad worden goedgekeurd, een essentiële rol in het geheel. In BBC, zoals het nu bestaat, zijn er drie soorten beleidsrapporten: het meerjarenplan (en de aanpassingen ervan), het budget (en de budgetwijzigingen) en de jaarrekening. In het meerjarenplan worden de beleidsdoelstellingen bepaald voor een periode van zes jaar. Het bestaat uit een strategische nota, waarin de prioritaire beleidsdoelstellingen beschreven staan, en een financiële nota die de ontvangsten en uitgaven toont, zoals die volgen uit de doelstellingen en het beleid dat niet in doelstellingen vervat zit. Daarbij wordt ook getoetst of het bestuur het financiële evenwicht kan bewaren. Uit het meerjarenplan wordt jaarlijks een budget afgeleid, waarbij de kredieten voor dat boekjaar worden toegekend. Dat budget bestaat uit een beleidsnota en een financiële nota, waarbij de beleidsnota een doelstellingennota omvat (met een beschrijving van de beleidsdoelstellingen voor dat jaar), een doelstellingenbudget (met de geraamde ontvangsten en uitgaven, per beleidsdomein), de financiële toestand (waarbij gekeken wordt of het budget het financiële evenwicht in het meerjarenplan behoudt) en enkele lijsten (de nominatieve subsidies en de delegaties van overheidsopdrachten en daden van beschikking naar het uitvoerend orgaan). De financiële nota van het budget omvat het exploitatiebudget, het investeringsbudget (zowel het geheel van de verrichtingen als een overzicht per investeringsenveloppe) en het liquiditeitenbudget. De evaluatie van het gevoerde beleid komt in de jaarrekening aan bod, die bestaat uit een beleidsnota, een financiële nota en een samenvatting van de algemene rekeningen. De beleidsnota van de jaarrekening omvat de doelstellingenrealisatie (waarin de realisatie van de geplande doelstellingen geëvalueerd wordt), de doelstellingenrekening Pagina 2 van 19
(waarin de ontvangsten en uitgaven getoond worden) en de financiële toestand (waarin een vergelijking gemaakt wordt tussen de evenwichtscriteria in de planning en die in de realiteit). De financiële nota van de jaarrekening omvat een exploitatierekening, een investeringsrekening (opnieuw zowel voor het geheel van de verrichtingen als per afgesloten investeringsenveloppe) en een liquiditeitenrekening. De samenvatting van de algemene rekeningen omvat een staat van opbrengsten en kosten en een balans, waarin de informatie van de algemene boekhouding getoond wordt. Elk van die drie beleidsrapporten wordt vergezeld van een toelichting waarin de informatie wordt opgenomen die de raadsleden nodig hebben om hun beslissing met kennis van zaken te kunnen nemen, maar die niet het voorwerp uitmaakt van de beslissing zelf. Het gaat dan bij het meerjarenplan bijvoorbeeld om een omgevingsanalyse, informatie over de interne organisatie, over financiële risico s, enz. Bij het budget worden bijvoorbeeld de evoluties getoond over de verschillende jaren heen. Ook bij de jaarrekening worden die evoluties opgenomen, net als bijvoorbeeld de waarderingsregels. 1.3. Vlaams Regeerakkoord 2014 2019 van 23 juli 2014 Het Vlaams regeerakkoord bevat onderstaande passages met betrekking tot lokale financiën in ruime zin: - De nieuwe verhouding tussen de Vlaamse overheid en de lokale besturen, verankeren we in een nieuw decreet lokaal bestuur, dat in de plaats komt van de bestaande decreten (Gemeentedecreet, OCMW-decreet en decreet Intergemeentelijke Samenwerking), en dat resulteert in een verregaande inperking en vereenvoudiging van de bestuurlijke regels, rekening houdend met de voortschrijdende digitalisering,. - De Vlaamse overheid is een kaderstellende overheid die de grote doelstellingen van het Vlaamse beleid bepaalt. De gemeenten krijgen het vertrouwen om deze doelstellingen binnen hun eigen lokale context te realiseren en bepalen welke middelen en mensen ze daarvoor inzetten. Ze rapporteren niet langer tot op het operationele niveau maar wel op hoofdlijnen. - Met een gepaste normering en controle van de lokale overheden, stemmen we het saldo van de lokale besturen af op het meerjarentraject voor de Belgische overheid, zoals dat gezamenlijk wordt goedgekeurd op het Overlegcomité. De Vlaamse Regering is evenwel niet verantwoordelijk voor de impact van federale maatregelen op de begrotingen van de lokale overheden. De lokale overheden dragen ook zelf een verantwoordelijkheid voor hun begrotingsresultaat. Pagina 3 van 19
1.4. Beleidsnota 2014 2019 Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid van 24 oktober 2014 In mijn beleidsnota heb ik de volgende uitgangspunten vermeld voor wat betreft de verfijning van de regels omtrent de lokale financiën: gemeenten meer bevoegdheden, meer ruimte te geven op het vlak van hun interne organisatie (p. 30); Een duurzame financiële gezondheid van de lokale besturen blijft ook deze regeerperiode een bijzonder aandachtspunt (p. 31); De Europese instanties kijken er nu veel nauwgezetter dan vroeger op toe dat voor alle entiteiten die binnen de zogenaamde perimeter vallen, de financiële gegevens worden aangeleverd. (p. 31); de transparantie van de lokale financiën te verhogen en de structurele gezondheid ervan te verzekeren door een systeem van knipperlichten te installeren die tijdig waarschuwen bij financieel onheil en tijdig de betrokkenen op hun verantwoordelijkheid