Sterk Bestuur in de regio Arnhem

Sterk Bestuur in de regio Arnhem Voorlopige aanbevelingen van de adviescommissie aan Gemeenten in de regio Arnhem De regio Arnhem De provincie Gelderland De VNG Gelderland

Regiorapport Regio Arnhem Waarnemingen van de Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland. Bestemd voor: - gemeenten in de regio Arnhem - provincie Gelderland - de Vereniging Nederlandse Gemeenten, afdeling Gelderland Voor de regio Arnhem is eerder een concept-regionaal rapport opgesteld met de waarnemingen van de adviescommissie. Deze voorlopige versie vormde de input voor de regiobijeenkomst van 18 november 2014. Na de regiobijeenkomst met de gemeenten heeft de adviescommissie conclusies getrokken en aanbevelingen opgesteld. In dit rapport treft u die aan. Na afronding van het project Sterk Bestuur in Gelderland zal de adviescommissie een eindrapport opstellen gericht op hele provincie Gelderland. Mogelijk zal in deze afrondende fase ook nog opnieuw gekeken worden naar de gemeenten aan de randen van de regio, omdat de situatie in aangrenzende regio s wellicht leidt tot aanvullende inzichten. Dit rapport is opgesteld in drie fasen: Fase 1: deskresearch en waarnemingen van de september 2014 adviescommissie Verzending voor aanvang regiobijeenkomst Fase 2: regiorapport met een advies en met aanbevelingen December 2014 van de adviescommissie Fase 3: eindrapport van de adviescommissie Te plannen, verwachting einde 1 e kwartaal 2015 Na onderzoek in alle regio s 1

Voorwoord Als gevolg van allerlei ontwikkelingen in het openbaar bestuur, waaronder de decentralisaties van taken in het sociaal domein, komt er veel op de gemeenten af. De opgaven waarvoor zij komen te staan zijn bijzonder groot. Als gevolg hiervan wordt er nu en in de toekomst een sterk beroep gedaan op de bestuurskracht van gemeenten. De Gelderse gemeenten, de VNG afdeling Gelderland en de provincie Gelderland onderzoeken in 2014 en 2015 gezamenlijk het vermogen van gemeenten om het groeiende takenpakket adequaat te vervullen. Het onderzoek resulteert in aanbevelingen aan gemeenten en provincie voor het bevorderen van een sterk en toekomstbestendig bestuur in Gelderland. De Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland voert, ondersteund door adviesbureau BMC, en in opdracht van de provincie Gelderland en de VNG afdeling Gelderland, gesprekken met vertegenwoordigers van gemeenten in de provincie Gelderland. De gesprekken in de regio Arnhem vonden afgelopen maanden plaats. Dit heeft geleid tot een helder beeld van deze regio. Met name de articulatie van de eisen die ondernemers en maatschappelijke organisaties stellen aan het functioneren van het openbaar bestuur hebben het inzicht van de adviescommissie verdiept. De adviescommissie heeft per gemeente een beknopte analyse van kansen en ontwikkelingen opgesteld. Deze geeft inzicht in de mogelijkheden, beperkingen en inspanningen van gemeenten om actief bij te dragen aan een sterke samenwerking en uitvoering van programma s in de regio. De adviescommissie is enthousiast ontvangen en kon elke keer rekenen op openhartige en constructieve gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeenten. De adviescommissie bedankt de raadsleden, gemeentebestuurders en MT-leden voor hun bevlogenheid om de regio en de provincie nog sterker te maken. Namens de Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland, de voorzitter, mr. G.J. (Fred) de Graaf Naast de adviescommissie is er een klankbordgroep ingesteld met vertegenwoordigers van ondernemers, onderwijs en overige maatschappelijke organisaties. De klankbordgroep heeft aan de voorkant van het proces een advies uitgebracht met opvattingen vervat in een document getiteld Visie en kader. Dit kader is gebruikt in de gesprekken met de gemeenten. Aansluitend is door de klankbordgroep een notitie opgesteld met de bevindingen van de klankbordgroep. Tenslotte heeft de adviescommissie in de slotbijeenkomst over de conclusies en aanbevelingen dankbaar gebruikgemaakt van de opvattingen van de klankbordgroep. 2

Inhoudsopgave VOORWOORD 1 Inleiding 2 Kader voor Sterk Bestuur 3 Regio Arnhem in vogelvlucht 4 Waarnemingen van de adviescommissie 5 Conclusies en aanbevelingen van de adviescommissie BIJLAGEN 3

Figuur 1 Activiteiten en producten project Sterk Bestuur Gelderland 4

1. Inleiding Met het project Sterk Bestuur in Gelderland willen de provincie Gelderland en de VNG-afdeling Gelderland werken aan behoud en versterking van de bestuurskracht en toekomstbestendigheid van gemeenten en regio s in de provincie. Het project Sterk Bestuur in Gelderland heeft de volgende doelen: het bevorderen van een krachtig lokaal bestuur en krachtige regio s in Gelderland; het bieden van houvast en het stimuleren van discussie, afwegingen en besluitvorming over duurzame bestuurskracht in relatie tot een toenemend takenpakket bij gemeenten en provincie. De Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland heeft voor haar reflectie iedere gemeente in de regio Arnhem bezocht en gesproken met (vertegenwoordigers van) gemeenteraden, colleges van B&W en MT s. In het project laat de adviescommissie zich ook bijstaan door de Klankbordgroep Sterk Bestuur in Gelderland. Deze klankbordgroep geeft een stem aan de ondernemers en de overige maatschappelijke organisaties waaronder onderwijs in Gelderland. De adviescommissie heeft de volgende activiteiten ondernomen om tot haar advies te komen (zie figuur 1): 1. Uitvoeren van deskresearch: Op basis van door gemeenten aangeleverde documenten en openbare bronnen (zoals websites en mediaberichten) is een globaal overzicht gemaakt van een aantal aspecten van de bestuurskracht van de desbetreffende gemeente (financiële situatie, interactie met de bevolking, visie en strategisch vermogen, samenwerking). De resultaten van het deskresearch is in conceptvorm voorgelegd aan de gemeente voor eventuele opmerkingen en aanvullingen. 2. Uitvoeren van zelfanalyse door gemeente. Op basis van een digitale vragenlijst heeft er een zelfanalyse plaatsgevonden door de gemeenten, vaak vastgesteld door het college en soms ook door de raad en het college. 3. Gesprekken voeren met het college, (een delegatie van de) raad en het MT van de gemeenten. Deze gesprekken gingen onder meer over bestuurlijke stabiliteit en een gezonde financiële positie, het vermogen om opgaven en ambities te definiëren en om te zetten in uitvoering, de decentralisatieopgaven, samenwerking in de regio en de interactie met de bevolking. 4. Reflecteren op kansen- en ontwikkelanalyse door de gemeente(secretarissen). De bevindingen van de analyse zijn gepresenteerd in een kansen- en ontwikkelanalyse per gemeente, die voor eventuele opmerkingen en aanvullingen is voorgelegd aan de gemeente en is aangepast als ze feitelijke onjuistheden bevatte. 5. Gesprekken voeren met regiosecretarissen en met de representanten van de maatschappelijke organisaties in de provincie. 5

