De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen. Gemeenteraad van Nijmegen Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen Telefoon (024) 329 91 11 Telefax (024) 329 22 92 E-mail gemeente@nijmegen.nl Afschrift: college, fracties Postadres Postbus 9105 6500 HG Nijmegen Datum 03 mei 2013 Datum uw brief Onderwerp Onderzoek ontsloten: Effectiviteit subsidies Ons kenmerk BM60/13-09 13.0006735 Aantal bijlagen 1 Contactpersoon Smink, Jelly Doorkiesnummer 3292338 Geachte leden van de gemeenteraad, De Rekenkamer Nijmegen heeft in kaart gebracht wat de resultaten zijn van onderzoek door andere rekenkamers naar de effectiviteit van subsidies. De gedachte hierachter is dat met een beperkte inzet inzichten kunnen worden verkregen die voor de Nijmeegse situatie van toepassing kunnen zijn. Uitkomsten die in vrijwel elk onderzoek terugkomen, zijn daarbij het meest interessant. Want wat in de meeste andere gemeenten speelt, zal waarschijnlijk in Nijmegen ook spelen. Of verdient in elk geval nadere beschouwing, als het beeld is dat het in Nijmegen anders is. Dit onderzoek ontsloten onderzoek is mede op suggestie van de auditcommissie opgepakt. Voor dit onderzoek heeft de Rekenkamer 18 rapporten van gemeentelijke en provinciale rekenkamers en een rapport van de Algemene Rekenkamer geanalyseerd. Het overzicht van deze rapporten is opgenomen in bijlage 1. Van elk rapport heeft de Rekenkamer alle conclusies en aanbevelingen die raakvlakken hebben met de effectiviteit van subsidies in een overzicht gezet. Vervolgens zijn deze conclusies en aanbevelingen gerubriceerd en is gekwantificeerd hoe vaak deze zijn gerapporteerd 1. De resultaten die het vaakst zijn genoemd, staan in deze brief centraal. Het zijn de lessen die waarschijnlijk ook voor onze stad relevant zijn. In paragraaf 1 worden deze op een rij gezet en toegelicht. 1 Deze werkdocumenten zijn digitaal beschikbaar gesteld voor raadsleden en ambtenaren die aan de slag gaan met het 213a onderzoek naar aanleiding van het initiatiefvoorstel Een onderzoek naar de opbrengst van subsidies dat op 24 april 2013 door de raad is vastgesteld.
1 Onlangs heeft de raad een initiatiefvoorstel aangenomen, waarin het college wordt verzocht onderzoek te doen naar de effectiviteit van verstrekte subsidies. Het college heeft inmiddels positief gereageerd op dit verzoek van de raad. Met de initiatiefnemers en betrokken ambtenaren is besproken hoe de resultaten van dit Rekenkameronderzoek gebruikt kunnen worden om de vragen van de raad aan het college te concretiseren. Met het oog hierop is de Rekenkamer nagegaan of en zo ja, in hoeverre de lessen uit de rapporten van anderen in het verleden in Nijmegen al zijn onderkend in (evaluaties van) het subsidiebeleid. In paragraaf 2 is dit per les steeds kort aangeduid. De conclusie is dat alle lessen die elders spelen ook in Nijmegen aan de orde zijn (geweest) en dat deze in elk geval op papier ook al onderkend zijn. Op basis daarvan is ons advies aan de raad om niet meer te laten onderzoeken of een bepaalde les in Nijmegen (nog) speelt, maar om direct na te laten gaan of en hoe dit probleem de afgelopen jaren in de praktijk is opgelost en tot welke resultaten dat heeft geleid. 