te wijzen (p. 31); Zonder dat ik wil raken aan de essentie, wil ik BBC aan een grondige evaluatie onderwerpen, en dit vanuit het perspectief van de diverse belanghebbenden: de lokale uitvoerende macht, de gemeenteraadsleden van meerderheid en oppositie, de belangstellende burger, de Vlaamse en Europese toezichthouder. Onderdeel van deze evaluatie zal zeker zijn of de digitale rapporten voldoende financiële- en beleidsinformatie verschaffen. Meten de BBC-normen (het resultaat op kasbasis die het toestandsevenwicht meet en de autofinancieringsmarge die de structurele gezondheid meet) wat ze beweren te meten (de structurele gezondheid)? En welke is de precieze relatie met de normen en de methodologie die Europa hanteert, het ESR? Volstaan de bestaande regels om de impact van de lokale besturen op het ESR-saldo van de Belgische overheid binnen het afgesproken meerjarig traject op te volgen? Zeker zal ook aandacht gaan naar de mate waarin de normen mogelijke perverse effecten zouden hebben, zoals het niet doorvoeren of vertragen van investeringen, hoewel die financieel haalbaar en verantwoord zijn. (p. 32); verruimen van het toepassingsgebied van de BBC (p. 32). 2. BBC-evaluatie 2.1. Werkwijze Nu de BBC één jaar algemeen is toegepast, is het tijd voor een evaluatie waarbij in kaart gebracht wordt waar verbeteringen mogelijk zijn. Het is de bedoeling om tegemoet te komen aan de geformuleerde opmerkingen, zonder te raken aan het eigenlijke concept. Pagina 4 van 19
Tussen mei en oktober 2015 is door mijn administratie (het Agentschap Binnenlands Bestuur ABB) bij de belanghebbenden gepeild naar de positieve punten en de tekortkomingen van de beleids- en beheerscyclus (BBC) volgens de huidige regelgeving. Dit gebeurde via twee kanalen: enerzijds door bevraging via de verenigingen van belanghebbenden, anderzijds door individuele interviews. Ook met de eigen bevindingen van ABB werd rekening gehouden. Bij de invoering van BBC bij de lokale besturen waren veel actoren betrokken. Het lag dan ook voor de hand om ook bij de evaluatie al die actoren een kans te geven om hun visie kenbaar te maken en knelpunten naar voren te schuiven. Het was echter ondoenbaar om alle BBC-besturen, secretarissen en financieel beheerders rechtstreeks te bevragen. Die aantallen zijn veel te groot om dat logistiek geregeld te krijgen. Daarom werd ervoor gekozen om zo veel mogelijk de verenigingen van belanghebbenden in te schakelen (VVSG, ECG, Vlofin, etc.) en op hen te rekenen om alle nuttige signalen vanuit hun achterban op te vangen en door te geven. De volgende partijen zijn geconsulteerd: VVSG en VVP (voor mandatarissen en raadsleden) Het forum van de centrumsteden Vlofin, ECG en VVOS (voor financieel beheerders en secretarissen) Vlaamse administraties (sectorale administraties i.v.m. informatiebehoeften) Softwareleveranciers Consultants Academici Voor specifiekere onderdelen heeft bovendien met vertegenwoordigers van de volgende instanties overleg plaats gevonden: INR Departement FB Audit Vlaanderen Kenniscentrum PPS IBR Het Rekenhof De concrete aanpak van de raadpleging van de achterban van de diverse koepelverenigingen is overgelaten aan die verenigingen zelf. Op voorhand is met de koepelverenigingen in het ondertussen opgerichte BBC-forum overlegd over het plan van aanpak. Om het overleg te structureren is gewerkt met een concrete vragenlijst, opgebouwd rond een aantal kapstokken: topics die zeker aan bod moesten komen. Pagina 5 van 19
De bevragingen georganiseerd door de koepelverenigingen zijn aangevuld met individuele diepte-interviews met onder meer secretarissen, financieel beheerders en mandatarissen. Hierbij zijn dezelfde vragenlijsten gebruikt. Aan de hand van de aldus verkregen informatie is door ABB een grondige evaluatie uitgevoerd. Uit de bevragingen kwamen een aantal bedenkingen naar voren die door alle belanghebbenden geuit werden. Andere standpunten waren minder unisono. De bespreking van de evaluatie en de discussie daarover is in het BBC-forum van 28 oktober 2015 gehouden. In het BBC-forum zijn de koepelverenigingen vertegenwoordigd. De leden zijn afgevaardigden van de VVSG, VVP, Vlofin en ECG. Rekening houdend met de resultaten uit de bevraging en de discussie in het forum werden voorstellen tot verbetering geformuleerd. Die voorstellen zijn grondig bediscussieerd in het BBC-forum van 25 november 2015. De reactie van de belanghebbenden op de meeste voorstellen was uitermate positief. Op 9 december 2015 is ook een uiteenzetting over de evaluatie en de voorstellen gehouden voor de softwareleveranciers die momenteel actief zijn op de BBC-markt, omdat ook zij een belangrijke rol te spelen hebben in de ondersteuning van de lokale besturen bij de operationalisering van BBC. Op 24 februari en 25 maart 2016 zijn ook de concreter uitgewerkte voorstellen verder besproken in het BBC-forum. Het is de bedoeling om die voorstellen verder in de BBC-regelgeving uit te werken, en het kader ervan in het ontwerp van decreet Lokaal Bestuur op te nemen. 2.2. Vaststellingen - Algemene beoordeling Alle bevraagden zijn tevreden over het concept van BBC. De conceptuele onderbouw en de grote lijnen van BBC worden door de overgrote meerderheid van de belanghebbenden als positief ervaren. Ze vinden het positief dat BBC één systeem is dat toegepast wordt voor zowel de gemeente als het OCMW. Door de opmaak van een omgevingsanalyse in het kader van de beleidscyclus kunnen de besturen bij het begin alles overschouwen. De meerjarenplannen maken dat mandatarissen een beter zicht hebben op de te realiseren zaken tijdens de legislatuur. Vaak werd wat in het bestuursakkoord staat, vertaald in de beleidsrapporten. BBC maakt ook de koppeling mogelijk tussen het financiële en het inhoudelijke van het beleid. Dit alles wordt door de bevraagden als positief beschouwd. Er is in de toepassing van BBC wel een groot verschil merkbaar tussen de verschillende besturen. Pagina 6 van 19