2. Kader voor Sterk Bestuur De Klankbordgroep Sterk Bestuur in Gelderland, die is samengesteld uit vertegenwoordigers van het Gelderse bedrijfsleven, kennisinstituten, maatschappelijke instellingen en vertegenwoordigers van de VNG, heeft zich gebogen over de basisvoorwaarden waaraan gemeenten moeten voldoen om de toekomstige maatschappelijke en bestuurlijke opgaven aan te kunnen. De Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland heeft mede op basis hiervan een beoordelingskader ontwikkeld waarmee uitspraken kunnen worden gedaan over de (veer)kracht van Gelderse gemeenten. 2.1 Sterk bestuur: huis op orde en veranderkracht Zoals de klankbordgroep schrijft, waarborgt een bestuurskrachtige gemeente via effectieve cocreatie de gewenste effecten voor de maatschappelijke opgaven. Het is daarin de vraag hoe het openbaar bestuur de macro-ontwikkelingen naar zich toe weet te trekken en dit is de overkoepelende opgave daarin een verbinding weet te leggen met het maatschappelijk veld. Overigens is de gemeente hierin niet de enige uitvoerder; inwoners, ondernemers, het onderwijs, de zorg, maatschappelijke instellingen en mede-overheden spelen hierin allemaal een rol. Het is voor de gemeente de kunst om hierin op de verschillende speelvelden op verschillende niveaus te schakelen en te verbinden. Om dat te bereiken acht de klankbordgroep het van belang dat er focus ligt op de economische krachten in de regio, zodat de sterkte van Gelderland goed wordt benut. Daarbij gaat het nadrukkelijk om vooral te zoeken naar de kansen, waaronder groei-initiatieven van inwoners. Een sterk bestuur heeft het vermogen om de zaken in eigen huis goed op orde te hebben. Gemeenten moeten ook in minder gunstige omstandigheden adequaat kunnen functioneren. Zij moeten actief bijdragen aan het oppakken van bovenlokale vraagstukken en dienen een zodanige financiële spankracht te organiseren dat schommelingen in het inkomsten- en uitgavenpatroon kunnen worden opgevangen. Het middellange- en langetermijnperspectief zijn hierin ook van belang. Wij verwachten dat het gemeentebestuur en zijn ambtelijke organisatie in staat zijn om te participeren in netwerken, de kosten te minimaliseren, de infrastructuur te versterken en de regionale economie te vertalen naar het lokale niveau. Overigens zijn wij van mening dat de grootte van een gemeente niet bepalend is voor de bestuurskracht. Die gaat immers om het slim schakelen en verbinden. Het gaat om de bewustwording dat gemeenten over de gemeentelijke en bestuurlijke grenzen heen kijken voor kansen en oplossingen; het innoveren in een netwerksamenleving. In zichzelf gekeerde gemeenten zijn hiertoe niet in staat. Sterk bestuur vraagt om veranderingen in houding en gedrag, lef en inspirerend leiderschap. Het vraagt ook om het zien van kansrijke (economische) ontwikkelingen en die te stimuleren en te faciliteren. Dit kan een worsteling opleveren. Er is veel veranderkracht voor nodig om op sommige momenten bestaande sturingsmechanismen los te laten en te kijken naar andere mogelijkheden. In het nastreven van maatschappelijke effecten streeft het bestuur legitimiteit na; zowel in het vervullen van de democratische legitimiteit als in het vervullen van een legitieme rol richting de samenwerkingspartners. De kern van het bestuurlijk profiel van de gemeente bestaat uit het fundament van een goed functionerende gemeente: bestuurlijke stabiliteit; de organisatie kwalitatief en kwantitatief op orde; een gezonde financiële positie. 2.2 Samenleving, context, strategie en samenwerking Internationalisering, informatisering, bezuinigingen, dure grondposities van de gemeenten, specialisering en demografische ontwikkelingen zijn ook voelbaar in Gelderland. 6

Deze ontwikkelingen bepalen de context en hebben hun weerslag op de inwoners en daarmee ook op het openbaar bestuur. Dit project Sterk Bestuur in Gelderland brengt het vermogen van gemeenten in beeld om het groeiende takenpakket adequaat te vervullen. In figuur 2 is dat schematisch verbeeld. Figuur 2 Sterk bestuur in relatie tot veranderingen en samenwerking Een sterk bestuur gaat op een goede manier om met de ontwikkelingen en betrekt hierbij de verwachtingen van de samenleving (de maatschappij van morgen ). Dit biedt kansen om de maatschappelijke opgaven in gezamenlijkheid op te pakken om het gewenste maatschappelijke effect te bereiken. De gemeente dient dan verbinding te maken met de inwoners, ondernemers, het onderwijs, de zorg, maatschappelijke instellingen en medeoverheden. Het is voor de gemeente de kunst om hierin op de verschillende speelvelden, op verschillende niveaus te schakelen en te verbinden. Een sterk bestuur is geen doel op zich, maar een verbindend instrument om resultaten te bereiken in een veranderende omgeving. Een sterk bestuur laat zich leiden door een heldere strategie ( een inspirerende visie ). Gemeenten zoeken hiertoe vele vormen van samenwerking met andere gemeenten gezamenlijk of in regioverband en met andere partners. Gelderland telt 54 gemeenten en zeven regio s (Arnhem en Nijmegen zijn afzonderlijk belicht). Een regio bestaat uit de samenwerking van een aantal gemeenten. Dit kan een samenwerking op een of meer thema s of domeinen zijn. De interbestuurlijke samenwerking kent diverse vormen, variërend van projectgewijs gezamenlijk ontwikkelen van beleid tot een clustering van de organisaties van buurgemeenten in één gemeenschappelijke werkorganisatie. Deze samenwerking kan betrekking hebben op strategische, tactische en operationele zaken: Strategische samenwerking: economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele keuzes en maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale) concurrentiepositie van de regio; Tactische samenwerking ten aanzien van beleidsvorming en -uitvoering: het maken van beleidskeuzes en de beleidsuitvoering van gemeentelijke taken in het fysieke en sociale domein; Operationele samenwerking ten aanzien van bedrijfsvoering en dienstverlening: het beheer van de ambtelijke organisatie en de uitvoering van gemeentelijke diensten die zich richten op buurten, wijken en dorpskernen ( schoon, heel en veilig ). 2.3 Intergemeentelijke samenwerking op vele domeinen Intergemeentelijke samenwerking betreft bijvoorbeeld samenwerking gericht op scholing en werk. Om innovatie te stimuleren en te faciliteren, moeten we zoals hiervoor gezegd over bestaande (gemeentelijke) grenzen heenkijken. De versterking van de regio en haar topclusters en het bevorderen van een gezond leefklimaat en vitaliteit van de bevolking vormen het uitgangspunt. Innovaties in netwerksamenwerking moeten het gewenste maatschappelijk effect vergroten. Het gaat om samenwerking tussen ondernemers, onderwijs, instituten en overheden bij gezamenlijke programma s. Een belangrijk onderwerp is het arbeidsmarktbeleid. Voldoende goed opgeleid personeel is een belangrijke economische waarde. De beschikbaarheid van onderwijsvoorzieningen hangt ermee samen. Samenwerking bij de (nieuwe) sociale decentralisatieopgaven is een aandachtspunt. Deze transities worden veelal verkokerd (per werksoort/ deelterrein) aangepakt. Samenwerking tussen gemeenten op het gebied van jeugdzorg, participatie en AWBZ/Wmo is noodzakelijk. 7

Ook ten aanzien van voorzieningen (onderwijs, sport, cultuur) is samenwerking tussen gemeenten nodig om onderscheidend te kunnen zijn en voldoende draagvlak te verkrijgen. De samenwerkingsvormen kunnen verschillen in de Gelderse regio s; de Gelderse oplossingen kunnen verschillen van aanpakken elders. Industriële vooruitgang, economische ontwikkeling en kennisontwikkeling in Food, Health, Energie, Toerisme en Recreatie, Milieu en Maakindustrie zijn de belangrijke economische sectoren van Gelderland. Juist door te versterken, kan Gelderland excelleren op deze topclusters. Dit kan door, overigens ook onderling, de verbindingen te leggen. Dit versterkt de economie en het vestigingsklimaat in deze provincie. Deze economische trekkrachten zullen aansluiten bij de lokale plannen en deze versterken. Het openbaar bestuur zal zich juist moeten richten op duurzame groei en ontwikkeling, in plaats van op de economische crisis, demografische krimp en bezuinigingen. Door het stimuleren van groei-initiatieven vanuit inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties ontstaan innovatie en nieuwe ontwikkelingen. Afstemming (kwalitatief en kwantitatief) van de woningvoorraad en de bedrijventerreinen, herstructurering van bedrijventerreinen, bereikbaarheid en mobiliteit en voorzieningen zijn eveneens onderwerpen van de economische en ruimtelijke samenwerking. Om schaalvoordelen te verkrijgen, hebben gemeenten onderdelen van hun diensten, gericht op dienstverlening en burgerzaken, ondergebracht in samenwerkingsverbanden. Het gaat om zaken als financiën, informatisering en automatisering, personeel en organisatie. Ook is er een intensieve samenwerking op het terrein van uitkeringen (intergemeentelijke sociale diensten) en op het terrein van belastingen. Ook voor handhaving is gezamenlijk optrekken gebruikelijk en de wijze waarop uitbesteding van taken heeft plaastgevonden. 2.4 Resume De adviescommssie volgt de opvatting van de klankbordgroep dat landelijke en regionale ontwikkelingen hoge eisen stellen aan bestuurskracht van gemeenten. Gekozen vormen van samenwerking beperken zich niet tot een eenmaal gedefinieerde regio en bevinden zich ook niet allemaal op hetzelfde niveau. Dat vraagt van gemeenten dat zij schakelen tussen de verschillende schaalniveaus, tussen verschillende rollen en tussen verschillende speelvelden. In de keuze voor een samenwerkingsvorm dienen daarom slimme en concrete keuzes te worden gemaakt. De volgende factoren zijn gebruikt als indicatoren van sterk bestuur : 1. Zaken in huis moeten goed op orde zijn: financiën, uitvoeringsen verbindingskracht 2. Inspirerend leiderschap en veranderkracht 3. Vervullen van een legitieme rol 4. Focus op economische krachten in de regio, naast de transitie van de drie decentralisaties in het sociaal domein 5. Nadruk op meer kwaliteit en niet op minder 6. Innoveren in een netwerksamenwerking 7. Slimme samenwerking 8