1. LESSEN UIT ONDERZOEK VAN ANDERE REKENKAMERS De hoofdconclusie uit het overgrote deel van de onderzochte rapporten is dat de effectiviteit van subsidies niet bekend is en ook niet kan worden vastgesteld. Hierdoor worden besluiten over instelling, voortzetting of stopzetting van een subsidie genomen zonder dat bekend is of deze wel effectief is. De Rekenkamer heeft uit de 19 onderzochte rapporten zeven lessen gedistilleerd die verklaren waarom de effectiviteit niet kan worden vastgesteld. Deze lessen zijn gebaseerd op de meest voorkomende conclusies of aanbevelingen. Voor alle lessen geldt dat de achterliggende conclusies of aanbevelingen in tenminste vijf rapporten zijn genoemd. Lokale bijzonderheden zijn er zo uitgehaald 2. Les 1: Doelen zijn niet concreet Subsidies zijn beleidsinstrumenten die worden ingezet om bepaalde gewenste doelen te bereiken. In veel onderzoeken is geconstateerd dat de doelen in de gemeentelijke begrotingen en beleidsnota s maar beperkt zijn uitgedrukt in te realiseren maatschappelijke effecten. Met andere woorden: het is onduidelijk wat de gemeente precies wil bereiken. Daarmee wordt het uiteindelijk moeilijk, zo niet onmogelijk om uitspraken te doen over de effectiviteit van het beleid en de daarbij ingezette instrumenten. 2 Ten behoeve van de leesbaarheid wordt bij de lessen steeds gesproken over gemeenten, ook als de lessen ook uit de rapporten van de provinciale rekenkamers of van de Algemene Rekenkamer getrokken kunnen worden.
2 Les 2: Zwakke relatie tussen doelen en gevraagde prestaties Idealiter is sprake van een heldere relatie tussen de doelen in de begroting en beleidsnota s en de prestaties die van gesubsidieerde instellingen gevraagd worden. Die prestaties moeten immers bijdragen aan het realiseren van het gewenste doel. In de casestudies die de andere rekenkamers hebben uitgevoerd, zijn niet of nauwelijks verbanden gevonden tussen de gevraagde prestaties in de subsidiebeschikkingen en de gemeentelijke doelen die daarmee gerealiseerd moeten worden. Les 3: Er worden geen alternatieven afgewogen voor subsidieverlening als beleidsinstrument Subsidieverlening is geen doel op zich. Idealiter worden subsidies verstrekt omdat daarmee de gewenste doelen het beste bereikt kunnen worden. Uit de geanalyseerde rapporten komt naar voren dat die afweging vrijwel nooit gemaakt wordt. De onderzoekers hebben geen motieven gevonden voor de keuze van subsidie als het meest effectieve beleidsinstrument. Overigens is ook opgemerkt dat het maken van een weloverwogen keuze voor subsidies als beleidsinstrument niet eenvoudig is, zolang er een beperkt zicht is op de doeltreffendheid van de inzet van subsidies. Les 4: Subsidies worden niet (goed) op effectiviteit geëvalueerd Volgens de Algemene Wet Bestuursrecht (artikel 4.24) moet de gemeente elke vijf jaar de verstrekte subsidies evalueren op hun doeltreffendheid. In de bestudeerde rapporten wordt geconcludeerd dat deze evaluaties een enkele uitzondering daargelaten - ontbreken. Indien er al sprake is van een evaluatie, dan laat de inhoudelijke kwaliteit ervan te wensen over. Een van de verklaringen die hiervoor wordt gegeven is dat de organisatie (ambtenaren en wethouders) niet bekend is met de verplichting uit de Awb. Een andere verklaring is dat de organisatie niet gelooft in het kunnen vaststellen van de effectiviteit