BBC heeft ook geleid tot een grotere samenwerking tussen en professionalisering van de leden van het managementteam. Er wordt meer in doelstellingen gedacht, die verder geconcretiseerd worden. Het denken vanuit de inputzijde heeft plaats gemaakt voor het resultaatsgerichte denken. Dat kan nog verder uitgebreid worden naarmate ook de filosofie van BBC meer en meer ingang vindt. Die grotere samenwerking heeft als voordeel dat alles nauwgezet opgevolgd kan worden. Het nadeel is echter dat de leden van het managementteam gefocust zijn op de uitwerking van de beleidsdoelstellingen en minder aandacht hebben voor de wijzigende omgeving. Het werken met meerjarenplannen vergt een continue evaluatie en bijsturing van de opgenomen doelstellingen. Het meerjarenplan mag geen to-dolijstje zijn. Uit de interviews blijkt dat de ondersteuning aan de besturen vanuit het Agentschap Binnenlands Bestuur bij de overgang naar BBC als positief ervaren werd. De vele informatie (FAQ s, boekhoudfiches, enz.) op de website en de antwoorden die de besturen op hun vragen kregen die ze zowel via de bbcgop, mailbox als telefonisch stelden, is door de bevraagden bijzonder geapprecieerd. Uit de interviews en de bevindingen via de koepelverenigingen blijken ook een aantal knelpunten die hieronder aan bod komen. Die knelpunten doen echter geen afbreuk aan de algemeen zeer positieve appreciatie van BBC. - Draagvlak Uit de bevragingen blijkt dat het draagvlak voor BBC bij de raadsleden niet zo groot is. De raadsleden voelen zich minder betrokken bij het (financiële) beleid dan vroeger. Het draagvlak is groter bij de ambtenaren en bij de uitvoerende mandatarissen omdat ze meer met BBC vertrouwd zijn en de voordelen van het systeem hebben leren kennen, maar ze hebben ook reserves op bepaalde punten. Aangehaalde verklaringen voor de terughoudendheid tegenover BBC zijn: - te grote nadruk op het begrotingstechnische aspect ten opzichte van het beleidsmatige; - gebrek aan transparantie; - te veel rapporten die soms overbodig of overlappend zijn, te moeilijke schema s; - rigide regels voor vastleggingen van investeringen. Pagina 7 van 19
- Beleidsrapporten Mandatarissen wensen beleid te voeren op een meer gedetailleerd niveau dan wat tot uiting komt in de beleidsrapporten. De mandatarissen ondervinden moeilijkheden om enkel op de hoofdlijnen te sturen. Ze zien in de geaggregeerde cijfers niet meer waarvoor de kredieten dienen. De mandatarissen ondervinden een kloof tussen enerzijds de gewenste informatie die ze niet krijgen en anderzijds de overvloedige informatie waarin ze niet geïnteresseerd zijn. Bovendien vinden ze de beleidsrapporten te moeilijk en te weinig transparant. Mandatarissen vinden dat ze te afhankelijk zijn van de ambtenaren. Het zijn ambtenaren die de beleidsrapporten voorbereiden en voorstellen tot beslissing maken. Door de soms onvoldoende kennis van en interesse in BBC van de mandatarissen, worden de voorbereide voorstellen vaak gewoon overgenomen. Niet alleen de mandatarissen vinden BBC complex, ook secretarissen en financieel beheerders ondervinden moeilijkheden en hebben vaak bijstand van consultants nodig, ondanks alle beschikbare ondersteuning. De indeling in beleidsdomeinen biedt momenteel geen inhoudelijke meerwaarde voor de raadsleden. Het gebruik van de beleidsvelden is statistisch wel belangrijk. Ondanks het feit dat ook de indeling in beleidsdomeinen interessante informatie kan opleveren wordt het aantal beleidsdomeinen vaak beperkt omdat de indeling het niveau van de kredietbewaking bepaalt: hoe lager het aantal beleidsdomeinen hoe gemakkelijker er met de kredieten kan geschoven worden. De indeling in prioritaire beleidsdoelstellingen en overig beleid is zeer arbitrair en weinig transparant. Raadsleden staan vaak sceptisch tegenover de indeling omdat ze vrezen dat zaken waarover men liever niet rapporteert in overig beleid opgenomen worden. Bovendien kunnen de raadsleden de coherentie van het geheel verliezen bij een selectieve presentatie van beleidsdoelstellingen. Om hun taak ten volle te kunnen uitoefenen en het beleid te kunnen uitstippelen, hebben de raadsleden nood aan alle relevante gegevens en niet enkel aan de gerapporteerde gegevens. Volgens de huidige regelgeving is het werken met investeringsenveloppes niet evident. Voornamelijk de overdracht van de transactiekredieten, het niveau van de kredieten en de vereiste kredietaanpassingen zijn omslachtig, niet flexibel en vormen een grote administratieve last. Er kunnen overlappingen zijn tussen investerings- en exploitatieuitgaven. Bovendien bestaat het investeringsbudget uit nieuwe investeringsenveloppes en een overzicht van de transactiekredieten van het boekjaar. Hierdoor heeft een raadslid, vanaf het moment dat het budget voor een investering is vastgesteld tot de Pagina 8 van 19