9

10

3. Regio Arnhem in vogelvlucht 3.1 Elf gemeenten en twee grote gemeenteclusters gesitueerd Regio Arnhem bestaat uit de gemeenten Arnhem, Doesburg, Duiven, Lingewaard, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rijnwaarden, Rozendaal, Westervoort en Zevenaar 1. Daar waar de Rijn Nederland binnenstroomt, op een kruispunt van wegen en rivieren, ligt de regio Arnhem. In het hart van de provincie Gelderland komt het stedelijk en landelijk gebied samen. Men werkt (nog?) vanuit de Stadsregio Arnhem Nijmegen (SAN) samen op de strategische onderwerpen mobiliteit, werken, wonen en ruimte, waartoe in totaal twintig gemeenten behoren. Door de gunstige ligging op routes tussen West-Oost en Noord-Zuid-Nederland en dichtbij Duitsland, heeft de regio zich kunnen ontwikkelen als handelsregio. De SAN is een van de grootste stedelijke gebieden in Nederland, welke op internationale schaal concurreert. De economie richt zich op innovatie in de brede economische structuur. Te denken valt dan aan kennisintensieve diensten, de creatieve industrie en nieuwe combinaties van zorg, welzijn en recreatie. Voor tactische onderwerpen werkt men op de schaal van de regio Arnhem (de elf gemeenten) en operationeel op diverse schalen, zoals De Liemers, de G5 (Rheden, Renkum, Arnhem, Overbetuwe en Lingewaard). De regio staat bekend als groen gebied. Dit komt door de vele en grote parken in Arnhem, de ligging aan de zuidrand van de Veluwe en de landelijke gebieden van de dorpen. Wat vroeger voornamelijk heide- en zandgrond was, is ontgonnen om akkers en bossen aan te leggen. De natuur vormt een rustpunt voor de inwoners in de regio en daaromheen. Recreatie is dan ook een van de economische dragers van het gebied. 4.2 Stedelijk en landelijk gebied met 450.000 inwoners Arnhem speelt als centrumgemeente een centrale rol in de regio. De stad heeft vanwege de samenstelling van de bevolking te maken met grootstedelijke problematieken. De inwoners hebben een gemiddeld inkomen, wat lager ligt dan gemiddeld in Gelderland en er is een hoger percentage van de bevolking dat een uitkering nodig heeft. Het aantal inwoners van Arnhem ligt ver boven dat van de middelgrote gemeenten met een inwoneraantal van tussen de 25.000 en 45.000 inwoners. Ook de kleinste gemeente op het Nederlandse vasteland, Rozendaal, ligt in deze regio. Daarnaast zijn er nog de twee kleine gemeenten Doesburg en Rijnwaarden. Gemeente Oppervlakte Inwoners Arnhem 101,54 km² 150.803 Doesburg 12,96 km² 11.449 Duiven 35,19 km² 25.580 Lingewaard 69,14 km² 45.814 Overbetuwe 115,08 km² 46.653 Renkum 47,23 km² 31.577 Rheden 84,35 km² 43.563 Rijnwaarden 48,08 km² 10.926 Rozendaal 27,92 km² 1.500 Westervoort 7,84 km² 15.147 Zevenaar 58,00 km² 32.254 Totaal 713,96 km² 450.251 De bevolkingsgroei in de regio is de afgelopen jaren teruggelopen, maar er is nog steeds sprake van een kleine plus. 1 De gemeente Montferland wordt meegenomen met de regio Achterhoek. 11

3.3 Ruimtelijk economische aspecten Typering De ambitie op regionaal niveau van de regio Arnhem is onlosmakelijk verbonden met de twintig gemeenten van de SAN. Het profileren en versterken van de regio ten behoeve van de internationale concurrentiepositie is een belangrijke drijfveer. Arnhem en Nijmegen zijn sterke steden, omgeven door subregio s en landelijke gebieden. Bureau Louter typeert de regio als semi verstedelijkte periferie. Vanuit ruimtelijk-economisch oogpunt is de regio kansrijk wat betreft ontwikkelingen binnen de corridor vanuit het Havengebied Rotterdam richting Noordrijn-Westfalen. Daarnaast liggen er kansen binnen enkele topsectoren en is de regio sterk op het gebied van health, energie- en milieutechnologie (EMT) en toerisme en recreatie. In stadsregioverband werken de twintig gemeenten aan belangrijke thema s op ruimtelijk-economisch gebied met name voor mobiliteit, ruimte, wonen en werken. De bereikbaarheid van en mobiliteit in de regio zijn van belang om te concurreren met andere regio s in internationaal verband. De ambitie richt zich, naast het onderhouden en beheren van de concessie openbaar vervoer, voornamelijk op het verbeteren van de interne bereikbaarheid. Dit geldt in het bijzonder voor het wegverkeer. De A50, A15, A12, A73 en A325 vormen gezamenlijk een belangrijk knooppunt (is externe bereikbaarheid). Het spoor zorgt voor een goede verbinding tussen Arnhem en Nijmegen en de omliggende steden en dorpen. Bovendien is er een prima aansluiting op het landelijk netwerk. De regio wordt doorkruist door de rivieren (Neder)Rijn en de Waal. Opgaven De regio Arnhem Nijmegen onderscheidt vijf opgaven voor de bevordering van de mobiliteit: Regionale corridor: als een S-vorm loopt de regionale corridor tussen Elst, Arnhem, Nijmegen en Wijchen. Op deze regionale corridor liggen belangrijke werkgelegenheidslocaties en voorzieningen. Daarnaast omvat het gebied belangrijke economische ontwikkelingskansen. Zowel vanuit landelijke, regionale als internationale netwerken moet de corridor goed bereikbaar zijn. Radialen: Van oudsher heeft het verstedelijkte gebied zich ontwikkeld langs een aantal radialen die zijn gericht op Arnhem en Nijmegen. De bereikbaarheid van de regio is sterk afhankelijk van het goed functioneren van deze radialen. Dit betreft alle ontsluitings- en verbindingswegen tussen de twee steden en omliggende steden en dorpen. De hoofdopgave voor de radialen is het verbeteren van de bereikbaarheid tussen de regionale corridor en de stedelijke gebieden voor de modaliteiten auto en openbaar vervoer. Versterken bereikbaarheid stedelijk gebied: dit gaat om het verhogen van de aantrekkelijkheid (lucht, verkeersveiligheid) en het in stand houden van de bereikbaarheid voor de verschillende modaliteiten: fiets, auto, openbaar vervoer. Versterken Oost-West-as voor een goede verbinding met Duitsland. Behoud van het landelijk gebied, groene long, voor toeristische en recreatieve voorzieningen. Op het gebied van ruimte zijn de gezamenlijke ambities vastgelegd in het Regionale plan 2005-2020. Het doel om te blijven werken aan een aantrekkelijke internationaal concurrerende regio doet men vanuit de inhoudelijke ambitie om de netwerkvorming te versterken. Alleen zo kan het stedelijk netwerk de schaalsprong maken in de transformatieopgave naar het niveau van de regio. Op dit moment wordt in overleg met het Rijk, in het kader van het MIRT, gewerkt aan de kansen op het gebied van economie en mobiliteit voor de komende tien jaar en de vertaling daarvan richting majeure projecten. De twintig gemeenten van de stadsregio hebben gezamenlijk ook een Woonagenda 2020. Daarin ligt de focus op krachtige steden, prachtig ommeland en sterke subregio s. Voor het prioriteren van woningbouwplannen hebben de gemeenten in de stadsregio een gezamenlijke methodiek bepaald (via het stoplichtenmodel). Eind 2011 is besloten dat de stadsregio zich binnen het takenpakket werken, richt op het zorg dragen voor een goed vestigingsklimaat in de regio. 12