van subsidies en zich daarom onvoldoende bezighoudt met het beantwoorden van de effectiviteitsvraag. Les 5: Onvoldoende controle op prestaties subsidieontvangers Gemeenten en provincies sturen subsidieontvangers in de praktijk vooral op basis van vertrouwen. Er wordt verondersteld dat de subsidieontvanger zich wel aan de gemaakte afspraken zal houden. In de verordening of uitvoeringsvoorschriften is overigens wel altijd een systematiek opgenomen voor de (tussentijdse) controle op het nakomen van afspraken. Die wordt meestal niet (volledig) toegepast. Les 6: Sturings- en beheersingsinformatie beperkt Om te kunnen beoordelen of subsidies effectief zijn, is meer nodig dan het formuleren van doelen in termen van maatschappelijke effecten, het leggen van een relatie naar de prestaties die van de gesubsidieerde instellingen worden gevraagd en periodieke evaluaties. Het vereist ook
3 sturings- en beheersingsinformatie, zodat zo nodig ook tussentijds kan worden bijgestuurd. Deze informatie is in de onderzochte gemeenten maar beperkt aanwezig. Dat komt doordat de gesubsidieerde instellingen onvoldoende voortgangs- of verantwoordingsinformatie aanleveren of omdat de gemeente onvoldoende doet met de informatie die de gesubsidieerde instellingen aanleveren. Les 7: Versnippering van de uitvoering van het subsidiebeleid Uit de onderzochte studies komt naar voren, dat subsidieverstrekking in veel gemeenten wordt gekenmerkt door een grote mate van versnippering. Vaak ontbreekt een overzicht van alle subsidies die zijn (of worden) verstrekt. Nog vaker ontbreekt een overzicht van de uitkomsten van controles op subsidies. Het ontbreekt de raad daardoor aan inzicht. Onduidelijk is aan welke instellingen subsidie is verstrekt en waarvoor. Ook geldt dat subsidies meestal door individuele beleidsmedewerkers volgens hun eigen werkwijze worden voorbereid en dat daarbij maar beperkt planmatig wordt gewerkt. Handreiking onderzoek effectiviteit subsidies De Rekenkamer wil er hier apart nog op wijzen dat de Randstedelijke Rekenkamer en de Algemene Rekenkamer als reactie op hun onderzoeksbevindingen een handreiking hebben opgesteld, waarmee onder meer invulling kan worden gegeven aan de hiervoor genoemde lessen. De handreikingen (en in het bijzonder de toepassing daarvan door de Randstedelijke Rekenkamer) maken duidelijk dat het mogelijk is de effectiviteit van subsidies te bepalen. Wij adviseren bij het 213a onderzoek waarmee de effecten van de Nijmeegse subsidies in beeld gebracht gaan worden, gebruik te maken van de relevante onderdelen van (één van) deze handreikingen 3. 2. NIJMEGEN EN DE ZEVEN LESSEN De zeven lessen in de voorgaande paragraaf gelden voor veel gemeenten. Daarmee is nog niet gezegd dat deze ook op Nijmegen van toepassing zijn. Mogelijk zijn er voor onze stad al regels vastgesteld of maatregelen getroffen die maken dat één of meer van de lessen niet (meer) op ons betrekking hebben. Een volledig antwoord op die vraag vereist een andersoortig onderzoek. Wel kan een deel van het antwoord gevonden worden door (de evaluatie van) het Nijmeegse subsidiebeleid op deze punten te analyseren. 3 De genoemde handreikingen zijn digitaal aan de raad en betrokken ambtenaren beschikbaar gesteld en ook te vinden op www.nijmegen.nl/rekenkamer.