afsluiting van de investeringsenveloppe, geen zicht meer op lopende investeringen, tenzij het bestuur hier expliciet over rapporteert. Door alle bevraagden wordt het aantal en de moeilijkheid van de beleidsrapporten als een groot nadeel beschouwd. Het budget en het meerjarenplan zijn twee beleidsrapporten waarvan het budget in het meerjarenplan moet passen. Het budget is als het ware een onderdeel van het meerjarenplan. Het aanvoelen is dat bij de opmaak van de twee beleidsrapporten dubbel werk geleverd wordt. Uit de bevraging blijkt dat iedereen voorstander is van een integratie van het budget in het meerjarenplan. De meningen zijn verdeeld over de wenselijkheid van de koppeling van de delegaties van de raad naar het college in de vorm van lijsten in het budget. Sommige bevraagden vinden dat de nominatieve subsidies en overheidsopdrachten aan het budget gekoppeld moeten blijven om willekeur tegen te gaan, anderen vinden het omslachtig om de lijsten aan het budget te koppelen en vinden dat in de loop van het jaar nog nominatieve subsidies moeten kunnen worden toegekend zonder dat daarvoor een budgetwijziging vereist is. - Kredieten De bevraagden vinden dat er een opvallend verschil is tussen de zeer strenge regels voor kredietwijzigingen op het niveau van het investeringsbudget en de heel soepele mogelijkheden voor kredietverschuivingen op het niveau van het exploitatiebudget. Er is een grote vraag naar meer soepelheid voor de wijziging van kredieten. - Financieel evenwicht Toestandsevenwicht Bij de berekening van het resultaat op kasbasis worden de bestemde gelden afgetrokken van het gecumuleerd budgettair resultaat om aan te tonen over welke middelen het bestuur beschikt als men rekening houdt met alle te verwachten ontvangsten en uitgaven. Omdat het in de praktijk vaak voorvalt dat een bestuur middelen in kas heeft maar niet mag gebruiken omwille van het te behouden evenwicht van het resultaat op kasbasis, gaat het bestuur leningen aan. Het is niet efficiënt om middelen die men in kas heeft niet aan te wenden en daardoor te moeten lenen. Structureel evenwicht Uit de individuele bevragingen blijkt er vraag naar een verdieping en verbreding van de regels over het financieel evenwicht om de financiële gezondheid van de besturen beter Pagina 9 van 19
te bewaken. De federaties zijn tevreden met het huidige structurele evenwicht. Er is wel vraag naar bijkomende instrumenten waarmee het bestuur zijn financiële gezondheid kan meten en eventueel die van de groep (gemeente, met inbegrip van het OCMW, samen met de AGB s). Ook is er een grote interesse in een geconsolideerd financieel evenwicht voor het moederbestuur en zijn verzelfstandigde entiteiten (AGB s of APB s). Daarbij zou de gemeenteraad principieel de verantwoordelijkheid dragen voor de hele groep. Meermaals is ook de bezorgdheid geuit over de impact van de alternatieve financieringsvormen. Er wordt door enkele bevraagden voorgesteld om te werken met prognoses omdat dat gemakkelijker is bij het inschatten van de investeringsuitgaven. - Boekhouding Er is een algemene vraag om zo weinig mogelijk te wijzigen aan de rekeningenstelsels. De bevraagden zijn ook van mening dat de lijst van de beleidsvelden het best beperkt gehouden wordt en dat de besturen de vrijheid moeten blijven behouden om de groepering van de beleidsvelden in beleidsdomeinen te clusteren. Daarbij werd ook enkele keren opgemerkt dat de verplichte een-op-eenrelatie tussen de beleidsvelden en de beleidsdomeinen een geïntegreerde werking kan bemoeilijken. - Software Besturen zijn in hoge mate afhankelijk van de softwareleveranciers voor de gevraagde diensten. Ze geven aan dat de software nog niet helemaal op punt staat. Daarbij wordt bijvoorbeeld gezegd dat er nog maar weinig managementrapporten ontwikkeld zijn. De beleidsrapporten zijn niet bedoeld als managementrapportering en het is dan ook logisch dat ze niet volstaan om de gewenste managementinformatie te bekomen. Als de software echter geen bijkomende rapporteringsmogelijkheden biedt, dan moeten de besturen de gegevens vaak in excel omzetten om bruikbaar te zijn om zelf managementrapporten op te maken. Volgens de besturen hebben de softwareleveranciers zich prioritair gericht op de aanmaak van de verplichte beleidsrapporten. Er wordt aangegeven dat de besturen door die aanpak managementrapporten missen die eenvoudig uit het systeem zouden kunnen worden gehaald. Bovendien wordt gezegd dat de opmaak van de ontwikkelde beleidsrapporten te weinig gebruiksvriendelijk is. Er wordt ook op gewezen dat het niet altijd mogelijk is voor AGB s om uit de BBC-software jaarrekeningen op te maken volgens de ondernemingsboekhouding. Besturen maken bovendien geen onderscheid tussen de BBC en de softwareproblematiek met betrekking tot BBC. Het misnoegen van de besturen over de softwareondersteuning en producten straalt op die manier af op BBC an sich. Pagina 10 van 19