Dat gebeurt, naast het faciliteren van vestigingsplaatsfactoren, door het ontwikkelen van bedrijventerreinenbeleid, detailhandelsbeleid, de vastgoedrapportage en de Portal Arnhem Nijmegen City Region. Grootschalige detailhandel is een belangrijke sector waarin de samenwerking met triple helix-partners tot zijn recht komt. Samenwerking Regionale samenwerkingsverbanden Samenwerkingsverbanden Deelnemende gemeenten Stadsregio Arnhem Arnhem, Doesburg, Duiven, Lingewaard, Nijmegen (SAN) Montferland, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rijnwaarden, Rozendaal, Westervoort, Zevenaar, Beuningen, Groesbeek, Heumen, Millingen aan de Rijn, Mook en Middelaar, Nijmegen, Ubbergen en Wijchen. Regionaal Bureau Met bovenstaande twintig gemeenten en Toerisme Omgevingsdienst Regio Arnhem 3.4 Sociaal maatschappelijke opgaven de Duitse gemeente Kranenburg Arnhem, Doesburg, Duiven, Lingewaard, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rijnwaarden, Rozendaal, Westervoort, Zevenaar. Typering De drie decentralisaties in het sociaal domein nemen een belangrijke plaats in op de sociaal-maatschappelijke agenda: implementatie van de Participatiewet; decentralisatie jeugdzorg, decentralisatie AWBZ/Wmo. Opgaven De recente decentralisaties hebben een grote impact op de gemeentelijke organisaties. De budgetten in het sociaal domein gaan een groot deel van de gemeentelijke begroting uitmaken. De ambities zijn hoog en het uiteindelijke doel is dat de gemeente de regie voert op het tot stand komen van een integraal aanbod. Dit wordt gesymboliseerd door de uitspraak: 1 gezin, 1 budget, 1 plan. De hoofdlijn is dat gemeenten het dichtst bij de inwoners zitten en deze zorg effectiever, met minder bureaucratie en goedkoper kunnen leveren. Vanwege deze redenering is er een grote financiële taakstelling aan de decentralisatie gekoppeld. Het kabinet neemt een aantal maatregelen zodat gemeenten hun nieuwe taken goed kunnen uitvoeren, zoals: Minder regeldruk voor inwoners. De regels moeten zo eenvoudig mogelijk zijn. Inwoners met ingewikkelde problemen kunnen terecht bij één aanspreekpunt. De geldstromen aan gemeenten voor de taken in het sociaal domein worden eenvoudiger en eenduidiger ingericht. Gemeenten krijgen uiteindelijk één budget om de participatie in de maatschappij te bevorderen. Besteding van en verantwoording over dit budget wordt zo voor gemeenten overzichtelijker. Samenwerking Gemeenten nemen het voortouw en een eigen verantwoordelijkheid bij decentralisatie van overheidstaken. Het merendeel van deze taken zullen gemeenten op lokaal niveau uitvoeren. Daarvoor gaan gemeenten op bestuurlijk, ambtelijk en financieel gebied samenwerken. Op die wijze kunnen gemeenten hun nieuwe verantwoordelijkheden adequaat invullen en hun taken goed uitvoeren. De stad Arnhem heeft het initiatief genomen om deze decentralisaties vorm te geven binnen de subregio Arnhem. Enkele taken in het sociaal domein, met name in de jeugdhulp, zullen (boven)regionaal worden opgepakt. In de Contourennota Participatie 2014 van de gemeente Arnhem staan de kaders voor de uitvoering van de Participatiewet. De regionale samenwerking intensiveert de werkgeversbenadering, zet extra in op de zelfredzaamheid van inwoners en gaat hoogwaardig en activerend handhaven. Op regionale schaal wordt gewerkt aan een gezamenlijke dienstverlening (gemeenten, UWV en Presikhaaf Bedrijven). 13

Regionale samenwerkingsverbanden Samenwerkingsverbanden Deelnemende gemeenten Gemeenten Arnhem Arnhem, Doesburg, Duiven, Lingewaard, decentralisaties Montferland, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rijnwaarden, Rozendaal, Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden SW-Bedrijf Presikhaaf GR voor onderwijstaken 3.5 Bedrijfsvoering en dienstverlening Westervoort, Zevenaar. Arnhem, Barneveld, Doesburg, Duiven, Ede, Lingewaard, Nijkerk, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rozendaal, Rijnwaarden, Scherpenzeel, Wageningen, Westervoort en Zevenaar (zestien gemeenten) Arnhem, Doesburg, Duiven, Lingewaard, Overbetuwe, Rheden, Rijnwaarden, Rozendaal, Westervoort en Zevenaar (tien gemeenten). Arnhem, Duiven, Lingewaard, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rijnwaarden, Rozendaal, Westervoort en Zevenaar (tien gemeenten) Typering Onder de elf gemeenten bestaan er twee subregionale samenwerkingsverbanden: de G5 en De Liemers. Daarnaast vindt er op onderdelen samenwerking plaats, waaronder de G2. De volgende bijzonderheden zijn relevant: Gemeente Rozendaal maakt zijdelings deel uit van de subregio G5, waarbij er samen moet worden gewerkt op het gebied van belastingen, inkoop en aanbesteding, ingenieursdiensten, sportorganisaties en ICT. Een aantal taken besteedt Rozendaal uit aan de gemeente Rheden, hiervoor zijn Service Level Agreements opgesteld (onder andere leerplicht en leerlingenvervoer, CJG, cliëntenraad Wwb en Wmo-raad). De gemeente Montferland maakt geen deel uit van een van de regio s in de regio Arnhem. De gemeente had zowel banden met de SAN als met de regio Achterhoek. Recent heeft de gemeente besloten niet meer deel te nemen aan beide samenwerkingsverbanden. Op het gebied van operationele samenwerking werkt zij met Oude IJsselstreek en Aalten samen op het gemeentelijk belastinggebied. De analyse van Montferland zal tegelijk met de gemeenten in de Achterhoek worden opgesteld. Ook de gemeente Doesburg werkte zowel met de gemeenten in de Achterhoek als met de gemeenten in regio Arnhem samen. Na het kiezen voor de regio Arnhem voor de gezamenlijke implementatie van de decentralisatieopgaven, ligt het accent meer op de regio Arnhem. De gemeente Doesburg heeft duidelijke keuzes gemaakt welke activiteiten zij in de regio Arnhem uitvoert en welke in de Achterhoek. Opgaven De samenwerking in De Liemers vindt plaats op het gebied van sociale zaken, ICT en inkoop. De Liemerse gemeenten hebben de ambitie de samenwerking te intensiveren en verkennen de vormen van ambtelijke samenwerking. De G5-gemeenten werken samen op het gebied van sport, ICT, belastingen, inkoop en aanbestedingen, interim-pool, ingenieursdiensten en subsidies. Het verder uitbouwen van deze samenwerking is in discussie. Samenwerking Subregionale samenwerkingsverbanden in de regio Operationele Deelnemende gemeenten samenwerkingsverbanden G 5 Rheden, Renkum, Arnhem, Overbetuwe en Lingewaard Samenwerkingsverband Zevenaar, Duiven, Westervoort en De Liemers (Sdl) Rijnwaarden G 2 Overbetuwe en Lingewaard 14