4 Uit bestudering van de raadsvoorstellen bij de subsidieverordeningen (en bijbehorende bijlagen) is gebleken dat er vanaf 2000 bestuurlijk aandacht is voor de effectiviteit van subsidies, net als voor de onderliggende processen. De basis hiervoor was de Contourennota subsidieverdeling en instrumentarium in de gemeente Nijmegen Van tredmolen naar effectieve subsidiëring door de raad vastgesteld op 7 maart 2001 naar aanleiding van een evaluatie van de toenmalige subsidieverordening 4. Sindsdien is de subsidieverordening een aantal keren (op verzoek van de raad) aangepast: Algemene subsidieverordening 2002 (Asv). Deze is gebaseerd op de Contourennota Van tredmolen naar effectieve subsidiëring ; Wijziging algemene subsidieverordening Nijmegen 2002 op 4 februari 2004, mede naar aanleiding van de moties Vervolg subsidies (13 en 14 nov. 2002) en Nog één keer subsidies (12 en 13 nov. 2003). Deze moties waren in het bijzonder gericht op het vergroten van de sturing door de gemeenteraad; Nieuwe regelgeving subsidies. Op basis van een evaluatie van de Algemene subsidieverordening stelt de raad een nieuwe verordening vast, de Nijmeegse Kaderverordening subsidies (NKS). Bijlage bij het raadsvoorstel is de Kadernota subsidies 2008. Dit is het beleidskader voor de verstrekking van subsidies door de gemeente Nijmegen. Het recente initiatiefvoorstel waarin het college wordt opgeroepen onderzoek te doen naar de effectiviteit van subsidies sluit zo bezien aan op de aandacht die de raad al langere tijd heeft voor dit thema. In het vervolg van deze paragraaf is met behulp van citaten uit de hiervoor genoemde stukken aangegeven dat zowel de hoofdconclusie, als de zeven lessen uit de rapporten in Nijmegen al zijn onderkend. Dat betekent niet automatisch dat het met die effectiviteit wel goed zit. Voor het 213a-onderzoek betekent het dat om zicht te krijgen op die effectiviteit per les onderzocht kan worden hoe dit probleem de 4 Aanleiding daarvoor was weer een initiatiefvoorstel van PvdA, CDA en VVD (juli 1999) waarin werd gevraagd om een herijking van het subsidiebeleid. Een van de vragen uit het initiatiefvoorstel luidde: Voldoet het fenomeen budgetovereenkomst, zijn de Nijmeegse organisaties er tevreden over en is het een goed instrument voor politieke sturing?. Verder werd gevraagd om een duidelijk kader voor subsidieverlening. Dit ten behoeve van (inhoudelijke) toetsing van de subsidie-aanvragen. Daarnaast noemden de initiatiefnemers een kwaliteitskeurmerk wenselijk, zodat vragen beantwoord worden over doel, effectiviteit en efficiency, technische en organisatorische aspecten en eindigheid van de subsidies.
5 afgelopen jaren in de praktijk is opgelost en tot welke resultaten dat heeft geleid. Lessen over effectiviteit en Conclusie De effectiviteit van subsidies is niet bekend en kan ook niet kan worden vastgesteld. Hierdoor worden besluiten over instelling en voortzetting van een subsidieregeling genomen zonder dat bekend is of deze wel effectief is. ASV 5 : Subsidies lijken vast te zitten in het huidige aanbod. Van gemeentewege worden subsidieaanvragen wel getoetst aan het gemeentelijk beleid ( past het er binnen? ), maar van duidelijke sturing vooraf op basis van een lokale probleemstelling ( ) en vraaganalyse ( ) is vaak geen, of slechts impliciet, sprake. Les 1: Les 2: Doelen zijn niet concreet genoeg Zwakke relatie tussen doelen en gevraagde prestaties ASV: Een resultaatgericht subsidiesysteem vergt een inhoudelijke beleidsbepaling vooraf, waarbij door de politiek duidelijke prioriteiten worden gesteld en meetbare doelen worden geformuleerd. Dit dient te gebeuren bij de ontwikkeling van de diverse beleidsvisies. Subsidiebesluiten moeten zijn gebaseerd op helder en concreet geformuleerde (geoperationaliseerde) doelen en resultaten. Het politieke primaat vraagt om heldere beleidsuitgangspunten bij de toekenning van subsidies. ( ). In de Asv komt hij terug in de aanvraagprocedure, waarin een aan beleid toetsbare motivering van het subsidieverzoek wordt verlangd. 5 Onder de kop ASV zijn in deze brief citaten opgenomen uit het raadsvoorstel bij de Asv (door de raad vastgesteld op 13 december 2001)of de Contourennota (bijlage bij het raadsvoorstel Asv en al eerder vastgesteld door de raad op 7 maart 2001).