- Internecontrolesysteem/Organisatiebeheersing Organisatiebeheersing gaat veel verder dan BBC in strikte zin, of dan de financiële processen binnen de besturen. De timing van de opmaak van het decreet Lokaal Bestuur biedt echter mogelijkheden om dit ook ruimer aan te pakken en ook andere aspecten van organisatiebeheersing, bijvoorbeeld wat betreft interne delegatiemogelijkheden, te heroverwegen. Daarom werd het wel meegenomen in de BBC-evaluatie. Op vlak van de uitwerking en toepassing van een internecontrolesysteem (ICS) is er tot op heden een groot verschil tussen de besturen. Enkele zijn ver gevorderd en hebben een goed uitgewerkt en operationeel ICS, de meeste besturen hebben echter een ICS dat weinig inhoud heeft. Er bestaat bij de besturen een cultuur van weinig interne controle. Dat blijkt ook uit de vaststellingen van Audit Vlaanderen na de eerste reeksen audits die werden uitgevoerd bij de lokale besturen. - Datakwaliteit Via de digitale rapportering over de gegevens van de beleidsrapporten wordt een schat aan informatie ingezameld over de lokale besturen. Die gegevens worden gebruikt voor analyses, zowel in functie van lokale als in functie van Vlaamse informatiebehoeften. Technisch werkt die digitale rapportering intussen over het algemeen vlot, maar er wordt vastgesteld dat de kwaliteit van de aangeleverde data niet optimaal is. Dat heeft te maken met onzorgvuldige registraties. Het niet correct toekennen van de juiste sectorcodes (nodig voor de ESR-rapportering aan het INR en aan Europa) is hier een specifiek voorbeeld van. Mede doordat de besturen er zelf weinig belang of voordeel bij hebben dat die toekenningen correct gebeuren (behalve als ze zelf consolidaties willen doen), verlopen ze soms nogal arbitrair. Daardoor zijn de gegevens die aan Europa aangeleverd worden ook voor verbetering vatbaar. - Uitbreiding naar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden Een uitbreiding van BBC naar de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden wordt door heel wat bevraagden gesteund. Dat zou de transparantie verhogen, doordat overal in dezelfde vorm wordt gerapporteerd. De informatiewaarde van de rapportering zal ook toenemen als ook over het beleid en de planning wordt gerapporteerd aan de gemeenteraden. Nu rapporteren de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden louter financieel en enkel post factum (in de jaarrekening). Die grotere transparantie kan dan weer zorgen voor een betere samenwerking. Daarnaast biedt dat ook mogelijkheden om op een eenvoudigere manier te consolideren, zowel op het niveau van de individuele besturen als voor globale analyses. Pagina 11 van 19
3. Krachtlijnen voor bijsturingen Rekening houdend met de appreciatie voor het BBC-concept enerzijds en de gedane vaststellingen anderzijds worden de volgende krachtlijnen van bijsturing vooropgesteld: - om beter tegemoet te komen aan de informatiebehoeften van de raadsleden wordt naast de beleidsdoelstellingen meer nadruk gelegd op de belangrijkste acties of actieplannen, die ook het voorwerp van het democratische debat in de raad kunnen zijn; - de integratie van het budget in het meerjarenplan; - minder en uniformere schema s, die beter leesbaar zijn; - de financiële nota volgt een indeling op basis van de beleidsdoelstellingen, waarbij de beleidsdomeinen enkel nog ter informatie in de toelichting worden opgenomen; - een nog grotere nadruk in de strategische nota en de beleidsevaluatie op het inhoudelijke; hier worden niet noodzakelijk nog cijfers opgenomen, want de financiële nota toont de cijfers al op basis van doelstellingen; de nadruk op de (inhoudelijke) rapporteringsverplichting aan de raad, minder op autorisatie en kredietbewaking (die daardoor ook op een hoger niveau kan worden georganiseerd); - om de financiële gezondheid van de lokale besturen te bewaken, wordt het financieel evenwicht ook op geconsolideerd niveau getoond in de beleidsrapporten van de moederbesturen (bij de gemeenten: gemeente, met inbegrip van het OCMW, en AGB s; bij de provincies: provincie en APB s); - behoud van een norm voor het toestandsevenwicht en een norm voor het structureel evenwicht. De norm voor het structureel evenwicht wordt aangevuld met een in de beleidsrapporten verplicht op te nemen indicator die abstractie maakt van de gekozen financieringswijze. Die indicator wordt door de gemeenteraad aangewend als element in de beoordeling van het al dan niet fictief zijn van het structurele evenwicht; - vervanging van de investeringsenveloppes door een toelichting over de evolutie van de investeringsprojecten, die losstaat van de kredietbewaking; - een verhoging van de kwaliteit van de gerapporteerde data zonder onnodige ingrepen in het rekeningenstelsel te doen; - ondersteuning van de besturen in hun relatie tot de softwareleveranciers onder meer door standaardisatie; - verregaande deregulering van de organisatiebeheersing, door veeleer het kader vast te stellen dan de detailregels, en zo meer flexibiliteit, maar ook meer verantwoordelijkheid, aan de lokale besturen te geven; - verder onderzoek naar een mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van BBC naar sommige intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Pagina 12 van 19