4. Waarnemingen van de adviescommissie 4.1 Regionale samenwerking en gemeenten onder druk In dit hoofdstuk beschrijven we de waarnemingen en mogelijke verbeterpunten. De conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in het volgende hoofdstuk. Het onderwerp herindeling is in de gesprekken met de Liemerse gemeenten door henzelf aan de orde gesteld. De discussies daarover zijn nog lang niet afgerond, maar de verkiezingen hebben wel wijzigingen in de opinies van de gemeentebesturen gebracht. De sense of urgency voor samenwerking is in het algemeen beperkt aanwezig en op strategisch niveau gaat het nogal eens alleen over het structuurvraagstuk over wat de gevolgen zijn van het beëindigen van de Wgr+-status. Een strategie voor de lange termijn wordt in veel gemeenten gemist. Als gevolg daarvan kost samenwerking veel inspanning en zijn de resultaten beperkt. De steden Arnhem en Nijmegen vormen samen met de regiogemeenten een dragende regio. De uitdaging is om in de samenwerking intensief in te zetten op economische visieontwikkeling voor de regio. Versterking van de profilering is hier zeer noodzakelijk. Om de vierde regio van Nederland te blijven, moet de triple helix-samenwerking beter uit de verf komen, vinden veel gemeenten. De discussies over de gevolgen van het verdwijnen van de Wgr+-status blijken onvoldoende productief. De samenwerking tussen alle gemeenten in de stadregio lijkt, ondanks het instellen van een Gezamenlijk Orgaan, uiteen te vallen. De adviescommissie signaleert dat de samenwerking tussen Arnhem en Nijmegen meer tekenen van concurrentie vertoont dan van samenwerking met gemeenschappelijke doelstellingen. Ambtelijke organisaties steeds kwetsbaarder De gemeenten hebben de afgelopen jaren een forse reductie van de formatie moeten realiseren. De adviescommissie constateert dat de grenzen voor de ambtelijke organisaties van grote en kleine gemeenten zijn bereikt. Voor kleine gemeenten geldt bovendien dat de kwetsbaarheid vanwege de vele éénpitters in de organisatie groot is. Deze capaciteitsproblemen gelden niet alleen voor uitvoerende taken, maar ook (en vooral) voor de beleidsadvisering aan het college. De ambities van de colleges en de raden blijven onverminderd hoog. Het is zeer de vraag of dat voor de ambtelijke organisaties wel is te realiseren. De bezuinigingen trekken dus een zware wissel op de spankracht van de ambtelijke organisaties. Vanuit de drie K s (Kwaliteit, Kwetsbaarheid, Kosten) hebben alle gemeentelijke organisaties belang bij schaalvergroting. Vrijwel alle gemeenten zijn dan ook in overleg met andere gemeenten over operationele samenwerking (bedrijfsvoering). Colleges bemoeien zich intensief met hoe bedrijfsvoeringstaken al dan niet in samenwerking worden uitgevoerd. De bestuurlijke drukte maakt dat de initiatieven voor samenwerking niet altijd als productief worden ervaren. 4.2 Gemeenten willen door met intensiveren samenwerking De adviescommissie heeft waargenomen dat de gemeenten in de regio Arnhem zich zeer inspannen om adequaat te functioneren. Iedere gemeente doet dit op een eigen manier, maar er wordt altijd gehandeld vanuit trots en een zelfbewuste houding. Toch is er geen tijd om stil te staan, omdat desondanks de resultaten vaak te lang op zich laten wachten. De toenemende opgaven en de daarmee samenhangende kwetsbaarheid van individuele gemeenten nopen iedereen om na te denken over slimme vormen van samenwerking. Nadenken over vormen van samenwerking gebeurt met wisselend resultaat op verschillende niveaus. 15

Dat is zichtbaar bij de G5 (Rheden, Renkum, Arnhem, Overbetuwe en Lingewaard), de G2 (Overbetuwe en Lingewaard), De Liemers (Zevenaar, Duiven, Westervoort en Rijnwaarden) en op regionaal niveau binnen de regio Arnhem en de SAN. Om ook in de toekomst bestuurs- en uitvoeringskrachtig te blijven, lijkt het noodzakelijk dat de samenwerking wordt verdiept en geïntensiveerd. Daarbij is aandacht nodig voor het volgende: Wat opvalt is dat operationele samenwerking na een lange voorbereidingstijd nogal eens niet wordt gerealiseerd vanwege (onnodige?) sentimenten bij vooral de gemeenteraden. De ambtelijke organisaties van de kleinere gemeenten kunnen veel. Via regionale poules worden gaten in de organisaties opgevangen. Het is de vraag of het versterken van deze vormen van samenwerking niet te traag gaat, gelet op de grote uitdagingen waarvoor gemeenten staan. En zou er niet meer gebruikgemaakt kunnen worden van de denkkracht van de gemeente Arnhem? Zowel de G5-samenwerking als de samenwerking in De Liemers vragen om keuzes en een verdere ontwikkeling. Opdat de ambities voor onder andere een shared servicecentrum en samenwerking in de bedrijfsvoering en op beleidsmatig vlak worden verzilverd. De samenwerking met de G5 is soms coöperatief, soms weinig productief. Met Renkum en Rheden (en Roozendaal) gaat het prima, maar met Lingewaard gaat het stroef. Het eventueel afhaken van Lingewaard zet de G5-samenwerking onder druk en heeft ook consequenties voor de samenwerking met Overbetuwe. Op korte termijn zal er een besluit vallen of deze samenwerking geformaliseerd zal worden in een aparte rechtsvorm. De versterking van de Gelrestad staat niet op zichzelf. Omliggende gemeenten kunnen hieraan bijdragen en meedelen in het succes. Zo kan Renkum bijdragen aan de verbetering van samenwerking tussen Wageningen en SAN. 4.3 Versterking corridor van Oost naar West De doortrekking van de A15 zal de economie versterken. Dit zal een psychologisch effect teweegbrengen. Doordat de corridor van Oost naar West alleen maar sterker wordt; eerst via rivier en spoor en straks ook via autowegen. Dit levert de regio en de gemeenten betere economische perspectieven op. De economische ontwikkeling combineert goed met de reeds aanwezige sterke detailhandel. De doortrekking maakt nog meer bedrijven geïnteresseerd om zich langs die snelweg te vestigen (nu onder andere een fashion outlet). De provincie is hier overigens vooralsnog geen voorstander van. 4.4 De decentralisaties in het sociaal domein; work in progress Alle gemeenten trokken op enigerlei wijze gezamenlijk op bij de voorbereiding op de decentralisaties. Er is nog geen consistent beeld waar dat succesvol is en welke regio s de grootste risico s lopen. Het wordt spannend de komende maanden. De financiële effecten/risico s lijken nog onvoldoende in beeld. Maar belangrijker is nog welke betekenis de noodzaak tot regionale samenwerking op deze dossiers heeft voor het uitvoeren van de beleidstaken van de gemeenten. Immers, voor een substantieel deel van de gemeentelijke begroting ligt de beleidsvorming en mogelijk ook de uitvoering straks op een regionaal samenwerkingsniveau. Er vindt nog weinig meningsvorming plaats over de vraag wat de consequenties voor de gemeente zijn als een zo belangrijk terrein permanent regionaal wordt ontwikkeld, uitgevoerd en geëvalueerd. De adviescommissie stelt ook vast dat veel gemeenten nog niet toe zijn aan de vraag of de regionale samenwerking ook voor de uitvoering op vergelijkbare intensieve wijze wordt voortgezet. 4.5 De Liemerse gemeenten nader toegelicht Ter bevordering van de ontwikkeling van samenwerkingskracht in de Liemerse gemeenten heeft de adviescommissie een preadvies opgesteld ten behoeve van deze gemeenten. Wij vatten dit als volgt samen. De gemeenten geven aan dat zij inzetten op samenwerking. Samenwerking met inwoners (al dan niet via wijk- en dorpsraden), maatschappelijke organisaties en instellingen, bedrijven en regiogemeenten. 16