6 Nog één keer 6 : NKS 7 : De raad, ( ) vanaf nu bij in de moties genoemde strategische budgetsubsidies aan de hand van een startnotitie zal spreken over de beleidsdoelen en wensen die op het betreffende beleidsterrein nagestreefd worden. ( ). Met de nieuwe regelgeving rondom subsidies beogen wij: vergroten van de bestuurlijke sturingsmogelijkheden. Dat doen we voorafgaand aan de subsidieverstrekking: we stellen financiële subsidieplafonds in en leggen meer nadruk op de inhoudelijke kaderstelling door de raad. Voor budgetsubsidies is een duidelijke formulering van doelstellingen en beoogde effecten van gemeentelijk beleid noodzakelijk. Les 3: Er worden geen alternatieven afgewogen voor subsidieverlening als beleidsinstrument ASV: Zo komt duidelijker dan voorheen het principe tot uitdrukking dat niet een instelling als zodanig, maar altijd de activiteit, c.q. het beleid voorwerp van subsidie is. NKS: De nieuwe regelgeving die voorligt is gebaseerd op het uitgangspunt dat subsidieverstrekking geen doel op zich is, maar een middel om vorm en inhoud te geven aan de realisatie van het gewenste beleid binnen de gemeente Nijmegen. De vormgeving van het subsidiebeleid dient efficiënt en effectief te zijn, dat wil zeggen dat enerzijds adequaat met collectieve middelen wordt omgegaan (efficiënt) en anderzijds ook de gestelde doelen worden gerealiseerd (effectief). Een periodieke evaluatie van zowel de inzet van het subsidie-instrument zelf, als de effectiviteit (outcome) van de verleende subsidies is daar onderdeel van. 6 7 Onder de kop Nog één keer zijn in deze brief citaten opgenomen uit de motie Nog één keer subsidies die door de raad is vastgesteld op 12 en 13 november 2003. Onder de kop NKS zijn in deze brief citaten opgenomen uit het raadsvoorstel bij de NKS of de Kadernota subsidiebeleid die door de raad zijn vastgesteld op 23 april 2008.
7 Les 4: Subsidies worden niet (goed) op effectiviteit geëvalueerd ASV: Uitgangspunt van het systeem van budgetsubsidiëring is dat de subsidieverstrekker meer zicht krijgt op wat feitelijk met de gemeenschapsmiddelen wordt gedaan. NKS: Achteraf besteden we meer aandacht aan de verantwoording van de subsidies, waarbij met name de vraag naar het realiseren van de beleidsdoelen binnen de beschikbaar gestelde middelen centraal dient te staan. ( ). Les 5: Onvoldoende controle op prestaties subsidieontvangers ASV: Afrekenen vereist bovendien een afrekencultuur : zijn de partijen (gemeente subsidie-ontvanger) zich voldoende bewust van de consequenties van het afrekenen? Nijmegen kent op dit moment (nog) geen afrekencultuur. Het vergt een omslag in het denken, zeker ook bij de instellingen die het betreft. Het is wenselijk dat in Nijmegen duidelijke vormen van afrekenen worden ontwikkeld, in die zin dat instellingen meer moeten worden aangesproken op resultaat. Het college ziet toe op het nakomen van de subsidieafspraken door de instelling en grijpt in wanneer het mis loopt. Les 6: Sturings- en beheersingsinformatie beperkt ASV: Er zal jaarlijks evaluatieve informatie ( ) bij de gemeenteraad moeten komen. NKS In de jaarrekening en de beleidsevaluaties legt het college verantwoording af over de vraag hoe de verstrekte subsidies hebben bijgedragen aan de realisatie van de door de raad geformuleerde doelstellingen. Voor les 6 geldt verder dat in de Asv en NKS (en bijbehorende uitvoeringsvoorschriften) is vastgelegd welke informatie de gesubsidieerde instellingen aan de gemeente moeten aanleveren: bij de subsidie-aanvraag, als tussentijdse verantwoordingsinformatie en na afloop van het subsidiejaar.