4. Voorstellen 4.1. Beleidsrapporten Om beter tegemoet te komen aan de informatiebehoeften van de raadsleden, wordt het perspectief van de beleidsdoelstellingen in de beleidsrapporten aangevuld met de prioritaire acties of prioritaire actieplannen. De besturen kiezen zelf tussen beide opties. De prioritaire acties/actieplannen zijn de belangrijke acties/actieplannen waarover het bestuur communiceert aan de raad. Prioritaire beleidsdoelstellingen worden daardoor voortaan de beleidsdoelstellingen waaraan één of meerdere prioritaire acties/actieplannen gekoppeld zijn. Deze aanpassing moet de betrokkenheid van de raadsleden bij het beleid verhogen en het draagvlak voor BBC doen toenemen. Het aantal schema s wordt drastisch gereduceerd. Dat is mede het gevolg van de integratie van het budget in het meerjarenplan, waardoor het aantal schema s gehalveerd kan worden. Het budget is voortaan dus een onderdeel van het meerjarenplan. Daarnaast worden de verschillende beleidsrapporten (de (aanpassingen van de) meerjarenplannen en de jaarrekeningen) vereenvoudigd en uniformer gemaakt, om de vergelijkbaarheid en de leesbaarheid te verhogen. De financiële nota bestaat uit een financieel doelstellingenplan (of rekening) en een staat van het financieel evenwicht. Daarbij wordt gekozen voor de doelstellingen als invalshoek in plaats van de beleidsdomeinen. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de prioritaire beleidsdoelstellingen, de niet-prioritaire beleidsdoelstellingen en de verrichtingen zonder beleidsdoelstellingen. Binnen de verschillende prioritaire beleidsdoelstellingen worden telkens de prioritaire acties of actieplannen getoond en de overige acties of actieplannen. Om het inhoudelijke beleid eenvoudiger en leesbaarder weer te geven, moeten in de strategische nota van het meerjarenplan en de beleidsevaluatie van de jaarrekening geen cijfers meer worden opgenomen. Die staan immers al in de financiële nota, volgens dezelfde indeling op basis van beleidsdoelstellingen. Enkel de geplande doelstellingen en acties/actieplannen (en voor de jaarrekening de gerealiseerde doelstellingen en acties/actieplannen) worden beschreven. Dat moet het gemakkelijker maken om de te verwachten (meerjarenplan) en de gerealiseerde (jaarrekening) prioritaire acties/actieplannen en beleidsdoelstellingen te evalueren en bespreken. We bieden de besturen die dat wensen de mogelijkheid om toch cijfers op te nemen in de strategische nota van het meerjarenplan en de beleidsevaluatie van de jaarrekening. In dat geval kunnen de cijfers in de financiële nota op een meer geaggregeerd niveau worden getoond. Pagina 13 van 19
De schema s van de planning en de jaarrekening zijn uniform, maar in de jaarrekening wordt uiteraard ook nog een balans opgenomen en een staat van opbrengsten en kosten. Aangezien de beleidsdomeinen niet langer gebruikt worden in de financiële nota, wordt in de toelichting een schema opgenomen dat de opdeling van exploitatie en investeringen volgens beleidsdomeinen weergeeft. De huidige lijsten bij het budget (nominatieve subsidies, delegatie overheidsopdrachten) worden losgekoppeld van de beleidsrapporten: de uiteindelijke bevoegdheid blijft bij de raad, maar die hoeft dat niet noodzakelijk altijd via het meerjarenplan te beslissen. Dat biedt een bestuur de mogelijkheid om daar afzonderlijk over te beslissen, wat, indien nodig of gewenst, een flexibelere manier van werken mogelijk maakt. In de documentatie bij de beleidsrapporten wordt wel nog een overzicht opgenomen van de toegestane werkings- en investeringssubsidies, waaronder de nominatief toegekende subsidies. Dat overzicht houdt dan echter niet langer een beslissing in, maar is louter informatief, net als de andere informatie in de documentatie (bv. betreffende de personeelsinzet, de samenstelling van de beleidsdomeinen, de financiële vaste activa). 4.2. Kredieten Er wordt voorgesteld de complexe regels voor kredietbewaking en de daaraan gekoppelde aanpassingen van de meerjarenplannen sterk te vereenvoudigen. De nadruk wordt verlegd van de kredietbewaking naar de rapporteringsverplichtingen aan de raad. Raadsleden zijn veeleer geïnteresseerd in de inhoudelijke vooruitgang van de projecten of in belangrijke verschuivingen dan in de kredietbewaking op zich. Daarom kan het autorisatieniveau verhogen, zodat de raadsleden minder vaak worden geconfronteerd met aanpassingen aan de planning die louter het gevolg zijn van de kredietbewaking. Een nieuwe autorisatie van de raad blijft vereist bij belangrijke wijzigingen (zowel financiële als inhoudelijke wijzigingen). Op welk niveau die autorisatie dan precies moet worden gelegd, moet worden bekeken in relatie tot de vrijheidsgraden die BBC biedt. Er moet over gewaakt worden dat we door het aanpassen van het autorisatieniveau andere essentiële elementen in het BBC-concept niet onderuit halen. Noch de beleidsdomeinen, noch de prioritaire beleidsdoelstellingen lijken daarom geschikte niveaus om de kredietbewaking op te organiseren: de keuze van doelstellingen en beleidsdomeinen mag niet beïnvloed worden door praktische afwegingen over flexibiliteit wat betreft de kredietbewaking. Pagina 14 van 19