Het investeren in samenwerking gebeurt voor een belangrijk deel in de Liemers zelf, dat ze willen neerzetten als een sterke (sub)regio met een eigen identiteit. Vanuit het Samenwerkingsverband De Liemers (SdL) wordt samengewerkt op het vlak van ICT, sociale dienst en inkoop. Grote beleidsopdrachten zoals de decentralisaties worden samen met de elf gemeenten in de regio Arnhem opgepakt. Ook op het terrein van leerplicht, milieu, onderhoud wegen, riolering, openbaar groen, verlichting en met de omgevingsdienst wordt samengewerkt. De belangen van de Liemerse gemeenten komen goed aan bod in SAN-verband op de gebieden wonen, werken, mobiliteit en ruimte. De Liemerse gemeenten zijn al lange tijd in een discussie verwikkeld over hun bestuurlijke toekomst. De onzekerheid die dit met zich meebrengt hindert niet alleen de samenwerking tussen de Liemerse gemeenten, maar ook de belangenbehartiging van de Liemerse gemeenten in de regio. Verder hindert het ook het interne functioneren: politiek-bestuurlijke discussies over de wenselijke bestuurlijke toekomst kosten veel tijd en energie. Schaalvergroting is in alle vier betrokken gemeenten een hot issue. Het vergt van alle betrokkenen visie, vertrouwen, gunnen en daadkracht om besluiten te nemen, die goed zijn voor alle betrokken gemeenten. Toekomstperspectief, slagkracht in de regio, economische ontwikkeling en duurzaamheid zijn daarbij cruciale condities. 4.6 Gemeenten en gemeenteclusters nader toegelicht In De Liemers moeten nu knopen worden doorgehakt In het preadvies is aangegeven dat intensievere samenwerking tussen de Liemerse gemeenten noodzakelijk is. Dat geldt voor alle vier, maar in het bijzonder is de positie van Rijnwaarden uiterst kwetsbaar aan het worden. De toenemende opgaven en de daarmee samenhangende bestuurlijke en ambtelijke kwetsbaarheid vragen hierom. De adviescommissie heeft op nadrukkelijk verzoek van de gemeenten al een opvatting geformuleerd over de vraag hoe een herindeling zou moeten plaatsvinden. De adviescommissie adviseert om spoedig de structuurdiscussie (1x4 of 2x2) over mogelijke samenwerkingsvarianten af te ronden en over te gaan tot het voorbereiden van de samenvoeging tot één gemeente. De adviescommissie neemt waar, dat aan de ene kant de Liemerse gemeenten maar ook de G5- gemeenten de wens hebben om de samenwerking te intensiveren en te versterken. Aan de andere kant is het gebrek aan overeenstemming over inhoud en vorm van die samenwerking zorgwekkend en lijkt er te weinig voortgang in het proces te zitten. Relatie tussen Arnhem en de regio Door met name de kleine gemeenten wordt de samenwerking met Arnhem als plezierig ervaren. Van stedelijke dominantie is volgens hen geen sprake, integendeel: Arnhem zou juist moeite doen om de regiogemeenten ruimte te geven. De kwaliteit van de Arnhemse inbreng in samenwerkingsverbanden (met name waar het ging om de voorbereiding op de nieuwe gedecentraliseerde taken) wordt geroemd. Arnhem kiest er bewust voor om in samenwerkingsverbanden niet altijd de trekkende rol te spelen. Dit om te voorkomen dat Arnhem dominant en arrogant gedrag wordt verweten. Ondanks die insteek constateert de adviescommissie toch een zekere animositeit richting Arnhem bij met name de middelgrote gemeenten. De opstelling van Arnhem gaat uit van het uitgangspunt dat de verschillende gemeenten in het gebied gelijkwaardig maar niet gelijk zijn. Enkele middelgrote gemeenten vinden dat de toon wel heel erg bepaald wordt door Arnhem. Dat lijkt in sommige gevallen contraproductief te werken. Arnhem constateert ook zelf dat de resultaten van drie jaar intensief werken aan regionale samenwerking onvoldoende resultaat hebben opgeleverd. Noodzaak voor kiezen belangrijk. In het algemeen zijn vraagtekens te zetten bij de regio-indeling. Voor regio Arnhem geldt dat met name voor de oriëntatie van Doesburg en Montferland. De gemeente Doesburg heeft een verbindende rol tussen de Achterhoek en de regio Arnhem. De gemeente heeft gekozen om de samenwerking met de regio Arnhem te intensiveren en in dat verband de decentralisaties te implementeren. Naast deze keuze moet Doesburg, in haar eigen belang, ook kiezen voor intensivering van samenwerking met omliggende buurgemeenten. Doesburg loopt het gevaar een verweesde gemeente te worden, die zichzelf buiten de samenwerking in de regio plaatst. De gemeente Montferland zal de komende collegeperiode op zoek moeten naar de keuze voor een regio: SAN of de Achterhoek. 17

Middengebied Overbetuwe, Lingewaard verandert sterk De adviescommissie constateert dat de G2 (Overbetuwe en Lingewaard) als middengebied ook de komende jaren in het teken zal staan van doorontwikkeling, mede gelet op de ontwikkelingen in infrastructuur, detailhandelsvoorzieningen, maar ook doordat er nog woningopgaven liggen. Afstemming binnen de samenwerking Arnhem-Nijmegen is cruciaal op terreinen als economie en mobiliteit. Intensivering van de samenwerking en zo veel mogelijk gezamenlijk optreden lijkt daarbij nodig. 18

5. Conclusies en aanbevelingen van de adviescommissie 5.1 Het algemene beeld De regio Arnhem staat voor grote opgaven. De nadruk ligt daarbij vooral op de recente invoering van de nieuwe gedecentraliseerde taken in het sociaal domein die veel aandacht hebben gevraagd en zullen vragen. Naast deze bestuurlijke opgaven, spelen in de regio ook allerlei grote maatschappelijke opgaven op het gebied van arbeidsmarkt, woningmarkt en infrastructuur. Op een ranglijst van economisch krachtige regio s staat de regio Arnhem op een 24 ste plaats, achter de Gelderse regio s Noord-Veluwe en Stedendriehoek of vergelijkbare Nederlandse regio s als Venlo of Amersfoort. Tot slot moeten alle Nederlandse gemeenten zien om te gaan met bezuinigingsdoelstellingen en de zich veranderende verhoudingen tussen lokaal bestuur en plaatselijke samenleving. Dat stelt nu, maar zeker in de toekomst, hoge eisen aan gemeenten. De commissie moet constateren dat de gemeenten in de regio Arnhem én hun samenwerkingsverbanden niet aan deze eisen voldoen. Ze zijn onvoldoende in staat om de genoemde maatschappelijke en bestuurlijke opgaven te realiseren, nu en in de toekomst. Als er niet wordt geïnvesteerd in gemeentelijke bestuurs- en samenwerkingskracht, zal het niet lukken om de regionale economische structuur, de maatschappelijke voorzieningen en de gemeentelijke overheidsdienstverlening op peil te houden of te versterken. De inwoners van de regio Arnhem krijgen dan niet het bestuur dat ze verdienen. 5.2. Conclusies Op grond van de waarnemingen en oordelen over de toekomstbestendigheid van het bestuur in de regio Arnhem, komt de adviescommissie tot de volgende conclusies: Conclusie1: structuurdiscussies verhinderen voortgang, terwijl de samenwerkingscultuur het echte probleem is. Het versterken van de samenwerkingskracht in de regio wordt ernstig gehinderd door verschillende structuurdiscussies die veel energie kosten. Allereerst speelt er in De Liemers een langdurige herindelingsdiscussie over de vraag of en hoe een samenvoeging van gemeenten hier gestalte zou moeten krijgen. Hoewel dit herindelingsvoornemen na de laatste gemeenteraadsverkiezingen minder concreet is geworden, bestaat er in Rijnwaarden nog steeds een uitdrukkelijke herindelingswens. Ten tweede loopt er een minstens even langdurige discussie over de toekomst van de strategische ruimtelijk-economische samenwerking in de regio als de Wgr+-regeling voor Arnhem-Nijmegen wordt opgeheven. De sterk vertraagde landelijke besluitvorming hierover heeft niet bijgedragen aan de mogelijkheid een knoop door te hakken in deze discussie. Als het gaat over de ontwikkeling van regionale samenwerkingsverbanden zijn er tot slot meer algemene discussies over taken, bevoegdheden, autonomie en zeggenschap. De inhoud, de te realiseren maatschappelijke en bestuurlijke opgaven, staan in deze discussies veel minder centraal. Wie zegt structuurdiscussies te willen vermijden, bezondigt zich hier meestal toch aan: door bestuurlijke commitments uit de weg te gaan, spreekt men zich in feite uit voor het behoud van de bestuurlijke status quo. Externe druk vanuit maatschappelijke partners (triple helix) die de urgentie van regionale vraagstukken benadrukken is zeker aanwezig en kan daarbij helpen. Conclusie 2: in vergelijking met de WGR+ lijkt het Gezamenlijk Orgaan een stap terug voor de ontwikkeling van de regio. Regio Arnhem heeft veel werkgelegenheid. Voor economische groei zijn een goede bereikbaarheid, passende bedrijventerreinen, aantrekkelijke voorzieningencentra en een passende woonkwaliteit voorwaarden. Het netwerk van de stadsregio is van belang in nationaal en internationaal perspectief. Dit betreft de strategische taken. De huidige stadsregio werkte namens en voor de regiogemeenten aan een aantrekkelijke, goed bereikbare en internationaal concurrerende regio. Een regio die aantrekkelijk is voor inwoners en waar bedrijven en instellingen willen investeren. 19