8 Les 7: Versnippering van de uitvoering van het subsidiebeleid ASV: De verordening is in een conceptversie in april jl. besproken in een studiebijeenkomst met de grote gesubsidieerde instellingen. Men heeft daar waardering voor de verordening uitgesproken, maar tevens benadrukt dat een goede toepassing van de richtlijnen een kwaliteitsimpuls vergt van zowel de subsidiënt als de aanvrager. Als hulpmiddel voor de beoordeling van subsidieaanvragen wordt een checklist ontworpen van aandachtspunten die tevens als keurmerk voor concrete voorstellen dienst kan doen. NKS: Teneinde het subsidieproces binnen de gemeente Nijmegen, in het verlengde van de NKS en de uitvoeringsvoorschriften adequaat vorm te geven, is het gewenst te komen tot een uniforme inrichting van het subsidieproces, zodat elke aanvrager van een subsidie op gelijke wijze wordt behandeld wat betreft de aanvraag, termijnen en verantwoording. Om dit gewenste uniforme subsidieproces te borgen, zal sprake moeten zijn van: standaard werkprocessen (per subsidiesoort); standaard formulieren voor aanvraag en verantwoording (uniformiteit naar de aanvrager); standaard beschikkingen wat betreft de toekenning van subsidies; een gemeentebreed subsidiesysteem, niet alleen ten behoeve van de beheersing van de werkprocessen, maar ook ten behoeve van een uniforme vastlegging van de verstrekte subsidies, relevante managementinformatie en de productie van het uitvoeringsprogramma subsidies; opleidingen, om eenieder dit bij dit subsidieproces betrokken is, in staat te stellen zijn/haar taak adequaat uit te kunnen voeren. Ook voor deze aanpassingen geldt dat de gemeentebrede toepassing hiervan niet volledig per 1-1-2009 kan worden gerealiseerd. In het implementatieplan van de NKS is dit nader ingevuld en wordt aangegeven wanneer dit gerealiseerd wordt. Uiterlijk per 1-1-2010 dient dit volledig afgerond te zijn. Aanvullend moet voor les 7 genoemd worden dat in Nijmegen jaarlijks als onderdeel van de begroting een overzicht van verstrekte en te verstrekken subsidies wordt uitgebracht. Op grond van de ASV ging het om de Subsidieverdeelstaat, waarin de subsidies voor een beperkt aantal programma s was opgenomen. In het Uitvoeringsprogramma subsidies dat op grond van de NKS wordt uitgebracht, zijn alle gemeentelijke subsidies opgenomen.
9 Samenvattend adviseert de Rekenkamer in het 213a onderzoek systematisch na te gaan of en hoe de zeven lessen in de praktijk zijn opgepakt en wat daarvan de resultaten zijn. Met vriendelijke groet, A.G.P. van Ruth Voorzitter Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen J.J. Smink Secretaris Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen
10 Bijlage 1 Overzicht geanalyseerde rapporten Rapport van: Betreffende: Rekenkamer Oost Nederland (2013) Provincie Overijssel Zuidelijke Rekenkamer (2013) Provincie Limburg Randstedelijke Rekenkamer (2013) Provincie Noord Holland Randstedelijke Rekenkamer (2013) Provincie Zuid Holland Randstedelijke Rekenkamer (2013) Provincie Flevoland Randstedelijke Rekenkamer (2013) Provincie Utrecht Rekenkamercie Heerenveen (2012) Onderzoekscie gemeenteraad Utrecht (2012) Algemene Rekenkamer (2011) Rekenkamer Den Haag (2011) Rekenkamer Leeuwarden (2011) Rekenkamercie Teylingen (2011) Welzijnsubsidies Rekenkamer Delft (2007) Rekenkamer Gouda (2007) Rekenkamer Noord (2007) Cultuursubsidies Rekenkamercie Oss (2006) Rekenkamercie Alkmaar (2005) Rekenkamercie Spijkenisse (2005) Rekenkamer Zwolle (2005)