Dat betekent dat ook de investeringsenveloppes, die eveneens een autoriserende rol hadden, afgeschaft worden. Ze worden vervangen door een evolutie van de investeringsprojecten in de toelichting. Zo blijven de raadsleden toch op de hoogte over de stand van zaken van de investeringen per project. Die rapportering staat los van de kredietbewaking. Door het verdwijnen van de investeringsenveloppes, vervallen ook het concept van de verbinteniskredieten en de automatische overdracht van kredieten naar het volgende boekjaar. Om te vermijden dat de besturen bij het begin van elk boekjaar een aanpassing van het meerjarenplan moeten doorvoeren om de ongebruikte kredieten van het vorige boekjaar opnieuw op te nemen, wordt het uitvoerend orgaan de bevoegdheid gegeven om te bepalen welk gedeelte van de ongebruikte investeringskredieten en de bijbehorende financieringskredieten wordt overgedragen naar het volgende boekjaar. 4.3. Rapportering Het optrekken van het niveau van de autorisatie mag echter niet betekenen dat de raad in het ongewisse gelaten wordt over de uitvoering van de planning die hij heeft goedgekeurd. Daarom moeten alle besturen rapporteren aan de raad, ook los van de rapporteringsmomenten die gekoppeld zijn aan de goedkeuring van de beleidsrapporten. De gemeenteraad beslist daarbij over de wijze en frequentie van het rapporteren. Er wordt echter de verplichting opgelegd om minstens éénmaal per jaar, in de loop van het derde kwartaal, te rapporteren over de stand van zaken, zowel op financieel als op inhoudelijk vlak. Zo kunnen de raadsleden de evolutie van de uitvoering van het meerjarenplan steeds opvolgen. Ook de verzelfstandigde entiteiten rapporteren onder dezelfde voorwaarden aan hun moederbestuur. Dat betekent in concreto dat alle raadsleden minimaal driemaal per jaar een rapportering krijgen over de beleidsdoelstellingen en de uitvoering ervan: bij de jaarlijkse aanpassing van het meerjarenplan (in het late najaar), bij de vaststelling van de jaarrekening (in het voorjaar) en minstens één tussentijdse rapportering (in het vroege najaar). 4.4. Financieel evenwicht Om tegemoet te komen aan de bezorgdheden die naar boven kwamen tijdens de georganiseerde bevraging, is het aangewezen om het financieel evenwicht niet enkel te bekijken op het niveau van de individuele besturen, maar ook op geconsolideerd niveau. Door de integratie van het OCMW wordt het OCMW sowieso al samengenomen met de gemeente. Om het geconsolideerde evenwicht te beoordelen, komen daar dan ook de autonome gemeentebedrijven bij (en voor Antwerpen ook de districten). De provincie wordt dan samengenomen met haar autonome provinciebedrijven. Voor dat financieel evenwicht op groepsniveau gelden geen afzonderlijke normen, maar het wordt wel Pagina 15 van 19
getoond in de beleidsrapporten van de moederbesturen, ter informatie van de raadsleden. Uiteindelijk zijn die moederbesturen immers verantwoordelijk voor de financiële gezondheid van de hele groep, met inbegrip van de dochters, De norm van het toestandsevenwicht moet behouden blijven, maar het is beter om niet langer te spreken van het resultaat op kasbasis maar van het beschikbaar budgettair resultaat. De oude term roept vaak vragen op omdat ten onrechte een link gelegd wordt met de beschikbare kasvoorraad. De term bestemde gelden wordt vervangen door onbeschikbare gelden, om te vermijden dat besturen onnodig leningen opnemen, omwille van een reservering door de raad. Onbeschikbare gelden zijn dan enkel nog die middelen die omwille van regelgeving of verplichtingen in het bestuur aanwezig zijn maar niet gebruikt kunnen worden. We denken hierbij bijvoorbeeld aan gelden die verplicht op een geblokkeerde rekening staan. Het beschikbaar budgettair resultaat is dan het verschil tussen het gecumuleerd budgettair resultaat en die onbeschikbare gelden. Dit beschikbaar budgettair resultaat moet jaarlijks groter dan nul zijn, voor elk afzonderlijk bestuur (dus voortaan ook voor de AGB s en APB s). Dit is een evidente norm: geen enkel bestuur mag middelen uitgeven waarover het niet beschikt. Als norm voor het structureel evenwicht is het aangewezen om de huidige regels inzake de autofinancieringsmarge te behouden, dit is een autofinancieringsmarge die groter of gelijk is aan 0 in het laatste financiële boekjaar waarop de financiële nota van het meerjarenplan betrekking heeft. Het is aangewezen om deze norm van structureel evenwicht in de beleidsrapporten aan te vullen met een te expliciteren indicator die niet beïnvloed wordt door de gekozen financieringswijze. Uit de evaluatie is immers duidelijk de bezorgdheid naar voren gekomen over de invloed van alternatieve financieringsvormen die mogelijk aanleiding kunnen geven tot een uitholling van de norm voor structureel evenwicht. Daarom wordt het concept van gecorrigeerde autofinancieringsmarge ingevoerd. Deze indicator geeft weer, in de eerste plaats ten behoeve van de gemeenteraad, hoe groot de autofinancieringsmarge is als rekening gehouden wordt met jaarlijkse aflossingen, ook bij alternatieve financieringsvormen, zodat zichtbaar wordt of de leningslasten al dan niet worden doorgeschoven naar een periode ná de planningsperiode. Als de autofinancieringsmarge kleiner is dan de gecorrigeerde autofinancieringsmarge is er geen probleem. In het geval de autofinancieringsmarge (veel) groter is dan de gecorrigeerde, schuift een bestuur de leningslasten door naar een volgende legislatuur of generatie en is er mogelijk sprake van een fictief structureel evenwicht. De verplichting tot optreden door de toezichthoudende overheid in het geval van een fictief evenwicht wordt behouden. Dit geldt voor de gevallen dat inkomsten (veel) te Pagina 16 van 19