Ook een regio die in Den Haag op de kaart staat en bekend is in Brussel. De commissie vindt de oprichting van een Gemeenschappelijk Orgaan als vervolg op de WGR+ gezien de discussies een begrijpelijke stap. Maar uiteindelijk is het een verlies voor de noodzakelijke ontwikkeling. Conclusie 3: het gebrek aan bindende inhoudelijke en financiële afspraken over de opvolging van de WGR+ dreigt te leiden tot het missen van kansen in met name de economische ontwikkeling. Het is dus belangrijk dat de regio kan bouwen aan een agenda voor de middellange en lange termijn. Het stedelijk netwerk Arnhem-Nijmegen is een belangrijke economische motor van Gelderland. Ongeacht de bestuurlijke constructie gaat het de samenwerkende gemeenten en provincie om goed openbaar vervoer en een goede bereikbaarheid, zowel in als naar de stedelijke regio. Om daar goed aan te werken zijn mensen en middelen noodzakelijk om inhoud en vorm te geven aan (uitvoerings)plannen. Dat wordt nu node gemist. Conclusie 4: individuele posities gaan te veel boven gezamenlijke ambities In alle genoemde structuurdiscussies lijkt het er vaak op dat het behoud van individuele posities belangrijker is dan het bereiken van gezamenlijke ambities. Het vinden van een eerlijke verdeling van macht, invloed en zeggenschap staat voorop; het ontwikkelen van een krachtige regionale aanpak van maatschappelijke en bestuurlijke opgaven krijgt veel minder aandacht. In zo n cultuur van samenwerking gaan lokale belangen als het erop aan komt vaak boven het regionale belang. Er wordt een kunstmatige tegentelling tussen lokale en regionale belangen gecreëerd, terwijl ze in de praktijk juist sterk met elkaar verweven zijn. Voor de versterking van de regionale samenwerkingskracht is een cultuuromslag daarom dringend nodig. Externe druk vanuit maatschappelijke partners (triple helix) die de urgentie van regionale vraagstukken benadrukt, kan daarbij helpen. Gemeenten worden hierdoor gedwongen om gemeenschappelijkheden meer centraal te stellen dan de verschillen. Conclusie 5: de kwaliteit en capaciteit van het eigen huis niet altijd op orde Alle gemeenten in de regio kampen met kwalitatieve en kwantitatieve capaciteitsproblemen. Vooral in kleine en middelgrote gemeenten is de kwetsbaarheid van het ambtelijk apparaat, ook door de aanwezigheid van eenpersoonsfuncties, erg groot geworden. Gemeenten hebben vanwege financiële problemen en bezuinigingsdoelstellingen fors bezuinigd op hun ambtelijke capaciteit. Hoewel deze bezuinigingen enigszins zijn opgevangen met reorganisaties en andere efficiencyverbeteringen, zijn de grenzen van wat gemeentelijke organisaties aankunnen wel bereikt. Op het gebied van de beleidsuitvoering en beleidsadvisering levert dat problemen op. Door capaciteitskrapte is de werkdruk van ambtenaren erg hoog geworden, of moeten beleidsdoelstellingen en bestuurlijke ambities naar beneden worden bijgesteld. Deze situatie geldt ook voor Arnhem: door bezuinigingen is de ambtelijke capaciteit hier flink ingekrompen, terwijl daar door de regiogemeenten nu wel een extra groot beroep op wordt gedaan bij de implementatie van de decentralisaties. Conclusie 6: de brede blik ontbreekt, met name bij gebiedsontwikkeling De voorbereidingen op de nieuwe taken in het sociaal domein en de uitvoering daarvan vanaf 2015 vragen veel aandacht van gemeenten. Vooral in de kleinere en middelgrote gemeenten gaat dit ten koste van de aandacht voor andere beleidsterreinen, vooral op het gebied van ruimtelijke ordening, bouwen en wonen en economische ontwikkeling. Ambtelijke capaciteit op deze terreinen is wegbezuinigd om extra capaciteit vrij te maken voor het sociaal domein. Gezien de ruimtelijke en economische opgaven waarvoor gemeenten en de regio staan, is dat problematisch. Kansrijke gebiedsontwikkelingen langs de snelwegen A12, A15, A50 en A73 krijgen hierdoor niet de aandacht die ze verdienen. Verder zal de focus op de nieuwe taken in het sociaal domein het moeilijk maken om te kunnen voldoen aan de nieuwe eisen die de herziene Huisvestingswet, woningwet en omgevingswet aan gemeenten gaan stellen. 20

Conclusie7: de samenlevingskracht is in de kleinere gemeenten versterkt De commissie constateert dat met name de kleinere gemeenten flinke voortgang hebben geboekt in het vinden van nieuwe allianties met buurt-, wijken dorpsorganisaties en andere maatschappelijke partners. Door met deze organisaties afspraken te maken over verantwoordelijkheden voor maatschappelijke voorzieningen, hebben deze gemeenten hun capaciteitsproblemen voor een belangrijk deel kunnen aanpakken. Hiermee hebben deze gemeenten een belangrijke voorsprong genomen in de huidige transitie naar de participatiesamenleving. Toch is daarmee niet gezegd dat deze inzet van burger- en samenlevingskracht voldoende is om toekomstige maatschappelijke en bestuurlijke opgaven aan te kunnen. Hiervoor zijn ook sterke triple helix-samenwerkingsverbanden nodig met onderwijsinstellingen, ondernemers en maatschappelijke organisaties. De commissie constateert dat die in de regio Arnhem nog zwak ontwikkeld zijn. Conclusie 8: de samenwerkingskracht behoeft flinke impulsen Een oplossing voor de genoemde capaciteitsproblemen wordt gezocht in verschillende regionale samenwerkingsverbanden. De voorbereiding op de decentralisaties geschiedde in een samenwerkingsverband voor de gehele regio (G11), voor andere uitvoerings- en PIOFACH-taken wordt in verschillende, en soms ook wisselende verbanden samengewerkt (onder andere G5, G2, Liemers). Samenwerkingsverbanden hebben hierdoor niet altijd de kritische massa die nodig is om de taken die aan hen zijn toevertrouwd krachtig uit te voeren. Verder kost het deze samenwerkingsverbanden doorgaans grote moeite om afspraken te maken die nodig zijn om de gewenste efficiencyverbeteringen te kunnen realiseren (De enigszins terugtrekkende beweging van Lingewaard uit de G5- samenwerking is hiervan een sprekend voorbeeld). Strategische samenwerking op het gebied van ruimtelijk en economisch beleid is belegd in de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, maar de betrokkenheid van de gemeenten hierbij neemt flink af. De rol van gemeenteraden in al deze samenwerkingsverbanden is meestal erg klein, ook als het gaat om samenwerking op meer beleidsrijke taken. De raad is hierdoor vaker een remmende dan een sturende kracht. Al met al oordeelt de adviescommissie dat de samenwerkingskracht van de regio flinke impulsen behoeft. 5.3 Aanbevelingen van de commissie De optimale schaalkeuze voor bestuurlijke inrichting bestaat niet, zeker niet voor de gemeente als eerste overheid met burgergerichte taken. Zo stellen de eisen van nabijheid, maatwerk en efficiency van dienstverlening verschillende voorwaarden aan de schaal waarop deze is georganiseerd. En dat terwijl het op strategisch niveau vooral gaat om het samenspel van de triple helix, publiek-private samenwerkingsverbanden met gedeelde agenda s en gecoördineerde uitvoering van gemeenschappelijke programma s. Vanuit dat referentiekader kijkt de adviescommissie naar de vraagstelling van Sterk Bestuur in Gelderland, waarbij drie verschillende schaalniveaus worden onderscheiden: 1. Strategische samenwerking: economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele keuzes en maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale) concurrentiepositie van de regio; 2. Beleidsvorming en -uitvoering: het maken van beleidskeuzes en de beleidsuitvoering van gemeentelijke taken in het fysieke en sociale domein; 3. Bedrijfsvoering en dienstverlening: het beheer van de ambtelijke organisatie en de uitvoering van gemeentelijke diensten die zich richten op buurten, wijken en dorpskernen ( schoon, heel en veilig ). - - Strategische samenwerking Met het oog op het beëindigen van de Wgr+-regeling voor de Stadsregio Arnhem-Nijmegen heroriënteert de regio zich op de structuur van de strategische samenwerking op ruimtelijk en economisch gebied. De commissie adviseert de regio Arnhem om hier snel concrete stappen in te zetten en heeft daarbij de volgende overwegingen en aanbevelingen: Aanbeveling 1 versterk de strategische samenwerking op regionale schaal: economie, wonen, werken, bereikbaarheid voor het gebied van de voormalige Stadsregio. De provincie dient daartoe positie te kiezen en actief met Arnhem en Nijmegen de discussie aan te gaan over het maken van inhoudelijke en financiële afspraken. Onderzoek naar regionaal-economische ontwikkelingen laat zien dat regio Arnhem ver achterblijft bij andere Gelderse en Nederlandse regio s (de regio Nijmegen haalt overigens een ongeveer gelijke score). 21