hoog zouden worden ingeschat of verplichte uitgaven niet worden ingeschreven of voor de situaties waarin het evenwicht enkel schijnbaar gerealiseerd wordt, door het naar voren schuiven in de tijd van ontvangsten en/of het naar achteren schuiven in de tijd van uitgaven. Ook andere elementen waarmee de toezichthoudende overheid rekening zal houden in het beoordelen van het al dan niet fictieve karakter van het structurele evenwicht van de (aanpassingen van de) meerjarenplannen, zullen jaarlijks worden opgenomen in de instructies voor de opmaak van de (aanpassingen van de) meerjarenplannen. 4.5. Boekhouding Wat betreft de boekhouding zijn geen fundamentele aanpassingen nodig, enkel wat kleinere bijsturingen. Om de besturen te leiden naar correctere boekingen werd de mogelijkheid onderzocht om de economischesectorcodes te integreren in de algemene rekeningen: in plaats van een code per type tegenpartij zouden dan, waar dat relevant is, bijkomende subrekeningen opgelegd worden in het minimum algemeen rekeningenstelsel. Dat spoor is echter verlaten. In de plaats daarvan wordt ervoor geopteerd om het gebruik van de economischesectorcodes te beperken tot die verrichtingen waar dat echt noodzakelijk is en er een grotere zichtbaarheid aan te geven door de correcte weergave van de beleidsrapporten afhankelijk te maken van een correct gebruik van die codes. Daarnaast lijkt het ook nuttig om enkele aanpassingen te doen in het rekeningenstelsel om een vrijwillige consolidatie tussen het moederbestuur en de dochterbesturen te faciliteren en om enkele technische verfijningen door te voeren. 4.6. Software Aanpassingen aan de regelgeving zullen wellicht weinig concrete impact hebben op de problemen met de software die in de bevraging werden gesignaleerd. Het is wel nuttig om de lokale besturen te ondersteunen zodat ze sterker staan tegenover de softwareleveranciers, ook in het kader van een overheidsopdracht (bv. in de context van de inkanteling van het OCMW). Daarbij wordt maximaal ingezet op het gebruik van open standaarden, zodat de verschillende applicaties vlot met elkaar kunnen communiceren en de besturen een echte keuze krijgen doordat ze niet langer de facto verplicht worden om alle toepassingen bij dezelfde leverancier af te nemen. Pagina 17 van 19
4.7. Internecontrolesysteem/Organisatiebeheersing De regels over de interne controle en de organisatiebeheersing, die momenteel op sommige punten erg gedetailleerd zijn, worden sterk vereenvoudigd. Daarbij wordt de nadruk veel meer gelegd op het algemene kader en de minimale voorwaarden waar elk bestuur aan moet voldoen, veel minder op de concrete uitwerking. Zo kan elk bestuur een eigen organisatiebeheersing uitwerken op maat van de eigen organisatie, binnen een ruimer regelgevend kader. Decretale detailregels over specifieke vormen van delegatie en interne organisatie, zoals intern verzelfstandigde agentschappen en budgethouderschap, zijn daarbij niet langer noodzakelijk. 4.8. Datakwaliteit De besturen moeten verder gesensibiliseerd worden om iets te doen aan de nog onvoldoende kwaliteit van de gerapporteerde data, maar een wijziging van de regels is daarvoor niet aangewezen. Daarnaast zal de verplichte periodieke rapportering aan de raad de besturen stimuleren om hun boekhouding minstens op die momenten zo veel mogelijk bij te werken, zodat de data die op dat moment gerapporteerd worden voor de kwartaalrapportering (een Europese verplichting) van een hogere kwaliteit zullen zijn. In diezelfde context wordt het goedkeuringstoezicht ook uitgebreid naar de jaarrekeningen van de autonome gemeente- en provinciebedrijven. Dat zou de datakwaliteit ten goede moeten komen (en sluit aan bij de Europese verplichtingen van onafhankelijke controle op de gerapporteerde data). De wijziging met betrekking tot de economischesectorcodes, die in het bijzonder een pijnpunt zijn, kwam hoger al aan bod. 4.9. Uitbreiding toepassingsgebied naar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden Het is wenselijk dat de BBC-regels van toepassing zullen worden gemaakt op een deel van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Om te bepalen voor welke (types van) samenwerkingsverbanden dat zinvol is en voor welke niet is nog nader onderzoek mogelijk. Mogelijke criteria voor het toepassen van BBC door de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden kunnen daarbij de wens van de verenigingen zelf zijn of het al dan niet behoren tot de overheidssector in termen van ESR. 5. Beslissing van de Vlaamse Regering De Vlaamse regering: Pagina 18 van 19
- stemt in met de conceptnota en de erin opgenomen voorstellen tot aanpassing van de regelgeving m.b.t. de beleids- en beheerscyclus van de lokale besturen zoals opgenomen in paragraaf 4; - belast de Vlaamse minister bevoegd voor binnenlands bestuur met de verdere regelgevende uitwerking van deze voorstellen in het kader van het decreet Lokaal Bestuur en de bijbehorende uitvoeringsbesluiten. Deze conceptnota houdt geen financieel of budgettair engagement in vanwege het Vlaams Gewest of de Vlaamse Gemeenschap. Liesbeth HOMANS Vlaams minister van Binnenlands Bestuur, Inburgering, Wonen, Gelijke Kansen en Armoedebestrijding Pagina 19 van 19