Dit terwijl de regio volgens hetzelfde onderzoek qua ligging, woonaantrekkelijkheid en arbeidsmarkt grote potenties heeft. Het verzilveren van die potenties vraagt om extra bestuurlijke inzet. Aanbeveling 2: ontwikkel een nieuwe regionale strategische agenda in triple helix-verband Dat de discussie over de toekomst van regionale samenwerking vooral over structuren gaan, heeft te maken met het feit dat de inhoud de strategische agenda blijkbaar onvoldoende leeft. De commissie raadt daarom aan een nieuwe strategische agenda op te stellen (of de bestaande te herijken) met kennis- en onderwijsinstellingen, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Gezien bestaande ruimtelijke en economische verbanden tussen Arnhem en Nijmegen zou deze agenda in ieder geval voor het stedelijk gebied Arnhem- Nijmegen moeten worden opgesteld. Een nauwere samenwerking met triple helix Wageningen, geïnitieerd door ondernemers, zou ook overwogen kunnen worden. Aanbeveling 3: De gemeenten in de regio zouden Arnhem het voortouw moeten gunnen in de samenwerking in de Stadsregio. De steden in de regio Arnhem is dat dus Arnhem zouden de leiding moeten nemen in deze strategieontwikkeling. Vooral omdat de strategische beleidscapaciteit op ruimtelijk-economisch gebied hier het meest voorhanden is. De commissie beveelt aan ervoor te waken dat deze regionale strategische agenda een stedelijke agenda wordt. Door de opgaven van het stedelijk en landelijk gebied in samenhang te bezien, wordt niet alleen recht gedaan aan de ruimtelijke en economische verwevenheid van stad en regio, maar kan ook gemakkelijker een breed bestuurlijk commitment worden gekregen voor strategische ontwikkelingen. - Tactische samenwerking Voor beleidsontwikkelingen (vooral op het gebied van de 3D s) wordt in de regio Arnhem nu zwaar geleund op de stad. De commissie stelt voor daar de volgende consequenties aan de verbinden: Aanbeveling 4: breng taken onder bij Arnhem Omdat de taken in het sociaal domein een sterk politiek karakter hebben, is het onderbrengen hiervan in een GR wat problematisch, zeker omdat de invloed van gemeenteraden hierop betrekkelijk zwak is. Dienstverleningsovereenkomsten met Arnhem bieden meer mogelijkheden om de gemeenteraad invloed te geven op het kwaliteitsniveau en de kosten van lokale maatwerkoplossingen. Ook andere taken op het gebied van beleidsontwikkeling kunnen zo bij Arnhem worden ondergebracht. De beleidsuitvoering blijft dan lokaal. De gewenste regionale efficiencyvoordelen kunnen zo gecombineerd worden met de voordelen van lokale nabijheid en bereikbaarheid. Aanbeveling 5: verzakelijk de verhoudingen met Arnhem Bij het uitbesteden van taken aan Arnhem past een verzakelijking van de verhoudingen. Tegenover taakoverdracht dient ook een overdracht van financiële middelen te staan. Aanbeveling 6: reflecteer op voortgang en succes van de 3D s Net als in andere regio s, is ook in de regio Arnhem in hoog tempo een regionaal zorgstelsel opgebouwd. Er is hierdoor nog geen consistent beeld van de successen en risico s van de 3D s. Na de start van de nieuwe taken in het sociaal domein zal dit regionale stelsel verder moeten worden doorontwikkeld. De commissie raadt aan een interim-pool sociaal domein in te stellen die gemeenten bij acute vragen en problemen kan ondersteunen en op basis hiervan aanbevelingen doet voor de doorontwikkeling van het regionale zorgstelsel. - Operationele samenwerking Om de kwaliteit van de dienstverlening en bedrijfsvoering te kunnen behouden en verstevigen met minder middelen, zijn schaalvergrotingen nodig. Daarbij denkt de commissie allereerst aan een verbreding en verdieping van de bestaande samenwerkingsverbanden op dit terrein. Aanbeveling 7: outsourcen van operationele processen is nodig Voor het bestrijden van de eerdergenoemde ambtelijke capaciteitsproblemen beveelt de commissie het outsourcen van operationele processen aan. De stad Arnhem is hiervoor de eerst aangewezen partner. 22

Aanbeveling 8: verbreed en verdiep de operationele samenwerking Om het soortelijk gewicht van de bestaande samenwerkingsverbanden te kunnen versterken, beveelt de commissie aan om de samenwerkingsverbanden van G2- G5 en Liemers te integreren. De gemeente Doesburg, die wel in de regio Arnhem samenwerkt op het gebied van de 3D s, zou zich bij dit samenwerkingsverband dienen aan te sluiten. ontwikkelingen, waarbij deze ontwikkelingen niet meer alleen door een stedelijke bril moeten worden bezien. Op deze manier kan het bestuur van de regio Arnhem worden versterkt op een manier die aansluit bij de gegroeide verhoudingen in de regio. Als dit niet slaagt is er maar één alternatief voor de benodigde versterking van het bestuur: een forse gemeentelijke herindeling. De commissie ziet deze oplossing als een minder wenselijke, next best optie. Aanbeveling 9: herindeling naar één gemeente is voor de vier Liemersgemeenten noodzakelijk De adviescommissie heeft kennisgenomen van het feit dat in de Liemers alleen een herindeling van Zevenaar met Rijnwaarden op een politiek draagvlak kan rekenen. Westervoort en Duiven wensen vooralsnog zelfstandig te blijven. De adviescommissie acht dit een risicovolle keuze. Aangezien een herindeling onvermijdelijk een lange periode van interne gerichtheid met zich meebrengt, zal de regionale samenwerking in het gebied zich niet verder ontwikkelen. Bovendien wordt de kans gemist om in de regio Arnhem een sterke grote gemeente naast de gemeente Arnhem te vormen. Weer een herindeling na enkele jaren van een net gevormde nieuwe gemeente met Duiven en/of Westervoort is niet voorstelbaar. Daarmee dreigen Westervoort en Duiven verweesd achter te blijven. Aangezien een samenvoeging van Zevenaar en Rijnwaarden weinig toekomstbestendig zal zijn, is het niet ondenkbaar dat de Liemers straks bestaat uit drie kwetsbare gemeenten, die onvoldoende in staat zijn goed samen te werken. Rekening houdend met de tijdshorizon van tien tot vijftien jaar is de adviescommissie van mening dat alleen een herindeling van vier naar één gemeente structureel een oplossing gaat bieden voor de in dit rapport geconstateerde beperkingen. - Naar een toekomstbestendig bestuur in regio Arnhem De aanbevelingen van de commissie houden kort samengevat in dat de centrumrol van Arnhem moet worden versterkt door de overdracht van taken én middelen van de regiogemeenten. Ook zou Arnhem (samen met Nijmegen en eventueel Wageningen) een trekkende rol dienen te spelen bij de ontwikkeling en realisering van strategische agenda s. Met die overdracht van taken en middelen wordt ook vertrouwen overgedragen. Het is aan Arnhem om dat vertrouwen te vergroten door zich sterker in te zetten voor regionale 23

24